CRvB, 26-08-2022, nr. 22/168 AW

22/168 AW, 22/169 AW, 22/170 AW, 22/537 AW en 22/538 AW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak in het geding tussen

Partijen:

[appellant 1] te [woonplaats 1] ( [appellant 1] ),

(gemachtigde: mr. E.C. van Fenema)

[appellante] te [woonplaats 2] ( [appellante] )

[appellant 2] te [woonplaats 3] ( [appellant 2] )

(gezamenlijk appellanten)

het bestuur van de Centrale Raad van Beroep te Utrecht (verweerder)

(gemachtigde: mr. L. Deerenberg)

Datum uitspraak: 26 augustus 2022

PROCESVERLOOP

Op 16 maart 2021 heeft verweerder besloten dat met ingang van 1 januari 2022 juridisch medewerkers en gerechtsauditeurs de nevenbetrekking van rechter-plaatsvervanger, lid of voorzitter van een bezwaaradviescommissie mogen uitoefenen met dien verstande dat in die nevenbetrekking geen zaken in het sociaal domein worden behandeld die eventueel in hoger beroep kunnen komen bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB). Ook is besloten dat zal worden voorzien in een overgangstermijn voor juridisch medewerkers en gerechtsauditeurs die nu werken als rechter-plaatsvervanger, lid of voorzitter van een bezwaaradviescommissie. Deze bestuursbeslissing is bij e-mail van 18 maart 2021 bekendgemaakt aan de juridisch medewerkers en gerechtsauditeurs.

Op 2 november 2021 heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 niet-ontvankelijk verklaard.

Appellanten hebben tegen de besluiten van 2 november 2021 beroep ingesteld. Deze beroepen zijn bij de Raad geregistreerd onder de nummers 22/168 ( [appellante] ), 22/169 ( [appellant 2] ) en 22/170 ( [appellant 1] ).

Bij besluiten van 23 december 2021 heeft het bestuur ten aanzien van [appellant 1] en [appellant 2] afzonderlijk besluiten genomen over hun nevenbetrekkingen, met daarin een overgangstermijn voor hun lopende nevenbetrekkingen tot drie jaren na 1 januari 2022.

[appellant 1] en [appellant 2] hebben bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 23 december 2021. Zij hebben verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep. Verweerder heeft daarmee ingestemd. De beroepen van [appellant 1] en [appellant 2] zijn bij de Raad geregistreerd onder de nummers 22/537 ( [appellant 1] ) en 22/538 ( [appellant 2] ). Appellanten hebben de gronden van hun beroep aangevuld.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend, waarop door [appellant 1] en [appellant 2] is gereageerd.

De zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2022. [appellant 2] en [appellante] zijn in persoon verschenen. [appellant 1] heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.C. van Fenema. Namens verweerder zijn verschenen mr. T. Avedissian, mr. J.C. Boeree en mr. L. Deerenberg.

OVERWEGINGEN

1. In geschil is of verweerder mocht beslissen dat gerechtsauditeurs vanaf 1 januari 2022 naast hun werk bij de CRvB niet een nevenbetrekking van rechter-plaatsvervanger, lid of voorzitter van een bezwaaradviescommissie mogen vervullen waarbij zij in aanraking komen met besluiten waarover de CRvB in hoger beroep bevoegd is te oordelen.

Appellanten zijn werkzaam bij de CRvB, allen in de functie van gerechtsauditeur. [appellant 1] en [appellant 2] vervullen naast hun werk bij de CRvB nevenbetrekkingen. Zij functioneren in gemeentelijke bezwaaradviescommissies die ook zaken behandelen in het sociaal domein. [appellante] vervult geen externe nevenbetrekking. Appellanten zijn het niet eens met de besluitvorming van verweerder omdat zij vinden dat de door het bestuur voorgestane beperking niet gemotiveerd is en meer beperkend is dan (wettelijk) is vereist.

2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en die maakt deel uit van deze uitspraak.

3. Verweerder heeft op 16 maart 2021 besloten dat juridisch medewerkers en gerechtsauditeurs van de CRvB met ingang van 1 januari 2022 naast hun werk voor de CRvB alleen nog mogen werken als rechter-plaatsvervanger of bij een bezwaaradviescommissie als zij daarbij niet in aanraking komen met zaken in het sociaal domein die in geval van hoger beroep door de CRvB worden behandeld.

De bezwaren van appellanten tegen de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 zijn nietontvankelijk verklaard omdat die beslissing volgens verweerder geen appellabel besluit is.

