CRvB, 18-04-2024, nr. 21/2685 WAJONG-T

De relevante wettelijke bepalingen en beleidsregels zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Het wettelijk systeem en de rechtspraak van de Raad

Het betreft in de voorliggende zaak een herziening en terugvordering van een Wajonguitkering onder het systeem van de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (Wet BMTI), zoals dat in 1996 in diverse socialeverzekeringswetten – en in 1998 ook in de Wajong – is ingevoerd. Met de Wet BMTI werden dwingendrechtelijke herzienings- en terugvorderingsbepalingen in de verschillende socialezekerheidswetten geïntroduceerd, met daarbij de bevoegdheid om geheel of gedeeltelijk van herziening of terugvordering af te zien ingeval van dringende redenen. Hieraan ligt het uitgangspunt ten grondslag dat wat iemand ten onrechte teveel heeft ontvangen in beginsel moet worden terugbetaald.

Bij de verplichte herziening hanteert het Uwv de Beleidsregels. De Beleidsregels zijn in de rechtspraak van de Raad tot op heden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid. De Beleidsregels worden niet inhoudelijk getoetst, maar alleen beoordeeld op hun consistente toepassing. Als de gronden daartoe aanleiding geven, wordt in voorkomende gevallen ook getoetst aan fundamentele rechtsbeginselen.3.

Het begrip ‘dringende redenen’ is in de rechtspraak van de Raad, waar het gaat om door het Uwv genomen besluiten, met een beroep op de wetsgeschiedenis tot op heden aldus uitgelegd, dat dringende redenen om van herziening, intrekking en/of terugvordering af te zien slechts gelegen kunnen zijn in de onaanvaardbaarheid van de sociale of financiële gevolgen die voor de betrokkene optreden. Stilzitten of een fout van het uitvoeringsorgaan ziet op de oorzaak van de terugvordering, niet op de onaanvaardbare consequenties daarvan, en levert daarom geen dringende reden op.4.

Veranderde maatschappelijke opvattingen

Sinds de inwerkingtreding van de Wet BMTI zijn de maatschappelijke opvattingen en inzichten over responsief overheidshandelen en burgerperspectief ingrijpend gewijzigd. Uitvloeisel van die nieuwe inzichten is dat besluiten intensiever worden getoetst op evenredigheid. Dit is zichtbaar in de uitspraak van de (grote kamer van de) Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 20225., zoals recentelijk toegelicht en aangevuld in de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024.6.Voorts zijn de daarvoor verantwoordelijke ministers7.voornemens de rechtspositie van de burger bij overheidshandelen in de Awb te versterken. Het consultatievoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb8.bevat voorstellen voor aanpassingen die beogen de menselijke maat in het bestuurs(proces)recht te vergroten. Hierbij is door de ministers benadrukt dat de bijzondere wetgeving zélf op orde moet zijn en dat een versterking van de waarborgfunctie van de Awb niet als vangnet kan dienen voor niet goed doordachte, te strenge of niet uitvoerbare wetten en regels. Deze dienen zelf te voldoen aan de menselijke maat.9.

De Raad volgt de AG in haar opvatting dat het dwingende systeem van de Wet BMTI en de restrictieve uitleg van de dringende redenen in de rechtspraak van de Raad niet tot nauwelijks ruimte bieden voor een toetsing door de bestuursrechter die recht doet aan deze gewijzigde maatschappelijke inzichten.

Geen inherente discretionaire bevoegdheid bij herzienings- of intrekkingsbepaling

Anders dan de AG10.ziet de Raad in de dwingendrechtelijke formulering van artikel 2:58, eerste lid, van de Wajong geen – impliciete – bevoegdheid of beslissingsruimte voor het Uwv voor wat betreft de wijze waarop de plicht om tot herziening of intrekking over te gaan in een concreet geval wordt ingevuld. Artikel 2:58 van de Wajong is – net als de vergelijkbaar geredigeerde herzieningsbepalingen in de overige socialezekerheidswetten – naar de letter dwingendrechtelijk geformuleerd. Dat deze artikelen een inherente discretionaire bevoegdheid bevatten over de wijze waarop het Uwv tot herziening of intrekking over kan gaan, blijkt niet uit de tekst of het systeem van de wet en staat ook haaks op de bedoeling van de wetgever zoals die blijkt uit de wetsgeschiedenis. Met de Wet BMTI heeft de wetgever in 1996 de voorheen bestaande discretionaire bevoegdheid tot herziening en intrekking (en terugvordering) uitdrukkelijk willen wijzigen in een verplichting. Genoemde bepalingen bieden dus geen ruimte om gedeeltelijk over te gaan tot herziening of intrekking.

