HR, 13-05-2005, nr. C04/046HR

HR, 13-05-2005, nr. C04/046HR

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Conclusie 13‑05‑2005

Mr. Huydecoper

Partij(en)

Conclusie inzake

[eiser]

eiser tot cassatie

tegen

de Gemeente Doetinchem

verweerster in cassatie

Feiten en procesverloop

1)

In cassatie gaat het om het volgende feitelijke substraat1.,2.:

—

bij dwangsombeschikking van 19 december 1995 heeft de verweerster in cassatie, de gemeente, aan de eiser tot cassatie, [eiser], een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de gebruiksvoorschriften van een bestemmingsplan. [eiser] heeft daartegen tevergeefs bezwaar gemaakt en beroep en hoger beroep ingesteld; de dwangsombeschikking is sinds 28 april 1998 onherroepelijk.

—

Omdat volgens haar de overtreding door [eiser] voortduurde, heeft de gemeente verbeurde dwangsommen aan hem in rekening gebracht. Vervolgens heeft de gemeente drie dwangbevelen uitgevaardigd3., die aan [eiser] zijn betekend4.. [Eiser] heeft daartegen verzet gedaan5.. Het verzet is telkens later dan 30 dagen nadat de dwangbevelen waren betekend ingesteld, maar binnen een termijn van zes weken daarna.

—

Het dwangbevel van 16 oktober 1998 vermeldde dat het op grond van art. 136 lid 4 Gemeentewet was uitgebracht; de dwangbevelen van 16 december 1998 en 7 april 1999 verwezen naar art. 5:33 jo. 5:26 Awb. Alle dwangbevelen vermeldden dat daartegen binnen een termijn van zes weken na betekening verzet openstond6..

2)

In de eerste aanleg ging de rechtbank er impliciet van uit dat [eiser] ontvankelijk was in zijn verzet. De rechtbank verklaarde de aangevochten dwangbevelen — deels — buiten effect.

In appel heeft het hof ambtshalve onderzocht of het verzet binnen de daarvoor rechtens geldende termijn had plaatsgehad (en bij tussenarrest de partijen in de gelegenheid gesteld, zich hierover uit te laten). Het hof kwam tot de slotsom dat hier, aan de hand van het toepasselijke overgangsrecht en de bij dat overgangsrecht aangewezen bepalingen van de Gemeentewet, een verzettermijn gold van 30 dagen. Omdat die termijn niet in acht was genomen, en omdat hier volgens het hof geen ruimte was voor (analogische) toepassing van art. 6:11 Awb (dat betrekking heeft op de verschoonbare termijnoverschrijding in het bestuursrecht), verklaarde het hof [eiser] alsnog niet-ontvankelijk in zijn verzet.

3)

[Eiser] heeft — tijdig en regelmatig — cassatieberoep laten instellen. De gemeente heeft laten concluderen tot verwerping. Beide partijen hebben hun standpunten schriftelijk laten toelichten.

Bespreking van de cassatiemiddelen

4)

Het middel bestrijdt zowel het oordeel van het hof over de gevolgen van het hier toepasselijke overgangsrecht (in onderdeel 1), als 's hofs oordeel over de (niet-) toepasselijkheid van art. 6:11 Awb (in onderdelen 2 – 2.2).

De eerste klacht, dus de klacht betreffende het overgangsrecht, lijkt mij niet doeltreffend.

5)

Het gaat hier om art. IV van de wet van 20 juni 1996, Stb. 1996, 333 (Derde tranche Awb). Die bepaling luidt:

‘1.

Indien een beslissing tot toepassing van bestuursdwang voor de inwerkingtreding van deze wet is bekendgemaakt, blijven op de toepassing van bestuursdwang ten aanzien van de in die beslissing genoemde overtreding de bepalingen van toepassing die gelden op de dag waarop de beslissing is bekendgemaakt.

2.

Indien een beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom voor de inwerkingtreding van deze wet is bekendgemaakt, blijven daarop de bepalingen van toepassing die gelden op de dag waarop de beschikking is bekendgemaakt.’

