HR, 21-04-2017, nr. 16/05020

In deze zaak kan van de volgende feiten worden uitgegaan, grotendeels ontleend aan het vonnis van de rechtbank Den Haag van 4 oktober 2016.

FNV stelt zich krachtens haar statuten ten doel de belangen te behartigen van de werknemers in onder meer de sector Jeugdzorg. FNV is bevoegd om tot dit doel collectieve arbeidsvoorwaarden alsmede alle andere van belang zijnde regelingen tot stand te brengen met werkgevers of verenigingen van werkgevers. FNV kan als partij en een CAO, dan wel als partij bij andere van belang zijnde regelingen, nakoming vragen.1.

Stichting Jeugdbescherming richtte zich tot 1 januari 2015 in het kader van de jeugdzorg op aanmelding, crisisinterventie, diagnostiek en indicatiestelling (aangeduid als Toegang), de uitvoering van onderzoekstaken en het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) en de uitvoering van maatregelen op het gebied van jeugdbescherming en jeugdreclassering. Tevens beschikte Stichting Jeugdbescherming over een jeugdpreventieteam. Stichting Jeugdbescherming was en is werkzaam in drie jeugdzorgregio’s in de provincie Zuid-Holland, te weten Regio Zuid-Holland Noord, Regio Zuid-Holland Midden en Regio Zuid-Holland Zuid.

De onder 2 tot en met 7 genoemde eisers waren werknemers van Stichting Jeugdbescherming op basis van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd.

FNV (althans haar rechtsvoorganger Abvokabo FNV), CNV Publieke Zaak en FBZ hebben met Jeugdzorg Nederland (waar Stichting Jeugdbescherming lid van is) de CAO Jeugdzorg 2014-2015 gesloten met als looptijd 1 mei 2014 tot en met 30 april 2015 (hierna: de CAO Jeugdzorg).2.De CAO Jeugdzorg geldt voor de hele branche. Met ingang van 1 mei 2015 is de CAO Jeugdzorg 2014-2016 in werking getreden. Materieel gezien bevat deze CAO slechts een beperkt aantal wijzigingen ten opzichte van de oude CAO; wel is de tekst in het kader van de leesbaarheid en toegankelijkheid herschreven.

Artikel 14 van de CAO Jeugdzorg 2014-2015 heeft betrekking op boventalligheid en ontslag wegens bedrijfseconomische redenen. Lid 1 van dit artikel luidt als volgt:

“Aan de werknemer, in dienst van een werkgever als bedoeld in artikel 2, met wie een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd is aangegaan en die wordt ontslagen vanwege vermindering of beëindiging van de werkzaamheden, reorganisatie of fusie van de voorziening, een en ander als gevolg van een door het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport en/of het Ministerie van Veiligheid en Justitie opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel, wordt een wachtgeld toegekend overeenkomstig de bepalingen van Bijlage IX.1.”

Art. 14 lid 3 luidt:

“Indien lid 1 of lid 2 van dit artikel niet van toepassing is, wordt aan de werknemer, in dienst van een werkgever als bedoeld in artikel 2 met uitzondering van een werknemer in dienst van een werkgever als bedoeld in artikel 2 sub XII, met wie een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd is aangegaan en die wordt ontslagen vanwege vermindering of beëindiging van de werkzaamheden, vanwege reorganisatie of fusie van de voorziening dan wel vanwege onbekwaamheid c.q. ongeschiktheid die niet aan zijn schuld of toedoen te wijten is, een wachtgeld toegekend overeenkomstig de bepalingen van Bijlage IX.2.”

Art. 14 lid 4 bepaalt:

“Binnen het kader van dit artikel wordt met ontslag gelijkgesteld de ontbinding van de arbeidsovereenkomst op grond van artikel 7:685 BW wegens de in de voorgaande leden bedoelde omstandigheden, zulks evenwel met uitzondering van de ontbinding wegens de in lid 3 bedoelde onbekwaamheid c.q. ongeschiktheid.”

Art. 14 van de CAO Jeugdzorg 2014-2015 is met ingang van december 2014 algemeen verbindend verklaard.3.Art. 14 is in de nieuwe CAO 2015-2016 opgenomen in art. 3.10. Inhoudelijk heeft het artikel geen wijziging ondergaan. Art 3.10 van de CAO 2015-2016 is eveneens algemeen verbindend verklaard, eerst tot en met 30 april 20164.en later verlengd tot en met 31 december 2016.5.

In alle arbeidsovereenkomsten die Stichting Jeugdbescherming met haar werknemers heeft gesloten is het navolgende incorporatiebeding opgenomen:6.

“Tussen beide partijen geldt de Collectie Arbeidsovereenkomst Jeugdzorg (verder te noemen cao) zoals thans is vastgesteld en tijdens het dienstverband zal worden gewijzigd welke cao geacht wordt van deze overeenkomst deel uit te maken en waarvan bij het sluiten van deze overeenkomst op het verzoek van de werknemer een exemplaar kosteloos aan deze wordt verstrekt.”

Of:

“Op deze overeenkomst is van toepassing de collectieve arbeidsovereenkomst jeugdzorg (verder te noemen: “CAO”), zoals deze thans is vastgesteld, respectievelijk gedurende deze arbeidsovereenkomst zal worden gewijzigd, welke cao geacht wordt met deze overeenkomst een geheel uit te maken.”

Hiermee is de CAO Jeugdzorg op alle werknemers van Stichting Jeugdbescherming van toepassing.

Eisers sub 2 tot en met 7 zijn ontslagen of hebben hun dienstverband ontbonden zien worden vanwege een reorganisatie bij Stichting Jeugdbescherming die is ingegeven door de invoering van de Jeugdwet en de gewijzigde Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) per 1 januari 2015. Hun dienstverbanden zijn geëindigd tegen 1 maart 2015.

Stichting Jeugdbescherming heeft eisers sub 2 tot en met 7 laten weten dat zij recht op wachtgeld hebben volgens wachtgeldregeling II. Eisers maken echter aanspraak op wachtgeld volgens wachtgeldregeling I.

Wachtgeld volgens de wachtgeldregeling van Bijlage IX.1 (hierna: wachtgeldregeling I) is gunstiger dan wachtgeld volgens bijlage IX.2 (wachtgeldregeling II). Het wachtgeld volgens wachtgeldregeling I duurt drie maanden, vermeerderd voor de rechthebbende met drie maanden voor elk vol dienstjaar met een maximum van 20 dienstjaren, dus maximaal 60 maanden. De duur van het wachtgeld wordt verlengd tot de eerste dag van de maand waarin de rechthebbende de voor hem geldende AOW- gerechtigde leeftijd bereikt, als (i) de rechthebbende ten tijde van zijn ontslag maximaal 5 jaar jonger is dan de maand waarin hij de ten tijde van het ontslag voor hem geldende AOW-gerechtigde leeftijd bereikt en (ii) de rechthebbende een diensttijd heeft van ten minste 10 jaren. Het bedrag van het wachtgeld volgens wachtgeldregeling I bedraagt gedurende de eerste zes maanden na het ontslag 100% van, kort gezegd, het laatstverdiende salaris inclusief vakantietoeslag, gedurende de maanden 7 tot en met 9 na het ontslag 80% daarvan, vervolgens gedurende maand 10 tot en met 33 na de ontslagdatum 75% van de zojuist genoemde berekeningsgrondslag en vanaf maand 34 bedraagt het wachtgeld 70% van die grondslag. Gedurende de wachtgeldperiode bedraagt het wachtgeld nooit minder dan 80% van het minimumloon als bedoeld in de Wet minimumloon en minimum vakantiebijslag.7.