Procesbelang van [appellant 1] en [appellant 2]

Verweerder stelt dat [appellant 1] en [appellant 2] geen procesbelang hebben bij hun beroep gericht tegen de besluiten van 2 november 2021 omdat verweerder op 23 december 2021 over [appellant 1] en [appellant 2] individuele besluiten heeft genomen, waartegen bezwaar en beroep openstaat. Volgens verweerder kan het door [appellant 1] en [appellant 2] beoogde doel, een inhoudelijke rechterlijke beoordeling van de bezwaren gericht tegen de bestuursbeslissing van 16 maart 2021, daarmee worden bereikt. Dat geldt volgens het bestuur niet voor [appellante] , omdat over haar geen individueel besluit is genomen, maar zij op 16 maart 2021 een informerende brief heeft ontvangen.

De bezwaren van appellanten zijn niet-ontvankelijk verklaard omdat de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 volgens verweerder geen appellabel besluit is. De Raad is van oordeel dat de vraag of appellanten in rechte kunnen opkomen tegen besluitvorming van verweerder die (direct of indirect) invloed heeft op hun eigen rechtspositie op zichzelf al een beoordeling verdient. Die besluitvorming gaat niet alleen om hun huidige nevenbetrekkingen, maar ook om eventuele toekomstige nevenbetrekkingen. Zoals [appellante] belang heeft bij een beoordeling over eventuele toekomstige nevenbetrekkingen, zo hebben [appellant 1] en [appellant 2] dat ook. Met de individuele besluiten over hun huidige nevenbetrekkingen is dus niet hun procesbelang weggevallen. Alle appellanten hebben naar het oordeel van de Raad nog steeds een procesbelang bij de beoordeling van de rechtsvraag. De vraag of sprake is van appellabele besluiten is daarmee nog niet beantwoord. Daarop gaat de Raad hierna in.

Is de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 appellabel?

In de besluiten van 2 november 2021 heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft in deze besluiten verwezen naar het advies van de Landelijke Rechtspraak Adviescommissie Awb van 28 oktober 2021 en dat advies overgenomen. Volgens verweerder konden appellanten geen bezwaar maken tegen de bestuursbeslissing van 16 maart 2021, omdat deze een (wetsinterpreterende) beleidsregel is, zoals bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat wil zeggen een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, over de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Verweerder stelt dat hij met de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 alleen maar zijn interpretatie heeft gegeven van de in artikel 44, vierde lid, van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) opgenomen term “ongewenst”. In artikel 44, vierde lid, van de Wrra staat dat rechterlijke ambtenaren geen betrekkingen vervullen waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling van hun ambt of op de handhaving van hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin. Verweerder is de in artikel 44, zesde lid, van de Wrra bedoelde functionele autoriteit die beoordeelt of de vervulling van een nevenbetrekking ongewenst is. Verweerder stelt kenbaar te hebben willen maken dat hij met ingang van 1 januari 2022 bij een besluit op grond van artikel 44, zesde lid, van de Wrra zal uitgaan van de op 16 maart 2021 vastgelegde lijn. Verweerder zal dan elke nevenbetrekking die door een rechterlijk ambtenaar wordt verricht of wordt gemeld toetsen aan dit beleid en een op de betrokken persoon betrekking hebbend besluit nemen. Tegen dat individuele besluit staat volgens verweerder bezwaar en beroep open.

6. Appellanten stellen dat de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 een appellabel besluit is. Het gaat volgens hen om een concretiserend besluit van algemene strekking. Zij wijzen daarbij op uitspraken van de CRvB, het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), die over concretiserende besluiten van algemene strekking gaan. Als het niet gaat om een concretiserend besluit van algemene strekking, dan moet de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 volgens appellanten worden gezien als een bundel van beschikkingen, waartegen ook rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld.

De Raad is van oordeel dat verweerder in de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 alleen heeft beslist over de manier waarop hij invulling wenst te geven aan de term “ongewenst” bij gebruikmaking van zijn bevoegdheid op grond van artikel 44, zesde lid, van de Wrra. Op 16 maart 2021 is een algemeen kader bepaald ten behoeve van de individuele beoordeling waarvoor verweerder op grond van dat zesde lid komt te staan na een melding van een nevenbetrekking door een rechterlijk ambtenaar. De Raad ziet niet dat de uitleg van wat “ongewenst” is in de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 op zichzelf extern rechtsgevolg heeft. De bestuursbeslissing van 16 maart 2021 wijzigde de rechtspositie van juridisch medewerkers en gerechtsauditeurs van de CRvB niet. Dat de uitkomst van een individuele beoordeling door verweerder in hoge mate voorspelbaar is, omdat op 16 maart 2021 een duidelijke beleidslijn is geformuleerd, betekent nog niet dat met die beleidslijn zelf al extern rechtsgevolg ontstaat. Het rechtsgevolg ontstaat pas wanneer in het concrete geval aan de beleidslijn toepassing wordt gegeven.

