ABRvS, 11-05-2006, nr. 200505721/1

Bij besluit van 23 april 2003 heeft appellant sub 1 (hierna: de minister) een aanvraag van appellant sub 2 (hierna: de vreemdeling) om verlenging van de geldigheidsduur van een aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd buiten behandeling gesteld.

Bij besluit van 20 april 2004 heeft de minister het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 5 augustus 2004 heeft de rechtbank ’s Gravenhage, nevenzittingsplaats Rotterdam (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingesteld beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.

Bij besluit van 17 september 2004 heeft de minister het door de vreemdeling gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.

Bij uitspraak van 30 mei 2005, verzonden op 3 juni 2005, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 1 juli 2005, en de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 juli 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brief van 15 juli 2005 heeft de minister een reactie ingediend.

Bij brief van 18 juli 2005 heeft de vreemdeling dat gedaan.

Bij brief van 10 januari 2006 heeft de vreemdeling nadere stukken ingediend.

Bij brief van 13 januari 2006 heeft de minister dat gedaan.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2006, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling in persoon, bijgestaan door mr. D. Schaap, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.

Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Bij brief van 13 april 2006 heeft de Afdeling partijen gelegenheid geboden zich nader uit te laten. Bij brieven van 27 april 2006 hebben zij dat gedaan.

Bij de Overeenkomst, waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap (hierna: de EEG) en Turkije (hierna: de Associatieovereenkomst) is een Associatieraad ingesteld. Deze overeenkomst is op 12 september 1963 door de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap enerzijds en Turkije anderzijds ondertekend en namens de Gemeenschap bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Gemeenschap van 23 december 1963 (PB 1964, 217) gesloten, goedgekeurd en bekrachtigd.

Ingevolge artikel 36 van het Aanvullend Protocol (Trb. 1973/30), voor zover thans van belang, wordt het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije geleidelijk tot stand gebracht overeenkomstig de in artikel 12 van de Associatieovereenkomst neergelegde beginselen. De hiertoe nodige regels worden door de Associatieraad bepaald.

Ingevolge artikel 59 mag op de onder het Aanvullend Protocol vallende gebieden, de behandeling van Turkije niet gunstiger zijn dan die, welke de lidstaten elkaar toekennen krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag).

De Associatieraad heeft krachtens artikel 12 van de Associatieovereenkomst en artikel 36 van het Aanvullend Protocol op 20 december 1976 besluit nr. 2/76 genomen, dat volgens artikel 1 ervan bedoeld is als een eerste stap op weg naar de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije. Op 19 september 1980 heeft hij besluit nr. 1/80 betreffende de ontwikkeling van de Associatie (hierna: besluit nr. 1/80) genomen. Dit besluit dient er volgens de derde overweging van de considerans toe om op sociaal gebied de regeling voor werknemers en hun gezinsleden te verbeteren ten opzichte van de regeling die is ingevoerd bij voormeld besluit nr. 2/76.

Ingevolge artikel 13 van besluit nr. 1/80 mogen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.

Ingevolge artikel 16 is die bepaling met ingang van 1 december 1980 van toepassing.

Op 1 december 1980 waren de toelating en het verblijf van vreemdelingen in Nederland geregeld in de Vreemdelingenwet (Stb. 1965, 40), in werking getreden op 1 januari 1967.

Ingevolge artikel 11, vijfde lid, van die wet, zoals die bepaling op 1 december 1980 luidde, kan het verlenen van een vergunning tot verblijf, alsmede het verlengen van de geldigheidsduur daarvan, worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.

Ingevolge artikel 16, zoals die bepaling op 1 december 1980 luidde, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat ten laste van vreemdelingen een bedrag wordt geheven terzake van de aanvraag van een vergunning tot verblijf of tot vestiging, gelijk aan het bedrag dat in het land van hun nationaliteit terzake van de aanvraag van een overeenkomstige vergunning aan Nederlanders in rekening wordt gebracht.

Aan de aldus bij artikel 16 verleende bevoegdheid is geen toepassing gegeven.

Op 1 april 2001 is de Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000, Stb. 2000, 495; hierna: de Vw 2000) in werking getreden, die nadien enkele malen is gewijzigd. Op 1 april 2001 zijn tevens het krachtens die wet vastgestelde Vreemdelingenbesluit 2000 (Stb. 2000, 497; hierna: het Vb 2000) en Voorschrift Vreemdelingen (Stcrt. 2001/10; hierna: het Vv 2000) in werking getreden.

In de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) heeft de minister uiteengezet, hoe hij van de hem bij de Vw 2000 en het Vb 2000 verleende bevoegdheden gebruik zal maken.