Het wachtgeld volgens de wachtgeldregeling van Bijlage IX.2. (wachtgeldregeling II) duurt drie maanden voor elk vol jaar diensttijd, met een maximum van 24 maanden. De duur van het wachtgeld wordt verlengd tot de eerste dag van de maand waarin de rechthebbende de voor hem geldende AOW-gerechtigde leeftijd bereikt, als is voldaan aan de voorwaarden dat (i) de rechthebbende ten tijde van zijn ontslag maximaal 5 jaar jonger is dan de maand waarin hij de ten tijde van het ontslag voor hem geldende AOW-gerechtigde leeftijd bereikt en (ii) hij een niet langer dan één jaar onderbroken (gezamenlijke) diensttijd van 15 of meer jaren bij werkgever(s) vallend onder de werkingssfeer van de cao Jeugdzorg heeft. De hoogte van het wachtgeld volgens wachtgeldregeling 2 is gedurende de eerste drie maanden gelijk aan het bedrag dat nodig is om andere inkomsten aan te vullen tot 93% van, kort gezegd: het laatstverdiende salaris inclusief vakantiegeld. Gedurende de daaropvolgende 9 maanden bedraagt dit percentage 83% en gedurende de daar weer op volgende periode van 12 maanden 73%. Indien sprake is van verlenging van de wachtgeldaanspraak tot aan de AOW-leeftijd, bestaat het wachtgeld uit een aanvullende uitkering tot 70% van de berekeningsgrondslag.8.

Bij dagvaarding van 7 juli 2015, hersteld bij exploot van 28 juli 2015, heeft FNV Stichting Jeugdbescherming in rechte betrokken en gevorderd – kort samengevat – dat voor recht wordt verklaard dat wachtgeldregeling I van toepassing is op de werknemers die op 1 september 2014 boventallig zijn verklaard en vervolgens om bedrijfseconomische redenen zijn ontslagen, zulks in het bijzonder voor eisers sub 2 tot en met 5.

De onder 6 en 7 genoemde werknemers hebben een incidentele conclusie tot voeging genomen. Bij vonnis van 3 november 2015 van de rechtbank Den Haag, team kanton, is deze incidentele vordering toegewezen.

Stichting Jeugdbescherming heeft verweer gevoerd in de hoofdzaak. Op 11 april 2016 heeft een comparitie na antwoord plaatsgevonden.

Op 9 augustus 2016 heeft de rechtbank, team kanton, een tussenvonnis gewezen. In dit vonnis heeft de kantonrechter overwogen voornemens te zijn een prejudiciële vraag te stellen over de uitleg van art. 14 lid 1 van de CAO Jeugdzorg. Partijen zijn uitgenodigd ter comparitie te verschijnen om zich uit te laten over de vraagstelling, die in concept is opgenomen in het vonnis.

De comparitie heeft plaatsgevonden op 12 september 2016. Namens FNV is bij die gelegenheid opgemerkt dat er ongeveer 100 jeugdzorginstellingen zijn, waarvan 50 in reorganisatie. Tien daarvan hebben wachtgeldregeling I toegepast; bij 40 is het mogelijk dat er nog een geschil komt. Er zijn verschillende procedures aanhangig.9.

Bij vonnis van 4 oktober 2016 heeft de rechtbank de volgende prejudiciële vraag aan de Hoge Raad voorgelegd:

“Is de invoering van de Jeugdwet en de WMO 2015, al dan niet in combinatie met de door het ministerie van VWS en/of het ministerie van V&J opgelegde taakstelling/budgetkorting aan de gemeenten van 15% over de jaren 2015, 2016 en 2017, te beschouwen als een door voornoemde ministeries opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel als bedoeld in artikel 14 lid 1 van de CAO Jeugdzorg 2014-2015, respectievelijke artikel 3.10 lid 2 van de CAO Jeugdzorg 2015-2016?”

Namens Stichting Jeugdbescherming heeft mr. Sagel schriftelijke opmerkingen ingediend. Namens FNV heeft mr. Duk schriftelijke opmerkingen ingediend. Beiden hebben vervolgens nog een schriftelijke reactie gegeven.

Kort gezegd is in deze zaak de vraag aan de orde of Stichting Jeugdbescherming op grond van de CAO Jeugdzorg wachtgeldregeling I of wachtgeldregeling II verschuldigd is aan de ontslagen werknemers. Daarbij gaat het om de uitleg van art. 14 lid 1 van de CAO Jeugdzorg 2014-2015 respectievelijk art. 3.10 lid 2 onder a van de CAO Jeugdzorg 2015-2016. Hierna zal eerst kort worden ingegaan op de CAO-norm (3.2-3.3), vervolgens op de invoering van de Jeugdwet en verwante wetten (3.4-3.21) en ten slotte volgt een beschouwing over de uitleg van art. 14 lid 1 CAO Jeugdzorg respectievelijk art. 3.10 lid 2 onder a van de CAO Jeugdzorg 2015-2016 (4.1-4.14). Onder 4.15 wordt een voorstel gedaan voor het antwoord op de prejudiciële vraag.

CAO-norm

Volgens vaste rechtspraak geldt voor de uitleg van een bepaling van een CAO de zogeheten CAO-norm.10.Deze norm houdt in dat aan een bepaling van een CAO een uitleg naar objectieve maatstaven moet worden gegeven, waarbij in beginsel de bewoordingen van die bepaling, gelezen in het licht van de gehele tekst van de CAO, van doorslaggevende betekenis zijn. Dat betekent dat het niet aankomt op de bedoelingen van de partijen die de CAO tot stand hebben gebracht, voor zover deze niet uit de daarin opgenomen bepalingen kenbaar zijn, maar op de betekenis die naar objectieve maatstaven volgt uit de bewoordingen waarin de CAO is gesteld. Bij deze uitleg kan onder meer acht worden geslagen op de elders in de CAO gebruikte formuleringen en op de aannemelijkheid van de rechtsgevolgen waartoe de onderscheiden, op zichzelf mogelijke tekstinterpretaties zouden leiden.11.Ook de bewoordingen van de eventueel bij de CAO behorende schriftelijke toelichting moeten bij de uitleg van de CAO worden betrokken.12.Indien de bedoeling van de partijen bij de CAO naar objectieve maatstaven volgt uit de CAO-bepalingen en de eventueel daarbij behorende schriftelijke toelichting, en dus voor de individuele werknemers en werkgevers die niet bij de totstandkoming van de overeenkomst betrokken zijn geweest, kenbaar is, kan ook daaraan bij de uitleg betekenis worden toegekend.13.De CAO-norm strekt in de eerste plaats ertoe te voorkomen dat een niet kenbare partijbedoeling wordt tegengeworpen aan zodanige derden. Daarnaast heeft de CAO-norm tot doel te verzekeren dat een CAO voor alle onder de werkingssfeer daarvan vallende partijen op dezelfde wijze wordt uitgelegd.14.

In de onderhavige zaak staat de toepassing en inhoud van de CAO-norm op zichzelf niet ter discussie.

Jeugdwet

Met ingang van 1 januari 2015 is de nieuwe Jeugdwet in werking getreden.15.Deze wet is in de plaats gekomen van de per diezelfde datum ingetrokken Wet op de jeugdzorg.16.De Jeugdwet is ondertekend door zowel de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) als de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (V&J).De Jeugdwet vervangt niet alleen de Wet op de jeugdzorg, maar ook de verschillende andere onderdelen van de jeugdzorg die onder de Zorgverzekeringswet (geestelijke gezondheidszorg voor jongeren) en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (zorg voor licht verstandelijk beperkte jeugd) vielen. Ook de jeugdbescherming en jeugdreclassering maken onderdeel uit van de wet. Daarmee voorziet de Jeugdwet in een algehele stelselwijziging van de jeugdvoorzieningen.De stelselwijziging van de jeugdvoorzieningen werd noodzakelijk geacht omdat aan het voorheen geldende stelsel van jeugdvoorzieningen verschillende tekortkomingen kleefden.17.In de memorie van antwoord bij de Jeugdwet zijn deze tekortkomingen als volgt samengevat:18.

“Samengevat komen de belangrijkste knelpunten van het huidige stelsel neer op: – het huidige stelsel is te versnipperd– de samenwerking rond gezinnen schiet te kort – de druk op gespecialiseerde zorg is te groot – afwijkend gedrag wordt te snel gemedicaliseerd – de uitgaven blijven stijgen.”

Forder zegt het zo:19.

“Het was te duur, er bestonden teveel prikkels tot het inzetten van onnodige zorg of verlenging daarvan, het zorgaanbod was versnipperd, de neiging bestond de cliënt van de ene naar de andere zorghulpverlener door te verwijzen en waren te veel en te lange wachtlijsten.”

