HR, 09-07-2010, nr. 08/03509

Ingevolge art. 24 lid 2 Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) is de vreemdeling, in door de Minister van Justitie (hierna: de Minister) te bepalen gevallen en volgens door de Minister te geven regels, leges verschuldigd ter zake van de afdoening van een aanvraag voor een verblijfsvergunning. Daarbij kan de Minister tevens bepalen dat de vreemdeling voor de afgifte van een document waaruit het rechtmatig verblijf blijkt, leges is verschuldigd. Als betaling achterwege blijft, wordt de aanvraag niet in behandeling genomen of wordt het document niet afgegeven.

In art. 3.34 Voorschrift Vreemdelingen 2000 (hierna: VV 2000) heeft de Minister aan het in art. 24 lid 2 Vw 2000 bepaalde uitvoering gegeven. In de periode van 1 april 2001 tot en met 30 april 2002 luidde art. 3.34 VV 2000 als volgt:

Bij Regeling van de Staatssecretaris van Justitie van 27 maart 2002 (Stcrt. 2002, nr. 69, p. 10) is art. 3.34 VV 2000 met ingang van 1 mei 2002 aldus gewijzigd:

Bij diezelfde regeling is een nieuw art. 3.34a VV 2000 ingevoegd:

Bij Regeling van 12 november 2002 (Stcrt. 2002, nr. 225) heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie de art. 3:34 en 3:34a VV 2000 met ingang van 1 januari 2003 zodanig gewijzigd dat deze artikelen aldus zijn komen te luiden:

Bij exploot van 18 augustus 2003 hebben de vreemdelingenorganisaties de Staat gedagvaard voor de rechtbank 's‑Gravenhage. Zij hebben gevorderd dat

onverbindend worden verklaard, met veroordeling van de Staat in de proceskosten. De onder 1–21 genoemde organisaties hebben in hoger beroep hun eis vermeerderd6., in dier voege, dat zij ook onverbindendverklaring hebben gevorderd van

De vreemdelingenorganisaties hebben, naast hetgeen hiervoor onder de feiten is weergegeven, aan hun vorderingen ten grondslag gelegd dat de bij de hiervóór (onder 2.1) genoemde regelingen (hierna: de Regelingen7.) nieuw ingevoerde c.q. verhoogde legesheffingen jegens hen, althans jegens degenen voor wie zij opkomen, onrechtmatig zijn wegens strijd met art. 104 Grondwet, art. 21 lid 1 Vw 2000, art. 8 en art. 14 EVRM, art. 26 IVBPR, art. 18, aanhef en onder 2, en art. 19, aanhef en onder 6, Europees Sociaal Handvest (ESH), art. 21Europees Vestigingsverdrag, art. 41 lid 1 Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst EEG/Turkije en art. 13Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije8.. In hoger beroep hebben de vreemdelingenorganisaties aan hun vorderingen voorts ten grondslag gelegd dat de Regelingen met de Gezinsherenigingsrichtlijn in strijd zijn9..

De Staat heeft verweer gevoerd. Hij heeft onder meer betoogd dat de vreemdelingenorganisaties niet in hun vorderingen kunnen worden ontvangen, omdat de rechtsvragen die zij in de onderhavige procedure aan de orde stellen, in een andere, met voldoende waarborgen omklede rechtsgang aan de orde kunnen komen. Met betrekking tot de Gezinsherenigingsrichtlijn heeft de Staat betoogd dat deze geen totale harmonisatie beoogt en dat het de lidstaten vrijstaat regelingen te treffen voor — in verband met gezinshereniging — te heffen leges.

Bij vonnis van 16 februari 2005 heeft de rechtbank de vorderingen van de organisaties, genoemd onder 1–4, 6–15 en 17–25 afgewezen, en de Regeling van de Staatssecretaris van Justitie van 27 maart 2002, Stcrt. 10 april 2002, nr. 69, alsmede de Regeling van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie van 12 november 2002, Stcrt. 21 november 2002, nr. 225, onverbindend verklaard ‘jegens Turkse onderdanen die recht op vestiging, dienstverrichting of participatie aan de arbeidsmarkt en (jegens hun gezinsleden die) een daarmee samenhangend verblijfsrecht ontlenen aan de Associatieovereenkomst EEG/Turkije’.

De rechtbank heeft ten aanzien van de ontvankelijkheid geoordeeld dat de civiele procedure voor de vreemdelingenorganisaties slechts openstaat wanneer geen andere (met voldoende waarborgen omklede) rechtsgang openstaat én is voldaan aan de voorwaarden van art. 3:305a BW (rov. 3.5). Omdat zelfstandig beroep tegen een algemeen verbindend voorschrift op grond van art. 8:2 Awb is uitgesloten en niet is gebleken dat de vreemdelingenorganisaties bij een besluit, genomen ten aanzien van een individuele vreemdeling, als belanghebbende in de zin art. 1:2 Awb kunnen worden aangemerkt, is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat geen andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat (rov. 3.4).

Voor ontvankelijkheid op grond van art. 3:305a BW moet volgens de rechtbank aan vier voorwaarden zijn voldaan (rov. 3.7). Allereerst moet sprake zijn van een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid. De onder 25 genoemde organisatie valt om die reden af (rov. 3.8). Ten tweede moet de in de statuten geformuleerde doelstelling de in de procedure te behartigen belangen omvatten. De onder 1–4, 6–10, 12, 14, 18, 19 en 21 genoemde organisaties voldoen niet aan deze voorwaarde. Zij behartigen geen boven-individuele belangen, zij komen niet in rechte voor de belangen van vreemdelingen op of zij houden zich blijkens hun statuten met religieuze, politieke, sociale en culturele activiteiten bezig (rov. 3.10). Een derde voorwaarde is dat er activiteiten worden ontplooid op het desbetreffende gebied (de enkele doelomschrijving is in beginsel onvoldoende). Waar de organisaties, genoemd onder 13, 15, 17, 20 en 22–24 in het geheel niet hebben onderbouwd dat hun feitelijke activiteiten zich op de verbetering van de verblijfspositie van vreemdelingen in het algemeen richten, zijn ook zij in hun vorderingen niet ontvankelijk (rov. 3.9). Ten slotte moet sprake zijn van gelijksoortige belangen, die zich voor bundeling lenen. Of aan deze voorwaarde is voldaan, hangt af van hetgeen aan de vorderingen ten grondslag is gelegd. Aangezien de vreemdelingenorganisaties verschillende gronden aan hun vordering ten grondslag hebben gelegd, is de rechtbank bij de bespreking van de afzonderlijke gronden nagegaan of aan deze voorwaarde is voldaan (rov. 3.14).

De belangen die door art. 21 lid 4 Vw 2000 worden beschermd, lenen zich naar het oordeel van de rechtbank niet voor bundeling, zodat de vreemdelingenorganisaties niet-ontvankelijk zijn in hun vorderingen, voor zover deze tot onverbindendverklaring van de regelingen van 27 maart 2001 en 12 november 2002 wegens strijd met art. 21 lid 4 Vw 2000 strekken (rov. 3.21).

Ook ter zake van art. 8 EVRM heeft de rechtbank geoordeeld dat niet kan worden gesproken van gelijksoortige belangen die zich voor bundeling ten behoeve van een door de vreemdelingenorganisaties in te stellen vordering lenen, zodat de vreemdelingenorganisaties ook op dit punt niet ontvankelijk zijn (rov. 3.24).

Met betrekking tot art. 26 IVBPR en art. 14 EVRM heeft de rechtbank geoordeeld dat voor zover wordt bedoeld dat onderscheid wordt gemaakt tussen vreemdelingen en Nederlanders, dit onderscheid redelijk en objectief gerechtvaardigd is. Ten aanzien van de verschillen in leges voor verschillende vreemdelingen, is naar het oordeel van de rechtbank de rechtvaardiging voor een lagere heffing voor specifieke groepen vreemdelingen door de Staat voldoende aangetoond (rov. 3.28).

De art. 18 en 19 ESH kunnen volgens de rechtbank niet worden aangemerkt als bepalingen die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden, zodat de rechtbank zich van toetsing aan die bepalingen dient te onthouden (rov. 3.33).

Art. 21 Europees Vestigingsverdrag staat — nog steeds volgens de rechtbank — niet in de weg aan de legesverhogingen die hier aan de orde zijn, zodat van strijd met deze bepaling geen sprake is (rov. 3.36).

