HvJ EU, 06-10-2015, nr. C-61/14

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1 van richtlijn 89/665/EEG van de Raad van 21 december 1989 houdende de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken (PB L 395, blz. 33), zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/66/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2007 (PB L 335, blz. 31; hierna: ‘richtlijn 89/665’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds Orizzonte Salute — Studio Infermieristico Associato (hierna: ‘Orizzonte Salute’) en anderzijds de Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino — Città di Levico Terme (openbare onderneming voor het verlenen van persoonlijke zorg San Valentino van de stad Levico Terme; hierna: ‘Azienda’), het Ministero della Giustizia (ministerie van Justitie), het Ministero dell'Economia e delle Finanze (ministerie van Economie en Financiën), de Presidenza del Consiglio dei Ministri (voorzitterschap van de Ministerraad) en de Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (secretaris-generaal van de regionale bestuursrechtbank Trento) over de verlenging van een overeenkomst voor de verlening van verpleegdiensten en een oproep tot inschrijving die daarop is bekendgemaakt, alsook over de griffierechten die verschuldigd zijn bij het instellen van beroepen op het gebied van overheidsopdrachten bij de bestuursrechter.

Orizzonte Salute is een vereniging die verpleegdiensten verleent aan publiekrechtelijke en privaatrechtelijke lichamen. Met haar beroep, dat verschillende keren is aangevuld met bijkomende middelen, komt zij bij de verwijzende rechter op tegen het feit dat de Azienda de overeenkomst inzake het verlenen van verpleegdiensten meermaals aan de Associazione infermieristica D & F Care heeft gegund, alsook tegen andere besluiten van de Azienda.

De betrokken opdracht is eerst gegund door verlenging van de overeenkomst die met de Associazione infermieristica D & F Care was gesloten voor een voorgaande periode, en vervolgens in het kader van een oproep tot inschrijving waarbij enkel bepaalde door de beroepsorganisatie Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d'Infanzia (IPASVI) (beroepsorganisatie van pediatrisch verpleegkundigen) geaccrediteerde verenigingen werden uitgenodigd in te schrijven. Orizzonte Salute was geen lid van deze beroepsorganisatie.

Orizzonte Salute betaalde 650 EUR aan standaardgriffierechten voor de inleiding van een gewone bestuursrechtelijke procedure.

Bij beslissing van 5 juni 2013 heeft de Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento haar verzocht het reeds betaalde bedrag aan te vullen tot 2 000 EUR, aangezien het geding ten gevolge van de aanvullende middelen die zij had ingediend, thans betrekking had op het plaatsen van overheidsopdrachten, en voor dit soort gedingen het standaardrecht van 2 000 EUR verschuldigd was.

Met een nieuw, op 2 juli 2013 ingediend verzoekschrift, is Orizzonte Salute opgekomen tegen deze beslissing met het betoog dat inbreuk was gemaakt op artikel 13, lid 6 bis, van het decreet en dat deze bepaling bovendien ongrondwettig was.

Naar aanleiding van dit laatste beroep hebben de overheidsinstanties een vordering in rechte ingediend, waarbij zij betoogden dat de aangezochte bestuursrechter onbevoegd was, aangezien het standaardrecht een heffing is waarvoor de belastingrechter bevoegd is. Zij stelden voorts dat dit beroep ongegrond was.

De verwijzende rechter zet uiteen dat het standaardrecht inderdaad een belasting is, maar dat het in de bij hem aanhangige zaak gaat om een handeling van zijn Segretario Generale met het karakter van een bestuursbeslissing. Volgens hem is het dus aan de bestuursrechter om de beslissing van 5 juni 2013 te toetsen. Voorts is de verwijzende rechter van oordeel dat Orizzonte Salute er belang bij heeft dat het verzoek om betaling van de hogere griffierechten wordt vernietigd.

De verwijzende rechter brengt in herinnering dat voor bestuursrechtelijke procedures, anders dan voor civiele procedures, de hoogte van het standaardrecht niet is gekoppeld aan de waarde van het geding, en dat voor bijzondere gebieden van het bestuursrecht specifieke bedragen zijn vastgesteld.