Anders dan appellanten betogen, is de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 geen concretiserend besluit van algemene strekking. Een concretiserend besluit van algemene strekking is een nader besluit dat geen zelfstandige normstelling bevat en ertoe strekt om een al bestaand algemeen verbindend voorschrift naar plaats, tijd of ruimte te concretiseren. Het gaat daarbij om een bij algemeen verbindend voorschrift bepaald nader besluit van het bevoegde orgaan. Het bestuursorgaan moet dus bevoegd zijn een dergelijk concretiserend besluit naar plaats, tijd of ruimte te nemen. Dat is in deze zaak niet het geval. Verweerder is op grond van artikel 44, zesde lid, van de Wrra alleen maar bevoegd om in individuele gevallen te beoordelen of een nevenbetrekking ongewenst is. Dat maakt deze zaak wezenlijk anders dan de rechtspraak waar appellanten naar hebben verwezen.

Meer specifiek oordeelt de Raad over de casus in de uitspraak van de Raad van 1 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1550) het volgende. In die zaak ging het om de introductie van een nieuw functiegebouw voor de Nationale Politie aangeduid als het Landelijk Functiegebouw Nationale Politie (LFNP). In de Regeling vaststelling LFNP was – onder andere – neergelegd dat de door de minister vastgestelde transponeringstabel van de oude functies naar de nieuwe functies in een bijlage bij de Regeling werd opgenomen. In die procedure lag de vraag voor of de transponeringstabel moest worden beschouwd als een algemeen verbindend voorschrift. De Raad beantwoordde die vraag ontkennend. De tabel ging over de éénmalige toekenning van en overgang naar een LFNP-functie voor iedere in de omzetting naar het LFNP betrokken politieambtenaar afzonderlijk. Het bestuursorgaan was in de Regeling vaststelling LFNP opgedragen een transponeringstabel te maken. Deze tabel bepaalde vervolgens zelf door een éénmalige omzetting de rechtspositie van elke betrokken politieambtenaar. De transponeringstabel heeft naar het oordeel van de Raad daarmee een ander karakter en een andere betekenis dan de bestuursbeslissing van 16 maart 2021.

Ook in de uitspraak van het CBb van 28 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:107) over het aanwijzen van diersoorten op de positieflijst, in de uitspraak van de ABRvS van 15 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1067) over het aanwijzen van categorieën van personen die voorrangssignalen mogen gebruiken en in de uitspraak van de ABRvS van 18 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3510) over een gebiedsaanwijzing, ging het telkens om de wettelijke bevoegdheid van een bestuursorgaan om een bestaand algemeen verbindend voorschrift naar plaats, tijd en ruimte te concretiseren.

Het standpunt van appellanten dat de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 moet worden gezien als een bundel van beschikkingen volgt de Raad ook niet. Hieraan staat in de weg dat, zoals de Raad hiervoor heeft overwogen, de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 voor de juridisch medewerkers en gerechtsauditeurs geen extern rechtsgevolg heeft.

Conclusie

8. De conclusie is dat de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 een (wetsinterpreterende) beleidsregel is in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Tegen dit besluit konden appellanten gelet op artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, gelezen samen met artikel 7:1 van die wet, geen bezwaar maken. Verweerder heeft het tegen de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 gemaakte bezwaar van appellanten dan ook terecht nietontvankelijk verklaard. De Raad zal de beroepen met de nummers 22/168, 22/169 en 22/170 daarom ongegrond verklaren.

9. Op 23 december 2021 heeft verweerder op grond van artikel 44, zesde lid, van de Wrra besloten dat [appellant 1] en [appellant 2] , beiden werkzaam als gerechtsauditeur bij de CRvB, hun functie in gemeentelijke bezwaaradviescommissies vanaf 1 januari 2022 mogen blijven uitoefenen voor een overgangstermijn van drie jaar. Na het verstrijken van die overgangstermijn mogen [appellant 1] en [appellant 2] deel blijven uitmaken van de betrokken bezwaaradviescommissies op voorwaarde dat zij daar dan geen zaken behandelen die in hoger beroep door de CRvB kunnen worden behandeld. Per 1 januari 2025 wordt daarmee gedeeltelijk teruggekomen van de eerder aan hen verleende toestemming voor het vervullen van deze nevenbetrekkingen.