Ingevolge artikel 1, aanhef, onderdeel e, onder 1°en 2°, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, wordt in die wet en de daarop berustende bepalingen onder 'gemeenschapsonderdanen' verstaan: onderdanen van de lidstaten van de Europese Unie die op grond van het EG-Verdrag gerechtigd zijn een andere lidstaat binnen te komen en er te verblijven en familieleden van deze onderdanen die de nationaliteit van een derde staat bezitten en die uit hoofde van een ter toepassing van het EG-Verdrag genomen besluit gerechtigd zijn een lidstaat binnen te komen en er te verblijven.

Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, heeft de desbetreffende vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14.

Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder f, voor zover thans van belang, heeft de desbetreffende vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 14, terwijl bij of krachtens deze wet dan wel op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is beslist.

Ingevolge artikel 13 wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning slechts ingewilligd, indien:

Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van het Vb 2000 heeft het indienen van een aanvraag tot het verlenen, wijzigen of verlengen van een verblijfsvergunning tot gevolg dat de uitzetting achterwege blijft, tenzij de aanvraag naar het voorlopig oordeel van de minister een herhaalde aanvraag betreft.

Ingevolge artikel 3.80, eerste lid, voor zover thans van belang, is de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 14 van de wet, tijdig ingediend, indien deze uiterlijk op de dag voor de dag waarop de geldigheidsduur verstrijkt is ontvangen, dan wel, indien deze later is ontvangen, indien de termijnoverschrijding de desbetreffende vreemdeling niet kan worden toegerekend.

Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, wordt de niet-tijdig ingediende aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 14 van de wet, gelijkgesteld met een aanvraag tot het verlenen van de vergunning.

Ingevolge artikel 3.82, voor zover thans van belang, zijn, indien de niet-tijdig ingediende aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 14 van de wet, naar het oordeel van de minister is ontvangen binnen een redelijke termijn nadat het rechtmatig verblijf, bedoeld in artikel 8, onder a van de wet is geëindigd, de artikelen 3.71 (het beschikken over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) bij eerste toelating), 3.77 (gevaar voor de openbare orde bij eerste toelating), 3.78 (zwaarwegende belangen bij eerste toelating) en 3.79 (weigering onderzoek of behandeling tbc bij eerste toelating) niet van toepassing en zijn de artikelen 3.86 (openbare orde bij aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van een verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd) en 3.87 (gevaar voor openbare orde bij aanvraag om verlenging; zwaarwegende belangen) van overeenkomstige toepassing.

Volgens paragraaf B1/1.2.3 van de Vc 2000, voor zover thans van belang, wordt de aanvraag tot het verlengen van een verblijfsvergunning, die is ontvangen, nadat de geldigheidsduur van de eerdere verblijfsvergunning is afgelopen, maar nog wel binnen de redelijke termijn van zes maanden, getoetst aan de vereisten, zoals die worden gesteld voor voortgezet verblijf. De termijn van zes maanden vangt aan op de dag, waarop het rechtmatig verblijf, bedoeld in artikel 8, aanhef en onder a, van de Vw 2000, is geëindigd. De vergunning wordt in dat geval niet met terugwerkende kracht verleend. De vergunning zal worden verleend met de datum van aanvraag als ingangsdatum, of zo veel later als de desbetreffende vreemdeling heeft aangetoond dat aan alle voor toelating gestelde vereisen wordt voldaan. Er ontstaat derhalve een onderbreking in het verblijfsrecht van de desbetreffende vreemdeling, hetgeen gevolgen heeft voor de opbouw van verdere verblijfsrechten. Dit is slechts anders, als sprake is van feiten en omstandigheden die de desbetreffende vreemdeling niet toe te rekenen zijn, aldus die passage.

Terzake van de afdoening van een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning, als bedoeld in artikel 14 van de wet, is ingevolge artikel 3.34, eerste lid, van het Vv 2000, zoals die bepaling op 1 april 2001 luidde, voor zover thans van belang, de desbetreffende vreemdeling van twaalf jaar of ouder, niet zijnde gemeenschapsonderdaan, € 56,72 aan leges verschuldigd.

Ingevolge het thans geldende artikel 3.34, eerste lid, is de desbetreffende vreemdeling die over een mvv beschikt, geldig voor het doel waar verblijf voor wordt gevraagd, terzake van de afdoening van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning, als bedoeld in artikel 14 van de wet, € 188,- aan leges verschuldigd.

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, voor zover thans van belang, is de desbetreffende vreemdeling, niet zijnde gemeenschapsonderdaan, die niet over een mvv beschikt, geldig voor het doel waar verblijf voor wordt gevraagd, terzake van de afdoening van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning, als bedoeld in artikel 14 van de wet, € 331,- aan leges verschuldigd, met uitzondering van de desbetreffende vreemdeling die terzake van de afdoening van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning, als bedoeld in artikel 14 van de wet, voor een verblijfsdoel, als bedoeld in artikel 3.4, eerste lid onder a, van het besluit, € 830,- aan leges verschuldigd is.

Bij besluit van de Staatssecretaris van Justitie van 27 maart 2002 (Stcrt. 2002/69) is artikel 3.34a van het Vv 2000 vastgesteld, dat met ingang van 1 mei 2002 in werking is getreden.

