HR, 09-03-2012, nr. 10/04880

[Verweerder] heeft samen met zijn toenmalige echtgenote [betrokkene 1] een vennootschap onder firma, genaamd VOF [B] (hierna: de VOF), gehad. De VOF is inmiddels ontbonden. Na de ontbinding heeft [verweerder] het bedrijf in de vorm van een eenmanszaak voortgezet. In verband met overtreding van de Wav zijn aan de VOF bij een tweetal boetebeschikkingen van 22 februari 2006 bestuurlijke boeten van € 8.000,- en € 168.000,- opgelegd, omdat zij vreemdelingen in Nederland arbeid had laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. [Verweerder] heeft tegen deze beschikkingen bezwaar gemaakt. Door het bezwaar werd de werking van de beschikkingen niet opgeschort. Op 13 april 2007 zijn de boeten vanwege het uitblijven van betaling verhoogd met aanmaningskosten (telkens € 9,08) en invorderingskosten (€ 1.428,- en € 29.988,-, zijnde 15% van de hoofdsom en 19% BTW). Op 8 mei 2007 zijn de dwangbevelen aan [verweerder] betekend. [Verweerder] heeft tegen beide dwangbevelen verzet gedaan, maar heeft geen schorsing van de dwangbevelen gevraagd.

In eerste aanleg, bij verzetdagvaardingen van 15 juni 2007, heeft [verweerder] gevorderd dat de rechtbank 's‑Gravenhage zal verklaren voor recht dat hij zich terecht tegen de dwangbevelen verzet. Ook heeft [verweerder] gevorderd dat de rechtbank de dwangbevelen in hun geheel buiten effect zal stellen, althans voor zover daarmee de invordering mogelijk wordt gemaakt van bedragen hoger dan de hoofdsom vermeerderd met de kosten van aanmaning, betekening en executiekosten, en dat de rechtbank zal verklaren voor recht dat met het instellen van het verzet de dwangbevelen zijn geschorst totdat in hoogste instantie een oordeel zal zijn gegeven over de opgelegde boeten. De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

Nadat de rechtbank bij tussenvonnis van 19 september 2007 een comparitie van partijen had gelast, welke comparitie op 13 december 2007 en 7 januari 2008 heeft plaatsgehad, heeft de rechtbank bij vonnis van 6 augustus 2008 het verzet gegrond verklaard, doch slechts voor zover het is gericht tegen de invorderingskosten boven een bedrag van € 768,- respectievelijk € 2.842,-. In het dictum heeft de rechtbank het verzet weliswaar (ook) in zoverre ongegrond verklaard, maar volgens het hof is dat een kennelijke verschrijving2..

Bij besluiten op bezwaar van 26 augustus 20083. zijn de opgelegde boeten ingetrokken en de bestreden besluiten herroepen, nu de VOF op het moment van de constatering van de overtredingen reeds was ontbonden en de boeten dan ook hadden moeten worden opgelegd aan [verweerder] en niet aan de vennoten van de VOF.

Bij exploot van 4 november 2008 heeft [verweerder] bij het hof 's‑Gravenhage hoger beroep tegen het vonnis van 6 augustus 2008 ingesteld. De Staat heeft verstek laten gaan.

In hoger beroep heeft [verweerder] aangevoerd dat hij, gelet op de beslissingen op bezwaar, ervan uitging dat de Staat geen aanspraak zou maken op de boeten, de rente en de invorderingskosten. Het door de Staat ingeschakelde incassobureau had hem echter te kennen gegeven dat de Staat nog wel aanspraak maakt op de invorderingskosten4.. In hoger beroep heeft [verweerder] dan ook verzocht te bepalen dat hij niet gehouden is invorderingskosten te betalen en voorts gevorderd dat de Staat zal worden veroordeeld tot terugbetaling van de door hem reeds aan de Staat betaalde proceskosten van de eerste aanleg (€ 2.038,-), vermeerderd met wettelijke rente vanaf 3 september 2008.