6)

Deze wet is op 1 januari 1998 in werking getreden7.. Het ligt in de rede dat het hof ervan uit is gegaan dat de op de dwangsombeschikking van 19 december 1995 vermelde datum tevens de datum van bekendmaking is (daarover is ook in de feitelijke instanties geen discussie geweest, en wordt ook in cassatie verder niets aangevoerd). Daarmee is gegeven dat het zoeven aangehaalde art. IV lid 2 op dit geval van toepassing is8..

De vraag is nu, of dat betekent dat (ook) voor de termijn van verzet tegen de dwangbevelen in dit geval het ‘oude’ recht van toepassing is. In dat geval zou die termijn inderdaad 30 dagen zijn — daarover bestaat (ook) in cassatie geen geschil.

7)

Namens [eiser] is verdedigd dat de overgangsbepaling alleen betrekking zou hebben op de dwangsombeschikking (zelf) en niet op de stappen die ter verdere uitvoering daarvan worden genomen. Zoals ik al aanstipte, lijkt die uitleg van deze bepaling mij niet aannemelijk. Ik zie daarvoor drie redenen:

—

ten eerste bevat de tekst van de bepaling niets dat erop wijst dat daarmee de cesuur beoogd is die in het middel wordt bepleit.

—

ten tweede geeft de Memorie van Toelichting bij de bepaling9. aan dat gedacht is aan een andere cesuur. Daar wordt immers als (enige) voorbeeld genoemd dat aanvankelijk een dwangsombeschikking heeft gegolden, en later — na de inwerkingtreding van de wet — tot toepassing van bestuursdwang wordt besloten (wat ingevolge art. 5:31 Awb veronderstelt dat de dwangsombeschikking wordt ingetrokken); dan zou op de beslissing inzake bestuursdwang het nieuwe recht van toepassing zijn (en ‘by implication’ op de dwangsombeschikking het ‘oude’ recht). Dit voorbeeld is niet te rijmen met de gedachte, dat (impliciet) bedoeld zou zijn dat de verdere gevolgen van de dwangsombeschikking (ook in het tot voorbeeld genomen geval) al vanaf een eerder tijdstip door het nieuwe recht beheerst zouden worden.

—

ten derde: de regels die deze wet voor de dwangsom(beschikking) geeft, lopen in belangrijke mate ‘gelijk op’ met de regels voor de bestuursdwang — zie bijvoorbeeld art. 5:33 Awb naast art. 5:26 lid 1 – 4 Awb. Voor de bestuursdwang is de overgangsregeling nog iets directer geformuleerd dan voor de dwangsom: de ‘oude’ wet blijft in het in art. IV lid 1 beschreven geval van toepassing ‘op de toepassing van bestuursdwang ten aanzien van de in die beslissing genoemde overtreding’. Hier valt niet te betwijfelen dat deze overgangsregeling niet alleen de beschikking tot toepassing van bestuursdwang (zelf) betreft, maar ook de verdere implementatie van die beschikking ( de ‘toepassing van bestuursdwang’ — wat stellig óók het verhaal van de kosten van de bestuursdwang en de daarvoor geldende dwangbevel-procedure insluit). In dat licht bezien is eens temeer onaannemelijk, dat dezelfde overgangsregeling voor de in het volgende lid geregelde dwangsombeschikkingen — impliciet — een geheel andere regel zou beogen.

8)

Aan het gewicht van deze gegevens doet niet af de in middelonderdeel 1 genoemde omstandigheid, dat een dwangbevel (ook) het karakter heeft van een beschikking, waartegen de daarvoor aangewezen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend10.. Ik denk dat het middel met juistheid suggereert dat het overgangsrecht ook in dit opzicht toepasselijk is; maar ik zie niet in waarom dan aangenomen zou moeten worden dat ‘dus’ het recht dat geldt op het tijdstip waarop de beschikking (het dwangbevel) valt, toepasselijk zou moeten zijn. De hier gekozen overgangsregeling beoogt — kennelijk — ook in dit opzicht een andere uitkomst.

Het eerste middelonderdeel beoordeel ik daarom — ik gaf dat al even aan — als ongegrond.

9)

Het tweede middelonderdeel is gericht tegen het oordeel over de (niet-) analogische toepassing van art. 6:11 Awb.