De (standstill-)bepalingen van art. 41 Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst EEG/Turkije en art. 13Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije hebben beide rechtstreekse werking. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: HvJ EG10.) van 11 mei 2000, C-37/98, Jurispr. 2000, p. I-2927, vloeit voort dat art. 41 Aanvullend Protocol zich ertegen verzet dat een lidstaat een nieuwe maatregel vaststelt die tot gevolg heeft dat aan de vestiging en, daarmee samenhangend, aan het verblijf van een Turkse onderdaan op zijn grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke ten tijde van de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol voor die lidstaat golden. Uit de jurisprudentie van het HvJ EG kan niet worden afgeleid dat art. 41 Aanvullend Protocol en art. 13 Besluit 1/80 uitsluitend zien op beperkingen op het gebied van vestiging, dienstverrichting en arbeidsmarktparticipatie. Dat ligt — nog steeds volgens de rechtbank — ook niet voor de hand, omdat art. 13 Besluit 1/80 dan voor niet-werkende gezinsleden een dode letter zou worden, terwijl het hun toegang tot de lidstaat juist niet laat afhangen van de vraag of zij arbeid in loondienst verrichten. Bovendien zou een lidstaat door barrières op te werpen op andere gebieden dan de vestiging, dienstverrichting en de arbeidsmarkt de werking van art. 41 Aanvullend Protocol en art. 13 Besluit 1/80 ongedaan kunnen maken (rov. 3.42). De rechtbank heeft de vorderingen, voor zover deze strekken tot onverbindendverklaring van de in eerste aanleg bestreden legesregelingen, jegens Turkse onderdanen die recht op vestiging, dienstverrichting of participatie aan de arbeidsmarkt en (jegens hun gezinsleden die) een daarmee samenhangend verblijfsrecht aan (regelingen op grond van) de Associatieovereenkomst ontlenen, toegewezen en de proceskosten gecompenseerd, aldus dat iedere partij de eigen kost draagt.

Zowel de Staat als de onder 1–21 genoemde vreemdelingenorganisaties hebben — onder aanvoering van twee respectievelijk acht grieven — bij het hof 's‑Gravenhage hoger beroep ingesteld. De betrokken vreemdelingenorganisaties hebben tevens hun eis vermeerderd en de grondslag van hun vordering aangevuld11.. Zowel de Staat als de vreemdelingenorganisaties hebben in het door de wederpartij ingestelde appel verweer gevoerd.

De vreemdelingenorganisaties hebben voorts bij incidentele memorie tot voeging het hof verzocht de afzonderlijk ingestelde beroepen te voegen. De Staat heeft zich in het incident tot voeging aan het oordeel van het hof gerefereerd.

Bij arrest van 9 februari 2006 heeft het hof de voeging van beide appellen (rolnummers 05/849 en 05/889) bevolen.

Bij arrest van 22 mei 2008 heeft het hof het vonnis van de rechtbank van 16 februari 2005 bekrachtigd. Het hof heeft voorts de vreemdelingenorganisaties, genoemd onder 1–7 en 12, alsnog in hun vorderingen ontvankelijk verklaard en heeft verstaan dat de door de rechtbank uitgesproken veroordeling ook ten opzichte van hen geldt. Het hof heeft het door de vreemdelingenorganisaties in de zaak met rolnummer 05/889 bij wijze van vermeerdering van eis in hoger beroep gevorderde afgewezen. In de zaak met rolnummer 05/849 heeft het hof de Staat veroordeeld in de kosten van het hoger beroep, terwijl het in de zaak met rolnummer 08/889 de kosten heeft gecompenseerd. Het hof heeft, onder meer, als volgt overwogen:

Bij brief van 4 augustus 2008 hebben de vreemdelingenorganisaties het hof op grond van art. 32 Rv verzocht een aanvullend arrest te wijzen op de vordering tot onverbindendverklaring van de legesregelingen uit 2005, omdat het hof daarop niet zou hebben beslist. Bij brief van 15 augustus 2005 heeft de Staat aangegeven dat van een verzuim als bedoeld in art. 32 Rv geen sprake lijkt te zijn, omdat het bij wijze van eisvermeerdering in hoger beroep gevorderde in het (dictum van het) arrest is afgewezen, en heeft hij zich voor het overige aan het oordeel van het hof gerefereerd.

Bij beslissing van 14 oktober 2008 heeft het hof het verzoek tot aanvulling op grond van art. 32 Rv afgewezen. Het heeft daartoe overwogen dat uit de (slot)overwegingen van het arrest van 22 mei 2008 volgt dat het bij wijze van vermeerdering van eis in hoger beroep gevorderde is afgewezen op de in het arrest opgenomen gronden en dat deze afwijzing ook in het dictum is opgenomen. Dat betekent — aldus het hof — dat van een verzuim te beslissen over een onderdeel van het gevorderde als in art. 32 Rv bedoeld geen sprake is, zodat het verzoek dat (alleen) daarop is gestoeld, dient te worden afgewezen.

De Staat heeft tijdig12. cassatieberoep van het arrest van 22 mei 2008 ingesteld. Ter rolle van 24 oktober 2008 heeft de Staat de dagvaarding ten aanzien van de vreemdelingenorganisaties onder 8–11, 13–19 en 22–25 ingetrokken, zodat de procedure met betrekking tot hen is geroyeerd. De vreemdelingenorganisaties onder 1–7, 12 en 20–21 hebben tot verwerping geconcludeerd en voorts incidenteel cassatieberoep ingesteld. De Staat heeft in het incidentele cassatieberoep tot verwerping geconcludeerd. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk toegelicht en vervolgens gere- en gedupliceerd.

Het cassatiemiddel richt zich tegen de rov. 6, 7, 8, 18 en 32. De klachten zijn gegroepeerd in de onderdelen 1–4, waarvan de onderdelen 1, 2 en 4 in subonderdelen (respectievelijk 1.1–1.3, 2.1–2.4 en 4.1–4.3) zijn onderverdeeld.

Onderdeel 1 is gericht tegen rov. 6. Subonderdeel 1.1 betoogt dat het hof daarin ten onrechte heeft overwogen dat vreemdelingenorganisaties bij de burgerlijke rechter kunnen worden ontvangen indien vaststaat dat ter zake van hetgeen zij van de burgerlijke rechter vorderen niet een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft opengestaan, indien die overweging aldus moet worden begrepen dat de bedoelde vreemdelingenorganisaties bij de burgerlijke rechter ook ontvankelijk zijn indien zij geen eigen belang nastreven maar alleen de belangen bundelen van vreemdelingen die met de legesheffing worden geconfronteerd en voor deze vreemdelingen een met een voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat of heeft opengestaan in het kader waarvan aan de orde kan of kon worden gesteld of de Regelingen onverbindend zijn.

In rov. 6 kan naar mijn mening niet méér worden gelezen dan dat het hof (met de Staat en naar mijn mening terecht) van oordeel is dat de vreemdelingenorganisaties pas in hun vorderingen bij de burgerlijke rechter kunnen worden ontvangen, indien vaststaat dat voor hen niet een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft opengestaan. In rov. 6 ligt niet besloten dat in de perceptie van het hof die laatste omstandigheid vervolgens voor ontvankelijkheid van de vreemdelingenorganisaties in hun vorderingen bij de burgerlijke rechter zou volstaan. Zo heeft het hof blijkens rov. 10 de ontvankelijkheid van de vreemdelingenorganisaties, evenals de rechtbank, mede afhankelijk geacht van de in art. 3:305a BW gestelde voorwaarden, zoals de Hoge Raad daaraan in vaste jurisprudentie nadere invulling heeft gegeven. In rov. 6 ligt evenmin het oordeel besloten dat de vreemdelingenorganisaties in hun vorderingen bij de burgerlijke rechter ontvankelijk zijn, indien zij geen eigen belang nastreven, maar slechts de belangen bundelen van vreemdelingen die met de legesheffing worden geconfronteerd, terwijl voor deze vreemdelingen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat of heeft opengestaan en in deze rechtsgang de verbindendheid van de Regelingen aan de orde kan of kon worden gesteld. Het subonderdeel kan bij gebrek aan feitelijke grondslag niet tot cassatie leiden.

Subonderdeel 1.2, dat erop wijst dat op het moment dat de onderhavige zaak bij de burgerlijke rechter aanhangig werd gemaakt, individuele vreemdelingen reeds beroep bij de bestuursrechter hadden ingesteld en daarin onder meer de verbindendheid van de Regelingen aan de orde hadden gesteld, bouwt voort op de door subonderdeel 1.1 aan rov. 6 gegeven lezing (‘Althans heeft het in subonderdeel 1.1 betoogde te gelden in gevallen als de onderhavige waarin (…) reeds door individuele vreemdelingen (…) beroep was ingesteld (…)’) en mist derhalve eveneens feitelijke grondslag.