Bij arrest van 1 december 2009 heeft het hof geoordeeld dat het verzet tegen de dwangbevelen al doel treft, nu de boetebeschikkingen op nihil zijn gesteld5.. Voorts heeft het hof geoordeeld dat onweersproken is gebleven dat [verweerder] geen kosten van invordering is verschuldigd. Volgens het hof ligt dat ook voor de hand, nu uit de beslissingen op bezwaar blijkt dat de boetebeschikkingen ten onrechte zijn opgelegd en dus, achteraf bezien, onrechtmatig zijn en geen aanleiding voor de litigieuze dwangbevelen hadden mogen geven. Het hof heeft daarnaast opgemerkt dat een door [verweerder] overlegde brief van de Staat van 5 november 2008 spreekt van ‘restitutie van de door u gedeeltelijk betaalde boete, (…) verminderd met de gemaakte incassokosten’. [Verweerder] heeft volgens het hof aangenomen dat de bedoelde vermindering zag op de invorderingskosten. Indien dit juist is, brengt dat, nog steeds volgens het hof, mee dat ook deze incassokosten niet verschuldigd zijn. Voor het geval dat de genoemde ‘incassokosten’ zien op andere kosten, heeft het hof overwogen dat niet goed valt in te zien waaruit terecht verschuldigde kosten nog kunnen bestaan. Die kosten maken volgens het hof geen deel uit van de dwangbevelen6..

Bij exploot van 11 februari 2010 heeft de Staat verzet gedaan tegen het arrest van 1 december 2009. Bij arrest van 17 augustus 2010 heeft het hof het verzet ongegrond verklaard. Volgens het hof treft het verzet (van [verweerder]) tegen de dwangbevelen in zoverre al doel, nu uit de vastgestelde feiten blijkt dat de in dwangbevelen genoemde hoofdsommen aan boete bij de beslissingen op het bezwaar tegen de boetebeschikkingen op nihil zijn gesteld7.. Naar het oordeel van het hof is het slechts op nihil stellen van de boete en het daaraan niet tevens koppelen van het niet verschuldigd zijn van kosten van invordering onaanvaardbaar. [Verweerder] zou dan met schade als gevolg van de onrechtmatige boetebeschikkingen achterblijven. De wetgever heeft volgens het hof niet uitdrukkelijk de terugbetaling van de kosten van invordering genoemd, maar heeft volgens de memorie van toelichting wel uitdrukkelijk beoogd de gevolgen van het ten onrechte opleggen van de betreffende bestuurlijke boeten ongedaan te maken. Daarom valt naar het oordeel van het hof niet in te zien waarom niet ook de invorderingskosten dienen te worden terugbetaald8..

Tegen het arrest van 17 augustus 2010 heeft de Staat tijdig9. beroep in cassatie ingesteld. [Verweerder] heeft tot verwerping van het cassatieberoep geconcludeerd. Partijen hebben de zaak schriftelijk doen toelichten, waarna [verweerder] nog heeft gedupliceerd.

De Staat heeft één middel van cassatie voorgesteld. Dat middel omvat vier onderdelen. De onderdelen 1, 2 en 3 richten zich tegen rov 5.3. Onderdeel 4 betoogt dat het slagen van de voorgaande klachten ook gevolgen heeft voor rov. 5.1 en 4 (tweede voorkomen).

Onderdeel 1 klaagt dat het hof in rov. 5.3 heeft miskend dat, ook indien een boete achteraf ten onrechte blijkt te zijn opgelegd en het daartoe genomen besluit onrechtmatig blijkt te zijn, dit niet eraan afdoet dat [verweerder] de in rov. 5.3 bedoelde kosten van invordering is verschuldigd. Voor de verschuldigdheid daarvan is een rechtsgrond aanwezig. Anders dan het hof heeft beslist, behoeven deze kosten niet door de Staat (vermeerderd met wettelijke rente) aan [verweerder] te worden terugbetaald. Volgens het onderdeel kon het hof het dwangbevel ten aanzien van de kosten van invordering dan ook niet buiten werking stellen.

