45 De beperkingsclausules van art. 52 lid 1 Handvest

Art. 52 lid 1 Handvest bepaalt dat beperkingen van grondrechten ‘bij wet [moeten] worden gesteld’. Het legaliteitsvereiste houdt in dat een beperking slechts toelaatbaar is indien deze berust op een wettelijke basis in het nationale recht.1 Voor de inhoud en uitleg van het vereiste van een wettelijke basis van art. 52 lid 1 Handvest dient aansluiting te worden gezocht bij de rechtspraak van het EHRM.2 Het EHRM heeft in meerdere arresten verduidelijkt dat de term ‘wet’ in zijn materiële zin moet worden opgevat: zowel de ‘geschreven rechtsregel’ als de ‘ongeschreven rechtsregel’ moeten daaronder worden begrepen. De term ‘wet’ kan zelfs de in de rechtspraak ‘uitgewerkte rechtsregel’ omvatten.

Aan de kwaliteit van de wet (in enge en in ruime zin) worden ook eisen gesteld.3 Het kwaliteitsvereiste houdt in dat de wet voldoende toegankelijk, duidelijk en voorzienbaar moet zijn.4 In het verlengde daarvan kan dus ook vaste jurisprudentie ter aanvulling of uitlegging van een wettelijke bepaling worden aangemerkt als ‘wet’, mits deze toegankelijk (gepubliceerd) is en de wettelijke bepaling zodanig verduidelijkt dat deze voorzienbaar wordt.5 Het vereiste van een voldoende nauwkeurig geformuleerde wet dient ertoe om de rechtzoekende in staat te stellen om, zo nodig na het inwinnen van deskundig advies, de omstandigheden waaronder de wettelijke bepaling zal worden toegepast te voorzien.6 Voor zover de wet de rechter een discretionaire bevoegdheid toekent om in te mengen in grondrechten, moet de omvang en wijze van uitoefening van een dergelijke bevoegdheid voldoende duidelijk zijn omschreven om rechtzoekenden te beschermen tegen willekeur.7 Uit rechtspraak volgt dat deze vereisten zwaarder gelden indien de nationale regeling financiële gevolgen kan hebben voor de betrokken partijen.8 Met andere woorden, bepalingen die financiële consequenties kunnen hebben voor partijen dienen in de wet (in ruime zin) te zijn vastgelegd, op een toegankelijke, duidelijke en voorzienbare wijze.

De vraag rijst, wie verantwoordelijk is voor wetgeving die voldoet aan de kwaliteitseisen: de Europese wetgever of de nationale wetgever. Volgens Peers & Prechal moet worden uitgegaan van een gedeelde verantwoordelijkheid, waarbij de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de Europese en de nationale wetgever afhangt van het onderwerp van de bepaling en de mate van harmonisatie die de Europese wetgever voor ogen heeft.9 Zoals in het vorige hoofdstuk aan de orde is gekomen, is met de Handhavingsrichtlijn minimumharmonisatie beoogd en heeft de Europese wetgever met name op het punt van de proceskosten bewust gekozen voor open normen en een ruime beoordelingsvrijheid voor de nationale rechter, zodat daaraan invulling kan worden gegeven binnen de nationale context. Daarmee lijkt de verantwoordelijkheid om zorg te dragen voor conformiteit met het legaliteitsbeginsel te zijn doorgegeven aan de lidstaten. Een vergelijkbare verantwoordelijkheid rust overigens bij de lidstaten op grond van het rechtszekerheidsbeginsel, dat meebrengt dat lidstaten moeten zorgen voor duidelijke en kenbare nationale omzettingswetgeving; zie hierover nader nr. 48.

Art. 52 lid 1 Handvest bepaalt verder dat de beperking in elk geval de ‘wezenlijke inhoud’ van het betrokken grondrecht of de betrokken grondrechten moet eerbiedigen. Daarvan is geen sprake indien de beperking de uitoefening van een grondrecht belet.10 Ten aanzien van art. 47 Handvest geldt, in de woorden van A-G Cruz- Villalón, ‘dat de wezenlijke inhoud van het recht op effectieve rechtsbescherming niet wordt geëerbiedigd, indien de bestreden nationale regeling tot gevolg heeft dat het recht van eventuele houders van intellectuele-eigendomsrechten op rechterlijke bescherming wordt geblokkeerd’.11

In de context van financiële drempels heeft het EHRM geoordeeld dat het recht op toegang tot de rechter in de kern is aangetast indien de griffierechten dermate hoog zijn dat een rechtzoekende afziet van het entameren (of het voortzetten) van een gerechtelijke procedure.12 In de rechtspraak van het EHRM zijn hoge kosten van de advocaat tevens expliciet genoemd als een potentieel te groot obstakel in het licht van de toegang tot de rechter op grond van art. 6 EVRM.13 In dat verband is van belang dat volgens het EHRM ook het achterwege laten van een proceskostenveroordeling in strijd kan zijn met art. 6 EVRM.14 Bij de beoordeling van de vraag of in een concreet geval het recht in de kern is aangetast, dienen factoren te worden meegewogen als de financiële draagkracht, de fase waarin een partij geconfronteerd wordt met de kosten en de kans om daarvan te worden vrijgesteld. Volgens het EHRM zijn het deze factoren ‘which are material in determining whether or not a person enjoyed his or her right of access to a court or whether, on account of the amount of fees payable, the very essence of the right of access to a court has been impaired’.15

Uit de rechtspraak van het EHRM laat zich afleiden dat het enkele feit dat iemand een zaak kan aanbrengen, onvoldoende is om aan art. 6 EVRM te voldoen. De toegekende mate van toegang naar nationaal recht moet ook afdoende zijn om ieders individuele ‘right to a court’ te verzekeren.16 In verschillende arresten van heeft het HvJ EU gewezen op de relatie tussen hoge (proces)kosten en de toegang tot de rechter.17 In de jurisprudentie over de uitleg van het begrip ‘niet buitensporig hoge kosten’ van de Richtlijn Milieueffectbeoordeling in het licht van het recht op toegang tot de rechter, heeft het HvJ EU geoordeeld dat het feit dat een partij zich naar verwachting niet door het kostenrisico zal laten afschrikken, geen reden mag zijn om hem cost protection te onthouden.18 Tevens heeft het HvJ EU overwogen dat ook draagkrachtige eisers niet aan buitensporige of prohibitieve kostenrisico’s mogen worden blootgesteld.19

Art. 52 lid 1 bepaalt in fine:

Hieruit volgt dat bij de beoordeling van de evenredigheid van de ‘inmenging’ in grondrechten de vraag moet worden beantwoord, in hoeverre deze geschikt is om de verwezenlijking van dit doel te bevorderen. Dat wil zeggen: ertoe kan bijdragen dat dat doel kan worden bereikt. Voorts moet worden nagegaan of de inmenging noodzakelijk is, wat betekent dat deze niet verder mag gaan dan hetgeen noodzakelijk is ter verwezenlijking van de beoogde doelstelling. Het noodzakelijkheidsvereiste brengt mee dat wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, de maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt.20 Ten slotte mogen de door de inmenging veroorzaakte nadelen niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel. Dat betekent dat er een redelijke verhouding tussen de ingezette middelen en de nagestreefde doelen of resultaten moet bestaan.21 Kortom, beoordeeld moet worden of het evenwicht is bewaard tussen de vereisten van algemeen belang bij de beperkende maatregel en het belang van het individu dat zich beroept op een grondrecht.

Toepassing van de evenredigheidstoets door het EHRM heeft in een aantal zaken over het griffierechtstelsel in Polen geleid tot een veroordeling van die lidstaat wegens schending van art. 6 EVRM, omdat het doel de staatskas aan te vullen in relatie tot de hoogte van de griffierechten niet door de grondrechtelijke beugel kon.22 In een arrest over de toelaatbaarheid van griffierechten in het licht van art. 6 EVRM is geoordeeld dat het feit dat op grond van het Bulgaarse systeem moeilijk kan worden ingeschat welke griffierechten verschuldigd zijn, terwijl deze griffierechten hoog zijn en niet gematigd kunnen worden, evenzeer een disproportionele beperking van het recht op toegang tot de rechter oplevert.23 Ten aanzien van een verplichting tot betaling van een voorschot voor de proceskosten oordeelde het HvJ EU in het arrest DEB/Duitsland dat de nationale rechter voor de evenredigheidsbeoordeling rekening kan houden met de hoogte van de proceskosten die moeten worden voorgeschoten en met de vraag of deze mogelijk een al dan niet onoverkomelijk obstakel voor de toegang tot de rechter vormen.24 In het arrest Mgn Limited/Verenigd Koninkrijk oordeelde het EHRM dat de verplichting tot het betalen van zogenaamde (exorbitant hoge) ‘success fees’ aan de advocaat van de winnende partij disproportioneel is.25 Het EHRM volgde het betoog van Mgn Limited dat een systeem waarbij ook dergelijke fees op het bordje van de verliezer kunnen komen een ‘chilling effect’ heeft op het (i.c. ingeroepen) recht op de vrijheid van meningsuiting van art. 10 EVRM. Deze uitspraak heeft mede aanleiding gegeven tot de afschaffing van de vergoeding van success fees in Engeland, waarvoor zij verwezen naar hoofdstuk 7.

In geval van botsende (grond)rechten zal een rechtvaardig evenwicht (fair balance) tussen deze rechten moeten worden gevonden.26 Bij de toepassing van art. 1019h Rv zal het in de regel gaan om een botsing tussen het recht op bescherming van IE van art. 17 lid 2 Handvest en het recht op effectieve toegang tot de rechter van art. 47 Handvest, of een botsing tussen wederzijdse grondrechten op toegang tot de rechter.27 In de rechtspraak is nader verduidelijkt hoe het evenwicht in geval van botsende grondrechten moet worden gewaarborgd.28 Indien één van de grondrechten die in het geding zijn een absoluut karakter heeft, zoals het recht op leven, dan gaat dat grondrecht voor. Bij een botsing tussen de grondrechten van art. 17 lid 2 en 47 Handvest is hiervan geen sprake (beide grondrechten zijn immers niet absoluut). In dat geval geldt de regel, dat indien één van de in het geding zijnde grondrechten in de kern wordt geraakt door een gevraagde maatregel, de bescherming van dat grondrecht voorrang zal moeten krijgen. Zo volgt uit rechtspraak van het HvJ EU dat een maatregel die leidt tot een ernstige aantasting van een in het Handvest beschermd recht niet voldoet aan het vereiste dat een juist evenwicht wordt verzekerd tussen de met elkaar in overeenstemming te brengen grondrechten.29 Uit de rechtspraak van het HvJ EU kan verder worden afgeleid dat een beperkende maatregel over het algemeen in strijd wordt geacht met het evenredigheidsvereiste wanneer deze onbeperkt en onvoorwaardelijk kan worden opgelegd.30 Indien geen sprake is van botsende grondrechten waarvan één een absoluut karakter heeft of in de kern is aangetast, dan zullen de betrokken belangen in het concrete geval tegen elkaar moeten worden afgewogen. Uiteindelijk zal de nationale rechter deze belangenafweging moeten maken.31