HR, 17-12-2013, nr. 13/01377

Nr. 13/01377

Zitting: 29 oktober 2013

Mr. Vegter

Conclusie inzake:

[verdachte]

1. Bij arrest van 18 juni 2012 heeft het hof te Amsterdam het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk verklaard in de vervolging van de verdachte.

2. Mr. R.C. Tdlohreq, Advocaat-Generaal bij het Hof te Amsterdam, heeft beroep in cassatie ingesteld. Mr. H.H.J. Knol, plaatsvervangend Advocaat-Generaal bij het Hof te Amsterdam, heeft een schriftuur houdende een middel van cassatie ingediend.

3. Het middel behelst de rechtsklacht dat het Hof ten onrechte heeft aangenomen dat het aan de verdachte ten laste gelegde feit is verjaard.

4. Aan de verdachte is ten laste gelegd dat hij – kort gezegd – op 6 december 2007 de veiligheid op de weg in gevaar heeft gebracht. Dit in art. 5 WVW 1994 strafbaar gestelde feit was ten tijde van het feit een overtreding (art. 177 WVW 1994) en is dat ook thans nog.

5. Ten tijde van het ten laste gelegde feit was in art. 70 lid 1 onder 1° Sr bepaald dat het recht tot strafvordering voor alle overtredingen vervalt in twee jaren. Met ingang van 1 februari 2008 is met de Wet OM-afdoening de verjaringstermijn voor overtredingen op drie jaren bepaald.1.

6. In verband met de ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie in de vervolging, heeft het Hof in zijn arrest het volgende overwogen:

De verdachte wordt verdacht van overtreding van het bepaalde van artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) begaan op 6 december 2007, waarover hij op die dag ook door de politie is gehoord.

Op 17 maart 2010 is hij gedagvaard ten einde ter terechtzitting van de kantonrechter te verschijnen op 6 april 2010.

Op 30 juli 2010 is hem de uitspraak betekend, waartegen hij op 5 augustus 2010 hoger beroep heeft ingesteld. Op 29 november 2011 heeft de fungerend voorzitter van het gerechtshof bevolen dat de zaak in hoger beroep ter terechtzitting aanhangig wordt gemaakt. Op 4 juni 2012 heeft het hof de zaak ter terechtzitting behandeld.

Artikel 70 (oud, tekst tot 1 februari 2008) luidt, voor zover hier van belang als volgt:

Het recht tot strafvordering vervalt door verjaring:

1°. in twee jaar voor alle overtredingen

Op 1 februari 2008 is in werking getreden de Wet OM-afdoening (Stb. 2006, 330), waarin de verjaringstermijn voor overtredingen in artikel 70, onder 1° van het Wetboek van Strafrecht (Sr) is gewijzigd in die zin dat, 'twee' vervangen is door 'drie' (zie onderdeel artikel II van het wetsontwerp).

Volgens het oude recht, zoals dat gold ten tijde van het tenlastegelegde en tot 1 februari 2008, bedroeg de vervolgingsverjaring voor overtredingen twee jaren (artikel 70 Sr. oud) te rekenen vanaf de dag na het begaan van die overtreding (artikel 71 Sr). Dat brengt met zich dat deze zaak volgens het oude recht was verjaard op 7 december 2009 hetgeen tot gevolg zou hebben dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk verklaard dient te worden verklaard in zijn vervolging

Uitgaande van de sedert 1 februari 2008 geldende regelgeving is het recht tot vervolging tot op heden echter niet verjaard. De verjaringstermijn ingevolge deze regeling bedraagt immers drie jaren en is door het uitbrengen van de inleidende dagvaarding -als daad van vervolging bedoeld in artikel 72 Sr- gestuit.

De vraag dient derhalve te worden beantwoord of in casu de vanaf 1 februari 2008 geldende wettekst van artikel 72 Sr al dan niet directe werking heeft en, in het verlengde daarvan, of het openbaar ministerie al dan niet niet-ontvankelijk is zijn vervolging.

Daarbij is van belang dat in de onderhavige situatie de verjaringstermijn volgens het oude recht nog niet was verstreken op het moment van inwerkingtreding van de nieuwe regeling.

De advocaat-generaal heeft zich op het standpunt gesteld dat het recht tot vervolging van de voorliggende overtreding van artikel 5 WVW 1994 niet was verjaard.

Het hof overweegt daaromtrent het volgende.

Verjaring moet, (mede) gelet op de plaatsing van de bepalingen daaromtrent in het Wetboek van Strafrecht, tot het materiële recht worden gerekend (het hof sluit zich in dit verband aan bij de conclusie onder 10.4.5 van Knigge voor HR 12 juli 2011 BP6878, met verwijzing naar de wetsgeschiedenis) Mede gelet op de wetssystematiek valt daarom niet in te zien dat aan het bepaalde in artikel 1, tweede lid Sr, betekenis zou moeten worden ontzegd ten aanzien van veranderingen in de verjaringstermijn.

Gelet op het vorenstaand is het hof van oordeel dat in de onderhavige situatie de voor de verdachte meest gunstige wettelijke bepaling dient te worden toegepast, te weten de tot 1 februari 2008 geldende tekst van artikel 70 Sr en op grond daarvan de conclusie moet worden getrokken dat thans sprake is van een voltooide verjaring.

Aan het voorgaande doet niet af dat de Hoge Raad in het hiervoor vermelde arrest van 12 juli 2011 - evenals in zijn arrest van 29 januari 2010, BK 1998 - overwoog dat 'naar hedendaagse rechtsopvatting' een verandering van de verjaringregeling geldt met onmiddellijke ingang.

In de eerste plaats niet omdat in deze arresten de Hoge Raad zijn argumentatie deed steunen op de Wet opheffing verjaringstermijn bij zeer ernstige delicten (Stb. 2005,595). Hij wees in dat verband op de (gewijzigde) memorie van toelichting bij het betreffende wetsvoorstel, waarin met betrekking tot de vervolgingsverjaring onder meer het volgende was opgenomen:

"Inwerkingtreding van dit wetsvoorstel (...) heeft tot gevolg dat de verjaringstermijn van reeds gepleegde ernstige misdrijven wordt verlengd." Het hof is van oordeel dat uit deze passage niet in algemene zin kan worden afgeleid dat ook wijziging van de verjaringstermijn van overtredingen tot verlenging van een op het moment van die wijziging lopende verjaringstermijn kan leiden. Dat is van belang, nu het in casu om een overtreding gaat.