Het standaardrecht dat verschuldigd is voor gerechtelijke procedures op het gebied van het plaatsen van overheidsopdrachten is aanzienlijk hoger dan het recht dat moet worden betaald voor bestuursrechtelijke geschillen die volgens de gewone procedure worden behandeld.

Volgens de verwijzende rechter kan het belasten van beroepen die bij de bestuursrechter worden ingesteld, vooral op het gebied van het plaatsen van overheidsopdrachten, ondernemingen ervan doen afzien hun vordering in rechte voort te zetten, en rijst dus het probleem of een dergelijke heffing verenigbaar is met de criteria en de beginselen van de rechtsorde van de Unie. Aan te nemen valt dat de winst van de onderneming algemeen gesproken ongeveer 10 % van de waarde van de opdracht uitmaakt. Wanneer vooraf een standaardrecht moet worden voldaan dat hoger ligt dan die winst, kan dat ertoe leiden dat de justitiabelen geen gebruik meer maken van bepaalde procedurele mechanismen.

Naar het oordeel van de verwijzende rechter beperkt de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is bijgevolg het recht om zich tot de rechter te wenden en de doeltreffendheid van het rechterlijk toezicht. Zij discrimineert ondernemingen met een geringe financiële draagkracht ten opzichte van ondernemingen met een grote financiële draagkracht en benadeelt eerstgenoemde ten opzichte van ondernemingen die zich in het kader van hun activiteiten tot de civiele en handelsrechters wenden. Volgens hem zijn de uitgaven van de Staat voor de werking van de bestuursrechter op het gebied van overheidsopdrachten niet significant verschillend, specifieker of hoger dan de uitgaven voor andere soorten gedingen.

De verwijzende rechter verwijst naar de rechtsleer volgens welke het ongetwijfeld de bedoeling van de nationale wetgever was de gerechtelijke achterstand te verkleinen en zowel het verrichten van openbare werken als het afnemen van goederen en diensten door de overheid te bevorderen. Hij wijst er in dit verband op dat het aantal gedingen ter zake van overheidsopdrachten sinds 2012 aanmerkelijk is gedaald.

Hij zet uiteen dat de totaalwaarde van de overheidsopdracht de in richtlijn 2004/18 vastgestelde drempel overschrijdt. Volgens hem zijn bijgevolg de in artikel 1 van richtlijn 89/665 neergelegde beginselen van doeltreffendheid, voortvarende behandeling, non-discriminatie en toegankelijkheid van toepassing op het hoofdgeding. Zijns inziens schendt de betrokken nationale regeling deze beginselen alsook het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, dat in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’) is bekrachtigd.

Daarop heeft het Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

De volgende partijen hebben in het hoofdgeding geïntervenieerd aan de zijde van Orizzonte Salute en hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend: de Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons) (coördinerende organisatie van verenigingen en comités ter bescherming van het milieu en de rechten van gebruikers en consumenten), de Camera Amministrativa Romana (administratieve kamer Rome), de Associazione dei Consumatori Cittadini Europei (vereniging van Europese consumenten), de Ordine degli Avvocati di Roma (orde van advocaten Rome), de Associazione dei giovani amministrativisti (vereniging van jonge beoefenaren van het bestuursrecht) en de Società italiana degli avvocati amministrativisti (Italiaans genootschap van advocaten gespecialiseerd in het bestuursrecht) (hierna samen: ‘interveniënten in het hoofdgeding’).

De Italiaanse regering stelt dat de schriftelijke opmerkingen van partijen die hebben geïntervenieerd nadat de verwijzingsbeslissing was gewezen en de behandeling van het hoofdgeding was geschorst, niet-ontvankelijk zijn. Dat vloeit voort uit artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en de nationale rechter kan, na schorsing van de behandeling van de zaak, niet meer beoordelen of een interventie die plaatsvindt nadat de zaak naar het Hof is verwezen, ontvankelijk is. Volgens de Italiaanse regering moeten schriftelijke opmerkingen die door andere natuurlijke en rechtspersonen zijn ingediend dan die welke op de datum van indiening van het verzoek om een prejudiciële verwijzing reeds tot het hoofdgeding waren toegelaten, uit het dossier worden verwijderd, om te voorkomen dat de procedure een actio popularis wordt.