In dat artikel staat:

‘Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.’

De Hoge Raad heeft herhaaldelijk overwogen dat deze bepaling voor analogische toepassing in cassatie in aanmerking kan komen in zaken betreffende verhaal of terugvordering van op grond van de Algemene Bijstandswet verleende bijstand11.. De klachten van dit middelonderdeel strekken er vooral toe, dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat dit voor de onderhavige (verzet-)procedure(s) anders zou zijn.

10)

Ik zou denken dat die klacht op gaat. Zoals Snijders in alinea 4 van zijn noot onder HR 21 februari 1997, NJ 1998, 4 signaleert, geven de overwegingen van de Hoge Raad in de tot dan toe gegeven beslissingen over analogische toepassing van bestuursprocesrecht aan, dat daartoe aanleiding is ‘wanneer daaraan uit een oogpunt van rechtsbescherming van de burger tegen de overheid behoefte bestaat en de betrokken regel zich redelijkerwijze voor toepassing in het kader van (de in de Algemene Bijstandwet gegeven procedureregels en) het burgerlijk procesrecht leent’.

De verdere beslissingen van de Hoge Raad bevestigen deze lijn uit de in Snijders' noot genoemde rechtspraak12..

11)

De verzetprocedure terzake van door middel van dwangbevelen ingevorderde bedragen, raakt naar zijn aard onmiddellijk aan de behoefte aan rechtsbescherming van de burger tegen de overheid. Dwangbevelen kunnen slechts door overheidsinstanties worden uitgevaardigd13.; en zij betreffen steeds op het publiekrecht berustende verplichtingen. Bij de dwangbevelen waar het in deze zaak om te doen is, gaat het bij uitstek om de publieke taak: handhaving van de regelgeving betreffende ruimtelijke ordening.

12)

Anders dan in de schriftelijke toelichting namens de gemeente is verdedigd, lijkt mij dan ook niet dat hier minder aanleiding bestaat om met het publiekrechtelijke karakter van de betreffende regeling rekening te houden, dan in op de Algemene Bijstandswet gebaseerde zaken — eerder het tegendeel. Aspecten van het algemene belang — van de ‘publieke zaak’ — leggen natuurlijk zowel als het gaat om de Algemene Bijstandswet als wanneer het de ruimtelijke ordening betreft, het nodige gewicht in de schaal — maar de rechtsverhouding tussen de overheid en de individuele burger van wie bijstand wordt teruggevorderd of op wie bijstandsverhaal wordt gezocht, is een individuele verhouding die, ook al is het publieke belang daarbij betrokken, toch vooral de twee strijdende partijen aangaat. Bij handhaving van ruimtelijke-ordeningsregelgeving treedt de overheid daarentegen naar voren als dé representant van het algemeen belang dat men met die regelgeving (en de handhaving daarvan) beoogt te dienen.

13)

De behoefte aan rechtsbescherming lijkt mij ook in beide gevallen — dus: vorderingen op grond van de Algemene Bijstandswet en sancties in verband met maatregelen van ruimtelijke ordening — geheel vergelijkbaar. In beide gevallen staat de burger tegenover de overheid die hem — de burger — in haar hoedanigheid van overheid met (publiekrechtelijke) verplichtingen en daarop gerichte handhavingsmaatregelen confronteert. Daarbij beschikt de overheid gewoonlijk, en ook in deze gevallen, over het gecombineerde voordeel van bijzondere wettelijke bevoegdheden én van de feitelijke positie van de georganiseerde en professionele ‘repeat player’, tegenover de in deze beide opzichten ‘achtergestelde’ burger. De ratio die aan de behoefte aan rechtsbescherming tegen de overheid ten grondslag ligt14. — die ik zojuist in een paar trefwoorden probeerde weer te geven — is in beide gevallen in dezelfde mate aanwezig15..