Het hof neemt hierbij voorts in aanmerking dat de regeling van de verjaring direct het legaliteitsbeginsel raakt: de punitieve bevoegdheden van de overheid worden met terugwerkende kracht ruimer. Een dergelijke uitbreiding behoeft daarom uitdrukkelijke legitimatie waarbij als uitgangspunt geldt dat de wetgever tijdens het wetgevingsproces duidelijk maakt op welke gevallen de nieuwe regeling van toepassing is. In het onderhavige geval is de verlenging van de verjaringstermijn bij overtredingen van twee naar driejaren bij amendement van het tweede kamerlid Griffith (kamerstuk 29849, nummer 20) met algemene stemmen toegevoegd aan het hiervoor genoemde wetsontwerp, dat heeft geleid tot de Wet OM-afdoening.

Het voorgestelde amendement had tot doel de als te kort ervaren termijn voor het ten uitvoer leggen van straffen opgelegd voor overtredingen te verlengen en aldus de tenuitvoerlegging van de sancties veilig te stellen. Dit amendement heeft niet tot enige discussie tijdens het wetgevingsproces geleid Of deze wetswijziging gevolgen had voor reeds lopende verjaringstermijnen is dan ook niet aan de orde geweest. Evenmin is in het wetsvoorstel een overgangsbepaling opgenomen. Het hof is dan ook van oordeel dat, nu terzake geen bijzondere voorziening is getroffen, artikel 1 lid 2 Sr van toepassing is en zal toepassing geven aan de voor de verdachte gunstigste regeling, te weten de 'oude' bepaling.

Bij deze stand van zaken oordeelt het hof dat het openbaar ministerie geen vervolgingsrecht meer had op het moment van het uitbrengen van de inleidende dagvaarding en dat de kantonrechter het openbaar ministerie ten onrechte in de vervolging heeft ontvangen. Dit leidt tot de slotsom dat de verdachte een rechtens te respecteren belang heeft bij behandeling van zijn zaak in hoger beroep.

Het hof passeert dan ook het standpunt van het Openbaar Ministerie ten aanzien van de toepasselijkheid van artikel 416 lid 2 Sv en oordeelt op grond van het voorgaande dat het openbaar ministerie niet- ontvankelijk is in zijn vervolging.’

Het middel keert zich met een beroep op bestendige rechtspraak van de Hoge Raad tegen de beslissing van het Hof waarin het met een beroep op het bepaalde in art. 1, tweede lid, Sr de verjaringsregeling toepast zoals die gold ten tijde van de aan de verdachte ten laste gelegde feiten en het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk in zijn vervolging heeft verklaard wegens verjaring van het feit.

In de uitvoerige en principiële overwegingen van het Hof, zie ik aanleiding in te gaan op de kern van de argumenten die het Hof aan zijn beslissing ten grondslag heeft gelegd. In de lagere rechtspraak bestaan klaarblijkelijk bezwaren tegen de door de Hoge Raad gegeven uitleg aan het karakter van de verjaringsregeling.2.Mijn ambtgenoten Machielse en Knigge hebben kritische kanttekeningen geplaatst bij het eerder door de Hoge Raad ingenomen standpunt. Van Dorst en Knigge hebben in hun proefschrift ieder uiteengezet dat de wetgever bij de parlementaire voorbereiding van de verjaringsregeling zoals die uiteindelijk in het Wetboek van Strafrecht is opgenomen, ervan is uitgegaan dat bij een wijziging van de termijnen de oude termijnen zullen blijven gelden voor feiten die voor de wijziging zijn begaan.3.

Kort samengevat komt het oordeel van het Hof erop neer dat de verjaring niet als processuele regeling mag worden beschouwd maar als een materiele regeling heeft te gelden waarop het bepaalde in art. 1, tweede lid, Sr van toepassing is zodat voor de verdachte de meest gunstige (lees: kortste) verjaringsregeling heeft te gelden. De bestendig te noemen rechtspraak van de Hoge Raad had betrekking op betrekkelijk bijzondere wetgeving waaruit – zo begrijp ik het Hof – niet mag worden afgeleid dat het uitgangspunt is verlaten dat bij het opstellen van de verjaringsregeling zoals die in het Wetboek van Strafrecht ten grondslag is gelegd.

Rechtspraak van de Hoge Raad

In twee arresten van begin 2010 heeft de Hoge Raad overwogen dat in geval van ‘verandering van wetgeving met betrekking tot de verjaring geldt naar hedendaagse rechtsopvatting in strafzaken als uitgangspunt dat deze verandering direct van toepassing is, met dien verstande dat een reeds voltooide verjaring wordt geëerbiedigd’.4.Beide arresten waarin dit standpunt is ingenomen, hadden betrekking op zaken waarin een langere verjaringstermijn van toepassing was geworden doordat de maximumstraf die op het betreffende feit was gesteld toen het werd begaan, nadien was verhoogd. In de zaken waarop beide arresten betrekking hebben, was de regeling van de verjaringstermijn zelf in art. 70 Sr inzake de vervolgingsverjaring en in art. 72, tweede lid, Sr inzake de executieverjaring niet gewijzigd. In zoverre kan de bestendige rechtspraak niet zonder meer worden toegepast op de onderhavige zaak. Hetzelfde geldt voor HR 6 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK6346, NJ 2010/583 r.o. 2.4. m.nt. Y. Buruma (Klokkenluider bouwfraude) waarin de Hoge Raad voornoemd standpunt heeft herhaald.