Naar het onderdeel betoogt, heeft het instellen van bezwaar of beroep tegen een boetebeschikking geen schorsende werking. Buiten het geval van schorsing van de boetebeschikking dient derhalve binnen de betalingstermijn te worden betaald. Als (na een aanmaningstermijn van twee weken) nadat de betalingstermijn is verstreken niet is betaald en de boetebeschikking niet is geschorst, kan invordering van de boete door middel van een dwangbevel plaatsvinden en kunnen de invorderingskosten op de overtreder worden verhaald. Volgens het onderdeel bestaat een betalingsverplichting, zolang de boetebeschikking niet is geschorst of vernietigd dan wel ingetrokken, en leidt het tot (rechtmatige) invorderingsmaatregelen, als niet tijdig aan die verplichting wordt voldaan. De overtreder is en blijft volgens het onderdeel de daaraan verbonden kosten verschuldigd, ook als de boete achteraf wordt vernietigd of ingetrokken. Op het moment dat de invorderingsmaatregelen werden genomen en de daaraan verbonden kosten werden gemaakt, waren deze maatregelen, nog steeds volgens het onderdeel, immers rechtmatig en blijven de kosten daarvan derhalve ook in het geval van een latere vernietiging of intrekking verschuldigd. Daarbij wijst het onderdeel nog erop dat art. 19j (oud) Wav geen grondslag voor een terugbetalingsverplichting van de invorderingskosten met wettelijke rente biedt. Het onderscheid dat art. 19j (oud) Wav maakt tussen de boete en de betaalde geldsom, heeft volgens het onderdeel betrekking op de (betaalde) geldsom die in de boete is opgenomen en de boetebeschikking zelf. Het betaalde bedrag kan, nog steeds volgens het onderdeel, immers niet ten onrechte zijn opgelegd zoals in art. 19j (oud) Wav bedoeld; dat geldt alleen voor de boetebeschikking.

Het onderdeel is gericht tegen rov. 5.3, waarin het hof als volgt heeft overwogen:

De (inmiddels vervallen) art. 19g-j (oud) Wav10. bepalen als volgt:

In de door het hof in rov. 5.3 bedoelde passage in de memorie van toelichting11. worden de art. 19h-i (oud) Wav als volgt toegelicht:

Naar ik meen, moet de vraag of het bestuursorgaan een bestuursrechtelijk besluit ten uitvoer mag leggen in het geval dat daartegen nog een bestuursrechtelijke procedure (bezwaar of beroep) loopt, worden onderscheiden van de vraag of en zo ja welke consequenties het voor (de rechtmatigheid van) die tenuitvoerlegging heeft, indien een reeds ten uitvoer gelegd besluit wordt vernietigd of herroepen.

Het onderdeel kiest terecht als uitgangspunt dat het aanwenden van de bestuursrechtelijke rechtsmiddelen (van bezwaar en beroep) tegen een boetebeschikking als de onderhavige op zichzelf niet tot een schorsing van die boetebeschikking leidt. Dat betekent dat het betrokken bestuursorgaan, ook hangende een eventueel bezwaar of beroep, met inachtneming van de in art. 16g lid 1 (oud) en art. 16h lid 1 (oud) Wav voorziene termijnen, op betaling van de opgelegde boete aanspraak kan maken en bij gebreke van betaling binnen de termijn van art. 16h lid 1 (oud) Wav tot invordering bij wege van dwangbevel overeenkomstig art. 16i (oud) Wav kan overgaan. Daarbij moet bovendien worden bedacht dat de burgerlijke rechter (en ook de verzetrechter in een procedure als de onderhavige) een besluit (en ook een boetebeschikking, die aan een dwangbevel als bedoeld in art. 19i (oud) Wav ten grondslag ligt) in termen van de leer van de formele rechtskracht voor geldig en rechtmatig moet houden, zolang dat besluit niet is vernietigd en niet is herroepen op gronden die de onrechtmatigheid van dat besluit impliceren12..