Dringende redenen

De Raad ziet die ruimte wel in de dringende reden van de artikelen 2:58, derde lid, en 2:59, vijfde lid, van de Wajong. Deze artikelen geven aan het Uwv de bevoegdheid om in geval van dringende redenen geheel of gedeeltelijk af te zien van herziening en/of terugvordering. Hoewel bepaald niet consistent, bevat de wetsgeschiedenis van de Wet BMTI ook aanwijzingen dat de wetgever een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het kader van de dringende redenen in bepaalde gevallen aangewezen heeft geacht. Gelet op de wetsgeschiedenis heeft de wetgever daarbij destijds met name gedacht aan het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel.11.De Raad heeft in zijn rechtspraak om die reden besluiten tot herziening en terugvordering met name aan die beginselen getoetst. De Raad ziet in de wetsgeschiedenis geen beletsel voor een ruimere toetsing die tegemoetkomt aan de gewijzigde maatschappelijke inzichten. De Raad onderschrijft daarbij de opvatting van de AG dat, waar de rechter kort na de inwerkingtreding van nieuwe wettelijke bepalingen begrijpelijkerwijs zal aanknopen bij de parlementaire geschiedenis, er geen steekhoudend argument is om dat in dit geval, waarin sprake is van gewijzigde maatschappelijke inzichten, tot in lengte van jaren te blijven doen.12.Het voorgaande is voor de Raad aanleiding niet langer vast te houden aan zijn rechtspraak over de restrictieve uitleg van de dringende reden. De Raad zal de dringende reden voortaan zien als een open norm waarbinnen het Uwv, tegenover het uitgangspunt dat wat ten onrechte is ontvangen in beginsel moet worden terugbetaald, de relevante feiten en omstandigheden zodanig moet afwegen dat die afweging een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zal kunnen doorstaan. Daarbij kan met name worden gedacht aan het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het (materiële) zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

Hierbij gelden de navolgende uitgangspunten:

Oorzaak herziening en terugvordering

Bij de beoordeling of sprake is van een dringende reden moet niet alleen rekening worden gehouden met de gevolgen van de herziening en terugvordering, maar ook met de oorzaak daarvan. Daarbij dienen alle relevante feiten en omstandigheden te worden betrokken, waaronder de vraag wat het eigen aandeel van het Uwv is in de redenen voor herziening en/of terugvordering. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan eigen fouten van het Uwv die aan een herziening of terugvordering ten grondslag liggen of aan (te) trage besluitvorming waardoor een herziening of terugvordering over een nodeloos lange periode – en daarmee tot een onnodig hoog terug te betalen bedrag – dient plaats te vinden of op een zodanig laat moment dat het Uwv de aan de Belastingdienst afgedragen loonbelasting en premies volksverzekeringen niet meer intern kan verrekenen. Van belang is ook het eigen aandeel van de betrokkene in de ontstane situatie: is sprake van een bewuste schending van de inlichtingenplicht, een onoplettendheid, of een situatie waarin een betrokkene geen verwijt kan worden gemaakt, maar hij wel heeft moeten begrijpen dat hij teveel aan uitkering ontving. In zijn zienswijze op de conclusie heeft het Uwv reeds aangegeven in dit verband nieuw beleid te willen ontwikkelen waarbij de wens bestaat om bij herzieningen voortaan aan te sluiten bij de zogenoemde zes-maanden jurisprudentie13., zoals die voor de inwerkingtreding van de Wet BMTI in de rechtspraak van de Raad was neergelegd.