Terzake van de afdoening van een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning, als bedoeld in artikel 14 van de wet is de desbetreffende vreemdeling, niet zijnde gemeenschapsonderdaan, ingevolge artikel 3.34a, tweede lid, van het Vv 2000 € 169,- aan leges verschuldigd.

Ingevolge artikel 3.34h is de desbetreffende vreemdeling ter zake van de afdoening van een aanvraag om toetsing aan het gemeenschapsrecht en afgifte van het daaraan verbonden verblijfsdocument € 30,- aan leges verschuldigd.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (Stb. 1994, 959, inwerkintreding 1 september 1995, en nadien gewijzigd, Stb. 2000, 496, inwerkingtreding 1 april 2001; hierna: de Wav) is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.

Ingevolge artikel 4, eerste lid, is dat verbod niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die over een krachtens de Vw 2000 afgegeven vergunning beschikt, die is voorzien van een aantekening van de Minister van Justitie, waaruit blijkt dat aan die vergunning geen beperkingen zijn verbonden voor het verrichten van arbeid.

Bij besluit van 13 juli 2000 is aan de vreemdeling, van Turkse nationaliteit, een mvv verleend. Op 12 september 2000 is hij Nederland ingereisd. Op 2 oktober 2000 heeft hij, terwijl hij op dat moment hier te lande verblijf hield, een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor verblijf bij Nederlandse echtgenote.

Bij besluit van 14 december 2000 is hem zodanige vergunning, geldig tot 2 oktober 2001, verleend. Aan deze vergunning waren geen beperkingen voor het verrichten van arbeid, als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Wav, verbonden, zodat hij hier te lande arbeid mocht verrichten.

Bij besluit van 28 september 2001 is de geldigheidsduur van deze verblijfsvergunning op aanvraag verlengd tot 2 oktober 2002.

De vreemdeling heeft op 10 februari 2003 opnieuw om verlenging van de geldigheidsduur van de aan hem verleende verblijfsvergunning gevraagd. Bij het besluit van 23 april 2003 heeft de minister beslist, als hiervoor onder 1. vermeld, wegens het niet betalen van de verschuldigde leges van € 169,-.

Op 5 mei 2003 heeft de vreemdeling de verschuldigde leges alsnog betaald en op 26 mei 2003 heeft hij tegen het besluit van 23 april 2003 bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is, zoals onder 1. vermeld, bij besluit van 20 april 2004 ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 5 augustus 2004 heeft de rechtbank beslist, als hiervoor onder 1. vermeld.

Aan het besluit van 17 september 2004 heeft de minister ten grondslag gelegd dat, voor zover thans van belang, de aanvraag terecht buiten behandeling is gesteld, omdat de vreemdeling de verschuldigde leges niet tijdig heeft voldaan. Dat de vreemdeling de verschuldigde leges op 5 mei 2003 alsnog heeft voldaan, maakt dat volgens de minister niet anders.

Met betrekking tot artikel 13 van besluit nr. 1/80 heeft de minister zich in dat besluit op het standpunt gesteld dat deze bepaling zich niet tegen de legesheffing en de verhoging daarvan verzet, nu de bepalingen terzake van de legesheffing niet op het recht op toegang tot de arbeidsmarkt zien, doch de aanvragen om verlening van een verblijfsvergunning regulier betreffen. Van een nieuwe beperking in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 is daarom geen sprake, aldus de minister. In verweer bij de rechtbank heeft de minister zich voorts op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet onder het toepassingsbereik van artikel 13 van besluit nr. 1/80 valt, nu hij werknemer, noch gezinslid van een Turkse werknemer, is.

De vreemdeling heeft in beroep bij de rechtbank, onder verwijzing naar het arrest van Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 21 oktober 2003 in gevoegde zaken nos. C-317/01 en C-369/01 (Abatay en Sahin; Jur. EG 2003, blz. I-12301), betoogd dat, voor zover thans van belang, de minister heeft aldus miskend dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 op hem van toepassing is, nu hij niet een aan artikel 6 van dat besluit ontleend verblijfsrecht heeft. De enige beperking die het Hof in dat arrest heeft gesteld, is dat de zogenoemde standstill-bepaling een Turkse onderdaan alleen ten goede kan komen, als hij zich aan de regels van de lidstaat van ontvangst op het gebied van de toegang, het verblijf en eventueel verrichten van arbeid heeft gehouden. Hij heeft dat gedaan. Een vreemdeling die om verlenging van de geldigheidsduur van de aan hem verleende verblijfsvergunning verzoekt, verblijft niet illegaal in Nederland, aldus de vreemdeling.