Anders dan kennelijk aan de klacht van het onderdeel ten grondslag is gelegd, impliceert het voorgaande echter niet dat een latere vernietiging of herroeping van de boetebeschikking geen consequenties zou hebben voor de (verschuldigdheid van de kosten van de) invordering. In het geval dat een boetebeschikking wordt vernietigd dan wel, zoals in casu, wordt herroepen, vervalt in verband met de aan die rechtsfiguren verbonden terugwerkende kracht13. de opgelegde boete ex tunc, waarmee ook de grondslag aan de invordering en de verschuldigdheid van de invorderingskosten komt te ontvallen14. (de mogelijkheid dat een dergelijke vernietiging dan wel herroeping tevens impliceert dat de betrokken beschikking als onrechtmatig heeft te gelden, komt hierna onder 2.12 en 2.17 nog aan de orde). Daaraan doet niet af dat, zoals het onderdeel benadrukt, de invorderingsmaatregelen op het moment dat zij werden genomen en de daaraan verbonden kosten werden gemaakt, rechtmatig waren. Naar achteraf (na vernietiging of herroeping van de boetebeschikking met terugwerkende kracht) moet worden vastgesteld, ontbrak het immers ook op het moment van invordering aan een geldige boetebeschikking, die invorderingsmaatregelen kon legitimeren. Niet de rechtstoestand zoals die zich op het moment van invordering liet percipiëren, maar de rechtstoestand zoals die uit de latere vernietiging of herroeping met terugwerkende kracht (óók voor het verleden) voortvloeit, is in dit verband beslissend.

In de regeling van de art. 19g-j (oud) Wav vind ik geen aanknopingspunten voor de opvatting dat (in afwijking van hetgeen de terugwerkende kracht van het wegvallen van de bestuursrechtelijke titel impliceert) een reeds uitgevoerde invordering naar de bedoeling van de wetgever van de Wav voor rekening van de (vermeende) overtreder dient te blijven. Weliswaar voorzien de art. 19g-i (oud) Wav in het kader van het door de wetgever blijkens de memorie van toelichting ook uitdrukkelijk beoogde ‘lik-op-stukbeleid’ in strenge termijnen, maar daartegenover staat dat art. 19j (oud) Wav terugbetaling van de (door de vermeende overtreder) betaalde geldsom, met wettelijke rente, voorschrijft.

Zoals het hof heeft gereleveerd, is in dat verband opmerkelijk dat art. 19j (oud) Wav tussen de opgelegde boete en de betaalde geldsom onderscheidt. Het onderdeel stelt dit onderscheid ter discussie met de redenering dat het daarbij zou gaan om ‘het onderscheid tussen de (betaalde) geldsom die in de boete is opgenomen en de boetebeschikking zelf’. Daartoe voert het onderdeel aan dat ‘(h)et betaalde bedrag (…) immers niet ten onrechte (kan) zijn opgelegd zoals in art. 19j Wav (oud) bedoeld, dat geldt alleen voor de boetebeschikking.’ Deze redenering, die kennelijk ten betoge strekt dat art. 19j (oud) Wav met ‘boete’ de boetebeschikking en met ‘betaalde geldsom’ juist de (betaalde) boete bedoelt, overtuigt mij niet. Als de wetgever van de Wav zou hebben gewild dat de kosten van invordering van een later met terugwerkende kracht vervallen boete (niettemin) voor rekening van de (vermeende) overtreder dienen te blijven, had een expliciete, daartoe strekkende bepaling voor de hand gelegen. Art. 19j (oud) Wav kan niet als een zodanige bepaling gelden; zoals het hof in rov. 5.3 heeft overwogen, sluit de formulering van art. 19j (oud) Wav althans niet uit dat ook de invorderingskosten (als onderdeel van de betaalde geldsom) dienen te worden terugbetaald.