Gevolgen van de herziening of terugvordering

Bij de beoordeling van de dringende reden zal het Uwv zich rekenschap moeten geven van de gevolgen die de herziening en terugvordering voor de betrokkene hebben. In het algemeen doen de financiële gevolgen van de herziening en terugvordering zich pas voor bij de invordering of verrekening. In het kader van het invorderingstraject zal een afbetalingsregeling getroffen moeten worden die recht doet aan de financiële omstandigheden en aflossingscapaciteit van de betrokkene op dat moment. Dan heeft de betrokkene de bescherming van onder meer de beslagvrije voet. Een geschil over de invordering zal op de voet van artikel 4:125 van de Awb in een lopende procedure over de herziening of terugvordering betrokken kunnen worden. De gevolgen van de terugvordering worden ook beperkt door regels over kwijtschelding. Op voormelde wijze zal in het algemeen voldoende tegemoetgekomen worden aan het door de AG aangehaalde recht op bestaanszekerheid. In bijzondere omstandigheden, waar op het moment van het nemen van het herzienings- of terugvorderingsbesluit al voorzienbaar is dat dit voor een betrokkene ernstige financiële gevolgen zal hebben, bijvoorbeeld omdat een bestaand schuldhulptraject hierdoor dreigt te worden beëindigd, dient het Uwv deze omstandigheid reeds op dat moment mee te wegen. Aan de financiële of sociale gevolgen van een herziening of terugvordering zal een groter gewicht toekomen in een situatie waarin een betrokkene geen (overwegend) aandeel in de ontstane herziening of terugvordering heeft en daaraan zal minder gewicht toekomen in gevallen waarin sprake is van een opzettelijke schending van de inlichtingenplicht.

Beleidsregels

Met de artikelen 3 en 4 van de Beleidsregels heeft het Uwv voor wat betreft het rechtszekerheidsbeginsel invulling gegeven aan zijn bevoegdheid om in geval van dringende redenen af te zien van herziening en terugvordering. De Raad volgt de AG in haar conclusie dat de Beleidsregels zijn aan te merken als binnenwettelijk beleid.14.Het in de artikelen 3 en 4 van de Beleidsregels vervatte uitgangspunt, dat het rechtszekerheidsbeginsel niet in de weg staat aan een herziening met terugwerkende kracht als sprake is van ‘toedoen’ van de betrokkene of van een situatie waarin het een betrokkene ‘redelijkerwijs duidelijk’ moet zijn geweest dat hij teveel of ten onrechte uitkering ontving, acht de Raad in zijn algemeenheid een invulling van het rechtszekerheidsbeginsel die niet onevenredig is. Dit laat onverlet dat het Uwv in een concreet geval zal moeten bezien of er aanleiding is wegens bijzondere omstandigheden met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van dit beleid af te wijken. Daarbij gelden voor de rechterlijke toetsing dezelfde maatstaven als bij toetsing van een besluit (rechtstreeks) aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het kan daarbij zowel gaan om in het beleid voorziene als niet-voorziene omstandigheden.15.

Dringende reden bij herziening en terugvordering hebben dezelfde inhoud

De Raad volgt de AG in haar standpunt dat de dringende reden in de herzienings- en terugvorderingsbepaling eenzelfde inhoud heeft.16.De Raad zal de dringende reden bij een herzienings- en terugvorderingsbesluit toetsen op overeenkomstige wijze als in zijn uitspraak van 8 december 202017.is uiteengezet:

“Voor de toetsing van het oordeel van feitelijke en juridische aard, dat zowel aan de terugvordering als aan het in rechte vaststaande intrekkingsbesluit ten grondslag is gelegd (dat oordeel) geldt in algemene zin het volgende. Is berust in het intrekkingsbesluit, dan zullen de in het kader van de terugvordering tegen dat oordeel gerichte gronden inhoudelijk worden beoordeeld. Is tegen het intrekkingsbesluit een rechtsmiddel aangewend, dan zal een eenvoudige herhaling van gronden tegen dat oordeel in de procedure tegen de terugvordering doorgaans onvoldoende zijn om een ander oordeel daarover te kunnen dragen. Heeft de bestuursrechter geoordeeld over het intrekkingsbesluit, en wordt in bezwaar of in beroep tegen de terugvordering volstaan met herhaling van gronden tegen dat oordeel, dan kan het bestuur in bezwaar en kan de rechter in beroep ter verwerping van die gronden volstaan met verwijzing naar het eerdere oordeel van de bestuursrechter. Is tegen het intrekkingsbesluit een rechtsmiddel aangewend, en worden in de procedure tegen de terugvordering nieuwe gronden aangevoerd tegen dat oordeel, dan moeten deze gronden inhoudelijk worden beoordeeld (zie ook ECLI:NL:CRVB:2016:3501).”

Stelplicht betrokkene, onderzoeksplicht Uwv en toetsing door de bestuursrechter

Het is aan een betrokkene om feiten en omstandigheden aan te voeren die maken dat – volgens hem – sprake is van een dringende reden. Hetgeen door een betrokkene wordt aangevoerd zal daarbij ruim moeten worden uitgelegd. Het is vervolgens aan het Uwv om daarnaar, zo nodig, nader onderzoek te doen. Voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven wordt de vraag of het Uwv alle relevante feiten en omstandigheden bij zijn beoordeling van de dringende reden heeft betrokken, door de bestuursrechter vol getoetst.

Door te bepalen dat het Uwv geheel of gedeeltelijk van herziening, intrekking of terugvordering kan afzien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, heeft de wetgever het Uwv een discretionaire bevoegdheid gegeven. Bij de gebruikmaking daarvan moet het Uwv een belangenafweging maken. Voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, zal de bestuursrechter een herzienings- of terugvorderingsbesluit dat een dergelijke belangenafweging bevat, voortaan toetsen op geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid.18.De uitkomst van deze belangafweging zal, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, niet onevenredig mogen zijn.

Als uitgangspunt geldt daarbij dat de wetgever met de invoering van de Wet BMTI heeft gekozen voor een systeem van verplichte herziening en terugvordering, indien achteraf blijkt dat een recht op uitkering niet op de juiste wijze is vastgesteld. Tegenover het belang van de overheid bij een juiste vaststelling van het recht op uitkering en terugbetaling van hetgeen teveel ontvangen is, staat het belang van een betrokkene dat hij door een dergelijk belastend overheidsbesluit niet onevenredig wordt geraakt. Voor wat betreft herzienings- en terugvorderingsbesluiten, genomen door het Uwv, geldt dat de toetsing van de bestuursrechter, gelet op de aard van de betrokken belangen en de geringe mate van beleidsruimte van het Uwv, op het punt van de evenwichtigheid intensief zal zijn. Het gaat bij herzienings- en terugvorderingsbesluiten van het Uwv om uitkeringsgerechtigden die, doordat zij een uitkering ontvangen vaak (fors) in hun inkomen zijn gedaald en die veelal een kwetsbare positie hebben in de samenleving. Herzienings- en terugvorderingsbesluiten zullen, zeker als het gaat om forse terugvorderingsbedragen, in die gevallen diep kunnen ingrijpen in hun (financiële) belangen en zijn daarmee doorgaans ingrijpend van aard.

Toepassing van het vorenstaande in het geval van appellant

De Raad is van oordeel dat het Uwv in het geval van appellant de relevante feiten en omstandigheden in het kader van de dringende reden niet volledig heeft meegewogen. Zo heeft het Uwv zijn eigen aandeel in de ontstane herziening en/of terugvordering niet in de belangenafweging betrokken, en is dit niet afgezet tegen de mate waarin appellant een verwijt kan worden gemaakt van de ontstane situatie. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb genomen.

Omdat het Uwv alsnog een belangenafweging moet maken is er aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het Uwv op te dragen het in 4.6 genoemde gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Het Uwv zal voor de vraag of er aanleiding is om op grond van een dringende reden geheel of gedeeltelijk af te zien van herziening of terugvordering alsnog alle relevante feiten en omstandigheden moeten bezien en vervolgens in zijn belangenafweging dienen te betrekken. Het Uwv zal hierna moeten beoordelen of het bestreden besluit kan worden gehandhaafd of dat een nieuwe beslissing op bezwaar moet worden genomen.