In zijn arrest van 29 januari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK1998, NJ 2010/231 heeft de Hoge Raad (Eerste Kamer) ter ondersteuning van zijn standpunt, gewezen op de (gewijzigde) memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wet van 16 november 2005, Stb. 2005, 595 inzake de opheffing van de verjaringstermijn bij zeer ernstige delicten. Deze houdt met betrekking tot de vervolgingsverjaring het volgende in:

‘Wat het overgangsrecht betreft is van belang dat de aanpassing van de verjaringsregeling er in verband met het rechtszekerheidsbeginsel niet in resulteert dat een inmiddels verjaard strafbaar feit wederom vervolgbaar wordt. Dit uitgangspunt is destijds ook bij de parlementaire behandeling van de wet van 8 april 1971 inzake verjaring van oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid gekozen (Kamerstukken II 1968/69, 10 251, nr. 3, p. 4; Handelingen II 1970/71, p. 2421–2427). Inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, nadat het tot wet is verheven, heeft tot gevolg dat de verjaringstermijn van reeds gepleegde ernstige misdrijven wordt verlengd. Om redenen van rechtszekerheid is er voor gekozen in een expliciete wetsbepaling te verduidelijken dat het recht tot strafvervolging bij reeds verjaarde misdrijven door deze wetswijziging niet «herleeft».’5.

Borgers heeft er in zijn noot bij beide arresten op gewezen dat in de literatuur brede steun bestaat voor de opvatting dat art. 1, tweede lid, Sr zich uitstrekt tot de verjaring. Mijn ambtgenoot Knigge heeft vraagtekens gezet bij de parlementaire voorbereiding van het wetsvoorstel opheffing verjaringstermijn bij zeer ernstige delicten, als bewijs van een hedendaagse rechtsovertuiging.6.Knigge schrijft dat misschien met meer recht kan worden gesproken van een misvatting van de regering. In zijn conclusie voor het arrest dat de Hoge Raad heeft gewezen in de zaak Klokkenluider bouwfraude (sub 3.5) heeft mijn ambtgenoot Machielse met een beroep op Nederlandse, Duitse en Franse wetgeving voorgesteld om per wetswijziging die van belang is voor verjaring te onderzoeken of een formeelrechtelijke of een materieelrechtelijke benadering de voorkeur geniet. Het onderscheid berust op de gedachte dat de verjaring kan worden gezien als een verschijnsel van gemengde aard met zowel materieelrechtelijke als formeelrechtelijke componenten waarbij enkel wijzigingen van het formele recht exclusieve (en dus: onmiddellijke) werking hebben. Als ik hem goed beluister, geniet bij een wijziging van de strafmaxima die gevolgen heeft voor de verjaring een materieelrechtelijke benadering de voorkeur. De vraag die in deze zaak aan de orde is betreft een wijziging van de verjaringsregeling zelf.

Wetgeving inzake verlenging van de verjaringstermijn en de parlementaire voorbereiding ervan

In de hierboven door de Hoge Raad in zijn arrest van 29 januari 2010 geciteerde memorie van toelichting bij het wetsvoorstel inzake de opheffing verjaringstermijn bij zeer ernstige misdrijven, wijzen de initiatiefnemers van het wetsvoorstel die de memorie van toelichting hebben opgesteld, op de parlementaire voorbereiding van het wetsvoorstel inzake verjaring van oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid. Ook andere wetten, en de parlementaire voorbereiding ervan, zijn van belang voor het antwoord op de vraag of de verlenging van de verjaringstermijn onmiddellijk werkt (exclusieve werking toekomt) dan wel bestaande gevallen ontziet (eerbiedigende werking heeft). Hieronder wordt ingegaan op een zevental van deze wetten. Begonnen wordt met de wet waarop de Hoge Raad in zijn arrest van 29 januari 2010 indirect een beroep heeft gedaan.Verjaring van oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid 1971

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel inzake verjaring van oorlogsmisdrijven misdrijven tegen de menselijkheid, is ingegaan op het heropenen van reeds verstreken verjaringstermijnen en worden andere opmerkingen gemaakt die van belang zijn in verband met het bepaalde in art. 1, tweede lid, Sr. Eerst wordt in de memorie van toelichting uiteengezet waarom reeds verstreken verjaringstermijnen worden gerespecteerd:

‘Daargelaten of heropening van verstreken verjaringstermijnen is aan te merken als het verlenen van terugwerkende kracht aan strafbepalingen, wordt de rechtszekerheid er zonder twijfel door aangetast. De rechtszekerheid nu is een beginsel, waarop slechts in uiterste noodzaak inbreuk mag worden gemaakt. […] De verjaring is in het Nederlandse stelsel een belangrijk middel tot het stellen van beperkingen aan de toepassing van strafrechtelijke sancties.’7.

In verband met het bepaalde in art. 1, tweede lid, Sr is het navolgende uit de memorie van toelichting van belang:

‘Dat het wetsontwerp geen voorstel bevat tot heropening van die verstreken verjaringstermijnen, zal te dezer plaatse geen toelichting meer behoeven. Anders dan heropening van verstreken termijnen zou doen, laat de voorgestelde opheffing van lopende termijnen de rechtszekerheid onaangetast. Van het verlenen van terugwerkende kracht aan strafbepalingen is daarbij zeker geen sprake, aangezien geen nieuwe strafbaarstelling of verzwaring van strafbedreiging plaats vindt. Evenmin wordt de strafrechtelijke positie van de delinquent anderszins verzwaard. Aan het bestaan van verjaringsbepalingen kan de delinquent geen verkregen recht of zelfs maar aanspraak ontlenen, die door het buiten werking stellen van die bepalingen zou worden geschonden.’8.

In de uiteindelijke wet – de Wet van 8 april 1971 houdende vaststelling van nadere regels betreffende de verjaring van het recht tot strafvordering en uitvoering van straf ter zake van oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid (Stb. 1971, 210) – is geen bepaling inzake overgangsrecht opgenomen. De Wet was er echter op gericht de bestaande verjaringstermijn ter zake van oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid op te heffen. De exclusieve werking is inherent aan het onderwerp en doel van de wet. Uit de parlementaire voorbereiding ervan blijkt voorts dat de wet niet van toepassing is op reeds verjaarde oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid. Aan de wet ligt de gedachte ten grondslag zoals die door de Hoge Raad in zijn arresten van 29 januari 2010 en 2010 en 16 februari 2010 als volgt is uitgedrukt: ‘verandering van wetgeving met betrekking tot de verjaring [is] direct van toepassing […] met dien verstande dat een reeds voltooide verjaring wordt geëerbiedigd’.

In de parlementaire voorbereiding van de wet komt naar voren dat het verbod van terugwerkende kracht naar het oordeel van de regering niet in het geding is bij het verlengen van een verjaringstermijn die nog niet is verstreken op de dag dat de betreffende wet in werking treedt. Hieruit volgt dat van een gewijzigd inzicht van de wetgever in de strafwaardigheid van het feit geen sprake is zodat het bepaalde in art. 1, tweede lid, Sr, niet van toepassing is. Hierbij past de kanttekening dat dit standpunt van de wetgever slechts betrekking heeft op een verlenging van de (nog niet verstreken) verjaringstermijn die het gevolg is van een wijziging van de verjaringsregeling zelf. Dit is exact de kwestie die in de onderhavige zaak aan de orde is. De wetgever liet zich echter niet uit over een verlenging van de verjaringstermijn die het gevolg is van een wijziging van de kwalificatie van het betreffende feit als overtreding of (omgekeerd) het gevolg is van een verhoging van het op het feit gestelde strafmaximum die in eerdere arresten van de Hoge Raad aan de orde was.9.

Wet inzake de opheffing van de verjaringstermijn bij zeer ernstige delicten 2006

De parlementaire voorbereiding van de Wet inzake de opheffing van de verjaringstermijn bij zeer ernstige delicten10.is aan de orde gekomen in het arrest van 29 januari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK1998, NJ 2010/231. Uit de aard van de wet volgt dat de verlenging betrekking heeft op feiten die zijn begaan voor het in werking treden van de wet. In de hierboven onder 11 weergegeven (gewijzigde) memorie van toelichting staat onder meer: ‘Inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, nadat het tot wet is verheven, heeft tot gevolg dat de verjaringstermijn van reeds gepleegde ernstige misdrijven wordt verlengd.’ Voor de onderbouwing ervan is in dezelfde memorie verwezen naar de parlementaire voorbereiding van de Wet houdende vaststelling van nadere regels betreffende de verjaring van het recht tot strafvordering en uitvoering van straf ter zake van oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid.

Wet OM-afdoening 2008

De meest recente verlenging van de verjaringstermijn van overtredingen heeft plaatsgevonden in de Wet OM-afdoening. De onderhavige zaak heeft betrekking op de toepassing van dit onderdeel van de wet.

De wijziging van de verjaringsregeling is bij amendement voorgesteld en – voor zover dat hier van belang is – als volgt toegelicht:

‘Het amendement strekt ertoe om de termijn voor de tenuitvoerlegging van overtredingen – waarvoor vaak strafbeschikkingen zullen worden gegeven – te verlengen.’11.

Uit de parlementaire voorbereiding blijkt niet dat de gevolgen voor nog niet verstreken verjaringstermijnen aan de orde zijn gesteld. In de verdere toelichting bij het amendement wordt vooral ingegaan op de consequenties die het amendement zou hebben voor de duur van de executieverjaring die als gevolg van de voorgestelde verlenging van de vervolgingsverjaring eveneens zou worden verlengd.

Bezuinigingswet 1935

In verband met de verlenging van de verjaringstermijn voor overtredingen, moet worden gewezen op de eerdere verlenging waarbij de verjaringstermijn van één jaar op twee jaar werd gesteld. In de zogenoemde Bezuinigingswet 1935 – waarbij die verlenging plaats vond – was daarbij als overgangsbepaling opgenomen dat de oude wetgeving blijft gelden voor zaken waarin in eerste aanleg einduitspraak is gedaan vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de paragraaf waarin het betreffende artikel was opgenomen.12.Uit deze overgangsregeling volgt dat de langere verjaringstermijn van toepassing is op feiten waarin in eerste aanleg geen einduitspraak was gedaan op de dag van inwerkingtreding van de wet. Met andere woorden: de verjaringstermijn van een deel van de nog niet verjaarde feiten werd verlengd. Hoewel de overgangsregeling naar de letter van toepassing is op de verlengde verjaringstermijn van overtredingen, lijkt het er echter op dat de overgangsregeling vooral is geschreven met het oog op de beperking van het verzet in strafzaken en om die reden aansluit bij het moment waarop in eerste aanleg einduitspraak is gedaan. De verlenging van de verjaringsregeling was opgenomen in de paragraaf met als opschrift ‘Beperking verzet in strafzaken’. De verlenging van de termijn van de vervolgingsverjaring is niet toegelicht.13.

Wet inzake ernstige verontreinigingen van het milieu 1989

Bij een tweetal andere wetswijzigingen is in het kader van de parlementaire voorbereiding eveneens ingegaan op de vraag of de nieuwe termijnen onmiddellijk kunnen worden toegepast op zaken die nog niet waren verjaard op het moment dat de nieuwe regeling in werking zou treden. In chronologische volgorde werd eerst bij Wet van 19 januari 1989, Stb. 1989, 7 inzake ernstige verontreinigingen van het milieu, voorzien in een verfijning van de toen bestaande verjaringsregeling.14.Aan art. 70 werd een nieuw, vierde, onderdeel toegevoegd waarin de verjaringstermijn voor misdrijven waarop gevangenisstraf van twaalf jaren of meer is gesteld, werd gesteld op vijftien jaar. Daarmee kreeg de algemene verjaringsregeling naar het oordeel van de regering een ‘evenwichtiger opbouw’ door een categorie in te voegen tussen misdrijven waarop een gevangenisstraf van meer dan drie jaren was gesteld (verjaringstermijn: twaalf jaren) en die waarop een levenslange gevangenisstraf was gesteld (verjaringstermijn toen: achttien jaren).15.

In reactie op een artikel van Van Dorst wordt in de memorie van antwoord ingegaan op het ontbreken van een bepaling van overgangsrecht.16.In dit verband komt de verjaringsregeling aan de orde:

‘Voorts constateert het artikel dat in het wetsvoorstel een bepaling over het overgangsrecht ontbreekt. Een punt van discussie is of het overgangsrecht van artikel 1, lid 2, van het Wetboek van Strafrecht van toepassing is op de regels over verjaring. Zoals in het artikel wordt geconstateerd, bestaan hier in de dogmatiek twee verschillende opvattingen over. De ene zegt dat de verjaring tot het materiële recht behoort, waarop artikel 1, lid 2, van het Wetboek van Strafrecht zonder meer van toepassing is, terwijl de andere opvatting de verjaring tot het formele recht rekent, waarop het overgangsrecht ingevolge artikel 1, lid 2, van bovengenoemd wetboek niet van toepassing is. Het behoort niet tot de taak van de regering hierover in het algemeen een standpunt in te nemen. Om eventuele misverstanden over de vraag welke verjaringstermijn van toepassing is te voorkomen, stellen wij bij nota van wijziging voor te bepalen dat de voorgestelde wijziging van artikel 70 niet van toepassing is op misdrijven waarop een gevangenisstraf staat van meer dan tien jaar, maar minder dan levenslang, die gepleegd zijn voordat deze wet in werking treedt.’17.

Het gevolg van deze overgangsbepaling was dat de verlenging van de verjaringstermijn niet van toepassing was op misdrijven die waren gepleegd voor het in werking treden van de wet. Met andere woorden: de bestaande verjaringstermijn van twaalf jaren werd voor die misdrijven niet verlengd.18.

De overgangsregeling berust niet op een interpretatie van art. 1 lid 2 Sr in verband met de verlenging van verjaringstermijnen. De overwegingen die in de memorie van antwoord aan de overgangsregeling zijn gewijd en de gemaakte keuze, zijn toegesneden op de betreffende misdrijven waarop de wet betrekking heeft.

Wet verjarings- en klachttermijnen zedendelicten 1994

De gedachte die aan de te maken keuze ten grondslag is gelegd – eventuele misverstanden voorkomen over de vraag welke verjaringstermijn van toepassing is – heeft navolging gekregen in de Wet verjarings- en klachttermijnen zedendelicten, Stb. 1994, 529. In de Tweede nota van wijziging, waarbij een overgangsregeling werd toegevoegd, is uitvoerig stilgestaan bij de betekenis van de verjaringsregeling. Daarbij is enerzijds aangesloten bij de parlementaire voorbereiding van de Wet van Stb. 1989, 7 maar anderzijds een andere overgangsregeling gemaakt:

‘In het aanvankelijke wetsvoorstel ontbrak een bepaling inzake overgangsrecht. Ik acht het bij nader inzien uit een oogpunt van rechtszekerheid wenselijk dat het toepasselijke overgangsrecht in de wet wordt neergelegd. Indien de wetgever geen bijzondere regeling van overgangsrecht treft, geldt de hoofdregel dat het nieuwe recht toepasselijk is vanaf het tijdstip waarop het in werking treedt (zogenoemde exclusieve werking). In artikel 1I, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is voorzien in overgangsrecht ten aanzien van een wijziging van regels van materieel strafrecht: de voor de verdachte gunstigste bepalingen moeten worden toegepast, indien een wijziging van het materiele strafrecht optreedt na het tijdstip waarop het strafbaar feit is begaan. In de strafrechtelijke literatuur is een punt van discussie of het bepaalde in artikel 1I, tweede lid, Sr. ook geldt ten aanzien van een wijziging van een regeling inzake de verjaring. Het gaat om de vraag is of regels over verjaring behoren tot het formele dan wel het materiele strafrecht. Indien de verjaring behoort tot het materiele strafrecht, dan volgt uit artikel 1, tweede lid, Sr. dat in dezen het oude recht, zijnde het voor verdachte gunstigste recht, van toepassing blijft op oude feiten. Indien regels van verjaring moeten worden gerekend tot het formele strafrecht, dan is ingevolge bovengenoemde hoofdregel het nieuwe verjaringsregime vanaf de inwerkingtreding van toepassing op oude -op dat tijdstip volgens het oude recht nog niet verjaarde -strafbare feiten. Ik herhaal een reeds eerder naar voren gebracht standpunt dat het niet tot de taak van de wetgever behoort in deze discussie in het algemeen een standpunt in te nemen (vgl. Kamerstukken II, 1986-1987, 19020, nr 5, blz. 8 inzake het voorstel van wet tot aanvulling van het Wetboek van Strafrecht met enige bepalingen ter bescherming van de algemene veiligheid van personen tegen ernstige verontreinigingen van het milieu). Het behoort wél tot zijn taak om geen enkel misverstand te laten bestaan over het in dezen toepasselijke (overgangs)recht.

Bij de keuze tussen de toepasselijkheid van de nieuwe verjaringsregels alleen op strafbare feiten die zijn gepleegd op of na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet dan wel ook op strafbare feiten die zijn gepleegd vóór dat tijdstip en waarvoor het recht tot strafvordering op dat tijdstip volgens het oude recht nog niet door verjaring is vervallen, gaat het om een afweging tussen de belangen van minderjarige slachtoffers en de belangen van verdachten die nog kunnen worden vervolgd en voor wie dus dat risico ingevolge de voorgestelde wetswijziging langer zal blijven bestaan. Ik ben van oordeel dat, gelet op de primaire doelstelling van dit wetsvoorstel, in dezen gekozen moet worden voor exclusieve werking van het nieuwe verjaringsregime. In artikel III is daarom uitdrukkelijk bepaald dat het nieuwe strafrechtelijke en civielrechtelijke regime van toepassing is op oude feiten.

Ik merk ten slotte volledigheidshalve nog op dat hiermee een andere keuze wordt gemaakt dan destijds is gemaakt in de Wet van 19 januari 1989 tot aanvulling van het Wetboek van Strafrecht met enige bepalingen ter bescherming van de algemene veiligheid van personen tegen ernstige verontreinigingen van het milieu. Ingevolge artikel VI van die wet is de toentertijd nieuw ingevoerde verjaringstermijn van vijftien jaren voor strafbare feiten waarop een gevangenisstraf staat van meer dan tien jaar maar minder dan levenslang, niet van toepassing op zodanige oude feiten.’19.

Ook bij de voorbereiding van deze wet heeft de wetgever niet willen kiezen niet tussen een formeel of materieel rechtelijke benadering van de verjaringsregeling maar maakt hij de overgangsbepaling die hij het meest aangewezen acht bij de te regelen materie. Voor milieudelicten wordt de nieuwe verjaringstermijn uitdrukkelijk niet van toepassing verklaard op reeds gepleegde feiten terwijl voor zedendelicten de nieuwe verjaringsregeling daar juist uitdrukkelijk op van toepassing wordt verklaard.

Aanpassing van de regeling van de vervolgingsverjaring 2013

Op 1 april 2013 is in werking getreden de Wet van 15 november 2012 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met de aanpassing van de regeling van de vervolgingsverjaring.20.In art. II is bepaald dat deze wet ‘van toepassing is op feiten die zijn gepleegd voor de datum van inwerkingtreding van deze wet, tenzij deze feiten zijn verjaard.’

In de memorie van toelichting is uitgebreid stilgestaan bij de betekenis van de verlenging van de verjaringstermijn voor feiten die zijn gepleegd voor het in werking treden van de wet. De memorie houdt hierover het volgende in (het stuk dat betrekking heeft op reeds verjaarde misdrijven, is weggelaten):

‘Dit onderdeel omvat een regeling van overgangsrecht. De regeling bepaalt dat de nieuwe verjaringsregels van toepassing zijn op een strafbaar feit dat is gepleegd voor de datum van inwerkingtreding van deze wet, tenzij het feit onder de oude verjaringsregels reeds is verjaard. Bij de keuze tussen de toepasselijkheid van de nieuwe verjaringsregels alleen op strafbare feiten die zijn gepleegd op of na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet dan wel ook op strafbare feiten die zijn gepleegd vóór dat tijdstip en waarvoor het recht tot strafvordering op dat tijdstip volgens het oude recht nog niet door verjaring is vervallen, gaat het om een afweging tussen de belangen van slachtoffers en de belangen van verdachten die nog kunnen worden vervolgd en voor wie dus dat risico ingevolge de voorgestelde wetswijziging (langer) zal blijven bestaan. Ik ben van mening dat, gelet op de primaire doelstelling van dit wetsvoorstel, gekozen moet worden voor een exclusieve werking van het nieuwe verjaringsregime.De rechtszekerheid vergt dat reeds verjaarde feiten niet – en met terugwerkende kracht – alsnog vervolgbaar worden. […] Het voorgestelde overgangsrecht betreft een bestendige lijn die de wetgever hanteert bij wijzigingen van de verjaringsregeling. Zo ook in artikel III van de meergenoemde initiatiefwet, waarbij de verjaringstermijn voor misdrijven waarop levenslange gevangenisstraf is gesteld, werd opgeheven. De verjaringstermijnen van deze misdrijven werden, wat betreft de misdrijven die voor de datum van inwerkingtreding van die wet waren begaan, opgeheven in de gevallen waarin deze termijnen op die datum nog liepen. Hetzelfde overgangsrecht is in het verleden ook gehanteerd bij wetswijzigingen die strekten tot verlenging van de verjaringstermijn voor zedenmisdrijven gepleegd tegen kinderen (Wet van 7 juli 1994, Stb. 529) respectievelijk meisjesbesnijdenis (Wet van 18 juni 2009, Stb. 245).De Hoge Raad heeft de hierboven beschreven uitgangspunten in een tweetal recente arresten bevestigd. Het betreft de uitspraken van de Hoge Raad van 29 januari 2010, LJN BK1988 (NJ 2010, 231) en 16 februari 2010, LJN BK6357 (NJ 2010, 232, m.nt. Borgers). In de desbetreffende arresten heeft de Hoge Raad overwogen dat bij een wijziging van de regeling van de verjaring «naar hedendaagse rechtsopvatting in strafzaken» geldt dat deze onmiddellijke werking heeft, met dien verstande dat een reeds voltooide verjaring wordt geëerbiedigd. De Hoge Raad heeft daarmee voorlopig helderheid verschaft. Volledigheidshalve wijs ik hier nog op het volgende. Onlangs heeft de advocaat-generaal bij de Hoge Raad Knigge in het kader van een conclusie (LJN BP6878) bij een vordering tot cassatie in het belang der wet ten aanzien van een andere – aanverwante – rechtsvraag, tevens de vraag opgeworpen of het standpunt van de Hoge Raad ter zake de verjaringsregeling houdbaar is in het licht van recente jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). De advocaat-generaal verwijst naar de uitspraak van het EHRM in de zaak Scoppola tegen Italië (EHRM 17 september 2009, LJN BK6009) en leidt daaruit af dat niet uitgesloten geacht kan worden dat het standpunt van de Hoge Raad door het EHRM in strijd wordt geoordeeld met artikel 7 EVRM. Voor een definitief oordeel daarover dient de ontwikkeling van de jurisprudentie van het EHRM evenwel te worden afgewacht. Op 12 juli 2011 heeft de Hoge Raad arrest gewezen in de zaak waarop de vordering in het belang der wet betrekking had. De Hoge Raad heeft in deze zaak geen aanleiding gezien tot heroverweging van de hierboven vermelde jurisprudentie ter zake de verjaringsregeling.’21.

In de memorie van toelichting wordt ervan uitgegaan dat de rechtspraak van de Hoge Raad inzake verjaring, die betrekking heeft op gevallen waarin de verjaringstermijn langer wordt door verhoging van de op het feit gestelde straf, ook van toepassing is op de verlenging van de verjaringstermijn.

Bevindingen wetgeving

Uit de hier weergegeven wetten en de parlementaire voorbereiding ervan blijkt dat de wetgever doorgaans geen keuze heeft gemaakt om de verjaringsregeling als zodanig te kwalificeren als van formele dan wel materiele aard. Van geval tot geval wordt bekeken of aan de wijziging van de verjaringstermijnen exclusieve werking wordt toegekend of niet. Aldus is de Nederlandse wetgever bij de wijzigingen van de verjaringstermijnen pragmatischer gebleken dan toen de verjaringsregeling voor het WvSr werd opgesteld.

Alleen uit de parlementaire voorbereiding van de Wet houdende vaststelling van nadere regels betreffende de verjaring van het recht tot strafvordering en uitvoering van straf ter zake van oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid, volgt dat de regering destijds van mening was dat de wijziging van de verjaringsregeling geen verandering van wetgeving betekent zoals is bedoeld in art. 1, tweede lid, Sr. In het bijzonder werd daarbij opgemerkt dat geen nieuwe strafbaarstelling of verzwaring van strafbedreiging plaats vindt terwijl evenmin de strafrechtelijke positie van de verdachte anderszins wordt verzwaard. Bij dit standpunt heeft de wetgever aangesloten bij de parlementaire voorbereiding van de Wet van 16 november 2005, Stb. 2005, 595 inzake de opheffing van de verjaringstermijn bij zeer ernstige delicten.

Belgische en Duitse wetgeving en rechtspraak

Voor het standpunt van de Nederlandse wetgever, dat de verlenging van de verjaringsregeling onmiddellijke werking kan hebben, is steun te vinden in Duitsland en België waar de verlenging van de verjaringsregeling onmiddellijk wordt toegepast en niet wordt gerekend tot wetgeving waarop het verbod van terugwerkende kracht van toepassing is.

Duitsland

Het is interessant om te beginnen met de Duitse positie waar tegen het eind van de negentiende eeuw de verjaringsregeling tot het materiele strafrecht gerekend. Deze benadering komt overeen met de benadering die de Nederlandse wetgever omstreeks dezelfde tijd aanhing bij het opstellen van de verjaringsregeling voor het WvSr.

In zijn oordeel van 8 oktober 1885 stelde het Reichsgericht vast dat de bepalingen uit het Strafwetboek inzake de verjaring niet uitsluitend van procesrechtelijke aard zijn, maar in de kern tot het materiele strafrecht behoren. Het intreden van verjaring betreft het vervallen van het materiële recht van de Staat tot strafvervolging, de aanspraak van de Staat tot bestraffing alsmede het verval van de strafbaarheid van het feit zelf. Het Reichsgericht overwoog onder meer het volgende:

‘Die Bestimmungen des Strafgesetzbuches über die Verjährung der Strafverfolgung sind nicht, jedenfalls nicht ausschließlich prozeßrechtlicher Natur, sondern gehören wesentlich dem materiellen Recht an. Die Folge des Eintritts der Verjährung ist nicht sowohl der Wegfall einer prozessualen Voraussetzung für die Statthaftigkeit der Strafverfolgung, als vielmehr der Wegfall des materiellen Rechtes des Staates zur Strafverfolgung, des staatlichen Strafanspruches selbst und damit der Strafbarkeit der an sich von dem Gesetze unter Strafe gestellten That.’22.

Later is het Reichsgericht op deze rechtspraak teruggekomen en heeft hij de verjaringsregeling aangemerkt als ‘rein verfahrensrechtliche Vorschriften, die nicht an die Tat als solche gebunden sind’.23.Ook de opvolger van het Reichsgericht, het Bundesgerichtshof, heeft de verjaringsregeling aangemerkt als procesrechtelijke voorschriften: ‘denn die Vorschriften der […] StGB über die Verjährung der Strafverfolgung sind nicht sachrechtlicher Art, sondern Verfahrensregeln.’24.

Het Bundesverfassungsgericht ziet geen grondwettelijke bezwaren tegen het verlengen van de verjaringstermijn voor gevallen waarin de verjaring nog niet is ingetreden. De verlenging van de verjaringstermijn heeft geen invloed op de ‘gesetzliche Bewertung des Unrechtsgehalts dieser Taten und die Höhe der für sie angedrohten Strafe’.25.Van een inbreuk op het verbod van terugwerkende kracht is geen sprake nu bij de verlenging van de verjaringstermijnen sprake is van ‘unechte Rückwirkung’.26.

Van ongelijke behandeling is naar het oordeel van het BVerfG geen sprake. Verdachten voor wie de verjaringstermijn wordt verlengd moeten er rekening mee houden dat zij ter verantwoording zullen worden geroepen op basis van de maatstaven aan de hand waarvan reeds vervolgde en berechte daders zijn beoordeeld. Aan de Duitse Grondwet kan de verdachte evenmin het vertrouwen ontlenen dat de voor hem gunstiger verjaringsregeling blijft bestaan en niet de nieuwe regeling met langere verjaringstermijnen.27.

In de Duitse literatuur wordt in verband met de wijziging van de verjaringstermijnen een onderscheid gemaakt tussen wijzigingen die het gevolg zijn van een verhoging van de sanctie en wijzigingen in de regeling van de verjaringstermijnen zelf. Hierin komt naar voren dat verjaring een rechtsinstituut is op de grens van het materiele en het formele strafrecht. Jescheck/Weigend hebben het als volgt samengevat:

‘Die Verfolgungsverjährung ist ein Rechtsinstitut an der Grenze zwischen materiellem Strafrecht und Strafprozeβrecht: Ihr Grund liegt hauptsächlich im materiellen Recht, ihre Wirkung beschränkt sich jedoch auf das Verfahren. Letzteres hat Konsequenzen insbesondere für die Zulässigkeit nachträglicher Veränderungen der Verjährungsfristen unter dem Aspekt des verfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbots (Art. 103 II GG): Da die Verjährung einer Straftat an deren Strafbarkeit nichts ändert, sondern nur ihre Verfolgbarkeit betrifft, kann die Verjährungsfrist, solange sie noch nicht abgelaufen ist, ohne Verstoβ gegen das Rückwirkungsverbot verlängert werden. Dieses Ergebnis, zu dem sich das Bundesverfassungsgericht […] bekannt hat […] ist heute in der Praxis unumstritten und wird auch im Schrifttum überwiegend anerkannt.‘28.

Uit de Duitse rechtspraak en literatuur kan worden opgemaakt dat de verlenging van de termijnen van de verjaringsregeling tot het formele strafrecht worden gerekend die onmiddellijk kunnen worden toegepast zonder in strijd te komen met het verbod van terugwerkende kracht omdat aan de strafbaarheid van de feiten niets wordt veranderd.

België

In België kan als bestendige rechtspraak worden aangenomen dat de regeling inzake retroactiviteit zich niet uitstrekt over een wijziging van de verjaringstermijnen en dat de regeling inzake de toepassing van de minst zware straf daarop niet van toepassing is. In zijn arrest van 29 juni 2011 overwoog het Hof van Cassatie onder meer het volgende:

‘Le principe général relatif à l’application rétroactive de la peine moins forte, consacré par l’article 2, alinéa 2, du Code pénal, n’est pas applicable aux lois qui, modifiant le calcul de la prescription, ne comminent aucune peine.’29.

Het Grondwettelijk Hof heeft tegen die benadering evenmin bezwaar geuit. Aan het Grondwettelijk Hof werd de toepassing van een wet voorgelegd waarin was bepaald dat de verjaring zou worden geschorst – en daardoor zou worden verlengd – wanneer de strafvordering bij het vonnisgerecht zou worden ingeleid. Uit het arrest van het Hof volgt dat het onderscheid dat daarmee wordt gemaakt met reeds berechte gevallen, geen schending inhoudt van de grondwettelijke rechten inzake gelijkheid en niet-discriminatie.30.

In verband met het bepaalde in art. 7, eerste lid, EVRM is de Belgische rechtspraak van bijzondere betekenis omdat deze heeft geleid tot het arrest van het EHRM in de zaak Coëme t. België. In bestendige rechtspraak had het Hof van Cassatie zich op het standpunt gesteld dat de verlenging van de verjaringstermijn niet de straf verzwaard die toepasselijk is op het moment van het misdrijf. In zijn arrest van 11 april 2000 overwoog het Hof van Cassatie het volgende:

‘Overwegende dat een wet die de termijnen van verjaring van de strafvordering verlengt of schorst, geen wet is die een feit strafbaar stelt of de strafmaat bepaalt.Dat de wettelijke verlenging of schorsing van de verjaringstermijn derhalve niet voor gevolg heeft dat de straf die van toepassing is op het ogenblik waarop het misdrijf is gepleegd, verzwaard wordt;Dat dergelijke wetten aldus geen zwaardere straf bepalen dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing waren’.31.

In zijn arrest van 23 mei 2000 ging het Hof van Cassatie expliciet in op de verlenging van de verjaringstermijn en art. 7 EVRM:

‘Overwegende dat een wet die de verjaring van de strafvervolging verlengt, wellicht ongunstig is voor een beklaagde ter zake van zijn vervolgbaarheid, maar niet in strijd is met artikel 7 EVRM en artikel 15 IVBPR die enkel de bestraffing betreffen’.32.

Ook het EHRM is van oordeel dat het verlengen van de verjaringstermijn niet in strijd met het bepaalde in art. 7 EVRM waarbij het overigens in aanmerking nam dat de verjaringstermijn ten tijde van de verlenging nog niet was verstreken. Voorts wijst het EHRM in Coëme t. België erop dat de verjaringsregeling naar Belgisch recht wordt aangemerkt als een procedurele regeling die onmiddellijk kan worden toegepast in aanhangige procedures. Een dergelijke wet maakt geen inbreuk op de garanties die art. 7 EVRM biedt. In dit verband wijst het EHRM erop dat de opgelegde sancties niet zwaarder zijn dan de sancties die toepasselijk waren toen de feiten werden begaan.33.

Voor de onderhavige zaak is van belang dat het EHRM in dit arrest heeft aangenomen dat de verjaringsregeling naar Belgisch recht wordt aangemerkt als een procedurele regeling. Mijn ambtgenoot Knigge wijst er in dit verband op dat het antwoord op de vraag hoe het EHRM zal oordelen in gevallen waarin de regeling van de verjaring naar nationaal recht tot het materiële recht moet worden gerekend, nog open staat.34.

Toegepast op de Nederlandse regeling van de verjaring lijkt het mij niet doorslaggevend dat deze is geplaatst in het WvSr. Nijboer heeft laten zien dat de beslissing om de verjaringsregeling op te nemen in het WvSr niet op zichzelf stond maar samenhing met het onderbrengen van de regeling van andere leerstukken.35.Uit de plaatsing in het WvSr komt in zoverre geen doorslaggevende betekenis toe. Hierboven is uiteen gezet dat en waarom bij de regeling van de verjaringstermijnen een formeelrechtelijke benadering de voorkeur verdient.

Besluit

De regeling waarbij de termijn van de verjaringsregeling zelf worden gewijzigd, heeft een overwegend formeelrechtelijk karakter. Hieraan doet niet af dat deze regeling in het WvSr is uitgewerkt.

De verlenging van de verjaringstermijn die het gevolg is van een wijziging van de verjaringsregeling komt niet in strijd met het bepaalde in art. 7, eerste lid, EVRM. Het verbod van terugwerkende kracht zoals dat is uitgedrukt in art. 1 Sr is evenmin in het geding terwijl de oude regeling evenmin voor de verdachte de gunstigste bepalingen bevat zoals is bedoeld in art. 1, tweede lid, Sr. Een wijziging van de verjaringstermijnen betreft geen nieuwe strafbaarstelling of verzwaring van strafbedreiging terwijl evenmin de strafrechtelijke positie van de verdachte anderszins wordt verzwaard.

Voor de onderhavige zaak betekent een en ander dat op het moment dat het feit nog niet was verjaard, de verjaringstermijn van het feit is verlengd. Dit brengt mee dat het oordeel van het Hof, dat het openbaar ministerie geen vervolgingsrecht meer had op het moment van het uitbrengen van de inleidende dagvaarding, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.

Het middel is terecht voorgesteld.

Deze conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, tot terugwijzing van de zaak naar het Hof ’s-Gravenhage opdat de zaak op het bestaande beroep kan worden berecht en afgedaan.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

A-G