Ook de door het hof bedoelde en hiervóór (onder 2.4) geciteerde passage uit de memorie van toelichting wijst niet in de richting van de door het onderdeel verdedigde opvatting. Weliswaar wordt in die passage de wenselijkheid van een ‘lik-op-stukbeleid’ benadrukt, maar anderzijds wordt daarin benadrukt dat de (van financiële aard zijnde) sanctie van de Wav ‘altijd achteraf volledig kan worden teruggedraaid (zoals ook is bepaald in het voorgestelde artikel 19j).’ Van het ‘volledig terugdraaien’ van een ten onrechte opgelegde boete zou geen sprake zijn, als de vermeende overtreder met invorderingskosten (die in het onderhavige geval aanvankelijk, vóór mitigatie door de rechtbank, op een bedrag van ruim € 30.000,- waren vastgesteld) ‘blijft zitten’. Een dergelijk resultaat kan ook niet zijn beoogd met een ‘lik-op-stukbeleid’, zoals door de wetgever nagestreefd. Weliswaar zou als onderdeel van dat beleid kunnen gelden dat het de belanghebbende duidelijk moet zijn dat hem invorderingskosten boven het hoofd hangen als hij niet binnen de wettelijke termijn betaalt15., maar dat rechtvaardigt niet die kosten ook voor rekening te laten van de werkgever aan wie, naar achteraf blijkt, ten onrechte een boete is opgelegd. Het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal omschrijft het begrip ‘lik-op-stukbeleid’ als ‘justitieel beleid waarbij een overtreding of een delict direct wordt bestraft’; aan het oogmerk van zodanig beleid wordt niet afgedaan door aan een werkgever op wie dat beleid daadwerkelijk is toegepast, (óók) de bij hem geïncasseerde invorderingskosten te restitueren, als achteraf blijkt dat de bestuursrechtelijke boete hem ten onrechte is opgelegd.

Steun voor de door het onderdeel verdedigde opvatting vind ik evenmin in de passage uit de nota naar aanleiding van het verslag16., die in de schriftelijke toelichting van de mrs. Scheltema en Blomsma onder 2.8 wordt geciteerd:

Dat, zoals in de geciteerde passage wordt uiteengezet, de werkgever tot wie de boetebeschikking is gericht, altijd een voorlopige voorziening kan vragen, is naar mijn mening geen argument voor de onherroepelijkheid van de invorderingskosten die de werkgever bij gebreke van een dergelijke voorziening heeft moeten betalen, óók in het geval dat de boetebeschikking vervolgens met terugwerkende kracht wordt vernietigd of herroepen. Daarbij verdient het aandacht dat in de geciteerde passage de mogelijkheid van een voorlopige voorziening ter sprake wordt gebracht, niet in verband met de vraag of de invorderingskosten, ook in het geval van een met terugwerkende kracht vernietigde of herroepen boetebeschikking, uiteindelijk voor rekening van de werkgever dienen te blijven, maar in verband met eventuele liquiditeitsproblemen van de werkgever. Kennelijk kan ook in de visie van de wetgever een voorlopige voorziening (mede) op liquiditeitsproblemen van de werkgever zijn gebaseerd (‘De werkgever kan hierbij ook zijn mogelijke liquiditeitsproblemen aanvoeren als grond voor het treffen van een voorlopige voorziening.’)17.. Mede tegen die achtergrond ligt het weinig voor de hand dat het van de toewijsbaarheid van een voorlopige voorziening zou moeten afhangen of de werkgever aan wie, naar achteraf blijkt, ten onrechte een boete is opgelegd, de invorderingskosten niettemin definitief zal moeten dragen.

In hun schriftelijke toelichting (onder 3.7) hebben de mrs. Scheltema en Blomsma tevens betoogd dat een parallel valt te trekken met de rechtspraak over de invordering van (bestuurlijke) dwangsommen in de situatie dat de beschikking die met de last onder dwangsom wordt gehandhaafd, wordt vernietigd, ingetrokken of herroepen18.. Die parallel gaat naar mijn mening niet op.

In de bedoelde rechtspraak staat centraal dat de te handhaven beschikking en het besluit waarbij een last onder dwangsom wordt opgelegd, twee eigenstandige besluiten zijn. Daarbij geldt dat de verschuldigdheid van de dwangsom niet voortvloeit uit de beschikking die wordt gehandhaafd, maar uit het besluit waarbij een last onder dwangsom wordt opgelegd. Vernietiging van het eerste besluit, de beschikking die wordt gehandhaafd, tast het tweede besluit, de last onder dwangsom, niet automatisch aan, nu dat tweede besluit niet als een rechtsgevolg van het eerste besluit kan worden aangemerkt. Bij die stand van zaken blijft een dwangsom die is verbeurd krachtens een dwangsombesluit waaraan formele rechtskracht toekomt, verschuldigd, óók als het daarmee te handhaven besluit inmiddels is vernietigd dan wel ingetrokken of herroepen.