Verweerder heeft deze besluiten gemotiveerd door te verwijzen naar zijn beleid van 16 maart 2021. In een e-mail van 18 maart 2021, waarin dit beleid aan de juridisch medewerkers en gerechtsauditeurs van de CRvB bekend is gemaakt, staat:

“Het bestuur is tot dit besluit gekomen na uitgebreide gesprekken met juridisch medewerkers en gerechtsauditeurs en input van raadsheren, NVvR [de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak], LOVB [het Landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht], CBb en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het bestuur heeft alle betrokken belangen afgewogen en kent groot gewicht toe aan het benodigde publieke vertrouwen in de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit van (de rechtspraak van) de Centrale Raad van Beroep. Het is van belang om voor de buitenwereld een duidelijke begrijpelijke lijn uit te dragen. De Centrale Raad van Beroep is het hoogste rechtscollege in het sociaal domein en moet elke schijn van partijdigheid of belangenverstrengeling vermijden. Juist in deze tijd waar de (bestuurs)rechtspraak onder vuur ligt. Dit is ook in het belang van het aanzien van de Rechtspraak en daarmee de democratische rechtstaat. Deze door het bestuur te beschermen waarden zijn ook in wet- en regelgeving neergeslagen, in het bijzonder in art. 44, vierde lid, Wrra en de Leidraad Onpartijdigheid en nevenfuncties in de Rechtspraak, in het bijzonder Aanbevelingen 3, 4, 5, 7, 13[,] 16 en 17.

Tegenover deze waarden staan de persoonlijke belangen van loopbaanontwikkeling van medewerkers. Uit gesprekken die enkele juridisch ondersteuners inmiddels met gerechten hebben gevoerd is het beeld ontstaan dat mogelijkheden bestaan tot een alternatieve inzet als rechter-plaatsvervanger. Het bestuur zal zich inspannen om de juridisch medewerkers en de gerechtsauditeurs waar nodig te ondersteunen bij het vinden en uitoefenen van nevenfuncties, bijvoorbeeld door bijscholing te faciliteren. Er wordt voorzien in een fatsoenlijke, voldoende ruime invoerings-/overgangstermijn.”

Verweerder heeft toegelicht dat hij publiek vertrouwen in een kwalitatief goede, onafhankelijke, onpartijdige en integere rechtspraak van cruciaal belang vindt; dat vanwege de bijzondere positie die de rechtspraak binnen de maatschappij vervult. Een toegenomen kritische opstelling van het publiek en een grotere behoefte aan transparantie onderstreept volgens verweerder dit belang. Als een rechtzoekende burger kennis neemt van het feit dat iemand die een hoofdfunctie bij de CRvB heeft in eerdere aanleg in het kader van een nevenbetrekking een beslissende dan wel beïnvloedende rol heeft gehad in de rechtstoepassing in het sociaal domein kan dat op zichzelf al afbreuk doen aan het vertrouwen in de vereiste onpartijdigheid, onafhankelijkheid en integriteit waarmee een zaak in hoger beroep door de CRvB, als hoogste rechter in het sociaal domein, wordt behandeld. Het is volgens verweerder dan niet relevant dat [appellant 1] en [appellant 2] bij de CRvB als hoofdfunctie die van gerechtsauditeur vervullen en niet die van rechter. Vanuit hun rol als gerechtsauditeur hebben [appellant 1] en [appellant 2] invloed op de rechtstoepassing, rechtsvorming en rechtseenheid bij de CRvB. Zij zijn als gerechtsauditeur van de CRvB net als de raadsheren en de griffier aanwezig in de zittingszaal. Van belang is daarbij ook dat burgers en de samenleving de CRvB als één ondeelbaar instituut zien. Dit betekent dat van buitenaf niet zichtbaar is of en in hoeverre werkstromen gescheiden kunnen worden. Een dergelijke scheiding van werkstromen is overigens ook niet mogelijk, aangezien de werkwijze van de CRvB er juist op is ingericht om zaakstromen en jurisprudentie-overleg zoveel mogelijk werkstroom-overstijgend te organiseren. Het voorgaande leidt verweerder tot de conclusie dat geen minder verstrekkende beslissing kan worden genomen dan de bestuursbeslissing van 16 maart 2021.

Ter voorkoming van de nadelige gevolgen in individuele gevallen hanteert verweerder een overgangstermijn van in beginsel drie jaar. In die periode kan de nevenbetrekking in de vorm waarin zij was toegestaan worden voortgezet en kan, zo nodig, worden uitgezien naar een andere nevenbetrekking. Verweerder is bereid om gerechtsauditeurs voor de verkrijging van eventuele andere nevenbetrekkingen met benodigde opleidingen te faciliteren en ruimte te bieden om zich op andere wijze te ontplooien.