In dit verband moet aangaande de deelname aan de prejudiciële procedure in herinnering worden geroepen dat volgens artikel 96, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering juncto artikel 23 van het Statuut van het Hof bij het Hof opmerkingen mogen worden ingediend door de partijen in het hoofdgeding, de lidstaten, de Commissie en, in voorkomend geval, de instelling, het orgaan of de instantie van de Europese Unie die de handeling waarvan de geldigheid of de uitlegging wordt betwist, heeft vastgesteld, de staten — niet zijnde de lidstaten — die partij zijn bij Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA en de betrokken derde staten. Aangezien deze opsomming exhaustief is, kan dit recht niet worden uitgebreid tot natuurlijke of rechtspersonen die daar niet uitdrukkelijk in worden vermeld.

Overeenkomstig artikel 97, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zijn de ‘partijen in het hoofdgeding’ degenen die de verwijzende rechter overeenkomstig het nationale procesrecht als zodanig heeft aangeduid. Derhalve staat het aan de verwijzende rechter overeenkomstig zijn nationale procesrecht te bepalen welke de partijen in het bij hem aanhangige hoofdgeding zijn.

Het is niet aan het Hof om na te gaan of de beslissing van de verwijzende rechter om een partij toe te laten tot interventie in het bij hem aanhangige geding in overeenstemming met dat procesrecht is genomen. Het Hof dient zich te houden aan een dergelijke beslissing zolang deze niet in het kader van de in het nationale recht bestaande rechtsmiddelen is ingetrokken (zie naar analogie arresten Radlberger Getränkegesellschaft en S. Spitz, C-309/02, EU:C:2004:799, punt 26, en Burtscher, C-213/04, EU:C:2005:731, punt 32).

In het onderhavige geval wordt niet gesteld dat de beslissing betreffende de toelating van interveniënten in het hoofdgeding niet is genomen in overeenstemming met de voorschriften die gelden voor de bij de verwijzende rechter aanhangige procedure of dat tegen die beslissing een rechtsmiddel is aangewend.

Een persoon kan geen ‘partij in het hoofdgeding’ zijn in de zin van artikel 96, lid 1, van het Reglement van de procesvoering juncto artikel 23 van het Statuut van het Hof en kan niet worden toegelaten tot een procedure voor het Hof als bedoeld in artikel 267 VWEU, wanneer hij zijn verzoek tot interventie bij de nationale rechter niet indient om een actieve rol te spelen in het verdere verloop van de procedure voor die rechter, maar enkel om deel te nemen aan de procedure voor het Hof (zie in die zin beschikking Football Association Premier League e.a., C-403/08 en C-429/08, EU:C:2009:789, punt 9).

Vastgesteld moet evenwel worden dat het dossier geen gegevens bevat waaruit blijkt dat interveniënten in het hoofdgeding niet de bedoeling hebben om een actieve rol te spelen in de procedure voor de verwijzende rechter, maar er enkel op uit zijn hun standpunt kenbaar te maken in de procedure voor het Hof.

Ten slotte is het feit dat de schriftelijke behandeling voor het Hof niet kan worden gesloten of moet worden heropend omdat herhaaldelijk nieuwe interveniënten worden toegelaten, die ingevolge artikel 23, tweede alinea, van het Statuut van het Hof beschikken over een termijn van twee maanden om hun schriftelijke opmerkingen in te dienen, onverenigbaar met het beginsel van behoorlijke rechtsbedeling en het vereiste van behandeling van prejudiciële zaken binnen een redelijke termijn.

In die omstandigheden moet overeenkomstig artikel 97, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, indien een nationale rechter het Hof te kennen geeft dat een nieuwe partij tot het hoofdgeding is toegelaten terwijl de procedure bij het Hof reeds aanhangig is, deze partij de procedure aanvaarden in de stand waarin deze zich bevindt op het moment van deze kennisgeving.

Het Hof kan dus beslissen een tot het hoofdgeding toegelaten interveniërende partij slechts toe te staan om haar schriftelijke opmerkingen nog in te dienen binnen de termijn waarover de belanghebbenden in de zin van artikel 23 van het Statuut van het Hof, aan wie het verzoek om een prejudiciële beslissing aanvankelijk is meegedeeld, daartoe beschikken.

Vastgesteld moet worden dat in de onderhavige procedure de indiening van de schriftelijke opmerkingen van de door de verwijzende rechter tot het hoofdgeding toegelaten interveniënten geen risico vormde voor de behoorlijke rechtsbedeling of voor de behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn. Het Hof zag derhalve geen reden om gebruik te maken van de in het vorige punt van dit arrest vermelde mogelijkheid.

Gelet op een en ander moeten de argumenten waarmee de Italiaanse regering probeert te verkrijgen dat de schriftelijke opmerkingen van interveniënten in het hoofdgeding niet-ontvankelijk worden verklaard, worden afgewezen. Deze bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen zijn ontvankelijk.

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1 van richtlijn 89/665 en de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan bij het instellen van beroepen op het gebied van overheidsopdrachten bij de bestuursrechter hogere griffierechten moeten worden betaald dan wanneer het beroepen op andere gebieden betreft.

Artikel 1, leden 1 en 3, van richtlijn 89/665 legt de lidstaten de verplichting op om de maatregelen te nemen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat op doeltreffende wijze en zo snel mogelijk beroep kan worden ingesteld tegen door de aanbestedende diensten genomen besluiten die onverenigbaar zijn met het Unierecht en er zorg voor te dragen dat de beroepsprocedures toegankelijk zijn voor eenieder die belang heeft of heeft gehad bij de gunning van een bepaalde opdracht en die door een beweerde inbreuk is of dreigt te worden geschaad.

Deze richtlijn laat de lidstaten een discretionaire bevoegdheid bij de keuze van de procedurele waarborgen waarin zij voorziet en van de desbetreffende formaliteiten (zie arrest Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie e.a., C-568/08, EU:C:2010:751, punt 57).

Richtlijn 89/665 bevat met name geen bepalingen die specifiek betrekking hebben op de griffierechten die rechtzoekenden moeten betalen wanneer zij overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder b), van deze richtlijn een beroep instellen tot nietigverklaring van een vermeend onrechtmatig besluit ter zake van een procedure voor het plaatsen van overheidsopdrachten.

Volgens vaste rechtspraak is het bij gebreke van een Unieregeling ter zake krachtens het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten een aangelegenheid van elke lidstaat om de procesregels vast te stellen voor de administratieve procedure en de gerechtelijke procedure ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. Deze procesregels mogen echter niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke vorderingen ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het nationale recht ontlenen (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arresten Club Hotel Loutraki e.a., C-145/08 en C-149/08, EU:C:2010:247, punt 74, en eVigilo, C-538/13, EU:C:2015:166, punt 39).

Voorts mogen dergelijke griffierechten, aangezien het daarbij gaat om procesregels voor beroepen in rechte ter bescherming van de rechten die het Unierecht verleent aan de door besluiten van aanbestedende diensten gelaedeerde gegadigden en inschrijvers, geen afbreuk doen aan de nuttige werking van richtlijn 89/665 (zie in die zin arresten Universale-Bau e.a., C-470/99, EU:C:2002:746, punt 72, en eVigilo, C-538/13, EU:C:2015:166, punt 40).

Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld dat dit beginsel verlangt dat wordt gezorgd voor rechterlijke bescherming, welk vereiste is neergelegd in artikel 47 van het Handvest en door de nationale rechter in acht dient te worden genomen (zie in die zin arrest Sánchez Morcillo en Abril García, C-169/14, EU:C:2014:2099, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Artikel 1 van richtlijn 89/665 moet bijgevolg noodzakelijkerwijs worden uitgelegd in het licht van de in het Handvest verankerde grondrechten, met name het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, dat in artikel 47 ervan is opgenomen (zie in die zin arrest Ryneš, C-212/13, EU:C:2014:2428, punt 29).

Nagegaan moet dus worden of een regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, kan worden geacht in overeenstemming te zijn met de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid en met de nuttige werking van richtlijn 89/665.

De twee onderdelen van deze controle betreffen enerzijds de hoogte van het standaardrecht dat verschuldigd is bij het instellen van een beroep op het gebied van overheidsopdrachten bij de bestuursrechter, en anderzijds de gevallen waarin dergelijke rechten in het kader van dezelfde bestuursrechtelijke procedure op het gebied van overheidsopdrachten cumulatief verschuldigd zijn.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

ondertekeningen