Subonderdeel 1.3 klaagt dat, voor zover het hof in rov. 6 heeft geoordeeld dat de vreemdelingenorganisaties bij de burgerlijke rechter kunnen worden ontvangen omdat zij een eigen belang nastreven, dat oordeel rechtens onjuist, althans zonder nadere toelichting, die ontbreekt, onbegrijpelijk is in het licht van het in rov. 5 weergegeven betoog van de Staat dat van een concreet eigen belang van de vreemdelingenorganisaties niet is gebleken, welk betoog het hof niet (impliciet) heeft verworpen en van de juistheid waarvan in cassatie althans veronderstellenderwijs moet worden uitgegaan.

Ook de klacht van subonderdeel 1.3 mist feitelijke grondslag, omdat in rov. 6 onmogelijk kan worden gelezen dat het hof van oordeel zou zijn dat de vreemdelingenorganisaties een eigen belang nastreven en om die reden in hun vorderingen bij de burgerlijke rechter kunnen worden ontvangen. Waar het hof blijkens de beschouwingen, vervat in de rov. 9–15, voor de ontvankelijkheid van de vreemdelingenorganisaties beslissend heeft geacht of de ingevolge art. 3:305a BW geldende voorwaarden zijn vervuld, is het overigens evident dat het hof de ontvankelijkheid van die organisaties juist niet op een ‘eigen’ belang van die organisaties heeft gebaseerd. Ontvankelijkheid ingevolge art. 3:305a BW vooronderstelt immers een door een stichting of vereniging met volledige rechtspersoonlijkheid ingestelde rechtsvordering die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voor zover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt.

Aan de bespreking van de klachten van onderdeel 1 moet echter worden toegevoegd dat de daarin vervatte en slechts tegen rov. 6 gerichte klachten, ofschoon zij bij gebrek aan feitelijke grondslag falen, in verband met de bespreking van de volgende onderdelen nadere aandacht verdienen. Daargelaten dat die constatering niet (althans niet uitsluitend) rov. 6 aangaat, moet de Staat worden toegegeven dat het hof niet heeft gerespondeerd op het betoog van de Staat zoals dat in rov. 5 is weergegeven en waarmee de Staat heeft gewezen op de consequenties die ingevolge de rechtspraak van de Hoge Raad zouden moeten worden verbonden aan de (niet voor de vreemdelingenorganisaties maar) voor de betrokken vreemdelingen zelf openstaande (c.q. opengestaan hebbende) bestuursrechtelijke rechtsgang:

Na de door het eerste middel tevergeefs bestreden rov. 6, waarin het hof kennelijk (en terecht) slechts tot uitdrukking heeft willen brengen dat het een beletsel voor de ontvankelijkheid van de vreemdelingenorganisaties zou vormen indien voor deze organisaties een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang zou (hebben) open(ge)staan, heeft het hof op het in rov. 5 weergegeven betoog slechts gerespondeerd met de beschouwingen in de rov. 7 en 8 dat voor de vreemdelingenorganisaties zelf geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft opengestaan. De daarop volgende beschouwingen in de rov. 9–15 houden niet rechtstreeks met het betoog van de Staat verband; zij gaan in op de eerste twee grieven van de vreemdelingenorganisaties en betreffen slechts de vraag welke organisaties wel en welke organisaties niet aan de voorwaarden van art. 3:305a BW voldoen.

Zie ik het wel, dan komt het standpunt dat de Staat aan de klachten van onderdeel 1 ten grondslag heeft gelegd, in de kern genomen hierop neer, dat in een situatie waarin een stichting of vereniging met volledige rechtspersoonlijkheid een rechtsvordering instelt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen welke zij ingevolge haar statuten behartigt, van ontvankelijkheid op de voet van art. 3:305a BW geen sprake kan zijn, indien de individuele rechtsbescherming met betrekking tot die belangen aan de bestuursrechter is toevertrouwd en de betrokken stichting of vereniging niet mede een (de gebundelde belangen van die anderen overstijgend) ‘eigen’ belang aan haar vordering ten grondslag kan leggen. Dit standpunt is geheel in lijn met het door de Staat ook ingeroepen arrest inzake Iusta Causa, HR 3 april 1987, LJN: AB8386, NJ 1987, 744,m.nt. WHH, waarin de Hoge Raad overwoog:

Of en in hoeverre de in het arrest Iusta Causa vervatte rechtsbeslissingen nog opgeld doen, is in het licht van HR 3 september 2004 (Staat/VAJN en NJCM), LJN: AO7808, NJ 2006, 28,m.nt. HJS, AB 2005, 74,m.nt. GAvdV13., niet geheel zeker. In het laatste arrest overwoog de Hoge Raad onder meer:

Men kan in het arrest VAJN en NJCM een breuk met de in het arrest Iusta Causa vervatte leer zien, of — zoals betoogd door annotator Snijders — de aanvaarding van ‘een uitzondering op deze leer (…) en wel voor het geval de collectiviteitsactie zelf bij de bestuursrechter op niet-ontvankelijkheid zou stuiten op grond van de in de bestuursrechtelijke rechtsgang gestelde eisen aan dergelijke acties’. Een dergelijke uitzondering zou overigens weinig van de hoofdregel overlaten; is wél voldaan aan de eisen voor een bij de bestuursrechter te vervolgen groepsactie, dan konden en kunnen vertegenwoordigende organisaties al om die reden niet in een groepsactie bij de burgerlijke rechter worden ontvangen, zonder dat de hoofdregel van Iusta Causa dan nog aan de orde behoeft te komen.

Ook een onverkorte gelding van de regel van Iusta Causa is echter verdedigbaar, nu de Hoge Raad in rov. 3.7 van dat arrest onmiskenbaar betekenis heeft toegekend aan de omstandigheid dat Iusta Causa ‘te dezen uitsluitend optreedt ter behartiging van de belangen van haar leden — niet ter behartiging van een eigen belang — en wel ter behartiging van belangen waarvoor die leden individueel bescherming vinden in de regeling van art. 51 e.v.’. Dat VAJN en NJCM uitsluitend optraden ter behartiging van de belangen van derden — niet ter behartiging van een eigen belang — en wel ter behartiging van belangen van derden ter zake waarvan adequate bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstond, was in de zaak van VAJN en NJCM juist niet het uitgangspunt; integendeel, bij de beoordeling van de klachten stelde de Hoge Raad in die zaak voorop:

Ook overigens biedt het arrest aanwijzingen dat de Hoge Raad daarin de ‘eigen’ positie en het ‘eigen’ belang van de betrokken organisaties op het oog had. Zo is illustratief dat de Hoge Raad in de hiervoor geciteerde rov. 3.4.2 heeft overwogen dat de omstandigheid ‘(d)at de individuele asielzoeker zelf in dat geval de voorschriften kan aanvechten (…) niet voldoende (is) om ook voor de VAJN en het NJCM te spreken van een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang.’ De regel in het arrest Iusta Causa is mijns inziens niet erop gebaseerd dat de voor de individuele leden openstaande en als adequaat beoordeelde bestuursrechtelijke rechtsgang óók voor de vereniging Iusta Causa als adequate rechtsgang had te gelden; de basis van die regel lijkt mij veeleer te zijn dat, waar Iusta Causa uitsluitend ter behartiging van de belangen van haar leden optrad, het volstond dat voor die leden in adequate rechtsbescherming was voorzien (en een al dan niet toereikende rechtsbescherming van Iusta Causa überhaupt niet aan de orde was).

Mijns inziens kunnen het arrest Iusta Causa en het arrest VAJN en NJCM met elkaar worden verzoend, indien wordt aangenomen dat beide zaken verschilden, en wel in die zin, dat, waar Iusta Causa uitsluitend optrad ter behartiging van de (door individuele rechtsbescherming verzekerde) belangen van haar leden, VAJN (mede) opkwam voor een ‘eigen’ belang dat de ‘gebundelde’ belangen van de asielzoekers die zij behartigde oversteeg en ten aanzien waarvan (anders dan ten aanzien van de individuele belangen van de asielzoekers) niet in adequate bestuursrechtelijke rechtsbescherming was voorzien. Dat ‘eigen’ belang rechtvaardigde dat VAJN door de burgerlijke rechter in haar vorderingen werd ontvangen, alhoewel ook individuele asielzoekers een uitspraak over de verbindendheid van de betrokken regelingen hadden kunnen uitlokken.

Tegen deze opvatting verzet zich mijns inziens niet dat in rov. 3.3 van het arrest VAJN en NJCM slechts van een eigen belang van VAJN en niet ook van een eigen belang van NJCM werd gesproken, terwijl de ontvankelijkheid van beide organisaties in het geding was. In dat verband moet worden bedacht dat aan NJCM slechts de hoedanigheid toekwam van partij die zich aan de zijde van VAJN had gevoegd (zie rov. 3.2 van het arrest VAJN en NJCM) en die dus niet meer beoogde dan toewijzing van de vordering van VAJN. Bij die stand van zaken kwam het uiteindelijk slechts aan op de ontvankelijkheid van VAJN. Overigens impliceert voeging dat de zich voegende partij een (eigen) belang heeft bij een tussen andere partijen aanhangig geding (art. 217 Rv). In die zin was ook wel degelijk ten aanzien van NJCM aan de door mij veronderstelde eis van een eigen belang voldaan, aangenomen dat NJCM niet zal hebben bedoeld zich bij wijze van collectieve actie te voegen (zo art. 3:305a Rv — dat in zijn eerste lid van het instellen van een tot bescherming van gelijksoortige belangen van anderen strekkende rechtsvordering spreekt — zulks al zou toelaten). Ten slotte kan, wat NJCM betreft, de vraag rijzen welke überhaupt de betekenis is van haar ‘ontvankelijkheid’ die de voorzieningen rechter niet, maar het hof wel had aangenomen. De enige vordering die de zich voegende partij instelt en waarin zij al dan niet ontvankelijk kan zijn, is haar (incidentele) vordering tot voeging (en zijn, in voorkomend geval, door haar ingestelde rechtsmiddelen tegen na haar voeging in de procedure gewezen uitspraken). Kennelijk was het niet de ontvankelijkheid in die vordering(en) die de voorzieningenrechter en het hof in de zaak VAJN en NJCM op het oog hadden. In dat verband valt het trouwens op, dat Hoge Raad, waar hij in rov. 3.4.2 van zijn arrest mede de positie van NJCM heeft besproken, de term ‘ontvankelijk(heid)’ heeft gemeden.

Als het arrest VAJN en NJCM, zoals ik veronderstel, niet met het arrest Iusta Causa beoogt te breken en als dat arrest het openstaan van bestuursrechtelijke rechtsmiddelen voor de leden van de achterban wier belangen een organisatie behartigt slechts dan zonder gevolgen voor de ontvankelijkheid van die organisatie laat als zij althans mede ter behartiging van een eigen belang optreedt, is het arrest alleszins met een behoorlijke rechterlijke taakverdeling verenigbaar. Daarentegen zou een behoorlijke rechterlijke taakverdeling worden doorkruist als individuele belangen die aan het toezicht van de bestuursrechter zijn toevertrouwd, louter door ‘bundeling’ en door ‘ompakking’ van die belangen in een collectieve actie aan dat toezicht zouden kunnen worden onttrokken. Dat klemt temeer als het gaat om (on)verbindendheid van regelgeving, ten aanzien waarvan de burgerlijke rechter zich in toenemende mate naar het oordeel van de bestuursrechter richt. Zo oordeelde de Hoge Raad dat de burgerlijke rechter het ‘verbindendheidsoordeel’ van de bestuursrechter moet volgen, ook al is er geen volstrekte identiteit van de partijen in het proces voor de bestuursrechter die dat oordeel heeft uitgesproken met de partijen in het opvolgende civiele geding15.. Een nog ruimere doorwerking in civiele procedures komt toe aan een door de bestuursrechter uitgesproken ‘onverbindendheidsoordeel’16.. In dat verband heeft de Staat erop gewezen dat, parallel aan de onderhavige zaak, ook bestuursrechtelijke procedures zijn gevoerd waarin de verbindendheid van de Regelingen aan de orde is gesteld. Inmiddels is zelfs sprake van een na een prejudicieel arrest van het HvJ EG gedane uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State17..

Dat de verbindendheid van regelgeving steeds met voorbijgaan aan openstaande bestuursrechtelijke rechtsbescherming voor de burgerlijke rechter ter discussie kan worden gesteld, acht ik ten slotte niet juist. Althans volgt dat niet uit HR 11 oktober 1996 (Leenders/Ubbergen), LJN: ZC2169, NJ 1997, 165,m.nt. MS. In dat arrest was aan de orde dat van de burger niet kan worden gevergd dat hij een onnodige omweg volgt (zoals het vragen van een vergunning die volgens de burger juist niet kan worden voorgeschreven), uitsluitend en alleen om de verbindendheid van regelgeving (in plaats van direct bij de burgerlijke rechter) indirect bij de bestuursrechter ter discussie te stellen. Van een onnodige omweg is in casu echter geen sprake. De betrokken vreemdeling zal hoe dan ook een verblijfsvergunning (c.q. een wijziging of een verlenging daarvan) moeten aanvragen en zal daarbij vanzelf en onvermijdelijk met de ingevolge de Regelingen verschuldigde leges worden geconfronteerd.

Subonderdeel 2.1 (onder 2 bevat het onderdeel slechts een inleiding) keert zich tegen rov. 8. Volgens het subonderdeel is rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk, het daarin vervatte oordeel dat de Staat onvoldoende heeft onderbouwd dat en op welke grond de vreemdelingenorganisaties zijn aan te merken als belanghebbenden als bedoeld in art. 1:2 Awb. In het licht daarvan is — nog steeds volgens het subonderdeel — eveneens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk, het oordeel van het hof dat aldus niet vaststaat dat voor de vreemdelingenorganisaties een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. Het hof heeft met deze beslissing — aldus de klacht, die in dit verband mede naar het in onderdeel 1 betoogde verwijst — miskend dat niet ter zake doet of de vreemdelingenorganisaties zelf bij de bestuursrechter kunnen opkomen tegen besluiten die op grond van de Regelingen zijn genomen. Bepalend is immers slechts of voor individuele vreemdelingen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat. Voorts zou het hof volgens het subonderdeel hebben miskend dat de Staat wel degelijk heeft onderbouwd dat de vreemdelingenorganisaties, indien zij een eigen belang zouden behartigen, bij de bestuursrechter ontvankelijk zijn.

Het subonderdeel kan niet tot cassatie leiden, voor zover het klaagt over onjuistheid of onbegrijpelijkheid van het oordeel dat de Staat onvoldoende heeft onderbouwd dat en op welke grond de vreemdelingenorganisaties als belanghebbenden in de zin van art. 1:2 Awb zijn aan te merken. Zoals het subonderdeel memoreert en ook in rov. 5 is samengevat, zou in de visie van de Staat voor ontvankelijkheid bij de bestuursrechter zijn vereist dat de vreemdelingenorganisaties een eigen belang behartigen. Dat van dat laatste sprake is, heeft de Staat echter ontkend (zie rov. 5: ‘Van een dergelijk concreet eigen belang is in het onderhavige geval niet gebleken, aldus nog steeds de Staat. Indien niettemin een eigen belang van de vreemdelingenorganisaties moet worden aangenomen, zouden zij volgens de Staat zijn aan te merken als rechtstreeks belanghebbenden als bedoeld in het eerste lid van artikel 1:2 Awb (…)’). Bij die stand van zaken kan het hof bezwaarlijk worden verweten dat het een kwalificatie van de vreemdelingenorganisaties als rechtstreeks belanghebbenden in de zin van art. 1:2 Awb met de stellingen van de Staat onvoldoende onderbouwd heeft geacht.

Blijkens de eerste alinea van het inspringende tekstgedeelte op p. 10–11 van de cassatiedagvaarding betoogt het subonderdeel mede dat niet ter zake doet of de vreemdelingenorganisaties als rechtstreeks belanghebbenden kwalificeren, nu het in de opvatting van de Staat slechts erop aankomt of de individuele vreemdelingen zelf in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang de verbindendheid van de Regelingen ter discussie kunnen of hadden kunnen stellen.

Dat onvoldoende is onderbouwd dat de vreemdelingenorganisaties als rechtstreeks belanghebbenden zijn aan te merken, is inderdaad een ontoereikende weerlegging van het (primaire) standpunt van de Staat zoals dat in rov. 5 is weergegeven en dat berust op de opvatting dat voor een vertegenwoordigende organisatie die louter de belangen van anderen en niet mede een eigen belang behartigt, de regel van het arrest Iusta Causa (volgens welke regel het aankomt op de bestuursrechtelijke rechtsmiddelen die openstaan voor degenen wier belangen worden behartigd) onverkort geldt. Zoals hiervoor (onder 3.9–3.11) al aan de orde kwam, deel ik die opvatting. Naar mijn mening klaagt het subonderdeel dan ook terecht dat in verband met het (primaire) standpunt van de Staat überhaupt niet ter zake doet of de vreemdelingenorganisaties al dan niet als rechtstreeks belanghebbenden kunnen worden aangemerkt.

Subonderdeel 2.2 klaagt dat het hof in rov. 7 heeft miskend dat voor het behartigen van de belangen van vreemdelingen in een bestuursrechtelijke procedure niet noodzakelijk is dat de vreemdelingenorganisaties zelf als belanghebbende in de bestuursrechtelijke procedure worden aangemerkt. Een dergelijke belangenbehartiging kan, aldus het subonderdeel, evenzeer plaatsvinden doordat een volmacht tot procederen wordt verkregen van vreemdelingen ten opzichte van wie een besluit is genomen.