11. [appellant 1] en [appellant 2] zijn het niet eens met de besluiten van 23 december 2021. In de eerste plaats kunnen zij zich niet vinden in het beleid dat verweerder aan de besluiten ten grondslag heeft gelegd. Het beleid van 16 maart 2021 is volgens hen onvoldoende gemotiveerd en had al daarom niet mogen worden toegepast. Volgens hen heeft verweerder onvoldoende toegelicht waarom een functie in een gemeentelijke bezwaaradviescommissie in de vaste gedragslijn van vóór 1 januari 2022 een gegronde vrees oplevert voor de (schijn van) partijdigheid of belangenverstrengeling. Daarom is volgens hen ook onduidelijk of met verweerders aangescherpte beleid wordt bijgedragen aan het publieke vertrouwen in onpartijdigheid, onafhankelijkheid en integriteit. De vaste gedragslijn van vóór 1 januari 2022 hield in dat gerechtsauditeurs bij de CRvB niet werden ingezet op zaken van het overheidsorgaan waarbij zij in hun nevenbetrekking betrokken waren. [appellant 1] en [appellant 2] hebben erop gewezen dat er zich de afgelopen jaren bij de CRvB geen enkel incident heeft voorgedaan waaruit zou blijken dat deze vaste gedragslijn niet adequaat is. Daarnaast vinden [appellant 1] en [appellant 2] het beleid van verweerder onevenredig. Zij begrijpen dat verweerder het vertrouwen in de rechtspraak hoog heeft en schijn van partijdigheid of vooringenomenheid door nevenbetrekkingen van gerechtsauditeurs van de CRvB wenst te voorkomen, maar zij zijn van opvatting dat de vaste gedragslijn van vóór 1 januari 2021 daarvoor toereikend is. Mocht dat niet zo zijn dan kan met minder ingrijpende maatregelen worden volstaan. Als gevolg van de maatregel worden [appellant 1] en [appellant 2] , maar ook andere gerechtsauditeurs, onmiskenbaar beperkt in de mogelijkheden een nevenbetrekking naar eigen keuze te vervullen.

De Raad stelt vast dat de beoordeling van de beroepsgronden in de eerste plaats vraagt om toetsing van het op 16 maart 2021 vastgestelde beleid. Het gaat hier om exceptieve toetsing. Exceptieve toetsing houdt in dat de bestuursrechter in het kader van een beroep tegen een besluit, de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel toetst aan hogere regelgeving of algemene beginselen. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te bezien of het algemeen verbindend voorschrift of de beleidsregel een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het bestreden besluit. Bij exceptieve toetsing vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van de beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het orgaan dat de regel heeft vastgesteld, heeft gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiekbestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift of de beleidsregel meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.

Bij de toetsing van de wijze waarop het regelgevende orgaan de aan hem toekomende beslissingsruimte inhoud heeft gegeven, kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 van de Awb en aan ongeschreven materiële beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. Als het regelgevende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift of beleidsregels de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De Raad verwijst ter vergelijking naar zijn uitspraak van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016, en naar de uitspraken van de ABRvS van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2003, en het CBb van 15 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:116.

Onder verwijzing naar de uitspraak van de ABRvS van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) toetst de Raad in het kader van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de besluiten. De bestuursrechter zal van geval tot geval, in het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden, moeten bepalen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel (uitdrukkelijk) bij de toetsing moeten worden betrokken. Van belang voor deze beroepen is dat artikel 3:4 van de Awb ook geldt voor beleidsregels. Als de (on)evenredigheid van het bestreden besluit tussen partijen in geschil is en dat besluit in zoverre (mede) op een beleidsregel berust dan toetst de bestuursrechter ook de evenredigheid van de beleidsregel.

De Raad overweegt dat verweerder in de toelichting op de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 een groot gewicht heeft toegekend aan het benodigde publieke vertrouwen in de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit van (de rechtspraak van) de CRvB. Het is volgens verweerder van belang om een lijn uit te dragen die voor de buitenwereld duidelijk te begrijpen is. Een nevenbetrekking als rechter-plaatsvervanger of bij een bezwaaradviescommissie is volgens verweerder daarom alleen aanvaardbaar als de gerechtsauditeur daarbij geen zaken behandelt die in hoger beroep kunnen komen bij de CRvB. De Raad constateert dat verweerder twee doelen heeft met dit beleid: (1) het handhaven van het publieke vertrouwen in de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit van (de rechtspraak van) de CRvB in zijn algemeenheid én (2) het voorkomen van de schijn van partijdigheid en belangenverstrengeling op het niveau van de (individuele) gerechtsauditeur.

Met verweerder is de Raad van oordeel dat het vervullen van een nevenbetrekking door een gerechtsauditeur van de CRvB van invloed kan zijn op het publieke vertrouwen in de rechtspraak (van de CRvB). Dat vertrouwen wordt ook beïnvloed door maatschappelijke ontwikkelingen, een toenemend kritische opstelling van burgers ten opzichte van alle vormen van overheid en een (grotere) behoefte aan transparantie. Nevenbetrekkingen van rechterlijke ambtenaren die zich slecht verdragen met de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de rechtspraak of die een negatieve invloed hebben op het vertrouwen in de rechtspraak zijn ongewenst. Ook de schijn van partijdigheid en belangenverstrengeling bij individuele rechterlijke ambtenaren moet worden voorkomen. Dit is niet alleen de achtergrond van de beroepsverboden in het eerste, tweede en derde lid van artikel 44 van de Wrra, maar ook de achtergrond van de in het vierde lid neergelegde eis dat rechterlijke ambtenaren geen betrekkingen vervullen waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling van hun ambt of het behoud van hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin. Het is dan aan de functionele autoriteit, in dit geval verweerder, om per geval te beoordelen of zo’n ongewenstheid zich voordoet. In de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wrra (Kamerstukken II, 2004/2005, 29 937 nr. 3) staat dat de mogelijkheid tot het vervullen van nevenbetrekkingen zo min mogelijk moet worden beperkt en dat de functionele autoriteit slechts in uitzonderingsgevallen tot het oordeel dient te komen dat een nevenbetrekking ongewenst is. Dit heeft ermee te maken dat een beperking van de mogelijkheid om een nevenbetrekking te vervullen ook een beperking van het grondwettelijke recht op vrije arbeidskeuze betekent.

Met het beleid neergelegd in de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 beoogt verweerder het publieke vertrouwen in de rechtspraak te handhaven door iedere twijfel aan de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en integriteit van de CRvB te voorkomen. Met dit beleid beperkt verweerder zijn gerechtsauditeurs, zoals [appellant 1] en [appellant 2] , in hun mogelijkheden om een nevenbetrekking te vervullen in het sociaal domein maar die beperking geldt niet voor andere rechtsgebieden. Het blijft voor gerechtsauditeurs dus mogelijk om een nevenbetrekking te hebben als rechter-plaatsvervanger of bij een bezwaaradviescommissie. En zoals dat tot 1 januari 2022 ook het geval was, wordt dan in het register nevenbetrekkingen opgenomen dat een gerechtsauditeur naast zijn of haar functie bij de CRvB ook actief is als rechter-plaatsvervanger of bij een bezwaaradviescommissie. In dat register wordt niet vermeld op welk rechtsgebied de gerechtsauditeur in die nevenbetrekking actief is. Uit dat register kan dus niet worden opgemaakt dat in de nevenbetrekking wel of geen zaken worden behandeld die in hoger beroep bij de CRvB worden behandeld. Voor een belangstellende burger of organisatie zal niet zonder navraag of onderzoek duidelijk zijn dat de gerechtsauditeur in zijn of haar nevenbetrekking geen betrokkenheid heeft bij zaken uit het sociaal domein. Het doel van het bestuur om iedere twijfel aan de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en integriteit van gerechtsauditeurs van de CRvB te voorkomen kan met het beleid uit de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 daarom niet bereikt worden. Daarbij is het nog maar de vraag of, ook als wel openbaar wordt gemaakt dat de gerechtsauditeur in de nevenbetrekking geen zaken doet in het sociaal domein, daarmee iedere twijfel aan de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en integriteit wordt voorkomen. Een gerechtsauditeur blijft in dat geval immers in meer dan één instantie van de gerechtelijke procedure actief. En het bestuursorgaan waarbij de gerechtsauditeur de nevenbetrekking vervult kan als procespartij in een procedure bij de CRvB optreden, ook al is de gerechtsauditeur niet betrokken bij zaken uit het sociaal domein. Dit zal zich met name voordoen bij gemeentelijke bestuursorganen omdat zij op verschillende rechtsterreinen actief zijn. Naar het oordeel van de Raad is het beleid in de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 daarom niet geschikt om het door verweerder gestelde eerste doel – het handhaven van het publieke vertrouwen in de rechtspraak – te bereiken.

Om de schijn van partijdigheid en mogelijke belangenverstrengeling van een individuele gerechtsauditeur te voorkomen, het tweede doel, acht de Raad het beleid van verweerder een geschikt middel om dat doel de bereiken. Door behandeling van zaken in het sociaal domein in de nevenbetrekking niet (meer) toe te staan, kan in het geval van die persoon de schijn van partijdigheid en mogelijke belangverstrengeling in die zaken zich niet meer voordoen. Voor [appellant 1] en [appellant 2] betekent dit niet alleen een beperking van een recht op vrije arbeidskeuze, maar ook dat verweerder terugkomt van een eerder gegeven toestemming voor het werken bij een gemeentelijke bezwaaradviescommissie.

Uit het dossier en de behandeling op de zitting is duidelijk geworden dat in de vaste gedragslijn van verweerder, zoals die voor gerechtsauditeurs gold tot 1 januari 2022, maatregelen waren opgenomen om de schijn van partijdigheid en belangenverstrengeling tegen te gaan. Zo werden gerechtsauditeurs niet ingezet bij zaken bij de CRvB van bestuursorganen waarbij zij door het vervullen van een nevenbetrekking betrokken zijn. [appellant 1] en [appellant 2] zitten in bezwaaradviescommissies van gemeenten en behandelen daarom bij de CRvB geen zaken van die gemeenten. [appellant 1] en [appellant 2] hebben in beroep daarnaast benadrukt dat er zich tot nu toe nog nooit een probleem of incident over een nevenbetrekking van een functionaris bij de CRvB heeft voorgedaan. Verweerder heeft dat op de zitting bevestigd, maar wel toegevoegd dat bij een van de andere hoogste bestuursrechters een klacht binnen was gekomen over een – naar de Raad begrijpt – een ondersteunende jurist die zich in een nevenbetrekking bezig hield met hetzelfde rechtsgebied als in de hoofdfunctie. Verweerder heeft daaraan toegevoegd dat het beleid uit de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 er nu juist voor moet zorgen dat er geen incidenten zullen komen. Verweerder meent dat het beleid in de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 noodzakelijk is en dat er geen minder verstrekkend besluit kon worden genomen. Voor de onderbouwing daarvan heeft verweerder gewezen op de aanbevelingen 3, 4, 5, 7, 13, 16 en 17 van de Leidraad onpartijdigheid en nevenfuncties in de rechtspraak van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak van januari 2014 en op verschillende wetenschappelijke publicaties. Het gaat daarbij om het artikel in het Nederlands juristenblad (NJB) van 2 juli 2021 van mr. dr. K.G.F. van der Kraats getiteld “Nevenfuncties: o tempora, o mores”, een opinie van de Consultative Council of European Judges van 7 november 2019 (CCJE Opinion No 22 (2019)), het proefschrift van mr. dr. N.L. Holvast getiteld “In the shadow of the judge: The involvement of judicial assistants in Dutch district courts” uit 2017, het artikel in het NJB van 15 februari 2022 van Holvast en mr. G.J. Stoepker getiteld “Professionele standaarden voor juridisch medewerkers”.

Naar het oordeel van de Raad vormen de genoemde publicaties onvoldoende onderbouwing voor de noodzaak van dit specifieke beleid. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat het gaat om wetenschappelijke publicaties waarin onderzoek wordt gedaan naar de rol en invloed van gerechtsauditeurs en andere juridisch medewerkers binnen de rechtspraak maar dat de wetgever in deze publicaties geen aanleiding heeft gezien om tot nieuwe of gewijzigde regels te komen voor nevenbetrekkingen van deze functionarissen binnen de rechtspraak. Wat betreft de aanbevelingen in de Leidraad waar verweerder naar heeft verwezen, constateert de Raad dat deze met name gaan over de situatie dat een rechterlijk ambtenaar moet voorkomen dat zijn of haar onpartijdigheid ter discussie komt te staan vanwege eerdere bemoeienis met een bepaalde zaak, al dan niet in het kader van een nevenbetrekking, bijvoorbeeld door betrokkenheid in verschillende instanties of bij opvolgende zaken van dezelfde partij. Het gaat er bij de genoemde aanbevelingen om dat op individueel niveau moet worden beoordeeld of er sprake zou kunnen zijn van de schijn van partijdigheid of belangenverstrengeling. In de vaste gedragslijn die tot 1 januari 2022 van toepassing was, was hierin al voorzien door gerechtsauditeurs niet in te zetten op zaken bij de CRvB van bestuursorganen waarbij zij via een nevenbetrekking betrokken zijn. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom die vaste gedragslijn niet meer volstaat en een aanscherping noodzakelijk is. Zeker nu vaststaat dat er zich tot op heden bij de CRvB geen problemen hebben voorgedaan. Uit het dossier blijkt ook niet dat verweerder heeft onderzocht of met een minder ingrijpende maatregel kon worden volstaan. Uit het dossier volgt dat verweerder voorafgaand aan de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 met medewerkers heeft gesproken over het voorgenomen beleid en aandacht heeft besteed aan “verzachting” van de gevolgen, bijvoorbeeld door medewerkers te helpen bij het zoeken naar nieuwe nevenbetrekkingen en het aanbieden van scholing. Uit het dossier volgt niet dat verweerder andere, minder vergaande, maatregelen heeft voorgesteld of onderzocht.

Naar het oordeel van de Raad is het beleid in de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 onevenredig in verhouding tot de ermee te dienen doelen. Het beleid is bovendien inhoudelijk niet zorgvuldig tot stand gekomen. Het beleid is ten eerste niet geschikt om het publieke vertrouwen in de rechtspraak van de CRvB te handhaven. Bovendien is onvoldoende gemotiveerd dat juist dit beleid noodzakelijk is en dat niet met een minder vergaande regeling kon worden volstaan. Dit laatste klemt vooral omdat het beleid een verdergaande beperking betekent van het recht op vrije arbeidskeuze van gerechtsauditeurs en omdat daarmee wordt teruggekomen van de eerder verleende toestemming een nevenbetrekking bij een bezwaaradviescommissie te mogen vervullen.

Dit brengt de Raad tot de volgende conclusie. Verweerder had in de bestreden besluiten geen toepassing mogen geven aan het beleid in de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 omdat dit beleid in strijd is met artikel 3:2 en artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Op grond van artikel 44 van de Wrra moet verweerder beoordelen of een nevenbetrekking van een gerechtsauditeur ongewenst is met het oog op een goede vervulling van zijn of haar ambt of op de handhaving van zijn of haar onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin. Volgens de memorie van toelichting bij dit artikel dient de mogelijkheid om nevenbetrekkingen te vervullen zo min mogelijk te worden beperkt en moet verweerder slechts in uitzonderingsgevallen tot de conclusie komen dat een nevenbetrekking ongewenst is. Met het beleid in de bestuursbeslissing van 16 maart 2021 heeft verweerder de mogelijkheden voor gerechtsauditeurs om nevenbetrekkingen te vervullen verdergaand beperkt zonder te onderzoeken of met een minder vergaande maatregel had kunnen worden volstaan om de schijn van partijdigheid en belangenverstrengeling te voorkomen. Daarbij komt dat het beleid niet geschikt is om doel van handhaving van het publieke vertrouwen in de rechtspraak van de CRvB te bereiken. De overige beroepsgronden van [appellant 1] en [appellant 2] hoeven daarom geen bespreking.

14. De beroepen van [appellant 2] en [appellant 1] zijn gegrond. De Raad zal de bestreden besluiten vernietigen.

15. Omdat de beroepen gegrond zijn, ziet de Raad aanleiding verweerder te veroordelen in de door [appellant 1] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de Raad op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 759,- per punt). Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van [appellant 2] ziet de Raad geen aanleiding omdat [appellant 2] geen gebruik heeft gemaakt van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en ook niet heeft gevraagd om vergoeding van andere proceskosten.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep:

In de beroepen 22/168, 22/169 en 22/170

- verklaart de beroepen ongegrond;

In de beroepen 22/537 en 22/538

Deze uitspraak is gedaan door C.H.M. van Altena als voorzitter en W.D.M. van Diepenbeek en D.A. Verburg als leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2022.

(getekend) C.H.M. van Altena

(getekend) M.E. van Donk

BIJLAGE

Artikel 44

[…]

4. Rechterlijke ambtenaren vervullen geen betrekkingen waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling van hun ambt of op de handhaving van hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin.[…]6. De functionele autoriteit beoordeelt of de vervulling van de betrekking ongewenst is met het oog op de in het vierde lid genoemde gronden. Ten aanzien van de met rechtspraak belaste rechterlijke ambtenaren, niet zijnde president, wordt deze bevoegdheid uitgeoefend door de president van het gerecht waar betrokkene werkzaam is. Ten aanzien van de rechterlijke ambtenaren die tevens president zijn van een rechtbank binnen het rechtsgebied van een gerechtshof, wordt deze bevoegdheid uitgeoefend door de president van dat gerechtshof. Ten aanzien van de rechterlijke ambtenaren die tevens president zijn van een gerechtshof, wordt deze bevoegdheid uitgeoefend door de president van de Hoge Raad.

Artikel 1:3

[…]

4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 3:4

1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.

2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Artikel 7:1

1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken […].

Artikel 8:3

1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, […].