In de onderhavige zaak gaat het daarentegen om (de invordering van) een bestuurlijke boete, waarvan de verschuldigdheid uit een boetebeschikking voortvloeit. Anders dan in de door de Staat bedoelde rechtspraak betreft de herroeping in casu het besluit waaruit de verschuldigdheid van het in te vorderen bedrag voortvloeit en is dát besluit daardoor met terugwerkende kracht vervallen.

Een andere reden waarom de bedoelde parallel niet geldt, betreft de aard van de bestuurlijke sanctie. Terwijl het in de bedoelde rechtspraak om een opgelegde herstelsanctie ging, gaat het in de onderhavige zaak om een bestraffende bestuurlijke boete. Ook dat aspect is van belang. Zo heeft Konijnenbelt erop gewezen dat met betrekking tot een bestraffende bestuurlijke sanctie als een boete of een punitieve intrekking, in plaats van de benadering in de door de Staat bedoelde rechtspraak (het ontkoppelen van de vergunning waarvan de voorschriften zijn overtreden en de op die overtreding gestelde herstelsanctie), een benadering als die van (de strafkamer van) de Hoge Raad in HR 6 februari 2001, LJN: AD8614, NJ 2001, 669, m.nt. Sch19., meer in de lijn ligt20.. In dat arrest sauveerde de (strafkamer van de) Hoge Raad het oordeel dat, als gevolg van een rechterlijke vernietiging van een vergunning met daaraan verbonden voorschriften, achteraf bezien van een overtreding van die voorschriften geen sprake (en voor strafoplegging dus geen ruimte) was.

Voor de door het onderdeel verdedigde opvatting kan men zich mijns inziens evenmin beroepen op de rechtspraak volgens welke een dwangsom die op grond van een door de voorzieningenrechter getroffen voorlopige maatregel is verbeurd, niet door een van de uitspraak in kort geding afwijkende uitkomst van de bodemprocedure vervalt21.. Nog afgezien van het verschil tussen een dwangsom en een punitieve boete, gaat het in die rechtspraak immers om de onderlinge verhouding tussen de uitkomsten van verschillende procedures (die in kort geding en de bodemprocedure). In casu is van uiteenlopende uitkomsten van verschillende procedures geen sprake. Het onderhavige geval (waarin de beschikking waaruit de verschuldigdheid van de boete voortvloeit, is herroepen) laat zich daarom veeleer vergelijken met het geval dat de uitspraak van de voorzieningenrechter op grond waarvan de dwangsom is verbeurd, door een hogere rechter wordt vernietigd. In dat geval ontvalt de kracht aan de eerdere uitspraak met terugwerkende kracht en blijken de dwangsommen achteraf niet verschuldigd te zijn geweest. De verbeurde dwangsommen moeten dan als onverschuldigd betaald worden gerestitueerd22.. Terzijde kan nog worden vermeld dat de voorzieningenrechter, juist om te bewerkstelligen dat reeds verbeurde dwangsommen met terugwerkende kracht vervallen, zich ook wel bevoegd acht een dwangsom met terugwerkende kracht te herzien23..

Het hiervóór (onder 2.9, slot) bedoelde aspect van de (punitieve) aard van de bestuurlijke sanctie is ook in een ander opzicht van belang. Ik herinner aan de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens, volgens welke het invorderen van een boete hangende een bezwaarprocedure met de in art. 6 lid 2 EVRM neergelegde onschuldpresumptie kan conflicteren. Of dit laatste het geval is, hangt mede af van de in het nationale rechtssysteem neergelegde waarborgen. Daarbij komt onder meer betekenis toe aan de vraag of de oorspronkelijke situatie nog kan worden hersteld. Enkele terugbetaling van de opgelegde boete met rente is daarvoor niet onder alle omstandigheden voldoende24..

In verband met de klachten van het eerste onderdeel wijs ik ten slotte erop dat het hof aan het bestreden arrest mede ten grondslag heeft gelegd dat de litigieuze boetebeschikkingen onrechtmatig zijn vastgesteld (rov. 5.3, tweede alinea). Tegen die achtergrond heeft het hof tevens geoordeeld dat verschuldigdheid van de kosten van invordering (ook) daarom niet aanvaardbaar zou zijn, omdat [verweerder] dan ‘met schade geleden ten gevolge van de onrechtmatige boetebeschikkingen (zou) achterblijven’ (rov. 5.3, derde alinea, slot). Deze (door onderdeel 3 overigens bestreden) oordelen kunnen de volledige gegrondbevinding van het verzet van [verweerder] tegen de litigieuze dwangbevelen zelfstandig dragen, ook als niet reeds uit de terugwerkende kracht van de herroeping van de boetebeschikkingen en uit de bepalingen van de Wav zou voortvloeien dat [verweerder] géén invorderingskosten is verschuldigd.

Onderdeel 2 klaagt dat, als het oordeel in rov. 5.3 aldus moet worden verstaan dat achteraf gezien geen dwangbevel kon worden uitgevaardigd en met het uitbrengen daarvan gemoeide kosten dus niet zijn verschuldigd, dat oordeel rechtens onjuist is. Volgens het onderdeel diende [verweerder], gelet op hetgeen onderdeel 1 betoogt, de boete te betalen zolang de boetebeschikking niet was geschorst of vernietigd dan wel ingetrokken. Nadat de betalingstermijn van zes weken en de aanmaningstermijn van twee weken waren verstreken, kon derhalve (rechtmatig) worden ingevorderd met een dwangbevel.

Het onderdeel faalt op grond van hetgeen bij de bespreking van het eerste onderdeel reeds aan de orde kwam. In het bijzonder miskent ook onderdeel 2 de terugwerkende kracht van de herroeping van de boetebeschikkingen. Die terugwerkende kracht impliceert dat, achteraf bezien, de boete nu juist niet (rechtmatig) met een dwangbevel kon worden ingevorderd.

Onderdeel 3 richt zich eveneens tegen het oordeel in rov. 5.3. Het onderdeel klaagt dat het oordeel dat de boetebeschikkingen onrechtmatig zijn vastgesteld en dat er geen overtreding is en/of ten onrechte een sanctie is toegepast, alsmede dat [verweerder] ten onrechte is aangesproken, rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is. Het onderdeel memoreert dat, naar het hof heeft vastgesteld in rov. 1.1 (onder iii) van het in verzet bestreden arrest (waarvan het hof blijkens rov. 2 van het bestreden arrest is uitgegaan), uit de beschikkingen op de namens [verweerder] ingediende bezwaarschriften blijkt dat de opgelegde boeten op nihil werden gesteld, omdat deze niet aan de vennoten van de VOF maar aan [verweerder] zelf hadden moeten worden opgelegd. Nu [verweerder] in de onderhavige procedure partij is (en niet de VOF of andere vennoten), valt volgens het onderdeel in de verhouding tussen [verweerder] en de Staat niet, in ieder geval niet zonder meer, in te zien waarom de boetebeschikkingen ten aanzien van [verweerder] onrechtmatig waren of waarom er geen overtreding is en/of ten onrechte een sanctie is toegepast, alsmede waarom [verweerder] ten onrechte is aangesproken. Voor zover het hof zijn beslissing dat het verzet tegen het dwangbevel in volle omvang gegrond is, mede op deze overweging heeft gebaseerd, is die beslissing derhalve eveneens rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk.