Bij de beoordeling van de klacht stel ik voorop dat mij niet duidelijk is waarom met het oog op de ontvankelijkheid van de vreemdelingenorganisaties in hun civiele vordering relevant zou zijn dat deze organisaties krachtens volmacht in de bestuursrechtelijke procedure namens vreemdelingen kunnen optreden. De voor een vreemdelingenorganisatie bestaande mogelijkheid om als gevolmachtigde namens een vreemdeling in de bestuursrechtelijke procedure op te treden, kan mijns inziens niet gelijk worden gesteld aan het voor die organisatie zelf openstaan van een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang, die aan ontvankelijkheid in de civiele procedure in de weg staat.

Nog daargelaten dat het hof in verband met het voorgaande geen aanleiding had bij de door het subonderdeel bedoelde mogelijkheid stil te staan, is het overigens de vraag of het hof inderdaad geheel aan die mogelijkheid heeft voorbijgezien. Mogelijk heeft het hof het oog mede op een optreden van de vreemdelingenorganisaties krachtens volmacht gehad, waar het in rov. 8 heeft overwogen ongewenst te achten ‘dat de vreemdelingenorganisaties zich ertoe genoopt zouden zien een individuele vreemdeling, die belang heeft bij een spoedige afdoening van zijn aanvrage, niettemin de bestuursrechtelijke rechtsgang in te sturen met als enige doel de achterliggende legesregeling aan de orde te stellen.’

Subonderdeel 2.3 betoogt dat, voor zover de beslissing van het hof, mede gelet op rov. 8, aldus moet worden begrepen dat de omstandigheid dat de verbindendheid van de Regelingen als zodanig niet door de bestuursrechter kan worden beoordeeld, meebrengt dat de burgerlijke rechter bevoegd is, dat oordeel rechtens onjuist, althans onbegrijpelijk is. Volgens het subonderdeel geldt op de leer van het arrest Iusta Causa geen uitzondering voor het geval dat de verbindendheid van onderliggende regelgeving aan de orde is. Voorts klaagt het subonderdeel dat, anders dan in rov. 8 overwogen, van het ‘de bestuursrechtelijke procedure insturen’ van vreemdelingen geen sprake is, omdat zij die procedure ter verkrijging van hun verblijfsvergunning hoe dan ook dienen te doorlopen. Ten slotte klaagt het subonderdeel over onjuistheid van het oordeel in rov. 8 dat het eventuele openstaan van een van de individuele vreemdeling afgeleide en daarvan afhankelijke rechtsgang de blokkering van de toegang tot de burgerlijke rechter niet kan rechtvaardigen.

In het bestreden arrest, en meer in het bijzonder in rov. 8, lees ik niet dat het hof heeft geoordeeld dat de enkele omstandigheid dat de verbindendheid van de Regelingen als zodanig, gelet op het bepaalde in art. 8:2 Awb, niet door de bestuursrechter kan worden beoordeeld, meebrengt dat de burgerlijke rechter bevoegd is. De klacht mist daarom naar mijn mening feitelijke grondslag. Anders dan de ontvankelijkheid van de vreemdelingenorganisaties in hun vorderingen, staat de bevoegdheid van de burgerlijke rechter in de onderhavige zaak overigens buiten twijfel.

In het arrest lees ik evenmin dat het hof de regel van het arrest Iusta Causa van toepassing heeft geacht, maar daarop een uitzondering zou hebben gemaakt voor gevallen waarin de verbindendheid van regelgeving aan de orde is. Alhoewel het subonderdeel op zichzelf terecht betoogt dat voor een dergelijke uitzondering geen plaats is, mist het ook in zoverre feitelijke grondslag.

De klacht dat van het insturen van vreemdelingen in de bestuursrechtelijke procedure, zoals door het hof in rov. 8 bedoeld, geen sprake kan zijn omdat vreemdelingen de procedure ter verkrijging van een verblijfsvergunning hoe dan ook dienen te doorlopen, mist mijns inziens doel. Het hof heeft in rov. 8 klaarblijkelijk niet het oog op de procedure ter verkrijging van een verblijfsvergunning (c.q. de wijziging of verlenging daarvan), maar op de procedurele verwikkelingen in het geval dat de vreemdeling besluit tegen de litigieuze leges te opponeren.

De laatste klacht van het middel is gericht tegen het oordeel op p. 10/11 van het bestreden arrest, dat ‘(h)et eventuele openstaan van deze, van de individuele vreemdeling afgeleide en daarvan afhankelijke, rechtsgang (…) de blokkering van de toegang tot de burgerlijke rechter (…) dan ook niet (kan) rechtvaardigen.’ Het oordeel is kennelijk ten overvloede gegeven, omdat volgens het hof (rov. 8, tweede en derde volzin) niet vaststaat dat voor de vreemdelingenorganisaties in de door het hof overigens ongewenst geachte situatie van een ‘de bestuursrechtelijke procedure ingestuurde’ vreemdeling een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat (‘Aldus staat, zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet vast dat voor de vreemdelingenorganisaties een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. Vanuit een oogpunt van doeltreffende dienstverlening aan degenen voor wie zij opkomen, acht het hof het overigens ook ongewenst dat de vreemdelingenorganisaties zich ertoe genoopt zouden zien een individuele vreemdeling, die belang heeft bij een spoedige afwikkeling van zijn aanvrage, niettemin de bestuursrechtelijke rechtsgang in te sturen met als enige doel de achterliggende legesregeling aan de orde te stellen.’). Overigens meen ik dat, in het geval dat een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang voor de vreemdelingenorganisaties wél zou openstaan, de daaruit voortvloeiende niet-ontvankelijkheid niet zou kunnen worden genegeerd met een beroep op ‘een doeltreffende dienstverlening’ door deze organisaties aan degenen voor wie zij opkomen en/of de ongemakken die voor de vreemdeling mogelijk aan een ‘in zijn zaak’ (door de vreemdelingenorganisaties en de overheid) uit te vechten geschil over de verbindendheid van de Regelingen zijn verbonden. Daarbij komt dat het naar mijn mening niet strikt nodig is dat de vreemdeling het op een buitenbehandelingstelling van zijn aanvraag laat aankomen, vooraleer de bestuursrechtelijke rechtsgang (voor hem of andere belanghebbenden) openvalt. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is een aanzegging tot legesbetaling weliswaar niet een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb, maar kunnen bezwaren tegen de legesheffing naar voren worden gebracht in het kader van het besluit op de aanvraag tot het verlenen van de gevraagde verblijfsvergunning (wat mijns inziens ook een toewijzend besluit kan zijn) dan wel in het kader van een verzoek om restitutie18.. Naar mijn mening kunnen bezwaren tegen de legesheffing langs bestuursrechtelijke weg daarom óók geldend worden gemaakt, nadat de leges zijn betaald en de gevraagde verblijfsvergunning is verleend.

Subonderdeel 2.4 klaagt dat, voor zover het oordeel in rov. 8 aldus moet worden begrepen dat een individuele vreemdeling de verbindendheid van de Regelingen ook bij de burgerlijke rechter aan de orde had kunnen stellen en daarom de vreemdelingenorganisaties eveneens bij de burgerlijke rechter ontvankelijk zijn, dat oordeel rechtens onjuist is.

De klacht mist feitelijke grondslag, omdat het hof zulks niet heeft geoordeeld.

Onderdeel 3 klaagt over inconsistentie van het oordeel in rov. 8 met dat in rov. 25. In die laatste rechtsoverweging heeft het hof (volgens het onderdeel met juistheid) geoordeeld dat, ingeval een aanvraag wegens niet-betaling van het geldende legesbedrag wegens betalingsonmacht buiten behandeling wordt gesteld, de aanvrager daartegen langs bestuursrechtelijke weg kan opkomen en niet bij de burgerlijke rechter kan worden ontvangen, en dat, waar de bestuursrechtelijke rechtsgang in zodanig geval voor iedere (betalingsonmachtige) vreemdeling openstaat, de vreemdelingenorganisaties, die stellen op te komen voor de gebundelde belangen van deze vreemdelingen, ‘in zoverre hetzelfde lot treft’ (waarmee kennelijk niet-ontvankelijkheid in de civiele procedure is bedoeld; zie rov. 25, laatste volzin). In rov. 8 zou het hof ten onrechte anders hebben beslist, omdat ook voor de vreemdeling die de verbindendheid van de Regelingen ter discussie wil stellen, de bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat.

De klacht voegt naar mijn mening niets toe aan de hiervóór (onder 3.14) reeds besproken en gegrond bevonden klacht van subonderdeel 2.1. Het hof is in het licht van het arrest Iusta Causa van een onjuiste rechtsopvatting uitgegaan, voor zover het voor de ontvankelijkheid van de vreemdelingenorganisaties slechts van belang heeft geacht of voor henzelf een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft opengestaan en voor zover het geen consequenties heeft verbonden aan het openstaan van bestuursrechtelijke rechtsmiddelen voor degenen wier belangen zij behartigen. Aan het feit dat het hof aldus van een onjuiste rechtsopvatting heeft blijk gegeven, draagt niet bij dat het hof, elders in het arrest, wel van de juiste rechtsopvatting is uitgegaan. Een inconsistentie zoals bedoeld raakt weliswaar de motivering van het arrest, maar tegen een rechtsoordeel over de ontvankelijkheid van een organisatie in verband met een voor haarzelf c.q. voor degenen wier belangen zij behartigt openstaande bestuursrechtelijke rechtsgang kan niet met motiveringsklachten worden opgekomen. Bij die stand van zaken laat ik verder buiten beschouwing of de door de Staat verdedigde opvatting over de niet-ontvankelijkheid van de vreemdelingenorganisaties daadwerkelijk in rov. 8 is verworpen (rov. 8 betreft, strikt genomen, slechts de vraag of de vreemdelingenorganisaties zelf als rechtstreeks belanghebbenden in de zin van art. 1:2 Awb kunnen gelden) en of de oordelen in beide rechtsoverwegingen niet te uiteenlopende situaties betreffen om van een inconsistentie zoals door het onderdeel bedoeld te kunnen spreken (rov. 25 betreft de vreemdeling die betaling van het geldende legesbedrag door betalingsonmacht achterwege heeft moeten laten, rov. 8 betreft de vreemdeling die, slechts om de achterliggende legesregeling aan de orde te (doen) stellen, tegen het geldende legesbedrag zou moeten opponeren).

Onderdeel 4 keert zich tegen rov. 18. Volgens het onderdeel is rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk, het in die rechtsoverweging vervatte oordeel dat de litigieuze legesbepalingen niet in overeenstemming zijn met de standstill-bepalingen van art. 41 Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst EEG/Turkije en art. 13Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije omdat sprake is van een daarin verboden nieuwe beperking, nu het hier substantiële en onvoorzienbare verhogingen betreft die feitelijk een (financiële) hindernis kunnen vormen voor Turkse onderdanen die onder het toepassingsbereik van de bepalingen vallen. Subonderdeel 4.1 klaagt dat het hof heeft miskend dat niet ter zake doet of

De legesregelingen zijn — nog steeds volgens de klacht — niet meer dan regelingen over de verdeling van de kosten die voortvloeien uit de behandeling van een door een vreemdeling ingediende aanvraag; de standstill-bepalingen bestrijken niet dat administratieve en financiële gebied. Althans heeft het hof volgens subonderdeel 4.2 miskend dat de in subonderdeel 4.1 onder (i) en (ii) genoemde omstandigheden in het onderhavige geval niet ter zake doen omdat de verhogingen, ook al zijn ze substantieel te noemen, nog steeds niet meebrengen dat de leges kostendekkend zijn. Volgens subonderdeel 4.3 heeft het hof althans miskend dat geen sprake is van substantiële en onvoorzienbare verhogingen die feitelijk een (financiële) hindernis vormen voor Turkse onderdanen die onder het toepassingsbereik van die bepalingen vallen.

In zijn arrest van 17 september 200919. heeft het HvJ EG naar aanleiding van prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State20. geoordeeld dat de standstill-bepaling van art. 13 Besluit 1/80 niet eraan in de weg staat dat een voorschrift wordt ingevoerd waarbij ter zake van de behandeling van een verzoek tot verlening of verlenging van een verblijfsvergunning leges worden geheven. Een dergelijke regeling mag evenwel niet neerkomen op het creëren van een beperking in de zin van art. 13 Besluit 1/80. De Turkse staatsburger op wie art. 13 van toepassing is, mag weliswaar niet in een gunstiger situatie worden gebracht dan die van gemeenschapsburgers, maar mag zich ook niet gesteld zien voor nieuwe beperkingen die onevenredig zijn aan die welke voor gemeenschapsburgers gelden. Over de Nederlandse legesregeling overwoog het HvJ EG:

Naar mag worden aangenomen komt aan dit oordeel ook betekenis toe ten aanzien van de standstill-bepaling van art. 41 Aanvullend Protocol, nu, naar het HvJ EG heeft geoordeeld, de standstill-bepaling van art. 13 Besluit 1/80 eenzelfde soort bepaling is als die van art. 41 lid 1 Aanvullend Protocol en deze twee clausules hetzelfde doel hebben (punt 65 van het genoemde arrest).

Waar het hof in het bestreden arrest als maatstaf voor een door de standstill-bepaling verboden nieuwe beperking heeft gehanteerd of sprake is van substantiële en onvoorzienbare verhogingen die feitelijk een (financiële) hindernis kunnen vormen voor Turkse onderdanen die onder het toepassingsbereik van de bepalingen vallen, is het van een onjuiste maatstaf uitgegaan. Het juiste criterium voor een verboden nieuwe beperking is immers of leges worden ingevoerd of verhoogd tot een bedrag dat onevenredig is aan het bedrag dat in vergelijkbare omstandigheden van Unieburgers wordt gevraagd. De subonderdelen 4.1–4.3 zijn derhalve terecht voorgesteld, voor zover zij de door het hof gehanteerde maatstaf bestrijden.

Op 17 maart 2010 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan naar aanleiding van het hiervóór (onder 3.24) genoemde prejudiciële arrest21.. In die uitspraak heeft de Afdeling onder meer geoordeeld:

De uitspraak van de Afdeling heeft betrekking op het bij de Regeling van de Staatssecretaris van Justitie van 27 maart 2002 (Vijfde wijziging Voorschrift Vreemdelingen 2000 (legesheffing), Stcrt. 2002, 69, p. 10) geïntroduceerde tarief van art. 3.34a lid 2 VV 2000 van € 169 (voor de verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning), zoals dat tot de inwerkingtreding op 1 januari 2003 van de Regeling van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie van 12 november 2002 (Elfde wijziging Voorschrift Vreemdelingen, Stcrt. 2002, nr. 225, p. 9) gold. Bij laatstgenoemde regeling werd het litigieuze tarief tot € 285 verhoogd22., zodat aannemelijk is dat het oordeel van de Afdeling over de onevenredigheid van het tarief ook voor het per 1 januari 2003 verhoogde tarief opgeld doet. Althans in zoverre mist de Staat belang bij de klachten van de onderdeel 4, nu ervan moet worden uitgegaan dat de onverbindend verklaarde regelingen, voor zover zij op het tarief van art. 3.34a lid 2 VV 2000 betrekking hebben, hoe dan ook geen stand houden. Het ligt immers, mede gelet op HR 18 februari 2005 (Aujeszky), LJN: AO4257, NJ 2005, 283, rov. 3.523., voor de hand dat de burgerlijke rechter zich naar het oordeel van de Afdeling over de onverenigbaarheid van het bedoelde tarief met art. 13 Besluit 1/80 richt.

De vraag rijst of de Staat wél belang heeft bij een nieuwe beoordeling van de toepasbaarheid van de andere tarieven van de regelingen van 2002 op Turkse onderdanen voor wie het regime van de standstill-bepalingen geldt. Ik meen dat die vraag in ontkennende zin moet worden beantwoord. Voor aanvragen tot verlening van een verblijfsvergunning voor vreemdelingen, niet zijnde gemeenschapsonderdanen, hebben sedert 1 mei 2002 tot 1 juli 2005 legesbedragen gegolden, die niet lager zijn dan de leges voor aanvragen tot verlenging; zij bedroegen voor vreemdelingen, niet zijnde gemeenschapsonderdanen, van 12 jaar of ouder € 258, respectievelijk — met ingang van 1 januari 2003 — € 430, en voor vreemdelingen, niet zijnde gemeenschapsonderdanen, jonger dan 12 jaar € 169, respectievelijk — met ingang van 1 januari 2003 — € 285. Kennelijk moeten deze tarieven in de opvatting van de Afdeling en van het HvJ EG niet principieel anders worden beoordeeld dan de tarieven voor aanvragen tot verlenging. Zowel in de verwijzingsuitspraak als in het prejudiciële arrest worden de tarieven voor aanvragen tot verlening en voor aanvragen tot verlenging in één adem genoemd (waarbij overigens wordt voorbijgegaan aan de tussen beide tarieven bestaande verschillen in hoogte). De derde, door de Afdeling gestelde prejudiciële vraag luidde als volgt:

In zijn prejudiciële arrest sprak ook het HvJ EG in de hiervóór (onder 3.24) reeds geciteerde punten 72–74 van ‘een bedrag van 169 EUR (…) voor de behandeling van een verzoek tot verlening of verlenging van een verblijfsvergunning, terwijl het bedrag dat in Nederland voor de behandeling van een vergelijkbaar verzoek van gemeenschapsburgers kon worden gevraagd slechts 30 EUR beliep’. Tegen deze achtergrond moeten naar mijn mening de (in werkelijkheid hogere) legesbedragen voor aanvragen tot verlening eveneens als onevenredig ten opzichte van de in vergelijkbare omstandigheden van Unieonderdanen gevraagde legesbedragen worden beoordeeld, zodat de Staat ook in zoverre belang bij de klachten van het onderdeel mist.