14)

Hetzelfde geldt, mutatis mutandis, voor het tweede element uit de in alinea 10 hiervóór bedoelde overweging(en) van de Hoge Raad: als analogische toepassing van art. 6:11 Awb verenigbaar is met de processuele regels van de Algemene Bijstandswet en de via die regels toepasselijke bepalingen van burgerlijk procesrecht, valt niet in te zien waarom dat voor de hier te beoordelen regels anders zou zijn. Daaraan doet (ook) niet af het door het hof genoemde feit, dat het bij de verzetprocedures om executiegeschillen zou gaan16.. De regels van burgerlijke rechtsvordering betreffende executiegeschillen, voorzover al toepasselijk, staan nergens aan toepassing van art. 6:11 Awb in de weg.

15)

Daarom denk ik dat het hof inderdaad ten onrechte heeft gemeend dat in deze zaak geen analogische toepassing van art. 6:11 Awb kan plaatsvinden. Ik meen daarentegen dat die analogische toepassing in zaken als de onderhavige plaats moet vinden (zoals de Hoge Raad dat in de eerder aangehaalde beschikking van 27 oktober 1995, NJ 1996, 121, rov. 3.6, voor bijstandszaken heeft aangegeven).

Het op deze opvatting berustende middelonderdeel, namelijk subonderdeel 2.1, lijkt mij daarom gegrond. De motiveringsklacht van dit subonderdeel acht ik daarentegen ongegrond, omdat die opkomt tegen een zuiver rechtsoordeel.

16)

Subonderdeel 2.2 lijkt mij eveneens ongegrond. Het berust op de veronderstelling dat het hof zich toch — ofschoon de analogische toepasselijkheid van art. 6:11 Awb verwerpend — een oordeel zou hebben gevormd over de vraag of hier van een aan [eiser] toe te rekenen verzuim zoals in dit artikel bedoeld sprake was. Ik denk dat het hof daarover niet — ook niet impliciet — een oordeel heeft willen geven.

17)

In aansluiting op de argumenten van subonderdeel 2.2 kan men zich intussen afvragen of in cassatie kan worden beoordeeld of [eiser] zich met recht beroept op het feit dat hij niet ‘in verzuim is geweest’ in de zin waarin dat in art. 6:11 Awb wordt aangegeven. Men kan zich dat bijvoorbeeld afvragen omdat, althans waar het gaat om het tweede en het derde dwangbevel, [eiser] inmiddels moet hebben beschikt over rechtsgeleerde bijstand17.. Dat gegeven is in de rechtspraak meer dan eens ‘meegewogen’ bij de beoordeling of er verzuim in de hier bedoelde betekenis was18..

Per saldo denk ik dat het hier een gegeven betreft dat zich niet voor beoordeling in cassatie leent. Of er ‘verzuim’ is moet worden vastgesteld met inachtneming én weging van alle relevante omstandigheden19.. Voor een dergelijke beoordeling leent de cassatie-instantie zich niet.

Aangezien de bestreden arresten in de door mij hiervóór verdedigde opvatting voor vernietiging in aanmerking komen, zou dit gegeven — namelijk: de vraag van (al-dan-niet) ‘verzuim’ aan de kant van [eiser] — dus na verwijzing nog moeten worden onderzocht.

Conclusie

Ik concludeer tot vernietiging, met verwijzing en verdere beslissingen als gebruikelijk.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

Uitspraak 13‑05‑2005

Inhoudsindicatie

13 mei 2005 Eerste Kamer Nr. C04/046HR JMH Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: [Eiser], wonende te [woonplaats], EISER tot cassatie, advocaat: mr. T.F.E. Tjong Tjin Tai, t e g e n DE GEMEENTE DOETINCHEM, gevestigd te Doetinchem, VERWEERSTER in cassatie, advocaat: mr. E. Grabandt. 1. Het geding in feitelijke instanties...

13 mei 2005

Eerste Kamer

Nr. C04/046HR

JMH

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

[Eiser],

wonende te [woonplaats],

EISER tot cassatie,

advocaat: mr. T.F.E. Tjong Tjin Tai,

t e g e n

DE GEMEENTE DOETINCHEM,

gevestigd te Doetinchem,

VERWEERSTER in cassatie,

advocaat: mr. E. Grabandt.

1. Het geding in feitelijke instanties

Eiser tot cassatie - verder te noemen: [eiser] - is bij exploot van 4 december 1998, ingeschreven onder rolnummer 98-1568, in verzet gekomen tegen een door verweerster in cassatie - verder te noemen: de Gemeente - uitgevaardigd dwangbevel van 16 oktober 1998, aan hem betekend op 26 oktober 1998, bij exploot van 27 januari 1999, rolnummer 99-147, tegen een door de Gemeente uitgevaardigd dwangbevel van 16 december 1998, aan hem betekend op 23 december 1998, en bij exploot van 21 mei 1999, rolnummer 99-530, tegen een door de Gemeente uitgevaardigd dwangbevel van 7 april 1999, aan hem betekend op 12 april 1999. Bij deze exploten heeft hij tevens de Gemeente gedagvaard voor de rechtbank te Zutphen en gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:

1. het door hem gedane verzet tegen de hiervoor vermelde dwangbevelen deugdelijk te verklaren en hem tot goed opposant te verklaren;

2. voormelde dwangbevelen buiten effect te stellen, zo niet geheel dan toch ten dele, en

3. de Gemeente, eveneens uitvoerbaar bij voorraad, te veroordelen in de kosten van deze gedingen.

De Gemeente heeft de vorderingen bestreden.

[eiser] heeft in alle zaken bij conclusie van repliek de rechtbank verzocht een comparitie van partijen te gelasten.

De rechtbank heeft bij vonnis van 4 mei 2000, ingeschreven onder haar rolnummer 98-1568:

- [eiser] tot goed opposant verklaard ten aanzien van de door de Gemeente in rekening gebrachte rente en invorderingskosten;

- het dwangbevel van 16 oktober 1998 buiten effect gesteld ten aanzien van de in rekening gebrachte rente en invorderingskosten;

- de proceskosten aldus gecompenseerd dat iedere partij de eigen kosten draagt, en

- het meer of anders gevorderde afgewezen.

Bij vonnis van 4 mei 2000, rolnummer 99-147, heeft de rechtbank:

- [eiser] tot goed opposant verklaard;

- het dwangbevel van 16 december 1998 buiten effect gesteld;

- de Gemeente, uitvoerbaar bij voorraad, in de proceskosten aan de zijde van [eiser] veroordeeld, en

- het meer of anders gevorderde afgewezen.

De rechtbank heeft bij vonnis van 7 september 2000, rolnummer 99-530:

- het verzet gegrond verklaard, voor zover dit ziet op het aantal en, in verband daarmee, het totaalbedrag van de verbeurde dwangsommen, de ingangsdatum van de door de Gemeente in rekening gebrachte rente en de hoogte van de invorderingskosten;

- het dwangbevel van 7 april 1999 mitsdien in zoverre buiten effect gesteld;

- het verzet overigens ongegrond verklaard, en

- de proceskosten aldus gecompenseerd dat iedere partij de eigen kosten draagt.

Tegen het vonnis van 4 mei 2000, met rolnummer 98-1568, heeft [eiser] bij exploot van 4 augustus 2000, bij het na te noemen hof ingeschreven onder rolnummer 2001/121, hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Arnhem. De Gemeente heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

Tegen het vonnis van 7 september 2000, rolnummer 99-530, heeft [eiser] bij exploot van 4 december 2000, rolnummer 2001/122, en de Gemeente bij exploot van 5 december 2000, rolnummer 2001/131, hoger beroep ingesteld bij hetzelfde hof. In de zaak met laatstvermeld rolnummer heeft [eiser] incidenteel hoger beroep ingesteld.

[Eiser] heeft voorts een incidentele vordering tot voeging van de zaken met rolnummers 2001/122 en 2001/131 ingesteld.

Tegen het vonnis van 4 mei 2000, rolnummer 99-147, heeft de Gemeente bij exploot van 26 juli 2000, rolnummer 2001/54, hoger beroep en [eiser] voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.

Het Hof heeft alle appellen gevoegd behandeld.

Na een tussenarrest van 11 maart 2003 heeft het hof bij eindarrest van 11 november 2003:

in de zaak onder rolnummer 2001/121:

in het principaal en het incidenteel hoger beroep:

- het vonnis van de rechtbank te Zutphen van 4 mei 2000, gewezen onder rolnummer 98-1568, vernietigd en, opnieuw rechtdoende, [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in het door hem bij dagvaarding van 4 december 1998 tegen het dwangbevel van 16 oktober 1998 ingestelde verzet;

- [eiser] veroordeeld in de kosten van beide instanties aan de zijde van de Gemeente;

in de zaak onder rolnummer 2001/122:

- het vonnis van de rechtbank te Zutphen van 7 september 2000, gewezen onder rolnummer 99-530, vernietigd en, opnieuw rechtdoende, [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in het door hem bij dagvaarding van 21 mei 1999 tegen het dwangbevel van 7 april 1999 ingestelde verzet;

- [eiser] veroordeeld in de kosten van beide instanties aan de zijde van de Gemeente;

in de zaak met rolnummer 2001/54:

in het principaal en het incidenteel appel:

- het vonnis van de rechtbank te Zutphen van 4 mei 2000, gewezen onder rolnummer 99-147, vernietigd en, opnieuw rechtdoende, [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in het door hem bij dagvaarding van 27 januari 1999 (in het tussenarrest is abusievelijk vermeld: 11 februari 1999) tegen het dwangbevel van 16 december 1998 ingestelde verzet;

- [eiser] veroordeeld in de kosten van beide instanties aan de zijde van de Gemeente;

in de zaak onder rolnummer 2001/131:

in het hoger beroep:

- het vonnis van de rechtbank te Zutphen van 7 september 2000, gewezen onder rolnummer 99-530, vernietigd en, opnieuw rechtdoende, [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in het door hem bij dagvaarding van 21 mei 1999 tegen het dwangbevel van 7 april 1999 ingestelde verzet;

- [eiser] veroordeeld in de kosten van het hoger beroep aan de zijde van de Gemeente;

- verstaan dat in het voegingsincident niet meer behoeft te worden beslist;

in alle zaken:

- het meer of anders gevorderde afgewezen.

Beide arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht.

2. Het geding in cassatie

Tegen beide arresten van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Gemeente mede door mr. J. Brandt, advocaat bij de Hoge Raad.

De conclusie van de Advocaat-Generaal J.L.R.A. Huydecoper strekt tot vernietiging en verwijzing.

3. Beoordeling van het middel

3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) Bij besluit van 19 december 1995 (hierna: de dwangsombeschikking) heeft de Gemeente aan [eiser] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de gebruiksvoorschriften van een bestemmingsplan. [eiser] heeft daartegen tevergeefs bezwaar gemaakt en beroep en hoger beroep ingesteld; de dwangsombeschikking is sinds 28 april 1998 onherroepelijk en de begunstigingstermijn is op 26 mei 1998 verstreken.

(ii) De Gemeente heeft, omdat volgens haar de overtreding door [eiser] voortduurde, verbeurde dwangsommen aan [eiser] in rekening gebracht. Vervolgens heeft de Gemeente drie dwangbevelen uitgevaardigd, die aan [eiser] zijn betekend. Tegen het dwangbevel van 16 oktober 1998, betekend op 26 oktober 1998, heeft [eiser] verzet gedaan bij inleidende dagvaarding van 4 december 1998. Tegen het dwangbevel van 16 december 1998, betekend op 23 december 1998, is [eiser] in verzet gekomen bij inleidende dagvaarding van 27 januari 1999. Tegen het dwangbevel van 7 april 1999, betekend op 12 april 1999, heeft [eiser] verzet gedaan bij dagvaarding van 21 mei 1999.

(iii) Het dwangbevel van 16 oktober 1998 vermeldde dat het was uitgebracht op grond van art. 136 lid 4 Gemeentewet. De dwangbevelen van 16 december 1998 en 7 april 1999 verwezen naar art. 5:33 in verbinding met art. 5:26 Algemene wet bestuursrecht (hierna ook: Awb). Alle dwangbevelen vermeldden dat daartegen binnen een termijn van zes weken na betekening verzet openstond.

3.2 [Eiser] heeft de hiervoor onder 1 vermelde vorderingen ingesteld, onder meer strekkende tot het buiten effect stellen van genoemde dwangbevelen. De rechtbank heeft de dwangbevelen (deels) buiten effect gesteld. In hoger beroep heeft het hof ambtshalve onderzocht of [eiser] tegen de onderscheiden dwangbevelen tijdig in verzet is gekomen. In zijn tussenarrest overwoog het hof, onder verwijzing naar art. IV lid 2 van de Wet van 20 juni 1996 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Derde tranche Algemene wet bestuursrecht), Stb. 333, (hierna ook: de Wet Derde tranche Awb), dat naar zijn voorlopig oordeel [eiser] tegen géén van de drie dwangbevelen tijdig in verzet is gekomen. Het hof stelde partijen in de gelegenheid zich over deze kwestie uit te laten. In zijn eindarrest overwoog het hof dat ingevolge de art. 132 en 136 Gemeentewet, die krachtens het overgangsrecht bij de Wet Derde tranche Awb van toepassing bleven, een verzettermijn gold van dertig dagen. Naar aanleiding van het betoog van [eiser] dat hij moet kunnen afgaan op de door de Gemeente bij de dwangbevelen genoemde verzettermijn, overwoog het hof dat het hier gaat om een geding bij de burgerlijke rechter, waar geldt dat termijnen van rechtsmiddelen strikt moeten worden toegepast, en dat art. 6:11 Awb hier geen - analogische - toepassing kan vinden. Het hof heeft [eiser] alsnog niet-ontvankelijk verklaard in zijn verzet tegen de genoemde dwangbevelen.

3.3.1 Onderdeel 1 klaagt over het oordeel van het hof met betrekking tot het overgangsrecht. Volgens het onderdeel miskent het hof dat uit art. IV lid 2 van de Wet Derde tranche Awb slechts volgt dat de op 19 december 1995 geldende bepalingen van toepassing blijven op de dwangsombeschikking, doch niet op de invorderingsfase, althans niet op een ingevolge verbeurte van dwangsommen op grond van die beschikking uitgebracht dwangbevel en de daarop van toepassing zijnde verzettermijn, die derhalve, aldus het onderdeel, worden beheerst door het ten tijde van het dwangbevel van kracht zijnde recht, in het onderhavige geval art. 5:26 Awb.

3.3.2 De Wet Derde tranche Awb is in werking getreden op 1 januari 1998 (Stb. 1997, 581). Voormeld art. IV luidt als volgt:

"1. Indien een beslissing tot toepassing van bestuursdwang voor de inwerkingtreding van deze wet is bekendgemaakt, blijven op de toepassing van bestuursdwang ten aanzien van de in die beslissing genoemde overtreding de bepalingen van toepassing die gelden op de dag waarop de beslissing is bekendgemaakt.

2. Indien een beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom voor de inwerkingtreding van deze wet is bekendgemaakt, blijven daarop de bepalingen van toepassing die gelden op de dag waarop de beschikking is bekendgemaakt."

De Memorie van Toelichting bij dit artikel houdt het volgende in:

"Dit artikel bevat het overgangsrecht behorende bij de afdelingen 5.2 en 5.3, inzake respectievelijk de bestuursdwang en de dwangsom. Het eerste lid legt vast dat, wanneer een aanschrijving bestuursdwang voor de inwerkingtreding van deze wet is bekendgemaakt, het oude recht van toepassing blijft ten aanzien van de toepassing van bestuursdwang met betrekking tot de in die aanschrijving genoemde overtreding. Het tweede lid bewerkstelligt dat het oude recht van toepassing blijft op een voor de inwerkingtreding van deze wet bekendgemaakte beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom. Aldus wordt voorkomen dat gedurende het proces van afwikkeling van een bepaalde overtreding tussentijds een wijziging van het toepasselijke recht optreedt.

Dit laatste is minder bezwaarlijk als bedoeld proces een nieuwe fase ingaat, doordat in een geval waarin vóór de inwerkingtreding van deze wet een dwangsom is opgelegd, na die inwerkingtreding alsnog tot toepassing van bestuursdwang wordt besloten. In dat geval volgt uit het eerste lid, dat op de aanschrijving bestuursdwang het nieuwe recht van toepassing is."(MvT Wet derde tranche Awb, Kamerstukken II 1993-1994, 23 700, nr. 3, p. 200.)

3.3.3 Volgens de tekst van art. IV, eerste lid, blijft, wanneer een bestuursdwangbeslissing is bekendgemaakt voor 1 januari 1998, het oude recht van toepassing op de "toepassing van bestuursdwang ten aanzien van de in die beslissing genoemde overtreding". Ingevolge het tweede lid blijft, indien een beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom voor 1 januari 1998 is bekendgemaakt, het oude recht van toepassing op die beschikking. Gelet op de bewoordingen van het artikel zou het eerste lid betrekking hebben op de bevoegdheid tot bestuursdwang èn de executiefase, en het tweede lid slechts op de bevoegdheid tot het nemen van een dwangsombesluit. Een zodanige uitleg zou als consequentie hebben dat met betrekking tot de dwangsom wat betreft het toepasselijke recht een verschil zou kunnen ontstaan tussen de handhaving en de executie, en met betrekking tot de bestuursdwang niet. Nu voor een dergelijk verschil in behandeling geen goede grond valt aan te wijzen, moet het ervoor worden gehouden dat de wetgever heeft beoogd te regelen dat het overgangsrecht voor de dwangsom gelijk is aan dat voor de bestuursdwang. In aanmerking genomen dat de wetsgeschiedenis inhoudt dat moet worden voorkomen dat gedurende het proces van afwikkeling van een bepaalde overtreding tussentijds een wijziging van het toepasselijke recht optreedt, brengt een redelijke uitleg van art. IV mee dat overtredingen ten aanzien waarvan voor 1 januari 1998 een handhavingsbesluit is genomen, met toepassing van het oude recht worden afgewikkeld.

Onderdeel 1 is dus tevergeefs voorgesteld.

3.4.1 Onderdeel 2.1 klaagt dat het hof heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat in een geding voor de burgerlijke rechter art. 6:11 Awb zich niet leent voor analogische toepassing.

3.4.2 Bij de beoordeling van deze klacht moet worden vooropgesteld dat regels van bestuursprocesrecht als opgenomen in de Awb, voor analogische toepassing in aanmerking komen wanneer daaraan uit een oogpunt van bescherming van de burger tegen de overheid behoefte bestaat en de betrokken regel zich redelijkerwijs voor toepassing in het kader van het burgerlijk procesrecht leent (HR 18 oktober 1996, nr. 8786, NJ 1998, 3). Met betrekking tot procedures ter zake van terugvordering of verhaal van op grond van de Algemene Bijstandswet verleende bijstand heeft de Hoge Raad analogische toepassing van art. 6:11 Awb aanvaard (zie onder meer HR 27 oktober 1995, nr. 8676, NJ 1996, 121).

3.4.3 In deze zaak gaat het om een verzetprocedure ter zake van door middel van dwangbevelen ingevorderde bedragen. Bij een procedure als de onderhavige staat, nu dwangbevelen slechts kunnen worden uitgevaardigd door een overheidsinstantie, de burger altijd tegenover een bestuursorgaan. De behoefte aan rechtsbescherming tegenover de overheid die is aanvaard in de hiervoor onder 3.4.2 genoemde procedures in het kader van de Algemene Bijstandswet doet zich eveneens voelen in verzetprocedures als de onderhavige. Analogische toepassing van art. 6:11 Awb is bovendien hier verenigbaar met de regels van burgerlijk procesrecht. De klacht is dus terecht voorgesteld.

3.5 Het vorenoverwogene brengt mee dat de bestreden arresten niet in stand kunnen blijven en dat de overige klachten van onderdeel 2 buiten behandeling kunnen blijven.

4. Beslissing

De Hoge Raad:

vernietigt de arresten van het gerechtshof te Arnhem van 11 maart 2003 en 11 november 2003;

verwijst het geding naar het gerechtshof te 's-Hertogenbosch ter verdere behandeling en beslissing;

veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiser] begroot op € 452,96 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, E.J. Numann, W.A.M. van Schendel en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P. Neleman op 13 mei 2005.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.