In de uitspraak van 30 mei 2005 heeft de rechtbank overwogen dat, voor zover thans van belang, artikel 13 van besluit nr. 1/80 rechtstreekse werking heeft en uit de jurisprudentie van het Hof niet kan worden afgeleid dat die bepaling uitsluitend op beperkingen op het gebied van arbeidsparticipatie ziet. Artikel 13 van besluit nr. 1/80 is volgens de rechtbank op de vreemdeling van toepassing, omdat de bepaling ziet op Turkse onderdanen die zich legaal op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst bevinden. De vreemdeling heeft gedurende twee jaar rechtmatig verblijf in Nederland gehad, omdat hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor verblijf bij echtgenote was verleend. Hoewel deze laatst verleende verblijfsvergunning geldig was tot 2 oktober 2002 en de vreemdeling daarna geen rechtmatig verblijf had, had hij vanaf 10 februari 2003 wel rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op zijn aanvraag, aldus de rechtbank.

De rechtbank is tot de slotsom gekomen dat het invoeren van legesheffing voor de aanvraag tot verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning regulier en het daarna verhogen van het aan leges verschuldigde bedrag in strijd zijn met artikel 13 van besluit nr. 1/80. De minister heeft de aanvraag dan ook ten onrechte buiten behandeling gesteld wegens het niet betalen van de verschuldigde leges, aldus de rechtbank.

De minister heeft in hoger beroep primair betoogd dat, samengevat weergegeven, de rechtbank aldus heeft miskend dat de vreemdeling niet onder het toepassingsbereik van artikel 13 van besluit nr. 1/80 valt. Anders dan de rechtbank heeft aangenomen, is de enkele omstandigheid dat een Turkse onderdaan legaal hier te lande verblijft volgens de minister niet voldoende voor de toepasselijkheid van die bepaling. Het arrest Abatay en Sahin ziet onder meer op de vraag of die bepaling ook van toepassing is bij de eerste toegang tot de arbeidsmarkt, welke vraag het Hof bevestigend heeft beantwoord. Hiervan is in dit geval geen sprake, aldus de minister. Het Hof heeft in het arrest geen verruiming van de reikwijdte van die bepaling geformuleerd, in die zin dat zij alle Turkse onderdanen die legaal hier te lande verblijven beschermt. Gelet op de bewoordingen en de bedoeling van besluit nr. 1/80, is dit slechts van toepassing op Turkse werknemers en hun gezinsleden, aldus de minister.

De Afdeling overweegt als volgt.

Gesteld noch gebleken is dat de Nederlandse echtgenote van de vreemdeling gebruik heeft gemaakt van de ingevolge het EG-Verdrag geldende rechten inzake het vrije verkeer of het haar ingevolge artikel 18 van het EG-Verdrag toekomende recht om op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven.

Voor zover de vreemdeling voor het eerst in hoger beroep stelt dat zijn echtgenote ook de Turkse nationaliteit heeft, wordt overwogen dat deze omstandigheid niet is gesteld bij de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning en om verlenging hiervan. In bezwaar, noch in beroep bij de rechtbank, is de gestelde Turkse nationaliteit van de echtgenote in het geding gebracht. Die stelling kan onder die omstandigheden, wat daar verder van zij, geen rol spelen in hoger beroep.

De minister is ingevolge artikel 24, tweede lid, van de Vw 2000 verplicht om, zij het met in achtneming van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht, de aanvraag buiten behandeling te stellen, indien de desbetreffende vreemdeling niet aan de op deze rustende verplichting om de verschuldigde leges te betalen voldoet. Ingevolge artikel 3.34a, tweede lid, van het Vv 2000, zoals die bepaling ten tijde van de aanvraag luidde, was de desbetreffende vreemdeling terzake van de afdoening van een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning leges verschuldigd.

Niet in geschil is dat de vreemdeling na aanmaning onder het stellen van een termijn voor de nakoming van de betalingsverplichting de leges niet tijdig heeft betaald. Eerst na afloop van de hem om alsnog aan de verplichting daartoe te voldoen gegunde termijn, heeft hij het verschuldigde bedrag betaald.

Dat betekent dat de minister de aanvraag ingevolge artikel 24, tweede lid, van de Vw 2000, gelezen in samenhang met artikel 3.34a, tweede lid, van het Vv 2000, buiten behandeling moest stellen.

In geschil is of artikel 13 van besluit nr. 1/80 daaraan in dit geval in de weg staat.

De vreemdeling had van 14 december 2000 tot 2 oktober 2002 hier te lande rechtmatig verblijf op de voet van artikel 8, aanhef en onder a, van de Vw 2000. Gedurende die periode beschikte hij over een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor verblijf bij Nederlandse echtgenote. Hem was het gedurende die periode tevens toegestaan hier te lande arbeid te verrichten. Gelet op de aard van de gevraagde en verleende verblijfsvergunning, beoogt de vreemdeling langdurig verblijf hier te lande en is sprake van geleidelijke inburgering, als bedoeld in rechtsoverweging 117 van voormeld arrest Abatay en Sahin.

Uit de door de vreemdeling nader ingediende stukken van 10 januari 2006 blijkt dat hij de volgende periodes bij verschillende werkgevers in loondienst arbeid heeft verricht:

Niet in geschil is dat de vreemdeling eerst op 10 februari 2003 en derhalve na afloop van de geldigheidsduur van de hem laatstelijk verleende verblijfsvergunning een aanvraag om verlenging hiervan heeft ingediend. Hij heeft derhalve van 2 oktober 2002 tot het moment van de aanvraag op 10 februari 2003 geen rechtmatig verblijf gehad. Hij mocht voorts in die periode hier te lande geen arbeid verrichten.

Ingevolge artikel 3.80, tweede lid, van het Vb 2000 wordt een niet-tijdig ingediende aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verleende verblijfsvergunning gelijkgesteld met een aanvraag tot het verlenen van zodanige vergunning. Hoewel de vreemdeling niet tijdig om verlenging van de geldigheidsduur van de aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd heeft verzocht, heeft hij dit wel binnen een termijn van zes maanden, als bedoeld in artikel 3.82 van het Vb 2000, gelezen in samenhang met paragraaf B1/1.2.3 van de Vc 2000 gedaan. Dit heeft tot gevolg dat de aanvraag om verlenging weliswaar met een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning wordt gelijkgesteld, maar wordt getoetst aan de vereisten, zoals die worden gesteld voor toelating voor voortgezet verblijf en niet voor eerste toelating.

Na het indienen van de aanvraag van 10 februari 2003 had de vreemdeling rechtmatig verblijf op de voet van artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000. Het was hem echter ingevolge de Wav, gelezen in samenhang met het Besluit ter uitvoering van de Wav, niet toegestaan om hier te lande arbeid te verrichten in afwachting van de beslissing op de aanvraag.

Onder 81 heeft het Hof in voormeld arrest Abatay en Sahin onder meer overwogen dat een Turkse onderdaan die reeds legaal in een lidstaat werkzaam is, niet door een standstill-bepaling betreffende de toegang tot de arbeidsmarkt behoeft te worden beschermd, nu hij daar reeds toegang toe heeft gehad en hij voor zijn verdere loopbaan in de lidstaat van ontvangst rechten heeft die artikel 6 van besluit nr. 1/80 hem uitdrukkelijk verleent. Daarentegen beoogt de standstillverplichting betreffende de voorwaarden voor toegang tot de arbeidsmarkt een situatie te scheppen, waarin de nationale autoriteiten zich onthouden van het vaststellen van bepalingen die de verwezenlijking van de doelstelling van besluit nr. 1/80 – invoering van het vrij verkeer van werknemers – hinderen, ook al mogen in de eerste fase van de geleidelijke totstandkoming van die vrijheid, reeds bestaande nationale beperkingen op het gebied van de toegang tot de arbeidsmarkt blijven bestaan, aldus het Hof.

Het Hof heeft voorts onder 84 overwogen dat, hoewel de draagwijdte van artikel 13 van besluit nr. 1/80 niet beperkt is tot Turkse onderdanen die reeds tot de arbeidsmarkt van een lidstaat behoren, dit niet weg neemt dat de bepaling spreekt van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn. Uit dit woordgebruik volgt volgens het Hof dat de standstill-bepaling alleen aan een Turkse onderdaan ten goede kan komen, indien hij zich heeft gehouden aan de regels van de lidstaat van ontvangst op het gebied van de toegang, het verblijf en eventueel verrichten van arbeid, en hij zich derhalve legaal op het grondgebied van die lidstaat bevindt.

Uit voormeld arrest kan worden afgeleid dat de vreemdeling van 14 december 2000 tot 2 oktober 2002, in welke periode hij over een verblijfsvergunning beschikte en hij legaal arbeid in loondienst heeft verricht voor verschillende werkgevers, zonder daarbij de rechten die artikel 6 van besluit nr. 1/80 verleent te verkrijgen, onder het bereik van artikel 13 van dat besluit viel.

De vraag is evenwel of dat na afloop van de geldigheidsduur van de aan hem verleende verblijfsvergunning op 2 oktober 2002 en hangende de aanvraag van 10 februari 2003 om verlenging van de geldigheidsduur van deze verblijfsvergunning nog het geval was.

Zoals hiervoor onder 2.5.4. is overwogen, had de vreemdeling naar nationaal recht tussen 2 oktober 2002 en 10 februari 2003 geen rechtmatig verblijf en mocht hij hier te lande geen arbeid verrichten. De vreemdeling verkreeg door het indienen van de aanvraag op 10 februari 2003 in verband daarmee weer rechtmatig verblijf. Het verbod om hier te lande arbeid te verrichten bleef op hem echter van kracht.

Uit rechtsoverweging 84 van voormeld arrest, als hiervoor onder 2.5.6. weergegeven, kan worden afgeleid dat het verblijf van de vreemdeling en het door hem verrichte arbeid van 2 oktober 2002 tot 10 februari 2003 niet legaal was, omdat hij geen verblijfsrecht had en niet gerechtigd was een beroepsmatige activiteit uit te oefenen.

Hoewel de vreemdeling vanaf 10 februari 2003 weer rechtmatig verblijf had in afwachting van een beslissing op zijn aanvraag, was geen sprake van een niet omstreden verblijfsrecht en mocht hij hangende die aanvraag hier te lande geen arbeid verrichten. Het door hem verrichten van arbeid was ook na het indienen van de aanvraag niet legaal.

Daartegenover staat dat, zoals hiervoor onder 2.5.5. is overwogen, de aanvraag van de vreemdeling, hoewel deze met een aanvraag om een verblijfsvergunning te verlenen wordt gelijkgesteld, niet wordt getoetst aan de vereisten, gesteld voor eerste toelating, maar aan die, gesteld voor toelating voor voortgezet verblijf. Nu de vreemdeling op grond van zijn verblijfsvergunning toegang tot de arbeidsmarkt heeft gehad, maar nog niet de rechten die artikel 6 van besluit nr. 1/80 verleent heeft verkregen en ten tijde van zijn aanvraag om voortgezet verblijf ook daadwerkelijk arbeid heeft verricht, kan worden betoogd dat hij zich, ook in de periode van illegaal verblijf en illegaal verrichte arbeid waarin hij zijn aanvraag deed, kon beroepen op de rechten die artikel 13 regelt.

Gelet hierop, ziet de Afdeling aanleiding om het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de volgende vragen:

1a. Dient artikel 13 van besluit nr. 1/80 betreffende de ontwikkeling van de Associatie, in het licht van de rechtsoverwegingen 81 en 84 van het arrest van 21 oktober 2003 in gevoegde zaken nos. C-317/01 en C-369/01 (Abatay en Sahin; Jur. EG 2003, blz. I-12301), aldus te worden gelezen, dat een vreemdeling, onderdaan van Turkije, die zich aan de regels voor eerste toelating en verblijf hier te lande heeft gehouden en van 14 december 2000 tot 2 oktober 2002 legaal arbeid in loondienst heeft verricht bij verschillende werkgevers, doch niet tijdig om verlenging van de geldigheidsduur van de hem verleende verblijfsvergunning heeft verzocht, waardoor hij na afloop van die vergunning en ten tijde van de aanvraag om verlenging ervan naar nationaal recht geen rechtmatig verblijf had en evenmin toestemming om hier te lande arbeid te verrichten, een beroep kan doen op die bepaling?

1b. Maakt het voor het antwoord op de onder 1a. gestelde vraag verschil dat een door die vreemdeling niet-tijdig ingediende aanvraag om verlenging die binnen zes maanden na de afloop van de geldigheidsduur van deze verblijfsvergunning is ontvangen, hoewel deze aanvraag naar nationaal recht aan een aanvraag om verlening van een eerste verblijfsvergunning wordt gelijkgesteld, wordt getoetst aan de vereisten, gesteld voor toelating voor voortgezet verblijf en de vreemdeling de beslissing op die aanvraag hier te lande mag afwachten?

Indien het Hof tot het oordeel komt dat de vreemdeling een beroep kan doen op artikel 13 van besluit nr. 1/80, is vervolgens aan de orde of de legesheffing terzake van een aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd en de nadien ingevoerde verhoging daarvan als een beperking in de zin van die bepaling moet worden aangemerkt.

De minister heeft dienaangaande betoogd dat, samengevat weergegeven, geen sprake is van een nieuwe beperking, nu de verplichting om leges te betalen terzake van een aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van een verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd geen ontoelaatbare inhoudelijke beperking is ten aanzien van de toegang tot de arbeidsmarkt, doch een financiële tegemoetkoming is voor de kosten van de terzake van de afdoening van een aanvraag om een dergelijke verblijfsvergunning, dan wel verlenging hiervan, verrichte diensten. Volgens de minister staat de Europese regelgeving niet aan het heffen van leges voor zodanige administratieve handelingen in de weg. Daarbij is volgens de minister van belang dat voor gemeenschapsonderdanen weliswaar een uitzondering is gemaakt op de verplichting tot het betalen van leges die voor alle andere vreemdelingen die een dergelijke aanvraag indienen, geldt, maar dat niet valt in te zien dat voor Turkse onderdanen een nog gunstiger uitzondering moet worden gemaakt. De minister heeft voorts aangevoerd dat ingevolge de oude Vreemdelingenwet ook al leges kon worden geheven.

De vreemdeling heeft in de loop van de procedure aangevoerd dat de toegang tot de arbeidsmarkt voor Turkse onderdanen ten gevolge van de invoering van de legesheffing minder gunstig is dan de situatie op 1 december 1980, nu er extra financiële lasten zijn. Mitsdien is sprake van een beperking in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80.

De Afdeling overweegt dienaangaande als volgt.