Overigens wijs ik op de aanhangigheid bij het HvJ EG van een inbreukprocedure van de Commissie tegen Nederland, waarin de verenigbaarheid van de sedert 1994 van Turkse onderdanen voor verblijfsvergunningen geheven leges met de standstill- en non-discriminatiebepalingen van de Associatieovereenkomst, het Aanvullend Protocol en Besluit 1/80 aan de orde is (zaak C-92/07). Volgens de (indicatieve) agenda, te raadplegen op de website van het HvJ EG, zal in die zaak op 29 april 2010 arrest worden gewezen.

In subonderdeel 4.3 wordt ten slotte geklaagd dat rov. 18 in strijd is met rov. 25, waarin het hof heeft erkend dat in individuele gevallen van betalingsonmacht tegen de buitenbehandelingstelling van de aanvraag in een bestuursrechtelijke procedure kan worden opgekomen en terecht ervan is uitgegaan dat de overgrote meerderheid van de aanvragers in staat zal zijn de verschuldigde leges te voldoen.

Deze laatste klacht mist doel. Nog daargelaten dat uit rov. 25 niet kan worden afgeleid dat het hof ervan is uitgegaan dat zich in de overgrote meerderheid van de gevallen geen betalingsonmacht zal voordoen (daarop wijst mijns inziens niet de zinsnede ‘Voor zover onmacht tot betaling van het geldende legesbedrag in een individueel geval ertoe leidt dat een aanvrage buiten behandeling wordt gesteld’; met de term ‘in een individueel geval’ is niets gezegd over de frequentie waarin gevallen zoals bedoeld zich voordoen), gaat het subonderdeel kennelijk ervan uit dat eerst in een situatie van betalingsonmacht sprake kan zijn van ‘substantiële en onvoorzienbare verhogingen (…) die feitelijk een (financiële) hindernis kunnen vormen voor Turkse onderdanen die onder het toepassingsbereik van die bepalingen vallen’, een en ander zoals in rov. 18 bedoeld. Die veronderstelling acht ik ongegrond. Ook buiten het geval van betalingsonmacht kan zich voordoen dat een substantiële en onvoorzienbare legesverhoging een (financiële) hindernis vormt voor de vreemdeling die daarmee wordt geconfronteerd.

In het incidentele beroep is één middel voorgesteld, dat twee onderdelen (I–II) omvat. Geen van de klachten is gericht tegen het oordeel van het hof met betrekking tot de (al dan niet) ontvankelijkheid van de diverse organisaties. De klachten in het incidentele beroep zijn gericht tegen de afwijzing van de eis, voor zover deze in appel was vermeerderd, en tegen de rov. 30 en 31 en de daarin verrichte toetsing aan de Gezinsherenigingsrichtlijn.

Onderdeel I klaagt dat zonder nadere toelichting — die ontbreekt — onduidelijk is waarom de eis van de vreemdelingenorganisaties, voor zover deze in appel was vermeerderd, is afgewezen. In de memorie van grieven hadden de vreemdelingenorganisaties hun eis in zoverre uitgebreid dat zij tevens de onverbindendverklaring hebben gevorderd van twee Regelingen van 27 juni 2005 (Stcrt. 30 juni 2005, nr. 124, p. 16 en 19), die eveneens tot verhoging van te betalen legesbedragen hebben geleid. Het hof heeft — volgens het onderdeel — deze regelingen in rov. 4 onder ogen gezien, maar daaraan geen verdere overwegingen gewijd dan de tweede volzin van rov. 32, volgens welke het bij wijze van vermeerdering van eis in hoger beroep gevorderde ‘op de gronden als hiervoor vermeld’ moet worden afgewezen, welke afwijzing in het dictum is opgenomen.

Het hof heeft in rov. 4 overwogen:

In rov. 18 heeft het hof geoordeeld dat met de legesverhogingen op grond van de Regeling van de Staatssecretaris van Justitie van 27 maart 2002 (Vijfde wijziging Voorschrift Vreemdelingen 2000 (legesheffing), Stcrt. 2002, 69, p. 10) en de Regeling van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie van 12 november 2002 (Elfde wijziging Voorschrift Vreemdelingen, Stcrt. 2002, nr. 225, p. 9) sprake is van een materiële schending van art. 41 lid 1 Aanvullend Protocol en art. 13 Besluit 1/80. Het hof heeft in het dictum van zijn arrest de onverbindendverklaring van die regelingen door de rechtbank bekrachtigd. Waar het hof de vorderingen van de vreemdelingenorganisaties op dit punt heeft toegewezen, is zonder nadere toelichting — die ontbreekt — inderdaad niet begrijpelijk dat het hof de vorderingen tot onverbindendverklaring van de regelingen waarvan pas in hoger beroep onverbindendverklaring is gevorderd24., heeft afgewezen ‘op de gronden als hiervoor vermeld’. De klacht is derhalve terecht voorgesteld.

Onderdeel II is gericht tegen de rov. 30 en 31, waarin het hof de Regelingen aan de Gezinsherenigingsrichtlijn heeft getoetst. Het onderdeel betoogt dat het oordeel van het hof dat het heffen van leges niet is aan te merken als een (extra) materiële voorwaarde die het uitoefenen van het recht op gezinshereniging beperkt of de uitoefening van het gezinsleven anderszins in de weg staat, onjuist is. Voorts is — volgens het onderdeel — evenzeer onjuist 's hofs oordeel dat het enkele feit dat in de Richtlijn niet met zoveel woorden is opgenomen dat bij het in behandeling nemen van aanvragen leges kunnen worden geheven, niet betekent dat het de Staat niet zou vrijstaan aan het in behandeling nemen van een aanvraag de verplichting te verbinden dat de aanvrager de Staat in de (administratieve) kosten die met die aanvraag gepaard gaan geheel of gedeeltelijk tegemoet komt. Voor de onjuistheid van deze oordelen voert het onderdeel op p. 3 van de conclusie van antwoord een drietal redenen aan.

Als eerste reden voert het onderdeel aan dat het hof de Richtlijn onjuist heeft geïnterpreteerd en dat, anders dan het hof heeft geoordeeld, de in de Richtlijn uitgewerkte voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging niet louter materiële voorwaarden maar zowel materiële als formele voorwaarden zijn. Het oordeel van het hof dat de Richtlijn alleen ziet op materiële voorwaarden (en daaraan gekoppeld het oordeel dat het (moeten) betalen van leges geen materiële voorwaarde is en daarom al geen strijd met de Richtlijn kan opleveren) is volgens het onderdeel dan ook onjuist.

Punt 6 van de considerans van de Richtlijn luidt als volgt:

Daaruit heeft het hof mijns inziens terecht afgeleid dat het doel van de Richtlijn is om op basis van gemeenschappelijke criteria de materiële voorwaarden vast te stellen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging (zie in dit verband in het bijzonder hoofdstuk IV van de Richtlijn, dat als titel draagt ‘Vereisten voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging’). Anders dan het onderdeel (op p. 3, zesde/zevende regel) kennelijk veronderstelt, heeft het hof niet geoordeeld dat de Richtlijn uitsluitend op materiële voorwaarden zou zien. Kennelijk is de gedachtegang van het hof dat de Richtlijn, gelet op haar in de preambule omschreven strekking, zich in het bijzonder verzet tegen (extra) materiële voorwaarden die het uitoefenen van het recht op gezinshereniging beperken of de uitoefening van het gezinsleven anderszins in de weg staan. Volgens het hof kwalificeert een heffing van leges niet als een zodanige (extra) materiële voorwaarde.

Dat de Richtlijn ook formele bepalingen bevat (zie in het bijzonder hoofdstuk III van de Richtlijn, getiteld ‘Indiening en behandeling van het verzoek’) doet aan de gedachtegang van het hof niet af. Het waren kennelijk ook die bepalingen (en met name art. 5 van de Richtlijn) die het hof op het oog had toen het (na te hebben geoordeeld dat legesheffing niet als een materiële voorwaarde voor gezinshereniging kwalificeert) overwoog dat het stilzwijgen van (art. 5 van) de Richtlijn over legesheffing niet betekent dat legesheffing niet zou zijn toegestaan. Kennelijk was het hof van oordeel dat de Richtlijn, anders dan ten aanzien van de materiële voorwaarden die het uitoefenen van het recht op gezinshereniging beperken of de uitoefening van het gezinsleven anderszins in de weg staan, niet een uitputtende regeling van de formaliteiten in verband met de indiening en behandeling van het verzoek beoogt. Tegen dat oordeel richt zich de tweede, op p. 3 van de conclusie van antwoord uitgewerkte grond.

Volgens die grond beoogt de Richtlijn uniforme (materiële en formele) voorwaarden voor gezinshereniging te formuleren; het onderdeel betoogt dat ‘(a)ls het moeten betalen van leges een dergelijke voorwaarde mag zijn, (…) die voorwaarde (dan) ook wel (was) genoemd.’ Mijns inziens miskent het onderdeel dat blijkens de considerans van de Richtlijn vaststelling van de materiële voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging op basis van gemeenschappelijke criteria vooropstaat en dat de pretenties van de communautaire wetgever ten aanzien van de materiële en formele voorwaarden duidelijk verschillen. De Richtlijn biedt geen enkele grond voor de veronderstelling dat de communautaire wetgever (ook) de formele (of zo men wil: procedurele) aspecten uitputtend heeft willen regelen.

Dat, zoals het onderdeel aanvoert, Richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004 betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk25. in art. 20 — dat overigens deel uitmaakt van hoofdstuk V (‘Procedure en doorzichtigheid’) en niet van hoofdstuk II (‘Voorwaarden voor toelating’) — uitdrukkelijk toestaat dat de lidstaten van de aanvragers een vergoeding voor de behandeling van hun aanvraag verlangen, impliceert naar mijn mening niet dat het stilzwijgen van de Gezinsherenigingsrichtlijn op dat punt als een verbod zou moeten worden opgevat. De bepaling is mijns inziens juist een aanwijzing dat ook onder het regime van de Gezinsherenigingsrichtlijn is toegestaan een dergelijke vergoeding te verlangen. Zonder uitdrukkelijke bepalingen ter zake kan niet worden aangenomen dat de communautaire wetgever in dat opzicht een verschil in behandeling zou hebben beoogd van de onderscheiden gevallen van toelating van onderdanen van derde landen. Dat geldt temeer, nu in het licht van het beginsel van communautaire preferentie, volgens welk beginsel Unieburgers niet ongunstiger worden behandeld dan onderdanen van derde landen26., überhaupt niet zonder uitdrukkelijke bepalingen ter zake kan worden aangenomen dat de communautaire wetgever onderdanen van derde landen geheel van de heffing van vergoedingen heeft willen vrijwaren, terwijl van Unieburgers voor de afgifte van vergelijkbare documenten wel degelijk een vergoeding kan worden verlangd27..

Richtlijn 2004/114/EG doet derhalve niet af aan de juistheid van de bestreden rechtsopvatting van het hof. Ook op de tweede door het onderdeel aangevoerde grond kan het onderdeel daarom niet tot cassatie leiden, ook niet voor zover het klaagt dat het hof de parallel tussen de Gezinsherenigingsrichtlijn en Richtlijn 2004/114/EG onbesproken heeft gelaten. Een rechtsopvatting kan in cassatie niet met motiveringsklachten worden bestreden.

Ook de Europese Commissie is kennelijk van oordeel dat de Richtlijn zich niet categorisch tegen de heffing van leges verzet. Op 8 oktober 2008 heeft de Europese Commissie een verslag over de toepassing van de Gezinsherenigingsrichtlijn uitgebracht28.. Over de heffing van leges voor een aanvraag tot gezinshereniging wordt (op p. 11) opgemerkt:

In vergelijkbare zin heeft de Commissie zich uitgelaten in een aan Nederland gericht, met redenen omkleed advies van 19 maart 2009, 4995/2006, C(2009)177030., waarin zij zich (op p. 4) schrijft:

Als derde grond voert het onderdeel aan dat als de Gezinsherenigingsrichtlijn de lidstaten wel de bevoegdheid tot legesheffing laat, onjuist althans onbegrijpelijk is dat het hof de vordering van de vreemdelingenorganisaties heeft afgewezen op de (enkele) grond dat legesheffing geen materiële voorwaarde is, terwijl het ook heeft vastgesteld dat het gaat om zeer substantiële leges(verhogingen). Het hof heeft, aldus de klacht, bij de toetsing van de legesregelingen aan art. 41 lid 1 Aanvullend Protocol en art. 13 Besluit 1/80 wél, maar bij de toetsing aan de Gezinsherenigingsrichtlijn ten onrechte niet onder ogen gezien dat een buitensporige invulling van een strikt genomen wellicht formeel criterium dat criterium wel degelijk tot een (extra) materieel obstakel kan maken.

De vreemdelingenorganisaties hebben de grondslag van hun vorderingen in appel aldus uitgebreid dat de Regelingen ook met de Gezinsherenigingsrichtlijn in strijd zijn. In verband daarmee hebben de vreemdelingenorganisaties (uitsluitend) gesteld dat heffing van leges door de Staat met art. 5 van de Richtlijn in strijd is32. en dat het lidstaten niet vrijstaat om op dit punt een nationale regeling te handhaven of in te voeren33.. Het hof heeft terecht geoordeeld dat een categorisch verbod van de heffing van leges niet uit de Gezinsherenigingsrichtlijn voortvloeit. De stelling dat ‘een buitensporige invulling van een strikt genomen wellicht formeel criterium dat criterium wel degelijk tot een (extra) materieel obstakel kan maken’ en dat de heffing van leges vanwege de hoogte van de opgelegde bedragen aan de Gezinsherenigingsrichtlijn afbreuk zou kunnen doen (vergelijk het hiervóór onder 4.11 opgenomen citaat uit het verslag van de Commissie) hebben de vreemdelingenorganisaties niet aan hun in hoger beroep vermeerderde eis ten grondslag gelegd. Bij die stand van zaken kan het hof niet worden verweten dat het de mogelijkheid van vanwege hun hoogte ontoelaatbare heffingen niet in zijn oordeel heeft betrokken.

In verband met de kwestie van de hoogte van de leges in gezinsherenigingszaken merk ik ten overvloede nog op dat naar aanleiding van een motie van De Wit c.s. over het opnemen van een hardheidsclausule in het legesstelsel34. en het hierover gevoerde debat met de Tweede Kamer op 12 april 2005, bij de Regeling van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie van 27 juni 2005 (Wijziging Voorschrift Vreemdelingen 2000 (achtendertigste wijziging), Stcrt. 2005, nr. 124, p. 19) vreemdelingen die bij de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor gezinshereniging of gezinsvorming een gerechtvaardigd beroep op art. 8 EVRM doen, zijn vrijgesteld van de legesverplichting, mits zij kunnen aantonen dat zij niet over de vereiste middelen kunnen beschikken om de leges te voldoen35..

In zijn schriftelijke toelichting heeft mr. Sluysmans onder 118 gewezen op de uit art. 267 VWEU (voorheen art. 243 EG) voor de in hoogste instantie rechtsprekende nationale rechter voortvloeiende verplichting prejudiciële vragen te stellen aan het (inmiddels) HvJ EU. Mr. Sluysmans dringt op het stellen van prejudiciële vragen aan ‘(a)ls Uw Raad op het punt van de (on)toelaatbaarheid van hoge leges voor gezinshereniging in het licht van Richtlijn 2003/86 tot een ander oordeel zou (willen) komen dan de Europese Commissie kennelijk inneemt’. Zoals bij de bespreking van het incidentele beroep (onder 4.13) reeds aan de orde kwam, hebben de vreemdelingenorganisaties de mogelijkheid dat de litigieuze leges vanwege hun hoogte aan de Gezinsherenigingsrichtlijn afbreuk zouden doen, niet aan hun vorderingen ten grondslag gelegd en maakt die mogelijkheid derhalve geen onderdeel uit van de in hoger beroep tussen partijen gevoerde rechtsstrijd. Voor het stellen van prejudiciële vragen zoals bedoeld is bij die stand van zaken geen plaats.

Ook overigens zie ik voor het stellen van prejudiciële vragen geen aanleiding. In het principale beroep is weliswaar aan de orde naar welke maatstaven de toelaatbaarheid van leges onder de door de vreemdelingenorganisaties ingeroepen standstill-bepalingen moet worden beoordeeld, maar daarover heeft het HvJ EG inmiddels uitspraak gedaan. In het incidentele beroep is mede aan de orde of uit de Gezinsherenigingsrichtlijn een categorisch verbod van legesheffing voortvloeit, maar de (ontkennende) beantwoording van die vraag is naar mijn mening niet aan het tot het stellen van prejudiciële vragen nopende twijfel onderhevig.

De conclusie strekt zowel in het principale als het incidentele beroep tot vernietiging en verwijzing.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal