2.2.7 Het beginsel van aansprakelijkheid van lidstaten voor schendingen van het Unierecht

Het laatste algemene rechtsbeginsel van het Unierecht dat in dit hoofdstuk niet onbesproken mag blijven, is het beginsel dat lidstaten aansprakelijk zijn voor schendingen van het Unierecht. Het Unierecht beoogt langs verschillende wegen voor particulieren rechten in het leven te roepen. Volgens het HvJ zou afbreuk aan de volle werking van het Unierecht worden gedaan, als particulieren niet de mogelijkheid zouden hebben om schadevergoeding te vorderen voor schendingen van het Unierecht die aan een lidstaat kunnen worden toegerekend.1

De aansprakelijkheid van lidstaten voor schendingen van het Unierecht vindt haar grondslag in het effectiviteitsbeginsel, het beginsel van loyale samenwerking en wordt tevens in verband gebracht met het beginsel van effectieve rechtsbescherming.2 Bovendien is zij door het HvJ als zelfstandig rechtsbeginsel aanvaard, dat inherent is aan het systeem van het EGVerdrag (thans VWEU).3 Voor het ontstaan van aansprakelijkheid van een lidstaat doet niet ter zake door welk orgaan van de betrokken lidstaat het Unierecht is geschonden.4 De voorwaarden voor aansprakelijkheid van lidstaten voor schendingen van het Unierecht zijn, net als de voorwaarden voor schorsing van de werking van secundair Unierecht, door het HvJ zelf bepaald. Deze voorwaarden zijn ontleend aan artikel 340 VWEU, dat de aansprakelijkheid van de Unie zelf regelt. Toepassing van dezelfde voorwaarden zou gerechtvaardigd zijn, omdat het voor aansprakelijkheid voor schendingen van het Unierecht geen verschil zou mogen maken of de schending door een instelling van de unie of door een lidstaat zou zijn begaan.5

De voorwaarden voor aansprakelijkheid van lidstaten zijn door het HvJ uitgewerkt in Brasserie du Pecheur en latere jurisprudentie.6 Uit deze jurisprudentie blijkt dat aansprakelijkheid van een lidstaat moet worden aangenomen als aan een drietal voorwaarden is voldaan.

Ten eerste moet de geschonden regel ertoe strekken aan particulieren rechten toe te kennen.7 Aan dit vereiste, waarin een relativiteitseis schuilt,8 wordt snel voldaan.9 Een recht hoeft niet uitdrukkelijk door het Unierecht te zijn toegekend. Rechten kunnen ook ontstaan als weerslag van een verplichting die het Unierecht aan een ander oplegt.10 Niet noodzakelijk is voorts dat de geschonden regel een subjectief recht toekent of directe werking heeft.11 Ook schending van regelgeving die niet een specifieke groep personen beoogt te beschermen, maar een algemeen belang, zoals milieuwetgeving, kan tot aansprakelijkheid van een lidstaat leiden.12 De uitleg van het Unierecht is aan het HvJ voorbehouden.13 Voor de beantwoording van de vraag of de geschonden regel ertoe strekt rechten aan particulieren toe te kennen, is de jurisprudentie van het HvJ dus leidend.14

Ten tweede moet er sprake zijn van een voldoende gekwalificeerde schending. Als criterium geldt of de lidstaat de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid kennelijk en ernstig heeft miskend.15 Als de schending de niet-tijdige implementatie van een richtlijn betreft, wordt direct een voldoende gekwalificeerde schending aangenomen.16 Bij de tijdige implementatie van richtlijnen hebben lidstaten immers geen beoordelingsvrijheid, zodat de enkele inbreuk op het Unierecht volstaat voor het vaststellen van een voldoende gekwalificeerde schending.17 Een voldoende gekwalificeerde schending kan ook voetstoots worden aangenomen, als de geschonden regel de lidstaat geen keuzevrijheid laat.18 Wanneer wel beoordelingsvrijheid bestaat, moet de vraag of de lidstaat de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid kennelijk en ernstig heeft miskend, worden beantwoord aan de hand van verschillende factoren. Naast de omvang van de beoordelingsvrijheid spelen onder meer de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel en verwijtbaarheid een rol.19 De vaststelling van een voldoende gekwalificeerde schending is een samenspel tussen het HvJ en de nationale rechter. Het HvJ legt het Unierecht uit en beoordeelt onder meer de omvang van de beoordelingsvrijheid van lidstaten.20 De nationale rechter beoordeelt vervolgens op basis van de concrete feiten en omstandigheden van het geval aan de hand van de genoemde factoren of er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending.21 Wanneer het HvJ meent over voldoende feitelijke gegevens te beschikken, beantwoordt het soms zelf de vraag of er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht.22

Voor het ontstaan van aansprakelijkheid van een lidstaat moet er ten derde direct causaal verband bestaan tussen de schending van het Unierecht en de geleden schade. Het HvJ heeft aan het vereiste van causaal verband geen vaste invulling gegeven.23 Gesteld wordt dat zowel de aanwezigheid van condicio sine qua non-verband tussen de gedraging en de schade als voorzienbaarheid van de schade noodzakelijk is.24 De vaststelling van causaal verband berust in belangrijke mate op een feitelijke beoordeling en is dus een taak van de nationale rechter.25 Soms treedt het HvJ zelf in deze beoordeling.26

De door het HvJ geformuleerde voorwaarden voor aansprakelijkheid van lidstaten voor schendingen van het Unierecht zijn minimumvoorwaarden.27 Als op grond van het nationale recht gunstigere voorwaarden gelden, moeten deze worden toegepast. Dit brengt het gelijkwaardigheidsbeginsel mee.28

De toe te kennen schadevergoeding moet volgens het HvJ adequaat zijn.29 In A.G.M. COS.MET heeft het HvJ deze randvoorwaarde aangescherpt door te oordelen dat de schadevergoeding de geleden schade volledig moet herstellen.30 Hoewel het HvJ dit niet met zoveel woorden noemt, zou het recht op een in verhouding tot de geleden schade passende schadevergoeding kunnen worden afgeleid uit het beginsel van effectieve rechtsbescherming. 31 Regels voor de vaststelling van de in aanmerking komende schadeposten en de omvang van de schadevergoeding zijn door het HvJ overgelaten aan de procedurele autonomie van lidstaten. Zij zijn onderworpen aan het gelijkwaardigheidsbeginsel en het effectiviteitsbeginsel.32 Zo kan bij de vaststelling van schadevergoeding rekening worden gehouden met de eigen schuld van de benadeelde en de schadebeperkingsplicht.33 Het HvJ heeft in het kader van de schadebeperkingsplicht expliciet overwogen dat gevolgen kunnen worden verbonden aan het ongebruikt laten van de beschikbare beroepsmogelijkheden door de benadeelde,34 mits vanzelfsprekend het gelijkwaardigheidsbeginsel en het effectiviteitsbeginsel in acht zijn genomen.35