Hieruit blijkt dat de (oplopende) kosten van het oude stelsel van jeugdhulpvoorzieningen bij de totstandkoming van de Jeugdwet benoemd is als een van de knelpunten van het voorheen geldende stelsel.

De kern van de per 1 januari 2015 gerealiseerde stelselwijziging is de overgang van een groot aantal jeugdhulpvoorzieningen naar de gemeenten.20.Deze overgang (aangeduid als ‘transitie’) betrof de provinciaal geïndiceerde jeugdzorg, de gesloten jeugdzorg, de jeugd-ggz, de zorg voor jeugdigen met een verstandelijke beperking, de begeleiding en persoonlijke verzorging van jeugdigen, vervoer bij begeleiding en persoonlijke verzorging van jeugdigen, kortdurend verblijf ten behoeve van jeugdigen, ggz in het kader van het jeugdstrafrecht (forensische zorg) en de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en van jeugdreclassering.21.De financiering van al deze taken was voorheen verspreid over veel verschillende instanties (vanuit de begroting van de ministeries van V&J en VWS, door de provincies, vanuit de Zorgverzekeringswet door de zorgverzekeraars, vanuit de AWBZ door aan de zorgverzekeraars verbonden zorgkantoren). De overgang van al deze taken naar de gemeenten, komt neer op een decentralisatie van zowel de financiële als de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg Na de transitie is het Rijk alleen stelsel- of systeemverantwoordelijk gebleven. Daarmee wordt bedoeld dat na de transitie het Rijk aanspreekbaar blijft op de maatschappelijke uitkomsten van de Jeugdwet.22.

De doelstellingen van de stelselwijziging van de jeugdvoorzieningen zijn in de memorie van toelichting als volgt verwoord:23.

“Het doel van dit wetsvoorstel is om het jeugdstelsel te vereenvoudigen en het efficiënter en effectiever te maken, met het uiteindelijke doel het versterken van de eigen kracht van de jongere en van het zorgend en probleemoplossend vermogen van diens gezin en sociale omgeving. Decentralisatie van alle jeugdhulp naar gemeenten, waarin dit wetsvoorstel voorziet, schept hiertoe de bestuurlijke en financiële randvoorwaarden. Mede op basis van voornoemd evaluatieonderzoek is de regering van oordeel dat er een omslag (transformatie) nodig is in de ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en gezinnen naar: 1. preventie en uitgaan van eigen verantwoordelijkheid en eigen mogelijkheden (eigen kracht) van jeugdigen en hun ouders, met inzet van hun sociale netwerk; 2. demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren door onder meer het opvoedkundig klimaat te versterken in gezinnen, wijken, scholen en in voorzieningen als kinderopvang en peuterspeelzalen: 3. eerder de juiste hulp op maat te bieden om het beroep op dure gespecialiseerde hulp te verminderen; 4. integrale hulp aan gezinnen volgens het uitgangspunt «één gezin, één plan, één regisseur»; door ontschotting van budgetten ontstaan meer mogelijkheden voor betere samenwerking en innovaties in ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en gezinnen; 5. meer ruimte voor professionals om de juiste hulp te bieden door vermindering van regeldruk; betrokken professionals die sociale netwerken in de omgeving van het gezin weten in te schakelen en die kunnen samenwerken met vrijwilligers en familieleden en hun kracht weten te benutten.”

Uit deze toelichting blijkt dat een van de doelstellingen van de decentraliseringsoperatie in de jeugdzorg steeds is geweest dat efficiënter gewerkt zou kunnen worden, dus dat er bespaard zou kunnen worden op de jeugdhulp. De bezuinigingsdoelstelling zou in verschillende opzichten kunnen worden behaald.24.In de eerste plaats zou eenvoudiger, doelmatiger en efficiënter kunnen worden gewerkt, omdat de zorg in één hand komt waardoor er minder lagen en schotten zijn (‘integrale hulp’, zie hierboven onder 4). Daarnaast zou meer maatwerk kunnen worden geleverd, op een vroegtijdig moment, waardoor het beroep op dure specialistische hulp zou kunnen worden verminderd (zie hierboven onder 3). Verder is een belangrijke doelstelling van de stelselherziening ‘het versterken van de eigen kracht van de jongere en van het zorgend en probleemoplossend vermogen van diens gezin en van het zorgend en van anderen in de sociale omgeving’.25.Het versterken van de eigen kracht zou meebrengen dat minder professionele bemoeienis nodig is (‘demedicaliseren’) en dus minder beroep hoeft te worden gedaan op jeugdhulpvoorzieningen (zie hierboven onder 1, 2 en 5).26.Ten slotte zou bezuinigd kunnen worden doordat de zorgtaken terecht komen bij de instantie die ook de preventietaken heeft, de gemeente, waardoor er meer ‘prikkels’ zijn om efficiënt te werken. Zie bijvoorbeeld de volgende passage in de memorie van antwoord:27.

“De stelselwijziging zal op zich positieve effecten hebben, omdat het aantal betalende instanties en financieringsstromen van vijf teruggebracht wordt naar één. Dat vergemakkelijkt een integrale aanpak. Bovendien zal, als één overheidslaag verantwoordelijk is, het aantrekkelijk zijn om te investeren in preventie en verdwijnen de prikkels om moeilijke problemen «door te schuiven» naar een andere partij, omdat de effecten bij diezelfde overheidslaag terecht komen. Momenteel is dat niet zo. De gemeente is nu verantwoordelijk voor preventie, maar de resultaten daarvan komt bij andere partijen (provincie, verzekeraars, rijk) te liggen.”

De met de stelselherziening van de jeugdzorg beoogde bezuinigingsdoelstelling heeft zich van meet af aan vertaald in een korting op het aan de gemeentes over te hevelen budget voor jeugdhulpvoorzieningen van € 120 mio naar € 450 mio in 2017. Deze korting was al aangekondigd in het Regeerakkoord 2012, ‘Bruggen slaan’. Zie de volgende passage in het Regeerakkoord (waarin reeds de in de memorie van toelichting bij de Jeugdwet genoemde argumenten voor bezuinigingsmogelijkheden zijn te lezen):28.

“52. Ontschotten jeugdzorg

Het jeugdzorgbudget, dat per 2015 met een decentralisatie-uitkering naar gemeenten wordt overgeheveld, wordt additioneel verlaagd met 150 mln. met een ingroei in 2015 en 2016. Gemeenten kunnen deze taak veel doelmatiger uitvoeren door ontschotting, preventie/vroegtijdig signaleren, verschuiving van zwaardere naar lichtere zorg en eenvoudigere (indicatie-)procedures. Het ‘recht op zorg’, de PGB ‘kan’ bepaling en de gemeentelijke taak worden in de nieuwe wet zodanig beschreven dat dit voldoende beleidsvrijheid en ruimte voor maatwerk biedt. Daarnaast is scherpere tarifering van zorgaanbieders mogelijk en kunnen gemeenten efficiency behalen bij de gesloten jeugdzorg door de overcapaciteit in het aanbod niet langer te bekostigen en de gemiddelde verblijfsduur te verlagen.”

Dat met de stelselherziening bezuinigd gaat worden op de jeugdhulpverlening was ook aangekondigd in een brief van de staatssecretarissen van VWS en V&J van 30 september 2011 (de zogenoemde ‘Transitiebrief’), waarin onder meer het volgende staat:29.

“Betaalbaarheid: de stelselwijziging moet bijdragen aan beheersbare overheidsuitgaven. Met de VNG en IPO is overeengekomen dat door een efficiencyslag bij gemeenten in 2015 € 80 miljoen en vanaf 2017 € 300 miljoen bespaard kan worden op de uitgaven aan de jeugdzorg”.

Deze korting op het budget voor jeugdhulp is direct meegenomen in de parlementaire behandeling van de Jeugdwet. Zie de memorie van toelichting:30.

“De beleidsvrijheid waarin dit wetsvoorstel voorziet, stelt gemeenten in staat de Jeugdwet doelmatig uit te voeren. Gemeenten zijn beter in staat dan de huidige financierende partijen (zorgverzekeraars, zorgkantoren, provincies en Rijk) om gebruik te maken van de mogelijkheden van mensen zelf of van hun sociaal netwerk. Naar verwachting kan ook via innovaties in ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en hun ouders doelmatigheidswinst worden gerealiseerd. In het Regeerakkoord 2012 is een doelmatigheidskorting vastgelegd op het naar gemeenten over te hevelen budget. De korting loopt op van € 120 mln in 2015 naar € 300 mln in 2016. Vanaf 2017 bedraagt de korting € 450 miljoen. (noot: zie financiële bijlage bij het Regeerakkoord 2012).”

De genoemde korting van € 450 miljoen is later aangeduid als een korting van 15% op het over te hevelen budget.31.Zo is in verschillende parlementaire stukken te lezen dat bij de in het kader van de invoering van de Jeugdwet over te hevelen budgetten, een korting van 15% zal plaatsvinden. Zie bijvoorbeeld de memorie van antwoord:

“Zoals eerder opgemerkt worden alle budgetten die nu worden uitgegeven overgedragen aan de gemeenten minus de korting die oploopt tot 15% in 2017.”32.

En een brief van de staatssecretarissen van V&J en VWS van 5 december 2013:33.

“Nieuwe berekening van het budget per gemeenteDe vaststelling van het macrobudget en de verdeling van dit geld over gemeenten is complex. Voor het vaststellen van het macrobudget hebben we de geldstromen van 5 verschillende systemen samengevoegd. Alle budgetten die nu in Nederland worden uitgegeven aan jeugdhulp en onder de Jeugdwet vallen (betaald vanuit de begroting van het ministerie van VWS en VenJ, Zvw en AWBZ) gaan over naar de gemeenten. Behalve de korting die oploopt tot 15% (in 2017) blijft er niets achter van het historisch budget. Het hele budget gaat dus over naar gemeenten. De Algemene Rekenkamer heeft de berekening van het budget gecontroleerd in juni 2013 en zal dit in het voorjaar van 2014 herhalen.

De budgettaire doelstelling van de Jeugdwet is – naast vele andere punten van zorg – tijdens de parlementaire behandeling veelvuldig onderwerp van debat geweest. Herhaaldelijk is gevraagd of de budgettaire doelstelling niet het risico in zich heeft dat de continuïteit van de jeugdzorg in gevaar komt.34.Hierbij speelde mee dat gelijktijdig met de transitie van de jeugdhulp, óók een overheveling was beoogd van taken naar de gemeente in het kader van de Wmo 2015 en de Participatiewet. Daarmee was sprake van een ‘drievoudige decentralisatie in het sociale domein’, zoals dit in de parlementaire stukken is aangeduid (“de 3 D’s”). Zie bijvoorbeeld de volgende passage uit de memorie van antwoord:35.

“Hoe wordt er voor zorg gedragen dat de nieuwe opgaven in samenhang ook daadwerkelijk uitvoerbaar zijn voor de gemeenten, aangezien de komende drie stelselwijzigingen gepaard gaan met forse bezuinigingen en ook nog een zeer korte transitieperiode hebben?

In het Transitieplan 21 en het geactualiseerd Transitieplan 22 staat beschreven welke stappen door het Rijk, IPO, VNG/gemeenten in samenwerking met zorgverzekeraars en veldpartijen gezet worden voor een verantwoorde overgang naar het nieuwe jeugdstelsel. Er zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over de beoogde continuïteit van zorg (lopende trajecten) en beperking van frictiekosten. In het Transitieplan is aangegeven op welke wijze gemeenten door Rijk en VNG worden ondersteund op de voorbereiding van hun nieuwe taken, onder meer via het Transitiebureau Jeugd. De ondersteunende activiteiten van Rijk en VNG ten aanzien van de drie decentralisaties worden afgestemd.”

En:36.

“Het kabinet erkent dat de herziening van het jeugdstelsel, in combinatie met de voornemens met betrekking tot de herziening van de langdurige zorg en de Participatiewet, ingrijpend zijn voor gemeenten. De regering gaat ervan uit dat de efficiencytaakstelling behorend bij dit wetsvoorstel – die oploopt van € 120 mln in 2015 (het jaar van invoering), naar € 300 mln in 2016 en € 450 mln in 2017 en verder – haalbaar is. door de ontschotting van de verschillende jeugdbudgetten (provinciale jeugdzorg, jeugd-ggz). Waar taken en verantwoordelijkheden nu nog verspreid zijn over Rijk, provincies en gemeenten, krijgt met dit wetsvoorstel één bestuurslaag de regie over het gehele stelsel. Het nieuwe stelsel kent één wettelijk kader en één integraal financieringssysteem, wat de werking ervan eenvoudiger en doelmatiger zal maken. De regering is van mening dat ontschotting van geldstromen gemeenten de mogelijkheid biedt voor integrale en daarmee effectievere hulp aan jeugdigen en gezinnen met het voor jeugd beschikbare budget. Gemeenten zijn door de decentralisatie beter in staat om integraal beleid te ontwikkelen en maatwerk te bieden, afgestemd op de lokale situatie en uitgaande van de mogelijkheden (eigen kracht) en de behoeften van individuele jeugdigen en hun ouders.”

Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

Eveneens per 1 januari 2015 is de gewijzigde Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) in werking getreden.37.Deze wet is ondertekend door de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). De belangrijkste wijziging van de Wmo 2015 is dat het ondersteunen van personen met een beperking op het gebied van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang, bij de gemeenten wordt gelegd. Een deel van deze taak werd voorheen in het kader van de AWBZ uitgevoerd door zorgkantoren of zorgverzekeraars. Ook hier is dus sprake van een overheveling van taken naar gemeenten.Naast deze decentralisatiedoelstelling geldt verder ook voor de Wmo 2015 dat doelstelling is dat in mindere mate een beroep zal worden gedaan op overheidsvoorzieningen. Mensen moeten langer zelfstandig thuis wonen, waartoe het sociale netwerk van mensen, zo nodig mede met behulp van gemeentelijke voorzieningen in de nabijheid, beter moet worden benut. Ook hier geldt derhalve een bezuinigingstaakstelling. Zie de memorie van toelichting:38.

“Ten slotte kan de decentralisatie van verantwoordelijkheden niet los worden gezien van de financiële opgave waarvoor de regering zich gesteld ziet. De huidige uitgavengroei van de langdurige zorg maakt ingrijpen noodzakelijk. Te veel vormen van ondersteuning die mensen ook zelf kunnen organiseren, worden uit de collectieve middelen betaald. De regering kiest ervoor om in te grijpen en daarmee de ondersteuning en zorg voor kwetsbare mensen in de toekomst veilig te stellen. De hervorming kent een forse financiële opgave voor gemeenten. De regering verwacht dat gemeenten, door een groter beroep te doen op de eigen mogelijkheden van mensen en hun sociale netwerk en door gebruikmaking van algemene voorzieningen en maatwerkvoorzieningen, de ondersteuning met een beperkter budget kunnen uitvoeren dan de rijksoverheid. Voor een deel van de mensen zal de verandering ertoe leiden dat zij zijn aangewezen op een meer algemeen of soberder voorzieningenniveau dan zij gewend waren. Ook zullen mensen te maken krijgen met ondersteuning van kortere duur, waarbij de ondersteuning meer dan nu gericht is op het aanleren van vaardigheden en zelfhulp.”

Participatiewet

Tenslotte moet worden genoemd de per 1 januari 2015 ingevoerde Participatiewet.39.Deze wet kwam in de plaats van de Wet werk en bijstand (Wbb), de Wet sociale werkvoorzieningen (Wsw) en een groot deel van de Wajong. Het doel van de Participatiewet is om meer mensen, ook mensen met een arbeidsbeperking, aan de slag te krijgen. De gemeenten hebben hiervoor de verantwoordelijkheid gekregen. De wet geeft de gemeenten een aantal instrumenten om te zorgen dat mensen met een arbeidsbeperking een plek op de arbeidsmarkt kunnen vinden. De belangrijkste zijn loonkostensubsidie en beschut werk. De wet heeft enerzijds als doelstelling de individuele zelfstandigheid en zelfredzaamheid te vergroten maar anderzijds ook om kosten te besparen. De MvT verwoordt dit als volgt:40.

“Bovendien is er een dringende financiële noodzaak. De regering moet fors ombuigen om de gevolgen van de crisis op te vangen. Die noodzaak is des te groter nu steeds minder mensen het geld moeten opbrengen om de sociale zekerheid ook voor toekomstige generaties betaalbaar te houden. Als we niets doen dan zijn er rond 2040 een miljoen mensen minder om de kosten voor onze sociale voorzieningen op te brengen. Alleen als iedereen die kan ook daadwerkelijk meedoet, blijft er draagvlak voor onze sociale zekerheid in de samenleving en blijft de betaalbaarheid op lange termijn verzekerd.”

Drievoudige decentralisatie

Zoals hiervoor al is gezegd, is sprake geweest van een ‘drievoudige decentralisatie in het sociale domein’ per januari 2015 (3D’s). Het gevolg daarvan was enerzijds dat gemeenten meer budget hebben gekregen. Tegelijk heeft het sociale domein als geheel, waaronder de jeugdzorg, te maken gekregen met forse bezuinigingen. Een centraal doel van de 3D’s is immers dat burgers meer uitgaan van eigen kracht en vaker hun sociale netwerk inschakelen, zodat in mindere mate een beroep wordt gedaan op overheidsvoorzieningen.

Wet op de jeugdzorg (ingetrokken)

Eisers 2 tot en met 7 waren allen werkzaam waren bij het Bureau Jeugdzorg Zuid-Holland,41.thans genoemd Stichting Jeugdbescherming.42.Onder de voorheen geldende Wet op de jeugdzorg hadden de Bureaus Jeugdzorg een wettelijke verankering (art. 4 Wet op de jeugdzorg). De Bureaus Jeugdzorg hadden een sleutelpositie als toegangspoort tot de jeugdzorg (art. 5 Wet op de jeugdzorg). Zij gaven bovendien uitvoering aan jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringstaken, het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK), een crisisdienst en de Kindertelefoon. De financiering van de Bureaus Jeugdzorg vond plaats door subsidieverstrekking op grond van art. 41 van de Wet op de jeugdzorg. Daarvoor diende op grond van art. 31 van de Wet op de jeugdzorg een provinciale verordening te worden vastgesteld. De Provincies traden dus op als subsidieverstrekker van de Bureaus Jeugdzorg en werden daartoe voorzien van een doeluitkering vanwege het Rijk.43.Overigens vonden onder de Wet op de jeugdzorg, zoals hiervoor al is gezegd, ook vanuit andere instanties financiering plaats van jeugdhulpvoorzieningen.

Wet op de jeugdhulpverlening (ingetrokken) 3.16 Vóór de per 1 januari 2006 in werking getreden Wet op de jeugdzorg gold de Wet op de jeugdhulpverlening.44.Op basis van die wet werden subsidies aan instellingen op het gebied van jeugdzorg verleend door zowel provincies als rechtstreeks door de minister van (destijds) Justitie en/of de minister van VWS. Zo vond bijvoorbeeld op grond van art. 65 van de Wet op de jeugdhulpverlening rechtstreekse subsidiëring plaats vanwege de minister van Justitie van instellingen voor justitiële kinderbescherming.

Gevolgen invoering Jeugdwet en Wmo 2015 voor de Bureaus Jeugdzorg

Met de invoering van de Jeugdwet is de wettelijke positie van de Bureaus Jeugdzorg vervallen. Een deel van de wettelijke taken van de Bureaus Jeugdzorg is geheel vervallen, zoals de toegangstaken en de AMK-taak (Advies- en Meldpunt Kindermishandeling). Andere taken van de Bureaus Jeugdzorg zijn overgeheveld naar de gemeenten.45.De Bureaus Jeugdzorg zijn dus niet overgegaan naar de gemeenten. Ook de invoering van de Wmo 2015 heeft gevolgen gehad voor de Bureaus Jeugdzorg, omdat er geen verplichting meer bestaat om een (afzonderlijk) Advies- en Meldpunt Kindermishandeling in stand te houden. De Wmo 2015 vereist namelijk het samenvoegen van het Steunpunt Huiselijk Geweld en het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMHK-taken, zie art. 4.1.1 Wmo 2015).

In het zicht van de invoering van de Jeugdwet is de subsidiëring van de Bureaus Jeugdzorg vanwege de provincies beëindigd. Meerdere gesubsidieerde instellingen hebben daartegen bezwaar gemaakt.46.De Bureaus Jeugdzorg zijn of worden overal in den lande opgeheven dan wel omgevormd tot instellingen die passen in het stelsel van de Jeugdwet. Overigens is in de Jeugdwet een overgangsregeling opgenomen, die inhoudt dat gemeenten die niet tijdig afspraken hebben gemaakt om de continuïteit te garanderen van de taken die door de Bureaus Jeugdzorg werden vervuld, voor 2015 een budgetgarantie moeten geven van minimaal 80 procent van het budget van 2014 en dat afspraken worden gemaakt over de overname van het betrokken personeel.47.

In verband met de voorgenomen invoering van de Jeugdwet is door organisatieadviesbureau EY een ‘Masterplan Transitie van de Bureaus Jeugdzorg Haaglanden en Zuid Holland’ opgesteld. In dit rapport is onder meer het volgende te lezen (onder 3.4.2):48.

“De regio’s hebben aangegeven de rijkskorting van 15% als volgt over de jaren 2015-2017 te verdelen.”

De hiervoor besproken korting van 15% op de budgetten voor jeugdzorg is dus één-op-één overgenomen door Stichting Jeugdbescherming. Op te merken is overigens dat in het masterplan – in het kader van de berekening van de ‘frictiekosten’ van de reorganisatie (‘transformatie’) van de Bureaus Jeugdzorg – is uitgegaan van de toepasselijkheid van wachtgeldregeling I.49.

De concrete uitwerking van de beëindiging van de provinciale subsidiëring voor de Bureaus Jeugdzorg Zuid-Holland is beschreven in het ‘Sociaal Plan Transitie Bureaus Jeugdzorg Haaglanden/Zuid-Holland 2014-2015’.50.Hierin is onder meer het volgende te lezen (p. 1):

“De positie van de bureaus Jeugdzorg wijzigt in de toekomst ingrijpend. De komende jaren worden vele veranderingen ingezet. Met ingang van 1 januari 2015 wordt de (nieuwe) Jeugdwet van kracht. Gemeenten worden verantwoordelijk voor de jeugdzorg in Nederland en zullen beschikken over de financiële middelen voor en de regie over de jeugdzorg. Deze transitie gaat gepaard met een bezuiniging door de ministeries van VWS en VenJ van cumulatief 15% voor de jaren 2015, 2016 en 2017. Daarmee is op 1 januari 2015 het wettelijk bestaansrecht van BJz Haaglanden en BJz Jeugdzorg Zuid-Holland komen te vervallen. Dit leidt onvermijdelijk tot reorganisaties bij BJZ Haaglanden, BJz Jeugdzorg Zuid-Holland en BJz Haaglanden/Zuid-Holland. BJz Haaglanden en BJz Zuid-Holland zullen zichzelf omvormen tot een gecertificeerde instelling voor Jeugdbescherming en Jeugdreclassering. BJz Haaglanden/Zuid-Holland blijft ondersteunende diensten verlenen aan BJz Haaglanden en BJz Zuid-Holland.(...)Het landelijk sociaal kader en dit sociaal plan hebben als uitgangspunt gedwongen ontslag zoveel als mogelijk te voorkomen en de mogelijkheden van herplaatsing te maximaliseren. Door de ontwikkelingen in de jeugdzorg (aangekondigde bezuinigingen regeerakkoord 15% over 2015, 2016 en 2017, de met de transitie gepaard gaande budgetkortingen van gemeenten, de overstap van subsidierelatie naar inkooprelatie, de herpositionering van taken van de bureaus jeugdzorg etc.) zijn gedwongen ontslagen niet uit te sluiten. (...)”

In de ontbindingsbeschikking van de kantonrechter Rotterdam van 12 februari 2015 ten aanzien van eiseres sub 2 is bij de vaststaande feiten onder meer het volgende vermeld:51.

“1.4 Per 1 januari 2015 is de Jeugdwet in werking getreden. Met de invoering van de Jeugdwet is alle jeugdzorg gedecentraliseerd en onder regie van de gemeenten gebracht. De Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) is per 1 januari 2015 vervangen door de Wmo 2015. BJZ heeft naar aanleiding van de wijzingen in de jeugdzorg en Wmo besloten dat een krimp van 175,71 FTE noodzakelijk is, en dat de functie van (eiseres sub 2) moet komen te vervallen.”

En bij de weergave van het standpunt van Stichting Jeugdbescherming:

“2.2 (…) Ten gevolge van de inwerkingtreding per 1 januari 2015 van de Jeugdwet en de Wmo 2015 komt een deel van de taken van de BJZ te vervallen, waaronder de wettelijke taak tot het in stand houden van het AMK. Voor de overblijvende taken – onder meer jeugdbescherming en jeugdreclassering- hebben de betrokken gemeenten in Zuid-Holland aan BJZ een budgetgarantie gegeven. Het budget voor 2015 is slechts 49,5% van het budget voor 2014. (...) Al met al is een krimp van 175,71 FTE noodzakelijk (...)”

En bij de beoordeling:

“Dat BJZ – zeker in een situatie waarin het meer concurrerend zal moeten werken en geen wettelijke gegarandeerde positie en taken meer heeft – tot een forse personeelsreductie moet komen is daarom begrijpelijk.”

In de ontslagvergunningen die door het UWV zijn verleend ten aanzien van eisers sub 3, 4 en 5 zijn vergelijkbare passages opgenomen.52.

De bepaling waarom het gaat in deze zaak, art. 14 lid 1 CAO Jeugdzorg 2014-2015 (wachtgeldregeling I), luidt als volgt:

“Aan de werknemer, in dienst van een werkgever als bedoeld in artikel 2, met wie een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd is aangegaan en die wordt ontslagen vanwege vermindering of beëindiging van de werkzaamheden, reorganisatie of fusie van de voorziening, een en ander als gevolg van een door het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport en/of het Ministerie van Veiligheid en Justitie opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel, wordt een wachtgeld toegekend overeenkomstig de bepalingen van Bijlage IX.1.”

Daarnaast staat dan art. 14 lid 3 (wachtgeldregeling II):

“Indien lid 1 of lid 2 van dit artikel niet van toepassing is, wordt aan de werknemer, in dienst van een werkgever als bedoeld in artikel 2 met uitzondering van een werknemer in dienst van een werkgever als bedoeld in artikel 2 sub XII, met wie een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd is aangegaan en die wordt ontslagen vanwege vermindering of beëindiging van de werkzaamheden, vanwege reorganisatie of fusie van de voorziening dan wel vanwege onbekwaamheid c.q. ongeschiktheid die niet aan zijn schuld of toedoen te wijten is, een wachtgeld toegekend overeenkomstig de bepalingen van Bijlage IX.2.”

Dezelfde wachtgeldregelingen I en II zijn opgenomen in de CAO Jeugdzorg 2015-2016 (lopend van 1 mei 2015 tot 30 april 2016).53.In art. 3.10 van deze CAO zijn zij als volgt omschreven:

“3.10 Wachtgeldregelingen

1. Er zijn twee wachtgeldregelingen. Afhankelijk van de reden van ontslag valt de werknemer onder wachtgeldregeling 1 of 2. Deze wachtgeldregelingen zijn opgenomen in bijlage 6 en zijn bedoeld als vangnetregelingen. Dit betekent dat de werkgever en de werknemer beide de inspanningsverplichting om mee te werken aan ‘van werk naar werk-activiteiten’ als sprake is van boventalligheid.De werkgever kan na onderling overleg aan de werknemer een traject van heroriëntatie en of scholing aanbieden om ander werk te vinden. De werknemer is verplicht deze faciliteiten zoveel mogelijk te benutten. Werkt de werknemer niet mee, dan heeft hij geen recht meer op wachtgeld.

2. Wachtgeldregeling 1 (bijlage 6.1) is van toepassing in de volgende twee situaties:

a. Situatie 1 : De werknemer heeft een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd bij een werkgever die onder de werkingssfeer van deze cao valt, én de werknemer wordt ontslagen vanwege vermindering of beëindiging van werkzaamheden, reorganisatie of fusie als gevolg van bezuinigings-en/ of saneringsmaatregelen opgelegd door het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport en/of het ministerie van Veiligheid en Justitie.

b. Situatie 2: experimenten

1. Als de werknemer minimaal twee jaar heeft meegewerkt aan een experiment dat erkend is door het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport en/of het ministerie van Veiligheid en Justitie en de overheid de subsidie van de functie van deze werknemer eindigt, dan is wachtgeldregeling 1 (bijlage 6.1) van toepassing als:

 de werknemer een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd had,

 het experiment minimaal twee jaar duurde, en

 de werkgever niet eenzelfde functie of uitwisselbare functie voor deze

werknemer heeft.

Is de werknemer op het moment dat de arbeidsovereenkomst eindigt jonger dan 50 jaar, dan kan deze werknemer aanspraak maken op maximaal 4 jaar wachtgeld.

2. De afspraak over wachtgeld in artikel 3.10.2.b.1 geldt ook als het gaat om een experiment dat erkend is door een gemeente of provincie en in de subsidieverordening of de experiment-erkenning is opgenomen dat de uitkeringen op basis van Wachtgeldregeling 1 onderdeel uitmaken van de subsidieverstrekking.

c. Overgangsregeling wachtgeldregeling 1

1. Ontvangt de werknemer op 1 mei 2012 wachtgeld volgens de afspraken van wachtgeldregeling 1 in bijlage IX.1 van de cao 2010-2011, dan blijven deze afspraken ook na 1 mei 2012 gelden.

2. Als de OR volgens de Wet op de ondernemingsraden voor 1 mei 2012 een positief advies heeft gegeven over een voorgenomen reorganisatiebesluit, dan moet de organisatie ook wachtgeldregeling 1 in bijlage IX.1 van de cao 2010-2011 toepassen als dit is afgesproken in het voorgenomen reorganisatiebesluit.

3. Wachtgeldregeling 2 (bijlage 6.2) is van toepassing in de volgende situatie:

Als artikel 3.10.2 niet van toepassing is op de werknemer en de werknemer een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd heeft bij een werkgever die onder de werkingssfeer van deze cao valt, en als de werknemer wordt ontslagen door een van de volgende oorzaken:

- door vermindering of beëindiging van de werkzaamheden;

- reorganisatie of fusie, of ,

- door onbekwaamheid of ongeschiktheid die niet aan zijn schuld of toedoen te wijten is (niet zijnde arbeidsongeschiktheid ).”

Uit de tekst van art. 14 lid 1 (en die van art. 3.10 lid 2 in de opvolgende CAO) volgt dat voor toepasselijkheid van wachtgeldregeling I drie cumulatieve eisen gelden:

1. ontslag;

2. vanwege vermindering of beëindiging van werkzaamheden, reorganisatie of fusie van de voorziening;

3. als gevolg van een door het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport en/of het ministerie van Veiligheid en Justitie opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel.

Op te merken is dat er geen toelichting bestaat op de CAO Jeugdzorg 2014-2015 en evenmin op de CAO Jeugdzorg 2015-2016.

Dat voldaan is aan het vereiste van ontslag, staat niet ter discussie. Evenmin is in geschil dat het ontslag van eisers sub 2 tot en met 7 het gevolg is van vermindering of beëindiging van hun werkzaamheden, reorganisatie of fusie van de voorziening. In casu gaat het om een reorganisatie c.q. omvorming (transformatie) van het Bureau Jeugdzorg Zuid-Holland (zie hiervoor onder 3.19-3.21).

Wel ter discussie staat of de reorganisatie van het Bureau Jeugdzorg Zuid-Holland het gevolg is geweest van ‘een door het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport en/of het Ministerie van Veiligheid en Justitie opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel.’

Deze vraag is, voor zover mij bekend, één keer eerder aan de rechter voorgelegd, te weten aan de rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem. Bij vonnis van 16 maart 2016 heeft deze rechtbank geoordeeld dat de Jeugdwet is aan te merken als een door het ministerie van VWS en/of het ministerie van V&J opgelegde bezuinigings- en of saneringsmaatregel in de zin van art. 14 lid 1 CAO Jeugdzorg.54.

De reorganisatie bij Stichting Jeugdzorg is het gevolg geweest van, zo zou ik hetgeen uiteen is gezet onder 3.19-3.21 willen samenvatten, de invoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015en de daarmee gepaard gaande korting op de overgehevelde budgetten van 15%. Hiermee staat naar mijn mening vast dat sprake is geweest van een ‘bezuinigings- en /of saneringsmaatregel’. De korting op de overgehevelde budgetten van 15% kan immers niet anders dan als een bezuinigingsmaatregel worden aangemerkt. Deze korting was bovendien onlosmakelijk verbonden met de invoering van de Jeugdwet. Anders dan van de zijde van Stichting Jeugdbescherming wordt betoogd, acht ik het niet juist om aan te nemen dat de Jeugdwet bezuiniging of sanering níet tot doelstelling had,55.en dat het een eigen keuze van de gemeenten is geweest om al dan niet te bezuinigen op de jeugdhulp.56.Uit de hiervoor besproken parlementaire geschiedenis van de Jeugdwet (en de Wmo 2015) blijkt immers duidelijk dat het bezuinigen op de jeugdhulp (en maatschappelijke ondersteuning) steeds óók een doel is geweest. De steeds stijgende kosten van het voorheen geldende stelsel voor jeugdhulpvoorzieningen is expliciet benoemd als knelpunt van dat stelsel en het nieuwe stelsel had mede tot doel dat knelpunt te verhelpen (zie onder 3.4 en 3.6). Uit de parlementaire geschiedenis is ook af te leiden hoe die bezuinigingen onder de nieuwe Jeugdwet concreet gerealiseerd zouden kunnen worden (zie onder 3.6). Daaruit blijkt dat er dat het mogelijk maken van bezuinigingen op de jeugdzorg inherent was aan de vormgeving van het nieuwe stelsel. In verband hiermee heeft bij de parlementaire behandeling van de Jeugdwet van meet af aan als uitgangspunt gegolden dat op de over te hevelen budgetten voor jeugdzorg een korting van 15% zou worden toegepast.57.Zoals gezegd (zie onder 3.11), is dit aspect van de stelselwijziging gedurende de gehele parlementaire behandeling ook onderwerp van kritische vragen uit Eerste en Tweede Kamer geweest.

Dat de gemeenten na invoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015 zelf bevoegd waren over hun budgetten te beschikken, maakt het voorgaande niet anders. De gemeenten zagen zich immers direct bij invoering van Jeugdwet en Wmo 2015 geconfronteerd met een taakstelling van 15%. Deze van rijkswege opgelegde korting van 15% op het budget voor jeugdhulpverlening is in het maatschappelijk veld van de jeugdhulpverlening ook steeds als een feit beschouwd. Evenzo is de noodzaak om die korting in te boeken tot uitgangspunt genomen door de Stichting Jeugdbescherming. Dit blijkt uit de hiervoor geciteerde passages uit het ‘Masterplan Transitie Jeugdzorg in Zuid-Holland en Haaglanden’ (zie onder 3.19) alsmede uit het ‘Sociaal Plan Transitie Bureaus jeugdzorg Haaglanden/Zuid-Holland 2014-2015’ (zie onder 3.20). Voor de Bureaus Jeugdzorg geldt bovendien dat door de invoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015 (en daarmee de intrekking van de Wet op de Jeugdzorg) hun wettelijke positie is vervallen en de daaraan gekoppelde subsidieverstrekking vanuit de provincies is stopgezet (althans: afgebouwd), terwijl bovendien hun wettelijke taken deels zijn vervallen, deels zijn samengevoegd met taken van andere instanties en deels zijn overgeheveld.

Van de zijde van Stichting Jeugdbescherming is ook aangevoerd dat geen sprake is van een ‘maatregel opgelegd door de Ministeries van VWS en/of V&J’ in de zin van art. 14 lid 1 CAO Jeugdzorg, omdat de Jeugdwet en de Wmo 2015 wetten in formele zin zijn.58.Volgens de Stichting zou het moeten gaan om een concrete bezuinigings- of saneringsmaatregel van één van deze ministers die daadwerkelijk aan de werkgever is opgelegd. Een wet in formele zin zou daarom hoe dan ook niet als ‘opgelegde maatregel’ kunnen gelden.

Bij de beoordeling van dit argument moet voor ogen worden gehouden dat de voor de jeugdzorg geldende CAO’s sinds 1993 inhoudelijk dezelfde bepaling bevatten als het hier aan de orde zijnde art. 14 lid 1 CAO Jeugdzorg 2014-2015 en later art. 3.10 lid 2 CAO Jeugdzorg 2015-2016. Destijds, in 1993, gold de Wet op de jeugdhulpverlening die op 1 januari 1989 was ingevoerd (zie hiervoor onder 3.16).59.Onder de Wet op de jeugdhulpverlening verrichtten (sommige) instellingen in de jeugdhulpverlening hun taken op basis van rechtstreekse subsidies van het ministerie van VWS en/of V&J (destijds: Justitie).60.Onder de Wet op de jeugdhulpverlening gold derhalve dat de ministeries van VWS en V&J in hun hoedanigheid van subsidieverstrekker de bevoegdheid hadden om individuele instellingen de verplichting op te leggen om te bezuinigen of te saneren.61.Indien er daardoor ontslagen vielen binnen de jeugdzorg, was dit dan ook aan te merken als een direct gevolg van een ‘opgelegde maatregel’ in de zin van de bedoelde CAO-bepalingen. Tussen partijen is niet in discussie dat in zo’n geval aanspraak bestond op wachtgeld volgens wachtgeldregeling I.

Zoals hiervoor is besproken, is sinds 1 januari 2015 sprake van een fundamenteel ander stelsel. De financiering van de jeugdhulpverlening verloopt geheel via de gemeenten, op basis van een aan hen verstrekte uitkering uit het gemeentefonds. Van een rechtstreekse financiering door het ministerie van VWS en/of het ministerie van V&J is geen sprake meer. Daardoor kan ook geen sprake meer zijn van ‘het opleggen van een bezuinigings- en/of saneringsmaatregel’ door deze ministeries, en dus ook niet van een daardoor noodzakelijke vermindering of beëindiging van werkzaamheden, reorganisatie of fusie van de voorziening, zoals omschreven in art. 14 lid 1 van de CAO Jeugdzorg. In feite betekent dit dat in deze uitleg een aanspraak op grond van art. 14 lid 1 van de CAO nooit meer aan de orde zou kunnen zijn. Na de stelselwijziging kan immers nooit meer sprake zijn van een rechtstreeks ingrijpen in de financiering door de genoemde ministeries. Als (opnieuw) wordt ingegrepen in de financiering van de jeugdzorg, zal dat zijn door de gemeenten dan wel door het Rijk, door een verlaging van de uitkering aan de gemeenten.

Dit roept de vraag op of het redelijk kan zijn om een bepaling uit een CAO waarin is neergelegd onder welke omstandigheden werknemers aanspraak krijgen op een bepaalde wachtgeldregeling, zodanig uit te leggen dat de uitkomst is dat die aanspraak nooit gerealiseerd kan worden. Die vraag zou ik ontkennend willen beantwoorden. Twijfel kan nog mogelijk zijn indien zich gedurende de looptijd van een CAO bepaalde (onvoorziene) juridische of feitelijke wijzigingen voordoen, waardoor de eerder geregelde CAO-aanspraak niet langer realiseerbaar is. In het onderhavige geval doet zich dat echter niet voor, omdat de onderhavige bepaling ook is opgenomen in de ná de invoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015 afgesloten CAO Jeugdzorg, namelijk in art. 3.10 lid 2 CAO Jeugdzorg 2015-2016 (lopend vanaf 1 mei 2015, later verlengd tot 31 december 2016). Het spreekt niet aan om ook de bepaling in deze CAO op zodanige wijze uit te leggen, dat een aanspraak op wachtgeldregeling I de facto onmogelijk is, omdat de voorwaarden daarvoor nooit te vervullen zijn. Dit geldt temeer nu de betreffende bepaling niet ‘blindelings’ is overgenomen, maar tekstueel geheel herschreven is, om een begrijpelijker tekst te krijgen. Het ligt niet in de rede dat de CAO-partijen een wachtgeldregeling hebben willen treffen die feitelijk een dode letter is.

Een redelijke uitleg van art. 14 lid 1 CAO Jeugdzorg 2014-2015 respectievelijk art. 3.10 lid 2 van de CAO Jeugdzorg 2015-2016 zou naar mijn mening dan ook moeten zijn dat wachtgeldregeling I van toepassing is wanneer een vermindering of beëindiging van werkzaamheden, een reorganisatie of fusie, het gevolg is van een in het kader van de jeugdzorg van overheidswege opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel. Het verschil tussen wachtgeldregeling I en II is dan dat een vermindering of beëindiging van werkzaamheden, reorganisatie of fusie als gevolg van (in het kader van de jeugdzorg) van overheidswege opgelegde bezuinigingen, leidt tot een aanspraak op wachtgeldregeling I. Een ‘autonome’ reorganisatie of fusie, dus zonder dat die het gevolg is van zo’n maatregel, valt dan onder wachtgeldregeling II.62.Hetzelfde geldt voor een van overheidswege opgelegde maatregel, die niet genomen is in het kader van de jeugdzorg. Hieruit blijkt dat níet elke reorganisatie in de jeugdzorg leidt tot een aanspraak volgens wachtgeldregeling I, waarmee wachtgeldregeling II tot een dode letter zou worden.63.

De hier gekozen uitleg, dat sprake moet zijn van ‘een in het kader van de jeugdzorg van overheidswege opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel’ sluit aan bij de benadering van het gerechtshof Arnhem in een arrest van 28 juli 2009.64.Het hof overwoog daarin met betrekking tot een voorganger van de onderhavige CAO-bepaling (mijn onderstreping):

“4.12 (…) Voor zover hier van belang en met inachtneming van het voorgaande, dient artikel 57 lid 1 Jeugdzorg-CAO zo te worden uitgelegd dat aan de werknemer met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd die wordt ontslagen vanwege beëindiging van de werkzaamheden een wachtgeld wordt toegekend overeenkomstig de bepalingen van Uitvoeringsregeling L I Wachtgeld, indien die beëindiging het gevolg is van een door de overheid in het kader van de jeugdzorg aan de werkgever opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel. Artikel 57 lid 1 Jeugdzorg-CAO geeft immers geen regeling voor elk geval waarin een beëindiging zijn oorzaak vindt in een bezuinigings- en/of saneringsmaatregel van overheidswege, maar alleen voor het geval dat het zijn oorzaak vindt in een dergelijke maatregel die afkomstig is van het Ministerie van VWS en/of het Ministerie van Justitie aan wier Ministers in het kader van de toenmalige Wet op de Jeugdzorg bijzondere taken en bevoegdheden waren opgedragen, en die bovendien als bezuinigings- en/of saneringsmaatregel werd opgelegd door een van die beide Ministeries. Partijen verschillen van mening over de (door de kantonrechter negatief beantwoorde) vraag of de wijziging in nationale wet- en regelgeving en in beleid en uitvoeringspraktijk op het gebied van het vreemdelingenrecht als een bezuinigings- en/of saneringsmaatregel van overheidswege kan worden aangemerkt. Nog daargelaten dat die bedoelde wijziging niet is aan te merken als bezuinigings- en/of saneringsmaatregel maar gericht is op de regulering van (de gevolgen van) de toestroom aan vreemdelingen, is een daarop gevolgd ontslag vanwege beëindiging van de werkzaamheden niet het gevolg van een door de overheid in het kader van de jeugdzorg aan Lindenhout opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel. Nu niet is gesteld of gebleken dat [geïntimeerde] is ontslagen vanwege beëindiging van de werkzaamheden als gevolg van een door de overheid in het kader van de jeugdzorg aan Lindenhout opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel, is de door [geïntimeerde] in conventie primair gevorderde verklaring voor recht dat de wachtgeldregeling L I van toepassing is op grond van artikel 57 lid 1 Jeugdzorg-CAO niet toewijsbaar.”

Ik merk op dat het hof oordeelde dat de invoering van gewijzigde wetgeving en wijziging in uitvoering en beleid die in het arrest aan de orde was (te weten: de invoering van de Vreemdelingenwet 2000, in combinatie met een gewijzigd beleid van het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers), níet kwalificeerde als ‘een van overheidswege in het kader van de jeugdzorg opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel’. Anders dan in die zaak gaat het in het onderhavige geval echter om (i) gewijzigde wetgeving op het gebied van de jeugdzorg, en (ii) een daarmee gepaard gaande korting op het budget voor jeugdzorg van 15%. Met name dat laatste aspect is cruciaal voor de onderhavige kwestie. Daarvan kan dan ook niet geabstraheerd kan worden, zoals de Stichting Jeugdbescherming wenst.65.De 15% korting op het budget voor jeugdzorg is ook expliciet meegenomen in de vraagstelling van de kantonrechter.

Voor zover de stellingen van Stichting Jeugdbescherming zo zouden moeten worden begrepen dat het woord ‘maatregel’ impliceert dat een individuele beslissing voor een bepaalde werkgever is vereist, deel ik die visie niet. In een dergelijke uitleg zou als ‘maatregel’ (uitsluitend) gelden een besluit in de zin van art. 1:3 Algemene wet bestuursrecht.66.Voor een dergelijke juridisch-technische uitleg van ‘maatregel’ zie ik geen aanknopingspunten. Los van hetgeen hiervoor is opgemerkt bij 4.9, geldt dat naar mijn mening zou moeten worden uitgegaan van de betekenis die ‘maatregel’ heeft in het gewone spraakgebruik. Van Dale omschrijft ‘maatregel’ als ‘schikking, ordening waardoor men een zaak regelt.’67.Onder deze ruime omschrijving valt ook ‘de invoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015 en de daarmee gepaard gaande korting op het budget voor jeugdzorg van 15%.’

Verder heeft Stichting Jeugdbescherming er nog op gewezen dat art. 14 lid 2 sub a van de CAO Jeugdzorg bepaalt dat wachtgeldregeling I ook van toepassing is in de situatie waarin het ministerie van VWS of het ministerie van V&J een gesubsidieerd project beëindigt, waarna voor de op dat project werkzame werknemer geen andere inwisselbare functie beschikbaar is.68.Dit zou volgens er volgens de Stichting op wijzen dat wachtgeldregeling I slechts van toepassing is in gevallen waarin de beëindiging van de arbeidsovereenkomst volgt uit een concreet en specifiek op één bepaalde zorginstelling, althans project, toegespitst financieringsbesluit van een van de ministeries. Tegen dit argument is hetzelfde in te brengen als hiervoor reeds is opgemerkt, namelijk dat onder het huidige stelsel van financiering van jeugdzorg geen concreet, op één bepaalde zorginstelling toegespitst financieringsbesluit van een van de ministers zal en kan worden genomen. Bovendien is op te merken dat de aldus geformuleerde voorwaarde, ‘een concreet en specifiek op één bepaalde zorginstelling, althans project, toegespitst financieringsbesluit van een van de ministeries’, wel een tamelijk extensieve uitleg is van wat er in de tekst van art. 14 lid 1 staat, namelijk ‘een door het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport en/of het Ministerie van Veiligheid en Justitie opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel.’ Voor zo’n extensieve uitleg zie ik geen grondslag.

Op grond van het voorgaande stel ik voor de prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:

“De invoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015 en de daarmee gepaard gaande korting op de naar de gemeenten overgehevelde budgetten voor jeugdzorg van 15% is te beschouwen als een opgelegde bezuinigings- en /of saneringsmaatregel als bedoeld in art. 14 lid 1 van de CAO Jeugdzorg 2014-2015 respectievelijk art. 3.10 lid 2 van de CAO Jeugdzorg 2015-2016.”

De conclusie strekt ertoe dat de Hoge Raad de prejudiciële vraag overeenkomstig het hiervoor onder 4.15 gestelde beantwoordt.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G