Uit de uitleg die het Hof te wijzen valt op voormeld arrest Abatay en Sahin aan de term "beperking" in artikel 13 van besluit nr. 1/80 geeft, valt niet af te leiden dat sprake kan zijn van toelaatbare en ontoelaatbare beperkingen. Zoals het Hof onder 79 in dat arrest heeft overwogen, blijkt uit de formulering ervan dat de bepaling de nationale autoriteiten verbiedt, de voorwaarden voor toegang tot de arbeidsmarkt voor Turkse onderdanen aan te scherpen door nieuwe maatregelen in te voeren, waarbij die toegang wordt beperkt. Het Hof heeft onder 117 voorts overwogen dat de bepaling in algemene zin de invoering van nieuwe nationale beperkingen van het recht van het vrije verkeer van werknemers vanaf de datum van inwerkingtreding verbiedt. Het heeft geen nadere invulling gegeven van de betekenis van de term "beperking", in die zin dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 slechts ziet op beperkingen, die ontoelaatbaar zijn.

Het betoog van de minister dienaangaande treft dan ook geen doel.

Anders dan de minister heeft betoogd, kan uit de jurisprudentie van het Hof voorts niet worden afgeleid dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 uitsluitend ziet op beperkingen van de toegang tot de arbeidsmarkt. Dat zou ook niet stroken met de bescherming die deze bepaling aan gezinsleden van Turkse werknemers, wier verblijf hier te lande niet afhankelijk is van het al dan niet verrichten van arbeid, beoogt te bieden. Voorts zou een lidstaat, door nieuwe maatregelen in te voeren op andere gebieden dan de arbeidsmarkt, de bescherming van artikel 13 van besluit nr. 1/80 effectief kunnen inperken, dan wel te niet doen. Dat de verplichting om leges te betalen voor de afdoening van een verblijfsvergunning, dan wel verlenging hiervoor, zoals de minister stelt, geen inhoudelijk vereiste voor het verrichten van arbeid is, maakt dit dan ook niet anders.

Volgens vaste jurisprudentie van het Hof te wijzen valt op voormeld arrest Abatay en Sahin, rechtsoverweging 116 moet de vraag of een regeling een nieuwe beperking in evenbedoelde zin oplevert worden beantwoord door de nationale rechterlijke instanties, de enige die tot uitlegging van het nationale recht bevoegd zijn. Gelet hierop, zal de Afdeling, alvorens te bezien of sprake is van een beperking in evenbedoelde zin, onderzoeken of de regeling terzake van de leges voor een aanvraag om verlenging van een verblijfsvergunning nieuw is in de zin dat de situatie van Turkse onderdanen daardoor minder gunstig is ten opzichte van de situatie, zoals die bestond als gevolg van de regels die op hen van toepassing waren op de dag van de inwerkingtreding van artikel 13 van besluit nr. 1/80.

Op 1 december 1980, de dag waarop artikel 13 van besluit nr. 1/80 van toepassing werd, bestond geen wettelijke verplichting om leges te betalen terzake van een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf, dan wel verlenging ervan. Hoewel artikel 16 van de Vreemdelingenwet, zoals die op 1 december 1980 gold, grondslag bood voor het heffen van leges terzake van de afdoening van dergelijke aanvragen, werd van de aldus verleende bevoegdheid geen gebruik gemaakt. Eerst sinds het van kracht worden van de Vw 2000 en het Vv 2000 op 1 april 2001 is voor een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning, als bedoeld in artikel 14 van die wet, leges verschuldigd en eerst bij regeling van 27 maart 2002 is de legesheffing voor het verlengen van de geldigheidsduur van een verleende verblijfsvergunning ingevoerd. Mitsdien is van belang of daarmee sprake is van een beperking in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80.

Hoewel de verplichting tot het betalen van leges voor de afdoening van een aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning, dan wel verlenging hiervan, financiële lasten met zich brengt, kan daartegenover worden gesteld dat het heffen van leges strekt ter al dan niet gedeeltelijke dekking van de met de afdoening van zodanige aanvraag gemoeide kosten. De vraag rijst dan ook of artikel 13 van besluit nr. 1/80 er aan in de weg staat dat een lidstaat voor de afdoening van een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning, dan wel verlenging hiervan, een bepaald bedrag aan leges, dat strekt tot al dan niet gedeeltelijke dekking van de met de afdoening daarvan gemoeide kosten, mag heffen. Zoals in 2.5.1. is overwogen, heeft het niet voldoen van de verschuldigde leges tot gevolg dat de desbetreffende aanvraag buiten behandeling moet worden gesteld.

Gelet hierop, ziet de Afdeling aanleiding om het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de volgende vragen:

2a. Dient de term "beperking" in artikel 13 van besluit nr. 1/80 aldus te worden uitgelegd, dat daaronder de verplichting tot het betalen van leges terzake van de afdoening van een aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning valt die een vreemdeling, onderdaan van Turkije, die onder het toepassingsbereik van besluit nr. 1/80 valt, verschuldigd is, bij gebreke waarvan zijn aanvraag op grond van artikel 24, tweede lid, van de Vw 2000 buiten behandeling wordt gesteld?

2b. Luidt het antwoord op de onder 2a. gestelde vraag anders, indien het bedrag van de leges de kosten van de afdoening van de aanvraag niet te boven gaan?

Met betrekking tot het betoog van de minister dat Turkse onderdanen zich terzake van het betalen van leges niet in een gunstiger positie dan gemeenschapsonderdanen mogen bevinden, wordt het volgende overwogen.

Uit artikel 59, gelezen in samenhang met artikel 36, van het Aanvullend Protocol, kan worden afgeleid dat de behandeling van Turkse onderdanen door de lidstaten van de Europese Gemeenschap niet gunstiger mag zijn dan de behandeling die deze lidstaten aan gemeenschapsonderdanen toekennen krachtens het EG-Verdrag.

Ten aanzien van het verstrekken van verblijfsdocumenten aan burgers van de Unie en hun familieleden is in artikel 9, eerste lid, van richtlijn 68/360/EEG inzake de opheffing van de beperkingen voor de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap (PB EG 1968, L257), onderscheidenlijk artikel 25, tweede lid, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (PB EG 2004, L229), bepaald dat deze documenten kosteloos worden verstrekt of tegen een bedrag dat het voor de afgifte van soortgelijke documenten van eigen onderdanen verlangde bedrag niet te boven gaat.

Uit artikel 3.34h van het Vv 2000 volgt dat de desbetreffende vreemdeling ter zake van de afdoening van een aanvraag om toetsing aan het gemeenschapsrecht en afgifte van het daaraan verbonden verblijfsdocument € 30,- aan leges verschuldigd is.

Uit het voorgaande volgt dat, nu gemeenschapsonderdanen een bedrag van € 30,- aan leges verschuldigd zijn voor de afgifte van een verblijfsdocument op grond van het gemeenschapsrecht, de leges voor Turkse onderdanen terzake van de afdoening van een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning, dan wel verlenging hiervan, in ieder geval niet minder mag zijn dan € 30,-. De vreemdeling was, ten tijde van belang, voor de afdoening van de aanvraag om verlenging van de verblijfsvergunning € 169 aan leges verschuldigd. Het vorenoverwogene roept de vraag op of uit artikel 59 van het Aanvullend Protocol, gelezen in samenhang met artikel 13 van het besluit nr. 1/80, dat mede ter uitvoering van dit Protocol dient, volgt dat geen nieuwe beperkingen mogen worden ingevoerd die uitgaan boven hetgeen ten aanzien van onderdanen van de Europese Gemeenschap ingevolge het EG-Verdrag en de daarop gebaseerde regelgeving is toegestaan, ook indien vast staat dat het bedrag van de leges de administratieve kosten van de afdoening van de aanvraag niet te boven gaat.

Gelet hierop, ziet de Afdeling aanleiding om het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de volgende vraag:

Moet artikel 13 van besluit nr. 1/80, dat mede ter uitvoering dient van het Aanvullend Protocol bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, gelezen in samenhang met artikel 59 van dit Protocol, zo worden uitgelegd, dat het bedrag van de leges (voor de vreemdeling ten tijde van belang € 169,-) voor Turkse onderdanen, die onder het toepassingsbereik van besluit nr. 1/80 vallen, terzake van de afdoening van een aanvraag om een verlening van een verblijfsvergunning dan wel verlenging hiervan, niet mag uitgaan boven het bedrag van de leges (€ 30,-) die kunnen worden geheven ten aanzien van onderdanen van de Europese Gemeenschap voor afdoening van een aanvraag om toetsing aan het gemeenschapsrecht en afgifte van het daaraan verbonden verblijfsdocument (zie artikel 9, eerste lid, van richtlijn 68/360/EEG onderscheidenlijk artikel 25, tweede lid, van richtlijn 2004/38/EG)?

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

Moet artikel 13 van besluit nr. 1/80, dat mede ter uitvoering dient van het Aanvullend Protocol bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, gelezen in samenhang met artikel 59 van dit Protocol, zo worden uitgelegd, dat het bedrag van de leges (voor de vreemdeling ten tijde van belang € 169,-) voor Turkse onderdanen, die onder het toepassingsbereik van besluit nr. 1/80 vallen, terzake van de afdoening van een aanvraag om een verlening van een verblijfsvergunning dan wel verlenging hiervan, niet mag uitgaan boven het bedrag van de leges (€ 30,-) die kunnen worden geheven ten aanzien van onderdanen van de Europese Gemeenschap voor afdoening van een aanvraag om toetsing aan het gemeenschapsrecht en afgifte van het daaraan verbonden verblijfsdocument (zie artikel 9, eerste lid, van richtlijn 68/360/EEG onderscheidenlijk artikel 25, tweede lid, van richtlijn 2004/38/EG)?