In de bestreden overweging heeft het hof geoordeeld dat de boetebeschikkingen, gelet op de uitkomst van de bezwaarprocedure (de herroeping van die beschikkingen op de grond dat de VOF, waaraan de boeten waren opgelegd, ten tijde van de desbetreffende overtredingen reeds was ontbonden), onrechtmatig zijn vastgesteld (waarmee het hof kennelijk heeft bedoeld: onrechtmatig jegens [verweerder] zijn vastgesteld). In de bestreden overweging lees ik niet een concrete en op het onderhavige geval toegespitste vaststelling dat geen overtreding is gepleegd, dat ten onrechte een sanctie is toegepast en/of dat [verweerder] ten onrechte is aangesproken. Waar het hof (in de op één na laatste volzin van rov. 5.3) dergelijke mogelijkheden in abstracto heeft genoemd, heeft het daarmee kennelijk in algemene zin de situatie bedoeld waarin niet langer een geldige boetebeschikking aan de invordering ten grondslag kan worden gelegd en het enkele gegeven van een lik-op-stukbeleid niet voor de verschuldigdheid van de invorderingskosten volstaat. In zoverre mist het onderdeel feitelijke grondslag. Een verder reikend oordeel dan het oordeel dat, blijkens de herroeping van de boetebeschikkingen, [verweerder] van (de onrechtmatige vaststelling van) die beschikkingen verschoond had moeten blijven, heeft het hof mijns inziens niet uitgesproken.

Voor zover het onderdeel betoogt dat, nu [verweerder] (en niet de VOF of andere vennoten) in de onderhavige procedure partij is, niet valt in te zien waarom de boetebeschikkingen jegens hem onrechtmatig waren vastgesteld, kan het niet tot cassatie leiden. Kennelijk heeft hof het leerstuk van de besluitaansprakelijkheid voor ogen gestaan. Krachtens dit leerstuk moet een besluit voor onrechtmatig worden gehouden (en is de schuld van de betrokken overheid in beginsel gegeven), als een besluit naar aanleiding van een daartegen gemaakt bezwaar wordt herroepen op gronden die de onrechtmatigheid van dat besluit impliceren25.. Kennelijk en niet onbegrijpelijk heeft het hof aangenomen dat dit laatste zich voordeed. De besluiten op bezwaar impliceren immers dat de boetebeschikkingen waren gericht tot de VOF, die ten tijde van de desbetreffende overtredingen niet meer als de voor naleving van de Wav verantwoordelijke werkgever kon gelden. De vernietiging van een besluit door de rechter of de herroeping van het besluit door het betrokken bestuursorgaan naar aanleiding van een tegen het besluit gemaakt bezwaar op gronden die de onrechtmatigheid van het besluit impliceren, doet de onrechtmatigheid van het besluit vaststaan, maar slechts jegens degene die het betrokken bestuursrechtelijke rechtsmiddel tegen dat besluit heeft aangewend26.. In casu zijn de boetebeschikkingen herroepen naar aanleiding van daartegen gemaakte bezwaren van [verweerder] (zie de als productie 1 bij de memorie van grieven overgelegde besluiten op bezwaar, gericht aan mr. Th.J.H.M. Linssen: ‘Bij brief van 4 april 2006 heeft u namens [verweerder] (hierna: belanghebbende) bezwaar aangetekend tegen de beschikking van 22 februari 2006, kenmerk 070502007/03 (respectievelijk: 070502006/03).’ Dat laatste volstaat voor onrechtmatigheid van de boetebeschikkingen jegens [verweerder]. Dat de herroepen boetebeschikkingen tot de VOF waren gericht, doet in dit verband niet ter zake.

Aan de onrechtmatigheid van de boetebeschikkingen doet evenmin af dat wellicht wél rechtmatige besluiten hadden kunnen worden genomen waarbij (niet aan de VOF maar) aan [verweerder] als werkgever boeten werden opgelegd. Die omstandigheid is mogelijk van belang voor het causale verband tussen de onrechtmatige vaststelling van de boetebeschikkingen en de als gevolg daarvan door [verweerder] geleden schade, maar niet voor de onrechtmatigheid van die herroepen beschikkingen jegens [verweerder].

Onderdeel 4 betoogt dat bij het slagen van de voorgaande onderdelen ook rov. 5.1 en 4 (tweede voorkomen) geen stand houden. Nog daargelaten dat géén van de voorgaande klachten slaagt, heeft het onderdeel geen zelfstandige betekenis en behoeft het ook daarom niet afzonderlijk te worden besproken.

De conclusie strekt tot verwerping. De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal