Rb. Den Haag, 12-06-2019, nr. NL18.7421

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: NL18.7421 VERWIJZINGSUITSPRAAK

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 juni 2019 in de zaak tussen

[naam] , geboren op [geboortedag] 2002, van Guinese nationaliteit, eiser

(gemachtigde: mr. J.A. Pieters),

en

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder

(gemachtigde: mr. E. de Bonth).

Verzoek aan het Hof van Justitie van de Europese Unie tot het op grond van artikel 107 Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie van de Europese Unie met spoed behandelen en beantwoorden van de navolgende prejudiciële vragen:

I Dient artikel 10 van Richtlijn 2008/115/EG (hierna: de Terugkeerrichtlijn), gelezen in samenhang met artikel 4 en 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest), overweging 22 van de considerans en artikel 5, onder a, van de Terugkeerrichtlijn en artikel 15 van de Richtlijn 2011/95/EU (hierna: de Kwalificatierichtlijn), aldus te worden uitgelegd dat een lidstaat voordat aan een niet‑begeleide minderjarige een terugkeerplicht wordt opgelegd zich ervan dient te vergewissen en hiernaar onderzoek te verrichten of in het land van herkomst in ieder geval in beginsel adequate opvang aanwezig en beschikbaar is?

II Dient artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 21 van het Handvest, aldus te worden uitgelegd dat het een lidstaat niet is toegestaan om onderscheid naar leeftijd te maken bij toestaan van rechtmatig verblijf op het grondgebied als wordt vastgesteld dat een niet-begeleide minderjarige niet in aanmerking komt voor een vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming?

III Dient artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn, aldus te worden uitgelegd dat indien een niet-begeleide minderjarige geen gevolg geeft aan zijn terugkeerplicht en de lidstaat geen concrete handelingen verricht en zal verrichten om tot uitzetting over te gaan, de terugkeerplicht dient te worden geschorst en daarmee rechtmatig verblijf moet worden toegestaan? Dient artikel 8, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn. aldus te worden uitgelegd dat het opleggen van een terugkeerbesluit aan een niet-begeleide minderjarige zonder daarna uitzettingshandelingen te verrichten totdat de niet‑begeleide minderjarige de leeftijd van achttien jaar bereikt in strijd moet worden geacht met het loyaliteitsbeginsel en het beginsel van gemeenschapstrouw?

Motivering van de absoluut noodzakelijk geachte spoedprocedure op grond van artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie van de Europese Unie

De rechtbank heeft in ogenschouw genomen dat in de “Aanbevelingen aan de nationale rechterlijke instanties over het aanhangig maken van prejudiciële procedures” (Publicatieblad van de Europese Unie, 2018/C 257/01) in overweging 32 is vermeld dat uitsluitend om toepassing van de spoedprocedure verzocht mag worden wanneer het absoluut noodzakelijk is dat het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het HvJ-EU) zeer snel uitspraak doet op de gestelde prejudiciële vragen. Naar het oordeel van de rechtbank is van deze noodzaak in de onderhavige procedure sprake.

Eiser is een niet-begeleide minderjarige jongen die ten tijde van de verwijzingsuitspraak zeventien jaar en vier maanden oud is. Ten gevolge van traumatiserende ervaringen kampt eiser met forse medische problematiek. Door zijn behandelend psychiater en psycholoog is aangegeven dat momenteel sprake is van een toename van traumagerelateerde klachten en een toename van lijdensdruk. De advocaat van eiser heeft aangegeven dat de situatie waarin eiser zich thans bevindt leidt tot stagnatie van de persoonlijke ontwikkeling en ontplooiing van eiser en bovendien tot onzekerheid alsmede tot praktische problemen leidt. Nadat eiser op [geboortedag] 2020 de leeftijd van 18 jaar zal bereiken is uitzetting naar het land van herkomst aan de orde. De behandelend psychiater en psycholoog van eiser hebben op 30 april 2019 aangegeven dat zij gezien de eerdere sterke neiging tot suïcide en een gestoorde realiteitstoetsing na een negatief in zijn procedure (de rechtbank: bedoeld zal zijn na de afwijzing van zijn asielaanvraag) de kans zeer reëel achten dat een volgende gebeurtenis die tot een verhoging leidt van de wanhoop en angst samenhangend met het psychiatrisch beeld wederom tot forse suïcidaliteit zal leiden. Het risico dat eiser zichzelf van het leven zal beroven wordt daardoor volgens de behandelaars onverantwoord groot.

De rechtbank hecht er aan tevens op te merken dat het tijdsverloop in de nationale procedure reeds, afgezet tegen de jeugdige leeftijd van eiser, buitengewoon aanzienlijk is geweest en dat de oorzaak hiervan is gelegen in omstandigheden die niet in de invloedsfeer van eiser lagen. Eiser heeft steeds volledige medewerking verleend gedurende zijn procedure om te kunnen laten beoordelen of hij in aanmerking komt voor bescherming of rechtmatig verblijf op andere gronden.

De rechtbank wil het HvJ-EU, conform het bepaalde in artikel 107, tweede lid, van het Reglement voor de procesvoering van het HvJ-EU en het bepaalde in overwegingen 17 en 34 van de “Aanbevelingen aan de nationale rechterlijke instanties over het aanhangig maken van prejudiciële procedures”, in overweging geven om de gestelde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:

I Artikel 10 van de Terugkeerrichtlijn dient, gelet op het belang van het kind, aldus te worden uitgelegd dat een lidstaat een niet-begeleide minderjarige vreemdeling uitsluitend kan verplichten tot vertrek van het grondgebied van de Unie indien de lidstaat zich ervan heeft vergewist dat in het land van terugkeer in beginsel een volwassen familielid, een aangewezen voogd of adequate opvangfaciliteit aanwezig is.

II Artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest), dient aldus te worden uitgelegd dat het een lidstaat niet is toegestaan om onderscheid naar leeftijd te maken bij toestaan van rechtmatig verblijf op het grondgebied als wordt vastgesteld dat een niet-begeleide minderjarige niet in aanmerking komt voor een vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming.

III Artikel 6, vierde lid, Terugkeerrichtlijn, dient aldus te worden uitgelegd dat indien een niet-begeleide minderjarige geen gevolg geeft aan zijn terugkeerplicht en de lidstaat geen concrete handelingen verricht en zal verrichten om tot uitzetting over te gaan, de terugkeerplicht formeel dient te worden geschorst en daarmee rechtmatig verblijf moet worden toegestaan. Artikel 8, eerste lid, Terugkeerrichtlijn dient aldus te worden uitgelegd dat indien een lidstaat na het opleggen van een terugkeerbesluit aan een niet-begeleide minderjarige geen uitzettingshandelingen verricht totdat de niet-begeleide minderjarige de leeftijd van achttien jaar bereikt, deze lidstaat in strijd met het loyaliteitsbeginsel en het beginsel van gemeenschapstrouw handelt.

Procesverloop Bij besluit van 23 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw) als ongegrond afgewezen. In dit besluit heeft verweerder ambtshalve besloten dat eiser niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd op grond van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, Vw, juncto artikel 3.6a Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb). Voorts is in dit besluit aan eiser voorlopig uitstel van vertrek verleend op grond van artikel 64 Vw voor de duur van maximaal 6 maanden of zoveel korter totdat het ambtshalve besluit volgt in afwachting van het onderzoek van Bureau Medische Advisering (hierna: BMA). Bij besluit 18 juni 2018 heeft verweerder aangegeven dat geen uitstel van vertrek op medische gronden wordt verleend en is bepaald dat eiser een vertrekplicht heeft met een vertrektermijn van vier weken.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit op 16 april 2018 beroep ingesteld.

Verweerder heeft op 6 maart 2019 een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en zijn voogd. Tevens is het pleegezin van eiser (voltallig) verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft na de behandeling het onderzoek gesloten.

Op 8 april 2019 heeft de rechtbank het onderzoek heropend omdat is gebleken dat het onderzoek ter zitting niet volledig is geweest. De rechtbank heeft bij de heropening aan partijen vragen voorgelegd en bepaald dat deze vragen op uiterlijk 1 mei 2019 moesten worden beantwoord. Eiser heeft hierbij ter beantwoording van vraag 7 twee brieven gedateerd op 30 april 2019 overgelegd van S. Buma, kinder- en jeugdpsychiater en P.J.C. Ekster, Geestelijke Gezondheids-psycholoog, beiden werkzaam bij de Geestelijke Gezondheidszorg Drenthe.

Asielrelaas

1. Eiser heeft, samengevat, verklaard dat hij op [geboortedag] 2002 is geboren in Guinee. Zijn ouders hebben besloten dat hij beter bij de zus van zijn moeder kon wonen en daarom is hij op zeer jonge leeftijd met deze tante naar Sierra Leone gegaan waar hij tot zijn vertrek naar Nederland heeft gewoond. Na het overlijden van zijn tante mocht eiser niet langer in de woning blijven en moest hij op straat gaan bedelen. Daar kwam hij in contact met een man uit Nigeria die hem naar Europa heeft gebracht. In Amsterdam is hij slachtoffer geworden van mensenhandel en seksueel misbruik waardoor hij thans ernstige psychische klachten heeft. Hij weet niet waar zijn ouders verblijven en zou ze ook niet herkennen na terugkeer. Hij kent geen andere familieleden en weet ook niet of die bestaan.

Standpunten van partijen

2. Ondanks dat eiser geen identificerende documenten heeft overgelegd acht verweerder de gestelde identiteit, nationaliteit en herkomst vooralsnog geloofwaardig. Ook acht verweerder geloofwaardig dat de tante van eiser is overleden en eiser door een man uit Nigeria is geholpen bij zijn reis naar Europa. Eiser komt vanwege zijn relaas echter niet in aanmerking voor een verblijfsvergunning op asielrechtelijke gronden. Omdat eiser ten tijde van de asielaanvraag ouder was dan 15 jaar, komt hij volgens verweerder ook niet in aanmerking voor een reguliere verblijfsvergunning op grond van het buitenschuld-beleid voor minderjarigen. Verweerder heeft, omdat eiser medische problemen heeft, bij de afwijzing van de asielaanvraag aan eiser voorlopig uitstel van vertrek verleend op grond van artikel 64 Vw voor de duur van maximaal 6 maanden of zoveel korter totdat het ambtshalve besluit volgt in afwachting van het medisch onderzoek dat wordt verricht door BMA. Bij besluit van 18 juni 2018 heeft verweerder bepaald dat aan eiser geen uitstel van vertrek op grond van artikel 64 Vw vanwege medische redenen wordt verleend. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Ten tijde van het onderzoek ter zitting en de heropening van het onderzoek door de rechtbank heeft verweerder nog immer niet beslist op dit bezwaar.

3. Eiser stelt zich op het standpunt dat aan hem ten onrechte geen verblijfsvergunning op grond van "verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling (AMV)1.". is verleend. Hij vindt dat het AMV-beleid onredelijk is, althans dat de gevolgen hiervan in zijn situatie wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn. Eiser was bij het indienen van zijn asielaanvraag slechts vier maanden ouder dan 15 jaar en verweerder heeft voorts het belang van het kind onvoldoende betrokken in zijn besluitvorming. Verder stelt hij dat voor hem in zijn land van herkomst geen adequate opvang is en dat verweerder hierin op grond van artikel 10, lid 2 van Richtlijn 2008/115/EG (hierna: Terugkeerrichtlijn) een actieve onderzoekplicht heeft.

Overwegingen van de rechtbank

4. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser niet voor bescherming in aanmerking komt op grond van het door verweerder geloofwaardig geachte asielrelaas voor zover dit ziet op gebeurtenissen voorafgaand aan zijn vertrek naar Nederland. Evenmin is tussen partijen in geschil dat eiser niet in aanmerking komt voor vluchtelingrechtelijke of subsidiaire bescherming voor zover dit ziet op strafbare feiten waarvan hij slachtoffer is geworden, zodat de rechtbank op deze aspecten van het asielrelaas niet verder zal ingaan.

5. Partijen zijn verdeeld over het beleid en de praktijk van verweerder met betrekking tot het opleggen van een terugkeerplicht aan niet-begeleide minderjarigen die ouder zijn dan vijftien jaar. Verder houdt het partijen verdeeld of aan eiser, gelet op zijn leeftijd, status als niet-begeleide minderjarige en zijn persoonlijke omstandigheden, een terugkeerbesluit kan worden opgelegd en van hem dus kan worden gevergd om Nederland en het grondgebied van de Europese Unie zelfstandig te verlaten. Eiser stelt dat terugkeer naar zijn land van herkomst in strijd is met artikel 3 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) omdat hij als minderjarige geen opvang zal hebben.

6. Eiser voert in dit verband aan dat hij niet kan terugkeren naar zijn land van herkomst omdat hij er niet is opgegroeid, niemand kent en ook de taal niet spreekt. Hij weet niet waar zijn ouders zijn en heeft geen andere (biologische) familie. Ter zitting heeft eiser desgevraagd verklaard dat hij het pleeggezin waarin hij nu in Nederland opgroeit, beschouwt als zijn familie. Alle leden van het pleeggezin hebben eiser (ook) ondersteund door aanwezig te zijn bij de behandeling ter zitting. Voorts heeft eiser aangevoerd dat het beleid van verweerder onredelijk is omdat verweerder specifiek beleid heeft vastgesteld voor niet-begeleide minderjarige asielzoekers dat alleen van toepassing is op niet-begeleide minderjarige asielzoekers die de leeftijd van vijftien jaar nog niet hebben bereikt. Tot slot vindt eiser het onredelijk van verweerder dat hij geen aanspraak kan maken op dit beleid omdat hij vijftien jaar en vier maanden oud was toen hij asiel aanvroeg. Eiser stelt zich tevens op het standpunt dat hij voor bescherming in aanmerking komt vanwege zijn medische problemen.

7. Deze geschilpunten zijn tijdens de behandeling ter zitting aan de orde geweest en besproken. De rechtbank heeft evenwel het onderzoek heropend en op 8 april 2019 aan partijen nadere vragen voorgelegd. De door de rechtbank gestelde vragen en de door partijen gegeven antwoorden zijn opgenomen in Bijlage I.

8. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling, zie onder meer de uitspraken van 27 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG6945, en van 16 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9503) volgt dat artikel 3 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: IVRK) niet tot meer strekt dan dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat het eerste lid van artikel 3 van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient door de bestuursrechter in dit verband te worden getoetst of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter. Verweerder dient voldoende rekenschap te geven van de belangen van het kind. Zo eist de Afdeling dat de belangen van het kind kenbaar dienen te worden meegewogen door verweerder (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1153) en kan uit de recente uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1612) worden opgemaakt dat uit het besluit dient te blijken dat de belangen van het kind als bedoeld in artikel 24, tweede lid, van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest) bij het standpunt van verweerder een essentiële overweging hebben gevormd.

9. De rechtbank overweegt dat gelet op het belang van het kind, zoals dat is benoemd in artikel 3 IVRK, artikel 24 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) en in overweging 22 van de considerans en artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn, de vraag rijst hoe diverse bepalingen in de Terugkeerrichtlijn dienen te worden uitgelegd om te bezien of de Nederlandse wetgeving en beleid in overeenstemming zijn met het recht van de Unie. De rechtbank acht het noodzakelijk, gelet op de uniforme toepassing van het recht van de Unie, om door het stellen van prejudiciële vragen nadere uitleg van het Hof van Justitie (hierna: HvJ-EU) te verkrijgen alvorens een einduitspraak te kunnen doen in de onderhavige zaak. Het Europese recht is van toepassing omdat de Nederlandse Vreemdelingenwet de omzetting van de bepalingen uit de juridische instrumenten van het Gemeenschappelijke Europese Asielstelsel bevat. De rechtbank zal omwille van de leesbaarheid van de uitspraak in Bijlage II uiteenzetten hoe het juridisch kader luidt. De rechtbank zal hieronder aangeven wat de rechtsvragen in deze zaak zijn en van welke bepalingen nadere uitleg door het HvJ-EU noodzakelijk wordt geacht.

Rechtsvragen

I Terugkeerbesluit

10. De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder in een zogenaamde meeromvattende beschikking van 23 maart 2018 aan eiser bij de afwijzing van de asielaanvraag een terugkeerbesluit heeft opgelegd en dit terugkeerbesluit onmiddellijk heeft geschorst omdat de ambtshalve toets of uitstel van vertrek moet worden verleend vanwege medische redenen nog niet kon worden verricht. Voor zover verweerder in zijn brief van 18 april 2018 bij de beantwoording van vraag 10 heeft aangegeven het terugkeerbesluit dat onderdeel uitmaakt van het besluit van 23 maart 2018 in te trekken overweegt de rechtbank dat zij dit aanmerkt als een kennelijke verschrijving. In dit besluit is immers overwogen dat “voorlopig uitstel van vertrek is verleend op grond van artikel 64 Vw voor de duur van maximaal zes maanden of zoveel korter totdat het ambtshalve besluit volgt in afwachting van het BMA-onderzoek”. Bij de rechtsgevolgen van dit besluit is overwogen dat eiser gedurende het verlenen van uitstel rechtmatig verblijf heeft en dat eiser hierna Nederland binnen vier weken moet verlaten. De rechtbank overweegt dat dit uitstel van vertrek enkel is verleend om nader ambtshalve medisch onderzoek te doen verrichten. Het schorsen van de terugkeerplicht om ambtshalve nader onderzoek te doen houdt derhalve geen verband met de status van eiser als niet-begeleide minderjarige. Bij besluit van 18 juni 2018 is bepaald dat geen uitstel van vertrek op grond van artikel 64 Vw vanwege medische redenen wordt verleend. De rechtsgevolgen van het besluit van 18 juni 2018, zoals opgenomen in dit besluit, luiden als volgt: “De aanvraag van betrokkene is afgewezen. Betrokkene heeft geen verblijfsrecht. Dit betekent dat betrokkene niet in Nederland mag zijn. Betrokkene is reeds op 22 maart 2018 (de rechtbank: dit moet zijn 23 maart 2018) aangezegd Nederland binnen vier weken te verlaten. In casu is bij beschikking van 22 maart 2018 aangegeven, dat het indienen van een beroepschrift tot gevolg heeft dat de rechtsgevolgen van het besluit van 22 maart 2018 worden opgeschort. Betrokkene heeft op tijd een beroepschrift ingediend. Dit houdt in dat betrokkene na ommekomst van dit rechtmatig verblijf Nederland binnen vier weken dient te verlaten. Indien betrokkene na ommekomst van deze vier weken Nederland niet heeft verlaten, kan betrokkene worden uitgezet. Voor zover betrokkene verstrekkingen geniet, zullen deze op voorgeschreven wijze worden beëindigd. Indien betrokkene bezwaar instelt tegen dit besluit worden de hier genoemde rechtsgevolgen niet opgeschort.”

11. Tevens is ter zitting door verweerder expliciet herhaald dat het maken van bezwaar tegen deze beslissing van 18 juni 2018 niet tot gevolg heeft dat op eiser niet langer een vertrekplicht rust. Ten tijde van het onderzoek door de rechtbank is, ondanks dat verweerder de termijn voor het beslissen op bezwaar tegen het niet verlenen van uitstel van vertrek op grond van artikel 64 Vw ruimschoots heeft overschreden, door verweerder nog niet beslist op het bezwaar. Dit betekent dat op eiser na het verstrijken van vier weken na het besluit van 18 juni 2018 een vertrekplicht rust. Het bij beschikking van 23 maart 2018 genomen en meteen geschorste terugkeerbesluit is derhalve gaan herleven door het besluit van 18 juni 2018. Het schrijven van verweerder van 18 april 2018 geeft deze situatie van schorsing van de vertrekplicht in verband met het onderzoek naar artikel 64 Vw weer. Hierbij is kennelijk abusievelijk over het hoofd gezien dat de terugkeerplicht reeds was geschorst en is gaan herleven door het besluit van 18 juni 2018.

In het besluit van 23 maart 2018 is voorts vermeld dat indien rechtsmiddelen worden aangewend tegen het besluit de rechtsgevolgen worden opgeschort. De rechtbank overweegt dat deze schorsing van de terugkeerplicht uitsluitend tot doel heeft om een effectief rechtsmiddel voor eiser te garanderen. Zodra het rechtsmiddel dit effect heeft verloren doordat de rechtbank een (eind)uitspraak doet herleeft het terugkeerbesluit en de vertrekplicht. Verweerder schort dus enkel om procedurele redenen de rechtsgevolgen op. Het schorsen van de terugkeerplicht houdt geen verband met de persoon van eiser en zijn status als niet-begeleide minderjarige in het bijzonder. De rechtbank wijst er in het kader van de ontvankelijkheid van de te stellen prejudiciële vragen derhalve op dat het schorsen van de rechtsgevolgen van het besluit, waarmee wordt bepaald dat eiser gedurende de termijn dat hij het rechtsmiddel heeft aangewend rechtmatig verblijf heeft, is ingegeven om te voorkomen dat eiser kan worden uitgezet en daarmee ernstige en onherstelbare schade zal lijden voordat de rechter de gelegenheid heeft gehad om (eind)uitspraak te doen. Het antwoord op de aan het HvJ-EU te stellen vragen is van belang voor het onderzoek naar de vraag of aan eiser, omdat hij een niet-begeleide minderjarige ouder dan vijftien jaar is, een vertrekplicht kan worden opgelegd zonder dat verweerder onderzoek doet naar adequate opvangmogelijkheden in het land van herkomst en zonder dat verweerder uitzettingshandelingen verricht. Nadat het HvJ-EU arrest heeft gewezen zal de rechtbank, afhankelijk van de door het HvJ-EU gegeven antwoorden op de te stellen vragen, deze rechtsvragen kunnen beoordelen.

Met de door verweerder toegekende opschortende werking ten gevolge van het instellen van een rechtsmiddel is dus niet ten gronde op het door eiser ingestelde beroep tegen het opleggen van een terugkeerbesluit beslist, zodat er nog een reëel geschil is en er niet een vraagstuk van hypothetische aard wordt voorgelegd. Daarmee zijn de in deze zaak te stellen prejudiciële vragen relevant voor de afdoening van deze zaak.

12. De rechtbank overweegt dat verweerder bij het beslissen op een eerste asielaanvraag ambtshalve dient te beoordelen of eiser vanwege medische redenen in aanmerking komt voor uitstel van vertrek op grond van artikel 64 Vw. Verweerder heeft niet gemotiveerd op grond waarvan hij bevoegd is om deze ambtshalve beoordeling los te koppelen van de procedure en reeds een afwijzend besluit op de asielaanvraag te nemen. Omdat eiser hiertegen geen separate beroepsgrond heeft gericht en deze omstandigheid geen onderdeel uitmaakt van het debat van partijen, zal de rechtbank deze rechtsvraag niet in de onderhavige procedure beoordelen.

13. Eiser heeft op vragen van de rechtbank aangegeven dat de situatie waarin hij thans verkeert grote onzekerheid met zich brengt. Uit het schrijven van 30 april 2019 van kinder- en jeugdpsychiater Buma en GZ-psycholoog Ekster blijkt dat er sprake is van verslechtering van de medische klachten van eiser als gevolg van de gesprekken die de Dienst Terugkeer en Vertrek, die belast is met het uitzetten van niet-rechtmatig verblijvende vreemdelingen, op initiatief van verweerder met eiser voert. In dit schrijven is opgenomen dat “de gesprekken met de Dienst Terugkeer en Vertrek hebben geleid tot een toename van de psychiatrische klachten in de vorm van een toename van slaapproblemen en een stijging van het angstniveau samenhangend met het psychiatrisch beeld. Op 19-11-2018 is gestart met openleggende traumabehandeling bij patiënt middels Narrative Exposure Therapie. Wegens bovenstaande toename aan traumagerelateerde klachten en de toegenomen lijdensdruk is deze behandeling op 24-02-2019 voortijdig onderbroken omdat het risico op decompensatie bij patiënt ons inziens te groot werd.”

14. Voorts heeft eiser aangevoerd dat het niet hebben van een legitimatie-document tot problemen heeft geleid met de politie die hij in het vervolg alleen kan voorkomen door steeds als hij zich in het openbaar begeeft een brief van de Nederlandse voogdijinstelling voor niet-begeleide minderjarige asielzoekers Stichting Nidos bij zich te dragen. Verweerder heeft bij de beantwoording van vraag vijf aangegeven welke redenen ten grondslag liggen aan het niet verstrekken van een identiteitsbewijs. De rechtbank stelt vast dat in deze uitleg geen aandacht is besteed hoe het Nederlandse beleid zich verhoudt met overweging 12 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn waarin lidstaten wordt opgedragen om illegalen die nog niet kunnen worden uitgezet een schriftelijke bevestiging van hun situatie te verstrekken zodat zij bij administratieve controles of inspecties een bewijs van hun specifieke situatie kunnen leveren. De rechtbank stelt eveneens vast dat het belang van het kind enkel is benoemd voor zover een kind zich niet kan identificeren. In dat geval kunnen minderjarigen zich wenden tot de autoriteiten van hun land van herkomst. Voor zover deze uitleg volledig wordt geacht door verweerder overweegt de rechtbank dat hiermee wordt miskend dat het niet kunnen terugkeren ook gelegen kan zijn in het niet aanwezig zijn van adequate opvang in het land van herkomst. De uitleg van de autoriteiten ziet alleen op de situatie dat de betreffende minderjarige geen identiteitsdocument heeft en dat een belemmering voor terugkeer vormt. In het geval van eiser is dat niet aan de orde. In het geval van eiser is ook niet gesteld dat hij tracht zijn vertrek te belemmeren. Eiser heeft aangegeven niet terug te kunnen en als gevolg hiervan in Nederland te verblijven waarbij hij problemen heeft ondervonden doordat hij niet in bezit is gesteld van een document waarin zijn specifieke situatie met betrekking tot zijn verblijf is weergegeven. De rechtbank stelt vast dat het Nederlands beleid om niet-begeleide minderjarigen aan wie een terugkeerplicht is opgelegd maar niet zelfstandig aan deze plicht kunnen voldoen of niet (kunnen) worden uitgezet geen bewijs van hun situatie te verstrekken in strijd is met overweging 12 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn alsmede met het belang van het kind.

15. Gelet op het bovenstaande stelt de rechtbank vast dat de periode tussen het uitvaardigen van een terugkeerbesluit aan een niet-begeleide minderjarige en het daadwerkelijk vertrek, gelet op het belang van het kind in het algemeen en gelet op de ernstige gevolgen voor eiser in het bijzonder, meerdere juridische vragen oproept.

16. In de Nederlandse vreemdelingenwet en nadere regelgeving is bepaald dat bij de beoordeling van een eerste asielaanvraag tevens ambtshalve wordt beoordeeld of, als de vreemdeling niet in aanmerking komt voor vluchtelingrechtelijke of subsidiaire bescherming, de vreemdeling verblijf moet worden toegestaan op reguliere gronden. De Nederlandse vreemdelingenwet bepaalt tevens dat de beschikking waarbij een asielaanvraag wordt afgewezen geldt als een terugkeerbesluit.

17. Voor niet-begeleide minderjarigen die jonger zijn dan vijftien jaar vindt in de asielprocedure bij de beoordeling of verblijf op reguliere gronden moet worden toegestaan een nadere toets plaats. Deze toets houdt een beoordeling in van de vraag of de niet-begeleide minderjarige kan terugkeren naar het land van herkomst, waarbij wordt onderzocht of er adequate opvang is in het land van herkomst.

18. De rechtbank overweegt uitdrukkelijk dat deze beoordeling van de vraag of in beginsel adequate opvang in het land van herkomst aanwezig is dus plaatsvindt voordat er een beschikking op de asielaanvraag wordt uitgevaardigd en dus voordat, als er een afwijzende beschikking wordt uitgevaardigd, een terugkeerbesluit wordt opgelegd. De beslisautoriteit heeft dus, indien hij een asielaanvraag wil afwijzen, voor de niet-begeleide minderjarige die jonger dan vijftien jaar is een onderzoeks- en vergewisplicht ten aanzien van de beoordeling of adequate opvang in het land van herkomst aanwezig is. Dit onderzoek dient plaats te vinden alvorens wordt beslist op de asielaanvraag.

19. In het Nederlandse vreemdelingenbeleid is voor de niet-begeleide minderjarige die jonger is dan vijftien jaar ten tijde van de asielaanvraag bepaald dat als er geen adequate opvang in het land van herkomst is en de minderjarige daarom niet kan terugkeren, om deze reden verblijf op reguliere gronden wordt toegestaan. Dit beleid heet “ het buitenschuld-beleid”.

20. Bij de beoordeling of een niet-begeleide minderjarige kan terugkeren naar het land van herkomst of in aanmerking komt voor verblijf op grond van het buitenschuld-beleid wordt derhalve onderzocht of er adequate opvang aanwezig is in het land van herkomst. Als er wel adequate opvang aanwezig is komt de niet-begeleide minderjarige niet in aanmerking voor verblijf op grond van dit beleid en volgt, als er geen aanspraak bestaat op bescherming, een afwijzing van de asielaanvraag, welke afwijzing tevens geldt als terugkeerbesluit. Op grond van het terugkeerbesluit is de niet-begeleide minderjarige dan verplicht zelfstandig te vertrekken en als hij daaraan binnen de vertrektermijn geen gevolg geeft hebben de autoriteiten de bevoegdheid om tot uitzetting over te gaan.

21. Op grond van het Nederlandse beleid kunnen niet-begeleide minderjarigen niet worden uitgezet als er geen adequate opvang in het land van herkomst is. Bij de bevoegdheid om niet-begeleide minderjarigen uit te zetten wordt in het Nederlandse beleid geen nader onderscheid gemaakt op grond van leeftijd.

22. De Nederlandse regelgeving en het Nederlandse beleid kennen evenwel geen specifieke bepalingen over het opleggen van een terugkeerbesluit aan niet-begeleide minderjarigen van vijftien jaar en ouder. De plicht om voordat een terugkeerbesluit kan worden opgelegd te onderzoeken of er in beginsel adequate opvang in het land van herkomst is geldt alleen ten aanzien van niet-begeleide minderjarigen die jonger zijn dan vijftien jaar. In het buitenschuld-beleid is als eerste voorwaarde bepaald dat de niet-begeleide minderjarige ten tijde van de asielaanvraag nog niet de leeftijd van vijftien jaar heeft bereikt.

23. In alle gevallen waarin een niet-begeleide minderjarige vijftien jaar of ouder is op het moment dat hij een asielaanvraag indient wordt niet ambtshalve onderzocht of er in beginsel adequate opvang in het land van herkomst aanwezig is. In deze gevallen wordt volstaan met de overweging dat de minderjarige op grond van zijn leeftijd niet in aanmerking komt voor verblijf op grond van het buitenschuld-beleid. De vraag of er adequate opvang speelt geen rol, althans wordt niet kenbaar meegewogen. Er wordt in het afwijzende besluit geen overweging gewijd aan de vraag of opvang aanwezig is. Dat betekent dat aan niet-begeleide minderjarigen van vijftien jaar en ouder bij de afwijzing van een asielaanvraag een terugkeerbesluit wordt opgelegd zonder dat de beslisautoriteit onderzoekt en zich ervan vergewist of er adequate opvang in het land van herkomst is.

24. Weliswaar ontstaat erg geen bevoegdheid tot uitzetten als de autoriteiten geen onderzoek naar adequate opvang verrichten, echter het is de beslisautoriteit op grond van de Nederlandse wetgeving en het Nederlandse beleid wel toegestaan om aan een niet-begeleide minderjarige die vijftien jaar of ouder is zonder enig onderzoek naar de aanwezigheid van adequate opvang te verrichten een terugkeerplicht op te leggen. Indien de niet-begeleide minderjarige niet zelfstandig binnen de daartoe gestelde termijn aan zijn vertrekplicht voldoet is het voortgezet verblijf onrechtmatig terwijl de autoriteiten niet bevoegd zijn om tot uitzetting over te gaan. Zolang er geen onderzoek naar adequate opvang plaatsvindt of onderzoek uitwijst dat er geen adequate opvang is wordt dus berust in het verblijf van onrechtmatige verblijvende minderjarige vreemdelingen op het grondgebied van de Unie.

25. De rechtbank overweegt dat de letterlijke tekst van artikel 10, tweede lid, Terugkeerrichtlijn ziet op het uitzetten. Dit betreft een bevoegdheid die ontstaat als een niet‑begeleide minderjarige vreemdeling niet zelfstandig voldoet aan zijn terugkeerplicht. De vergewisplicht die voorafgaat aan het kunnen uitzetten zoals is vereist op grond van artikel 10, tweede lid, Terugkeerrichtlijn is ingegeven door de bijzondere kwetsbaarheid van niet-begeleide minderjarigen. Verder overweegt de rechtbank dat kinderen minstens zo kwetsbaar zijn als ze zelfstandig ingevolge hun terugkeerplicht naar het land van herkomst terugkeren of het grondgebied van de Unie (moeten) verlaten. De lidstaten moeten zich onthouden van het verwijderen van een niet-begeleide minderjarige als niet is voorzien in adequate opvang na het uitzetten. Het is buiten iedere twijfel verheven dat het uitzetten naar een land waarin niet is voorzien in adequate opvang gedurende de minderjarigheid in strijd is met het belang van het kind.

Voorts overweegt de rechtbank dat niet valt in te zien waarom het dan niet in strijd met het belang van het kind zou zijn om een niet-begeleide minderjarige te verplichten om zelfstandig terug te keren naar een situatie die in strijd is met het belang van het kind. Het gaat er immers om dat het gedurende de minderjarigheid moeten verblijven in een land zonder opvang en begeleiding van de in artikel 10, tweede lid, Terugkeerrichtlijn genoemde personen of instelling moet worden voorkomen.

26. De rechtbank overweegt tevens dat indien de lidstaat tot uitzetting overgaat de minderjarige in ieder geval het vertrek niet zelf hoeft te organiseren en hij bovendien begeleid wordt gedurende het vertrek en aankomst in het land van herkomst. Indien een niet-begeleide minderjarige ingevolge zijn vertrekplicht zelfstandig vertrekt is hier in het geheel niet in voorzien. De rechtbank vraagt zich dan ook af of van een minderjarige verwacht en geëist kan worden dat hij zelfstandig zorgdraagt voor zijn vertrek. Een minderjarige is niet alleen gelet op zijn geestelijke, lichamelijke en sociaal-emotionele ontwikkeling minderjarig, maar ook gelet op zijn juridische status. Een kind is naar Nederlands recht handelingsonbekwaam gelet op deze status, terwijl de immigratie-autoriteiten van eiser dezelfde verwachtingen hebben als van een volwassene en aan eiser dezelfde eisen stellen als aan een volwassene als het gaat om het voldoen aan de vertrekplicht. De rechtbank overweegt dat een niet-begeleide minderjarige vanwege zijn kwetsbaarheid niet in staat moet worden geacht deze verantwoordelijkheid voor vertrek zelfstandig te kunnen dragen.

27. De rechtbank wenst dan ook van het HvJ-EU te vernemen of de Uniewetgever bij de totstandkoming van de Terugkeerrichtlijn onvolledig is geweest of dat artikel 10, tweede lid, Terugkeerrichtlijn zo moet worden uitgelegd dat het in deze bepaling bedoelde onderzoek steeds dient plaats te vinden voordat een niet-begeleide minderjarige wordt verplicht om zelfstandig het grondgebied van de Unie te verlaten. Hierbij betrekt de rechtbank het bepaalde in artikel 10, eerste lid, Terugkeerrichtlijn. Uit de bewoordingen van deze bepaling lijkt te volgen dat het met gepaste aandacht voor het belang van het kind hulp bieden alleen vereist is voordat een terugkeerbesluit wordt genomen. Dit zou echter meebrengen dat deze waarborgen alleen zijn vereist tijdens de asielprocedure en totdat het afwijzende besluit op de asielaanvraag is genomen. Gelet op artikel 3 Terugkeerrichtlijn, dat niet-begeleide minderjarigen als kwetsbaar kwalificeert, overweegt de rechtbank dat niet bedoeld kan zijn dat met gepaste aandacht voor het belang van het kind hulp bieden niet langer is vereist als het terugkeerbesluit is uitgevaardigd. Artikel 10 Terugkeerrichtlijn, indien de bewoordingen letterlijk worden genomen en de strekking niet nader door het HvJ-EU wordt uitgelegd, regelt derhalve niet de tijdsperiode tussen lid 1 en lid 2. Dit zou meebrengen dat in tijdspanne gelegen tussen uitvaardigen van het terugkeerbesluit en het moment dat tot uitzetting wordt overgegaan op de lidstaat geen specifieke zorgplicht zou rusten voor niet‑begeleide minderjarigen. Deze vaststelling is echter naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het belang van het kind zodat een nadere uitleg van artikel 10 Terugkeerrichtlijn noodzakelijk is. De rechtbank verzoekt het HvJ-EU bij de beantwoording van deze vraag tevens aan te geven of het door een terugkeerbesluit moeten verblijven in een land van herkomst waar geen daadwerkelijk beschikbare adequate opvang aanwezig is voor een niet-begeleide minderjarige meebrengt dat hij zich in een situatie zal bevinden die in strijd moet worden geacht met artikel 4 Handvest en artikel 15, tweede lid, Kwalificatierichtlijn. De rechtbank wenst te vernemen of indien het HvJ-EU tot deze conclusie komt, dit dan meebrengt dat de vraag naar adequate opvang aldus moet worden beoordeeld dat indien geen daadwerkelijk beschikbare adequate opvang aanwezig is alsnog subsidiaire bescherming moet worden verleend.

28. De rechtbank geeft zich er rekenschap van dat de systematiek van de Terugkeerrichtlijn vereist dat ten gevolge van de vaststelling dat er geen verblijfsaanspraken zijn een terugkeerbesluit moet worden uitgevaardigd en daardoor deze door de rechtbank voorgestane uitleg van artikel 10 Terugkeerrichtlijn wringt. De rechtbank overweegt dat deze mogelijke botsingen van verplichtingen die uit de Terugkeerrichtlijn voortvloeien evenwel ondervangen kunnen worden indien tegelijk met het uitvaardigen van een terugkeerbesluit de terugkeerplicht voor de niet-begeleide minderjarige wordt geschorst. Ook kan nationaal recht er in voorzien dat er een langere asielprocedure wordt ingericht, zodat alvorens tot een afwijzing van de asielaanvraag wordt beslist onderzoek naar adequate opvang kan worden verricht. Zodra duidelijk is of adequate opvang aanwezig is kan een afwijzend besluit dat tevens een terugkeerbesluit omvat worden genomen. De Nederlandse vreemdelingenwet kent de zogenaamde “verlengde asielprocedure” waarin het de immigratiedienst onder omstandigheden is toegestaan om 18 maanden na een asielaanvraag hierop te beslissen. De rechtbank overweegt dat dit een dermate lange periode is dat hierin onderzoek naar de aanwezigheid van adequate opvang in beginsel mogelijk moet zijn. Indien het onderzoek naar adequate opvang binnen die tijd niet is afgerond zou een afwijzing van de asielvraag met een terugkeerbesluit dat onmiddellijk wordt geschorst kunnen worden genomen. Op deze wijze kunnen de lidstaten voldoen aan het vereiste dat de vaststelling dat er geen rechtmatig verblijf is vergezeld moet gaan met het opleggen van een terugkeerbesluit, terwijl de lidstaten het belang van het kind voorop stellen zoals het Verdrag Inzake de rechten van het Kind (IVRK), het Handvest en de Terugkeerrichtlijn vereisen.

29. Het komt de rechtbank ondenkbaar voor dat de wetgever van de Europese Unie heeft beoogd dat van niet-begeleide minderjarigen wordt geëist dat ze zelfstandig het grondgebied van de Unie moeten verlaten, en, als ze daarin al slagen, terugkeren naar een situatie die gelet op het belang van het kind onaanvaardbaar en mogelijk, afhankelijk van de beantwoording van de prejudiciële vragen door het HvJ-EU, in strijd met artikel 4 Handvest en artikel 15, tweede lid, Kwalificatierichtlijn is. De Uniewetgever heeft de lidstaten een bijzondere verantwoordelijkheid gegeven indien ze tot uitzetting van een niet-begeleide minderjarige overgaan. Niet valt in te zien dat de lidstaten geen enkele verantwoordelijkheid behoren te dragen als ze een niet-begeleide minderjarige willen verplichten om zelfstandig te vertrekken.

30. De schorsing van de terugkeerplicht biedt duidelijkheid aan de niet-begeleide minderjarige in die zin dat verblijf niet wordt toegestaan, maar dat niet wordt verplicht tot zelfstandig vertrek zolang de lidstaat niet kan aangeven door wie de minderjarige na terugkeer kan worden opgevangen en begeleid tot aan meerderjarigheid. De lidstaat kan de periode waarin de terugkeerplicht is geschorst gebruiken om onderzoek als bedoeld in artikel 10, tweede lid, verrichten. Voor de niet-begeleide minderjarige is dan duidelijk dat uitzetting aan de orde zal zijn zodra adequate opvang in het land van terugkeer aanwezig en beschikbaar is. Voor de lidstaat is tevens duidelijk dat het niet effectief aan verwijdering werken de duur van het rechtmatig verblijf dat door de schorsing ontstaat vergroot.

31. Zoals overwogen kennen de Nederlandse wet- en regelgeving geen specifieke bepalingen die zien op het uitvaardigen van een terugkeerbesluit aan niet-begeleide minderjarigen die vijftien jaar of ouder zijn. Het Nederlandse beleid, neergelegd in de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: Vc), dat ziet op de gehoudenheid om onderzoek naar adequate opvang in een land van terugkeer te verrichten is ondergebracht bij de bepalingen die zien op het uitzetten van niet-begeleide minderjarigen of heeft uitsluitend betrekking op niet-begeleide minderjarigen die de leeftijd van vijftien jaar nog niet hebben bereikt. De rechtbank stelt vast dat de Nederlandse wet- en regelgeving en beleid dus geen inzicht verschaffen over hoe de verplichting om het belang van het kind een essentiële overweging te laten zijn wordt vormgeven en hoe het belang van het kind moet worden gewogen bij het opleggen van een terugkeerbesluit aan een niet-begeleide minderjarige die de leeftijd van vijftien jaar of ouder heeft. Ook in het besluit dat in de onderhavige procedure ter toetsing voorligt, is aan de plicht zoals neergelegd in artikel 24 Handvest, overweging 22 van de considerans en artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn geen kenbare uitvoering van de weging van het belang van het kind verricht bij het opleggen van een terugkeerplicht. Verweerder heeft zich beperkt tot het beoordelen van de vraag of eiser asielrechtelijke bescherming nodig heeft op grond van zijn relaas voor zover zich dat voor zijn vertrek naar Nederland heeft afgespeeld of te maken heeft met strafbare feiten waar eiser slachtoffer van is geworden. Voorts heeft verweerder aangegeven dat eiser heeft nagelaten te duiden op welke wijze het belang van het kind afbreuk doet aan het besluit. De rechtbank stelt vast dat deze bewijslast niet op eiser rust, maar dat verweerder gehouden is zich rekenschap te geven van de belangen van het kind en kenbaar dient vast te stellen wat het belang van het kind is en hoe dat belang is meegewogen bij het nemen van het besluit.

32. De hoogste Nederlandse bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, heeft de vraag of een terugkeerbesluit mag worden opgelegd aan een niet‑begeleide minderjarige die vijftien jaar of ouder is zonder dat onderzoek wordt verricht naar de aanwezigheid van adequate opvang (nog) niet beantwoord in een asielprocedure. De rechtbank overweegt dat de uitspraak waarnaar verweerder verwijst (de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7803) betrekking heeft op een situatie waarin ander beleid van toepassing was. Dit bijzondere beleid voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen (het AMV-beleid) is per 1 juni 2013 door verweerder afgeschaft. Het specifieke buitenschuld-beleid voor de alleenstaande minderjarige vreemdeling, die ten tijde van de eerste verblijfsaanvraag jonger dan vijftien jaar is, is van toepassing sinds 14 mei 2013 en staat in paragraaf B8/6 Vc. In de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2012 was bovendien door verweerder expliciet gemotiveerd dat van de moeder van de minderjarige verwacht kon worden dat zij zou zorgdragen voor adequate opvang. In die situatie is geoordeeld dat de vraag naar de daadwerkelijke beschikbaarheid van opvang aan de orde komt bij de feitelijke uitzetting en de procedure over de feitelijke uitzetting. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze jurisprudentie onverkort van toepassing te achten op terugkeerbesluiten aan niet-begeleide minderjarigen van vijftien jaar en ouder die zijn genomen op grond van het nieuwe beleid. Onder het nieuwe beleid hoeft er immers voordat een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd geen enkel nader onderzoek naar adequate opvang te worden verricht als de minderjarige stelt geen ouders te hebben. Anders dan in de zaak waar de bovengenoemde uitspraak van de Afdeling op ziet is in de onderhavige zaak van eiser in het besluit geen enkele overweging opgenomen over de aanwezigheid van opvang voor eiser. Desondanks heeft de afwijzing van de asielaanvraag van eiser te gelden als terugkeerbesluit. De rechtbank overweegt dat in deze situatie het standpunt dat eiser niet kan terugkeren naar het land van herkomst omdat hij geen ouders heeft dient te worden beoordeeld bij het toetsen van het terugkeerbesluit en niet bij het opkomen tegen de feitelijke uitzetting. De rechtbank overweegt hierbij dat gelet op de gevolgen van het opleggen van een terugkeerplicht aan eiser alsmede het recht op toegang tot de rechter en het recht op een effective remedy, zoals neergelegd in artikel 47 Handvest en artikel 13 Terugkeerrichtlijn en gelet op de hierop betrekking hebbende bestendige jurisprudentie van het HvJ-EU, ook dient te omvatten het recht om een terugkeerbesluit door de rechter te laten toetsen, ook als het terugkeerbesluit niet aanstonds tot uitzetting leidt. Dat een rechtsmiddel moet openstaan tegen het opleggen van een terugkeerbesluit volgt ook uit artikel 12 Terugkeerrichtlijn, waarin onder meer is vermeld dat een terugkeerbesluit informatie moet bevatten over de rechtsmiddelen die open staan. Uit de redactie van deze bepaling blijkt immers niet dat het lidstaten is toegestaan om te bepalen dat geen rechtsmiddel kan worden aangewend tegen een terugkeerbesluit.

33. De rechtbank wenst dan ook van het HvJ-EU te vernemen of artikel 10, tweede lid, Terugkeerrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een terugkeerbesluit alleen mag worden genomen als een onderzoek naar adequate opvang als bedoeld in artikel 10, tweede lid, Terugkeerrichtlijn heeft plaatsgevonden. De rechtbank verzoekt het HvJ-EU expliciet aan te geven of er onderscheid moet worden gemaakt naar het in beginsel aanwezig zijn van adequate opvang en het daadwerkelijk beschikbaar zijn van adequate opvang en of deze beoordelingen op verschillende momenten kunnen dan wel moeten plaatsvinden en in hoeverre een niet-begeleide minderjarige hiertegen kan opkomen.

II Uitzetting

34. Zoals uit de antwoorden van eiser blijkt is de situatie die is ontstaan nadat het terugkeerbesluit is opgelegd schadelijk voor het welzijn en de gezondheid van eiser. Eiser heeft aangegeven dat hij het gevoel krijgt dat hij niet in Nederland mag zijn. De rechtbank overweegt dat, gelet op het besluit en de antwoorden van verweerder, eiser niet rechtmatig op het grondgebied verblijft en hier juridisch gezien inderdaad daadwerkelijk niet mag zijn. De Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) is belast met de terugkeer van vreemdelingen die niet (langer) rechtmatig in Nederland verblijven. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat DT&V regelmatig gesprekken voert met eiser om hem voor te bereiden op terugkeer naar zijn land van herkomst. De rechtbank beschikt niet over de verslagen van deze zogenaamde vertrekgesprekken. Doordat verweerder wel opdracht geeft aan DT&V om vertrekgesprekken met eiser te voeren, leidt de rechtbank af dat verweerder op enig moment eiser zal uitzetten. Uit de toelichting ter zitting door verweerder leidt de rechtbank evenwel af dat DT&V geen onderzoek verricht naar adequate opvangmogelijkheden voor eiser in het land van herkomst. Verweerder kan zolang dit onderzoek niet wordt verricht eiser niet uitzetten zolang eiser minderjarig is. Verweerder heeft ter zitting aangegeven en bevestigd dat deze gesprekken dienen ter voorlichting aan eiser en dat eiser totdat hij achttien jaar zal zijn niet zal worden uitgezet. De rechtbank stelt op grond van de toelichting van beide partijen vast dat verweerder derhalve geen enkel onderzoek als bedoeld in artikel 10, tweede lid, Terugkeerrichtlijn verricht. Het stellen van vragen over ouders en overige familieleden in een aanmeldgehoor of nader gehoor in een asielprocedure kan bezwaarlijk worden opgevat als een onderzoek naar adequate opvang omdat dit eerst aan de orde komt als uit deze gehoren blijkt dat de niet-begeleide minderjarige vreemdeling aangeeft geen ouders te hebben. De gehoren dienen derhalve om vast te stellen of onderzoek als bedoeld in artikel 10, tweede lid, Terugkeerrichtlijn is geboden. De rechtbank komt ook tot deze conclusie omdat verweerder in zijn besluit geen enkele overweging heeft gewijd aan het verrichten van dit onderzoek naar adequate opvang of naar de aanwezigheid van opvang voor eiser in zijn land van herkomst. De Nederlandse regelgeving verplicht bovendien niet tot het doen van onderzoek naar adequate opvang voor het opleggen van een terugkeerbesluit, zodat ook om deze reden niet valt in te zien dat het stellen van vragen aan niet-begeleide minderjarigen in een asielgehoor als zodanig onderzoek moet worden beschouwd. De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder een terugkeerplicht aan eiser heeft opgelegd maar geen handelingen verricht die vereist zijn om eiser als niet-begeleide minderjarige uit te kunnen zetten. De rechtbank wenst van het HvJ-EU te vernemen of deze handelwijze is toegestaan gelet op het bepaalde in artikel 6, vierde lid, Terugkeerrichtlijn. Deze bepaling geeft de mogelijkheid om een opgelegd terugkeerbesluit te schorsen. De rechtbank overweegt dat de handelwijze van verweerder er op lijkt dat dit “de facto” ook is geschied in het geval van eiser. De rechtbank overweegt hierbij uitdrukkelijk dat hiermee echter niet is bedoeld de tijdelijke schorsing van de rechtsgevolgen in verband met het instellen van een daadwerkelijk rechtsmiddel (vgl. het arrest van het HvJ-EU in de zaak Gnandi tegen België 19 juni 2018 (ECLI:EU:C:2018:465) en de beschikking van het HvJ-EU in de zaak C. J. en S. tegen Nederland van 5 juli 2018 (ECLI:EU:C:2018:544), maar het opleggen van een terugkeerplicht en het vervolgens niet ontplooien van activiteiten gericht op uitzetting. In plaats van het verrichten van uitzettingshandelingen lijkt verweerder te wachten totdat eiser de leeftijd van achttien jaar bereikt en daarmee juridisch meerderjarig zal zijn zodat onderzoek als bedoeld in artikel 10, tweede lid, Terugkeerrichtlijn niet langer is vereist. De rechtbank wenst daarom te vernemen of artikel 6, vierde lid, Terugkeerrichtlijn aldus dient te worden uitgelegd dat deze schorsing van het terugkeerbesluit “de iure” dient te geschieden en ten gevolge waarvan en gedurende de schorsing rechtmatig verblijf moet worden toegestaan. De situatie die is ontstaan door de handelwijze van verweerder heeft het juridische karakter van een gedoogsituatie. Zo heeft eiser geen rechtmatig verblijf en verkrijgt hij dan ook, gelet op de toelichting van verweerder (zie beantwoording door verweerder van vraag 5), geen door Nederland verstrekt identiteitsbewijs om zich in voorkomende gevallen te kunnen identificeren en legitimeren. Echter, eiser is wel ondergebracht in een pleeggezin, heeft toegang tot medische zorg en kan onderwijs volgen in Nederland totdat hij de achttienjarige leeftijd heeft bereikt. Eiser heeft aangegeven in grote onzekerheid te verkeren of hij kan deelnemen aan de schoolexamens. Verder is door de behandelend jeugdpsychiater en GZ-psycholoog aangegeven dat deze handelwijze leidt tot een toename van traumagerelateerde klachten en lijdensdruk.

35. De rechtbank acht nadere uitleg van het HvJ-EU juridisch noodzakelijk maar ook wenselijk omdat hiermee duidelijkheid aan eiser wordt gegeven. De rechtbank wijst echter ook op artikel 8, eerste lid, Terugkeerrichtlijn, dat voorschrijft dat de lidstaten een effectief verwijderingsbeleid dienen vast te stellen uit te voeren. Het komt de rechtbank voor dat verweerder ook ten aanzien van de andere lidstaten de plicht heeft om illegaal op het grondgebied van de Unie verblijvende niet-begeleide minderjarige derdelanders daadwerkelijk uit te zetten of, indien dat niet mogelijk is gelet op de vereisten die artikel 10, tweede lid, Terugkeerrichtlijn hieraan stelt, rechtmatig verblijf toe te staan. De rechtbank betrekt hierbij het loyaliteitsbeginsel en het beginsel van gemeenschapstrouw zoals die zijn neergelegd in artikel 4, derde lid, van het Verdrag van Europa.

36. Ook indien verweerder krachtens artikel 64 Vw bepaalt dat uitzetting van eiser tijdelijk achterwege blijft, zal de werking van het terugkeerbesluit voor de duur van de toepassing van voormelde bepaling tijdelijk worden opgeschort (vgl. de uitspraken van de Afdeling van 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6837, en van 1 april 2016 ECLI:NL:RVS:2016:1015). Echter, ook deze tijdelijke situatie van rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, aanhef en onder j, Vw neemt niet weg dat de rechtbank van het HvJ-EU uitleg behoeft over artikel 6, vierde lid, en artikel 8, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn.

III Onderscheid naar leeftijd

37. Zoals eerder uiteengezet heeft de Nederlandse immigratiedienst zogenaamd “buitenschuld-beleid’ vastgesteld voor niet-begeleide minderjarigen die op het moment van indienen van de asielaanvraag de leeftijd van 15 jaar nog niet hebben bereikt. Deze categorie minderjarigen wordt verblijf toegestaan als zij niet kunnen terugkeren naar hun land van herkomst of het grondgebied van de Unie niet kunnen verlaten. Deze minderjarigen bouwen verblijfsaanspraken op gedurende de tijd dat zij minderjarig zijn, niet terugkeren en niet kunnen worden uitgezet omdat het onderzoek als bedoeld in 10, tweede lid, Terugkeerrichtlijn, niet wordt verricht of geen resultaten heeft opgeleverd. De rechtbank stelt vast dat in dit beleid voor niet-begeleide minderjarigen een aantal voorwaarden wordt gesteld en wordt gedifferentieerd al naar gelang er door verweerder onderzoek wordt verricht in het land van terugkeer. Verweerder heeft niet gesteld dat eiser geen geloofwaardige verklaringen heeft afgelegd over zijn identiteit, nationaliteit, ouders en andere familieleden. Ook heeft verweerder niet gesteld dat uit de verklaringen van eiser niet naar voren komt dat er geen familieleden of andere personen of instellingen zijn die adequate opvang kunnen bieden naar wie de vreemdeling kan terugkeren. Ook heeft verweerder niet betwist dat eiser actief met behulp van het Rode Kruis tracht in contact te komen met zijn ouders. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser niet voldoet aan de voorwaarden voor verblijf op grond van het buitenschuld-beleid uitsluitend omdat hij ten tijde van de aanvraag niet jonger was dan vijftien jaar. Verweerder stelt derhalve vast dat de niet-begeleide minderjarige niet jonger is dan 15 jaar ten tijde van de aanvraag zonder nader in te gaan of de minderjarige aan de andere voorwaarden voldoet. De rechtbank leidt evenwel uit de feiten af dat eiser voldoet aan alle voorwaarden om in aanmerking te komen voor regulier verblijf op grond van het buitenschuld-beleid behalve aan de voorwaarde dat hij nog geen 15 jaar is. Eiser had de leeftijd van 15 jaar en 4 maanden toen hij een asielaanvraag indiende.

38. De rechtbank overweegt dat er geen objectieve rechtvaardigingsgrond door verweerder is benoemd op grond waarvan het is toegestaan om niet-begeleide minderjarigen die 15 jaar of ouder zijn en niet kunnen terugkeren of (kunnen) worden uitgezet geen rechtmatig verblijf toe te staan. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat het onderscheid wordt gemaakt omdat in een periode van drie jaar terugkeer kan worden bewerkstelligd. De rechtbank acht deze uitleg onbegrijpelijk. Eiser heeft aangegeven geen contact te kunnen krijgen met zijn ouders en geen (biologische) familie te hebben en daardoor niet te kunnen voldoen aan zijn vertrekplicht. De rechtbank heeft vastgesteld dat verweerder in het geval van eiser geen uitzettingshandelingen verricht. De rechtbank vermag dan ook niet in te zien waarop dit standpunt van verweerder is gebaseerd, tenzij verweerder bedoelt aan te geven dat na ommekomst van drie jaren de niet-begeleide minderjarige die de leeftijd van vijftien jaar heeft bereikt meerderjarig wordt. In dat geval kan eiser immers worden uitgezet zonder inspanningsverplichtingen aan de zijde van verweerder om zich ervan te vergewissen in welke situatie eiser terecht zal komen nadat hij wordt verwijderd van het grondgebied van de lidstaten. In dat geval omzeilt verweerder de verplichting uit de Terugkeerrichtlijn om onderzoek te doen naar adequate opvang terwijl hij gedurende een periode van maximaal drie jaren berust in het verblijf van een illegale niet-begeleide minderjarige. De rechtbank wenst van het HvJ-EU te vernemen hoe, gelet op artikel 21 van het Handvest en overweging 21 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn, artikel 6 van de Terugkeerrichtlijn dient te worden uitgelegd in de situatie dat het beleid van verweerder bij het toestaan van rechtmatig verblijf op reguliere gronden als geen bescherming wordt verleend onderscheid maakt tussen niet-begeleide minderjarigen die de leeftijd van vijftien jaar nog niet hebben bereikt en niet-begeleide minderjarigen van vijftien jaar en ouder.

Conclusie en prejudiciële vragen aan het HvJ-EU

39. Het recht van de Unie heeft in meerdere bepalingen aangegeven welke waarde toekomt aan het belang van het kind. De rechtbank overweegt dat kinderen niet alleen lichamelijk, geestelijk en emotioneel maar ook juridisch minderjarig zijn. Dit brengt mee dat de lidstaten (ook) een bijzondere verantwoordelijkheid hebben als kinderen partij zijn in een juridische procedure. Artikel 3, negende lid, van de Terugkeerrichtlijn bepaalt dat minderjarigen en niet-begeleide minderjarigen voldoen aan de definitie van “kwetsbaren”.

De rechtbank is van oordeel dat niet-begeleide minderjarigen nog kwetsbaarder zijn dan minderjarigen die vergezeld van ouders of meerderjarige familieleden vluchtelingrechtelijke of asielrechtelijke bescherming vragen aan de lidstaten van de Unie. Naar het oordeel van de rechtbank kan het niet zo zijn dat verweerder aan niet-begeleide minderjarigen die vijftien jaar of ouder zijn een juridische plicht oplegt om het grondgebied van de lidstaten te verlaten zonder zich ervan te vergewissen of in het land van herkomst of elders buiten de Unie adequate opvang aanwezig is. Eveneens kan het naar het oordeel van de rechtbank niet zo zijn dat verweerder een terugkeerplicht oplegt, daarmee bepaalt dat voortgezet verblijf onrechtmatig is, en vervolgens geen uitzettingshandelingen verricht maar eenvoudigweg wacht totdat eiser meerderjarig is. Naar het oordeel van de rechtbank is het maken van onderscheid tussen minderjarigen op grond van leeftijd niet toegestaan op de wijze zoals dit is vastgesteld in het Nederlandse beleid. De rechtbank wenst dan ook nadere uitleg van het HvJ-EU te verkrijgen over de relevante Unierechtelijke bepalingen om zodoende uitspraak te kunnen doen in de onderhavige zaak.

40. De hoogste bestuursrechter in Nederland, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, heeft deze rechtsvragen nimmer beantwoord of aan het HvJ-EU voorgelegd bij wijze van prejudiciële verwijzing.

41. Er is ten aanzien van geen van de vragen gebleken van een acte éclairé, nu er in het verleden niet al door het HvJ-EU duidelijke antwoorden op deze vragen zijn geformuleerd of dat de antwoorden op de vragen kunnen worden gevonden aan de hand van vaste rechtspraak van het HvJ-EU in vergelijkbare gevallen. Daarnaast is ten aanzien van de vragen evenmin gebleken van een acte clair, nu artikelen, 6, 8 en 10 Terugkeerrichtlijn geen uitsluitsel geven over de Nederlandse handelwijze voor niet-begeleide minderjarigen in de leeftijd van vijftien tot achttien jaar. Het belang van het kind komt gewicht toe op grond van artikel 24 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, overweging 22 van de considerans en artikel 5, onder a, Terugkeerrichtlijn, zodat de enkele formulering van de artikelen 6, 8 en 10 Terugkeerrichtlijn, niet dusdanig helder is geformuleerd dat niet gezegd kan worden dat redelijkerwijze geen twijfel over de uitleg of het toepassingsbereik hiervan kan bestaan. Het houdt partijen immers verdeeld of het Nederlandse beleid en de praktijk in overeenstemming met de Terugkeerrichtlijn zijn.

42. In dat licht bezien wendt de rechtbank zich tot het HvJ-EU met de navolgende vragen:

I Dient artikel 10 van de Terugkeerrichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 4 en 24 van het Handvest, overweging 22 van de considerans en artikel 5, onder a, van de Terugkeerrichtlijn en artikel 15 van de Kwalificatierichtlijn, aldus te worden uitgelegd dat een lidstaat voordat aan een niet‑begeleide minderjarige een terugkeerplicht wordt opgelegd zich ervan dient te vergewissen en hiernaar onderzoek te verrichten of in het land van herkomst in ieder geval in beginsel adequate opvang aanwezig en beschikbaar is?

II Dient artikel 6, eerste lid, Terugkeerrichtlijn gelezen in samenhang met artikel 21 van het Handvest, aldus te worden uitgelegd dat het een lidstaat niet is toegestaan om onderscheid naar leeftijd te maken bij toestaan van rechtmatig verblijf op het grondgebied als wordt vastgesteld dat een niet-begeleide minderjarige niet in aanmerking komt voor een vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming?

III Dient artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn, aldus te worden uitgelegd dat indien een niet-begeleide minderjarige geen gevolg geeft aan zijn terugkeerplicht en de lidstaat geen concrete handelingen verricht om tot uitzetting over te gaan, de terugkeerplicht dient te worden geschorst en daarmee rechtmatig verblijf moet worden toegestaan? Dient artikel 8, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn. aldus te worden uitgelegd dat het opleggen van een terugkeerbesluit aan een niet-begeleide minderjarige zonder daarna uitzettingshandelingen te verrichten totdat de niet-begeleide minderjarige de leeftijd van achttien jaar bereikt in strijd moet worden geacht met het loyaliteitsbeginsel en het beginsel van gemeenschapstrouw?

43. De rechtbank acht het niet opportuun om reeds nu de beroepsgronden die zijn gebaseerd op de medische gesteldheid van eiser te beoordelen. Tegen de tijd dat het HvJ-EU de vragen heeft beantwoord en de zaak ter afdoening naar de rechtbank is terugverwezen zal de rechtbank eiser vragen actuele medische informatie over te leggen. Het tijdsverloop dat gemoeid zal zijn met de verwijzing naar het HvJ-EU brengt met zich mee, zo voorziet de rechtbank, dat een huidige beoordeling van deze gronden niet kan dienen als basis voor de einduitspraak van de rechtbank.

44. De rechtbank schorst de behandeling van het beroep en houdt iedere verdere beslissing aan.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan op 12 juni 2019 door mr. drs. S. van Lokven, rechter, in aanwezigheid van mr. B.J. Groothedde, griffier.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan geen rechtsmiddel worden ingesteld.

BIJLAGE I (zie rechtsoverweging 7)

De vragen voor verweerder

De vragen voor eiser

Verweerder heeft op 18 april 2019 de vragen als volgt beantwoord:

Vraag 1.

Niet-begeleide minderjarigen worden niet uitgezet zonder dat de staatssecretaris zich ervan heeft vergewist dat er sprake is van adequate opvang zoals voorgeschreven in artikel 10, tweede lid, van de Tri. Vgl. paragraaf A3/6.1 Vc: Bij terugkeer van de amv (rechtbank: alleenstaande minderjarige vreemdeling) naar het land van herkomst of een ander land waar de amv heen kan gaan moet de toegang tot adequate opvang geregeld zijn […].

Vraag 2.

Na afwijzing van een asielverzoek dient de minderjarige vreemdeling te vertrekken. Zie ook de brieven van de toenmalige bewindspersonen aan de Tweede Kamer van 22 juni 2012 (TK 2011-2012, 27062 nr. 75) en van 17 mei 2013 (TK 2012-2013, 27062 nr. 88). Voorwaarde is wel dat er adequate opvang is. Deze kan, zoals genoemd wordt in de eerste brief, bestaan uit hereniging met de ouders, andere familieleden of lokale opvang, zoals opvanghuizen. Ook wordt genoemd dat succesvolle terugkeer voor een belangrijk deel afhankelijk is van de medewerking van de amv, van zijn omgeving, van ambassades en van de opvang in het land van herkomst. Het vergt tijd, zo wordt in de brief geconstateerd, deze medewerking en adequate opvang te realiseren.

Anders dan de vraag suggereert vindt er tijdens en na de asielprocedure wel onderzoek naar opvang plaats. Dat begint al bij de vragen die de minderjarige asielzoeker tijdens het gehoor of gehoren in de asielprocedure worden voorgelegd over diens verwanten en diens verblijfplaatsen. Dat onderzoek wordt gecontinueerd na de afwijzing van de asielaanvraag, bijvoorbeeld tijdens de gesprekken die met de regievoerder van de DT&V (rechtbank: Dienst Terugkeer en Vertrek) plaatsvinden. In de situatie dat er een terugkeerverplichting is, en er is vastgesteld dat er adequate opvang is en de betrokken vreemdeling in het bezit is van reisdocumenten, dan vindt vrijwillige dan wel gedwongen terugkeer plaats.

Vraag 3:

In het antwoord op de tweede vraag is al genoemd dat de handelwijze van de staatssecretaris er juist wel op is gericht om de minderjarige vreemdeling terug te laten keren. Voor terugkeer moet wel vastgesteld zijn dat adequate opvang aanwezig is. De terugkerende vreemdeling moet voorts in het bezit van reisdocumenten zijn.

Vraag 4:

Na afwijzing van de asielaanvraag dient de minderjarige vreemdeling te vertrekken. De minderjarige vreemdeling wordt een terugkeerbesluit opgelegd. Ook deze vreemdeling is een terugkeerbesluit opgelegd. Overigens had dat in deze zaak niet gehoeven. Dat had niets van doen met de minderjarigheid van de vreemdeling maar met het feit dat hem voorlopig uitstel van vertrek is verleend met toepassing van artikel 64 Vw.

Vraag 5:

Dat is niet het geval. In de Kamerbrief van 22 juni 2012 zijn de beweegredenen om geen verblijfsdocument te verstrekken uitgebreid uiteengezet. Verweerder wijst op de ondergaande passage uit de Kamerbrief van 22 juni 2012:“Ongedocumenteerde alleenstaande minderjarige vreemdelingen”. Zoals toegezegd heb ik bezien of kan worden voorzien in een identiteitsbewijs voor amv’s zonder vergunning. Het is van belang om hier op te merken dat amv’s die onrechtmatig in Nederland verblijven tot het bereiken van de meerderjarigheid wel bepaalde rechten hebben. Zo hebben zij recht op opvang, scholing en medische zorg. Het ontbreken van een identiteitsdocument staat hieraan niet in de weg. Scholen kunnen een amv bijvoorbeeld niet weigeren voor een opleiding omdat hij zich niet kan identificeren. Voor andere situaties, bijvoorbeeld bij inschrijving bij een sportclub, is er geen wettelijke identificatieplicht. Het staat maatschappelijke organisaties vrij om hierin een eigen afweging te maken. Wanneer zich toch problemen voordoen, is er primair een rol weggelegd voor de voogd. Verder is het beleid erop gericht een aantal van de gestelde problemen te voorkomen. Zo zal aan amv’s (1) geen inreisverbod worden opgelegd en is het beleid inzake vreemdelingenbewaring erop gericht de in bewaringstelling van amv’s te beperken. Mede naar aanleiding van de consultatie van bij de praktijk van het amv-beleid betrokken organisaties heb ik voorts besloten in te zetten op het voorkomen van situaties waarin deze categorie van vreemdelingen in dit soort problemen terecht kan komen, door de politie hierop nader te instrueren. De Vreemdelingenwet biedt geen grondslag voor het verstrekken van een identiteitsbewijs aan onrechtmatig verblijvende vreemdelingen. Het is onwenselijk een wettelijke grondslag te creëren om aan onrechtmatig verblijvende vreemdelingen een ‘bewijs van onrechtmatig verblijf’ te verstrekken, en dit aan te wijzen als wettig identiteitsbewijs. Allereerst geeft een door de Nederlandse overheid verstrekt document aan deze specifieke groep amv’s een tegenstrijdig signaal. Daarnaast zal het de prikkel tot vertrek naar verwachting doen afnemen en dat staat haaks op wat er met de herijking van het amv-beleid wordt beoogd. Van deze amv’s wordt juist verlangd dat zij, om terugkeer te bewerkstelligen, de gang naar de diplomatieke vertegenwoordiging van het land van herkomst maken om daar een identiteitsbewijs aan te vragen. Daarom zal ik niet overgaan tot het verstrekken van een identiteitsbewijs aan deze jongeren.

Uit de Kamerbrief van 29 mei 2013 haalt verweerder het volgende aan: “In de brief aan uw Kamer d.d. 22 juni 2012 is door mijn voorganger aangegeven dat zoveel mogelijk zal worden ingezet op het voorkomen van problemen voor amv’s als gevolg van het feit dat zij vaak geen identiteitsbewijs hebben. Daarbij heb ik ook aangegeven dat het verstrekken van een identiteitsbewijs aan onrechtmatig verblijvende vreemdelingen geen optie is. In dit verband wijs ik erop dat amv’s die niet in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning, zich overigens altijd tot de diplomatieke vertegenwoordiging van hun land van herkomst kunnen richten om identiteitsdocumenten te verkrijgen. Mij is gebleken dat een nadere instructie aan de vreemdelingenpolitie (VP) (zoals toegezegd door mijn voorganger) met betrekking tot de problemen die mogelijk ontstaan als amv’s zich niet kunnen identificeren, niet nodig is. In Nederland heeft iedereen vanaf 14 jaar een identificatieplicht. Bij het niet voldoen aan deze verplichting gelden standaard procedures waarvan het niet mogelijk is om vanaf te wijken indien het een vreemdeling betreft. Daarnaast komen amv’s vaak pas in aanraking met de politie in het kader van de openbare orde. Als dit het geval is dienen zij overgebracht te worden naar het politiebureau ter identificatie. De VP houdt nu reeds, als het gaat om de identificatieplicht van amv’s, altijd rekening met de specifieke omstandigheden van deze groep. Dat zal in de toekomst niet anders zijn, hetgeen een nadere instructie overbodig maakt.”

Vraag 6:

Allereerst merkt verweerder op dat uit de Terugkeerrichtlijn niet volgt dat er eerst dan ruimte is om aan een niet-begeleide minderjarige een terugkeerbesluit op te leggen als er adequate opvang is geregeld. Verweerder wil wijzen op de uitspraak van de ABRvS2. van 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7803, in het bijzonder r.o. 2.3 e.v. De ABRvS acht het standpunt van de toenmalige bewindspersoon dat de vraag of de minderjarige daadwerkelijk kan worden teruggestuurd, niet dient te worden beoordeeld bij het besluit tot weigering van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, maar eerst aan de orde komt op het moment dat de vreemdeling wordt uitgezet, niet onjuist. In algemene zin is het juist in het belang van het kind dat duidelijkheid wordt gecreëerd over het verblijfsperspectief, en snelle terugkeer naar het land van herkomst zo veel mogelijk wordt bevorderd. Zie de Kamerbrief van 22 juni 2012, blz.2.

Vraag 7:

Gewijzigde omstandigheden - zoals de verlening van een verblijfsvergunning of de toepassing van artikel 64 Vw - kunnen maken dat de terugkeerplicht vervalt of wordt geschorst. Zolang die zich niet voordoen zal op de niet-begeleide minderjarige onverminderd een terugkeerplicht rusten. Het bepaalde in artikel 6, vierde lid, Tri maakt dat niet anders.

Vraag 8:

Hier is invulling aan gegeven door Nidos aan te wijzen als rechtspersoon die belast is met de voogdij over niet-begeleide minderjaren. Vgl. de transponeringstabel bij de Memorie van Toelichting behorend bij de wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter implementatie van de richtlijn nr. 2008/115/EG, TK 2009-2010, 32420 nr. 3.

Vraag 9:

De vraag van uw rechtbank lijkt te zijn ingegeven door een onjuiste premisse. In alle gevallen van afgewezen minderjarige niet begeleide asielzoekers wordt er ingezet op terugkeer, waarbij adequate opvang een vereiste is. Dat het niet in alle gevallen lukt om terugkeer te realiseren, laat dat onveranderd. De redenen dat het niet in alle gevallen lukt om terugkeer te realiseren, kunnen variëren. De redenen lopen uiteen van onwil van de vreemdeling om zijn ware nationaliteit en identiteit bloot te geven of de verblijfplaats van zijn ouders te delen met de staatssecretaris tot aan het ontbreken van (vervangende) reisdocumenten.

Vraag 10:

In het antwoord op vraag 4. is reeds genoemd dat omwille van de toepassing van artikel 64 Vw, in afwachting van de resultaten van BMA-onderzoek, voor de uitvaardiging van het terugkeerbesluit geen plaats was. Vgl. de uitspraak van de ABRvS van 30 juni 2017 ECLI:NL:RVS:2017:1733. Verweerder trekt bij dezen dat terugkeerbesluit in. Inmiddels is in de artikel 64- procedure in primo beslist dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor de ambtshalve verlening van artikel 64 Vw. De vreemdeling heeft daar bezwaar tegen gemaakt. Dat bezwaar staat nog open. Als in bezwaar de afwijzing wordt gehandhaafd, ligt voor de hand dat het betrokken besluit ook een terugkeerbesluit zal omvatten. Verweerder wil nog opmerken dat in een artikel 64 procedure onverminderd van de vreemdeling wordt verlangd dat deze zijn identiteit en nationaliteit staaft met documenten. Het ontbreken van een terugkeerbesluit, staat daar niet aan in de weg.

Het ontbreken van een terugkeerbesluit, staat er evenmin aan in de weg dat de DT&V voorbereidende handelingen verricht zodat de vreemdeling na de afronding van zijn artikel 64-procedure, kan vertrekken. Uiteraard staat het ontbreken van een terugkeerbesluit wel aan inbewaringstelling in de weg3..

Eiser heeft op 30 april 2019 de vragen als volgt beantwoord:

1. Volgens eiser is dit bij de uitreiking van de beslissing niet benoemd.

2. Nee, dit is door verweerder niet benoemd.

3. Ja, toen eiser door de politie Assen werd aangehouden en om een identificatie werd gevraagd, kon hij niet aanstonds aantonen dat hij recht had in Nederland te verblijven. Sindsdien draagt eiser een brief van Nidos in zijn portemonnee om problemen met de politie te voorkomen. Om dezelfde reden was het zeer lastig om Salemu in de gemeente Aa en Hunze ingeschreven te krijgen. Dergelijke ervaringen zijn niet bevorderlijk is voor de persoonlijke ontwikkeling van Salemu. Het maakt hem onzeker en leidt tot een gevoel dat hij hier niet mag zijn.

4. De oplegging van het terugkeerbesluit stagneert de persoonlijke ontwikkeling en ontplooiing van eiser, waardoor hij zich niet goed kan voorbereiden op zijn toekomst, waar die dan ook mag zijn. Een praktisch voorbeeld daarvan is dat eiser zich momenteel op school aan het voorbereiden is op zijn eindexamen dat voor volgend jaar staat gepland, maar het is tot op heden onduidelijk of hij in staat zal zijn om dit examen af te ronden.

5. Zie antwoord op vraag 1) en 2)

6. Er zijn inmiddels 5 gesprekken gevoerd met eiser over terugkeer. Het initiatief van deze gesprekken ligt bij DT&V in opdracht van de IND. Het eerste gesprek is geweest op 19-06-2018, daarna op 28-08-2018, 16-10-2018. 04-12-2018 en 05-02-2019.

7. Eiser ervaart deze gesprekken als zeer belastend, en ervaart hierdoor diverse klachten, zoals slecht slapen, paniekaanvallen, somberheid, en verhoogde depressieve klachten zowel in de weken voorafgaand en ook daarna. Hij ervaart deze gesprekken dan ook niet als een steun, maar als een last. Een kopie van een verklaring van zijn behandelaar, waaruit dit blijkt, zal separaat worden overgelegd in het digitale dossier. De behandelaar schrijft hierover:

De gesprekken met de Dienst Terugkeer en Vertrek hebben geleid tot een toename van de psychiatrische klachten in de vorm van een toename van slaapproblemen en een stijging van het angstniveau samenhangend met het psychiatrisch beeld. Op 19-11-2018 is gestart met openleggende traumabehandeling bij patiënt middels Narrative Exposure Therapie. Wegens bovenstaande toename aan traumagerelateerde klachten en de toegenomen lijdensdruk is deze behandeling op 24-02-2019 voortijdig onderbroken om dat het risico op decompensatie te groot werd.

8. Eiser geeft aan dat het voor hem onmogelijk is om terug te keren naar een land dat hij niet kent, waar hij geen enkele familie of ander netwerk heeft, waar hij de taal niet spreekt en de cultuur niet kent. Eiser is immers vanaf zijn baby tijd opgegroeid in Sierra Leone. Tevens is er de angst dat hij weer in handen van mensen die het verkeerd met hem voor hebben komt. Tenslotte is nog van belang dat de behandelaar aangeeft dat zij op het risico op suïcide bij terugkeer als ernstig inschat, mede gelet op het feit dat hij dan gescheiden wordt van zijn pleegfamilie, die hij als zijn eerste echte familie beschouwt, en zijn leven voor hem zonder zijn familie geen waarde heeft.

BIJLAGE II (zie rechtsoverweging 9)

Verdrag betreffende de Europese Unie

Artikel 4

(…)

3. Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.

De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.

De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.

Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie

Artikel 4

Het verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.

Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.

Artikel 21

Non-discriminatie

1. Iedere discriminatie, met name op grond van geslacht, ras, kleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid, is verboden.

2. (…)

Artikel 24

De rechten van het kind

1. (…)

2. Bij alle handelingen in verband met kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, vormen de belangen van het kind een essentiële overweging.

3. (…)

Artikel 47

Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht

Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.

(…)

RICHTLIJN 2011/95/EU VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

van 13 december 2011inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (de Kwalificatierichtlijn).

Artikel 15 - Ernstige schade

Ernstige schade bestaat uit:

a. a) (…)

b) foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst; of

c) (…)

RICHTLIJN 2008/115/EG VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven. (de Terugkeerrichtlijn)

(12) Er dient een regeling te worden getroffen voor onderdanen van derde landen die illegaal verblijven maar nog niet kunnen worden uitgezet. (…) Teneinde ervoor te zorgen dat de betrokkenen bij administratieve controles of inspecties een bewijs van hun specifieke situatie kunnen leveren, dienen zij een schriftelijke bevestiging te krijgen van

hun situatie. (...).

(21) De lidstaten dienen deze richtlijn toe te passen zonder onderscheid te maken naar met name geslacht, ras, godsdienst, huidskleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een handicap, leeftijd of seksuele geaardheid.

(22) Overeenkomstig het Verdrag van 1989 van de Verenigde Naties inzake de rechten van het kind dienen de lidstaten bij de uitvoering van deze richtlijn het belang van het kind voorop te stellen. Overeenkomstig het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden dienen de lidstaten bij de uitvoering van deze richtlijn de eerbiediging van het gezinsleven voorop te stellen.

(24) In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen in acht genomen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden erkend.

Artikel 3

Definities

Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

(…)

2. „ illegaal verblijf”: de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toegang die zijn vastgesteld in artikel 5 van de Schengengrenscode, of aan andere voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat;

4. „ terugkeerbesluit”: de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld;

9. „ kwetsbare personen”: minderjarigen, niet-begeleide minderjarigen, personen met een handicap, bejaarden, zwangere vrouwen, alleenstaande ouders met minderjarige kinderen en personen die gefolterd of verkracht zijn of andere ernstige vormen van psychisch, fysiek of seksueel geweld hebben ondergaan.

Artikel 5

Non-refoulement, belang van het kind, familie- en gezinsleven en gezondheidstoestand

Bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn houden de lidstaten

rekening met:

a. a) het belang van het kind;

(…)

Artikel 6

Terugkeerbesluit

1. Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.

(…)

4. De lidstaten kunnen te allen tijde in schrijnende gevallen, om humanitaire of om andere redenen beslissen een onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft een zelfstandige verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf te geven. In dat geval wordt geen terugkeerbesluit uitgevaardigd. Indien al een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, wordt het ingetrokken of opgeschort voor de duur van de geldigheid van de verblijfsvergunning of andere vorm van toestemming tot legaal verblijf.

(…)

Artikel 8

Verwijdering

1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om het terugkeerbesluit uit te voeren indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek overeenkomstig artikel 7, lid 4, is toegekend of indien de betrokkene niet binnen de volgens artikel 7 toegestane termijn voor vrijwillig vertrek aan de terugkeerverplichting heeft voldaan.

(…)

Artikel 10

Terugkeer en verwijdering van niet-begeleide minderjarigen

1. Voordat een terugkeerbesluit tegen een niet-begeleide minderjarige wordt uitgevaardigd, wordt met gepaste aandacht voor het belang van het kind hulp geboden, door bevoegde instanties anders dan de autoriteiten die de terugkeer uitvoeren.

2. Voordat de autoriteiten van een lidstaat een niet-begeleide minderjarige van hun grondgebied verwijderen, overtuigen zij zich ervan dat die minderjarige wordt teruggestuurd naar een familielid, een aangewezen voogd of naar adequate opvangfaciliteiten in het land van terugkeer.

Artikel 12

Vorm

1. Het terugkeerbesluit en, in voorkomend geval, het besluit betreffende het inreisverbod en het besluit inzake verwijdering worden schriftelijk uitgevaardigd en vermelden de feitelijke en de rechtsgronden, alsook informatie over de rechtsmiddelen die openstaan.

(…)

Artikel 13

Rechtsmiddelen

1. Aan de betrokken onderdaan van een derde land wordt een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar toegekend, dat hij bij een bevoegde rechterlijke of administratieve autoriteit of bij een onpartijdig samengestelde bevoegde instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd, kan aanwenden tegen de in artikel 12, lid 1, bedoelde besluiten in het kader van terugkeer.

(…).

Vreemdelingenwet 2000 (Vw)

Artikel 8

De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:

(…)

j. indien tegen de uitzetting beletselen bestaan als bedoeld in artikel 64;

(…)

Artikel 14

1. Onze Minister is bevoegd:

(…)

e. ambtshalve een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te verlenen dan wel de geldigheidsduur ervan te verlengen.

(…)

Artikel 63

1. De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft en die niet binnen de bij deze wet gestelde termijn Nederland uit eigen beweging heeft verlaten, kan worden uitgezet.

(…)

Artikel 64

Uitzetting blijft achterwege zolang het gelet op de gezondheidstoestand van de vreemdeling of die van een van zijn gezinsleden niet verantwoord is om te reizen

Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb)

Artikel 3.48

1. De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd kan onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden worden verleend aan de vreemdeling die:

(…)

2 De verblijfsvergunning kan voorts worden verleend aan:

a. vreemdelingen die buiten hun schuld niet uit Nederland kunnen vertrekken, en

(…)

Artikel 6.1b

1. Ingeval de vreemdeling (…) onmiddellijk moet vertrekken of niet is vertrokken binnen de voor hem geldende vertrektermijn, kan de uitzetting worden uitgesteld. Bij het uitstel wordt in ieder geval rekening gehouden met de fysieke of mentale gesteldheid van de vreemdeling en technische redenen, zoals het ontbreken van vervoermiddelen of het mislukken van de uitzetting wegens onvoldoende identificatie.

Artikel 6.1e

1. Bij afwijzing van de eerste aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wordt ambtshalve beoordeeld of er reden is voor toepassing van artikel 64 van de Wet, tenzij op grond van artikel 3.6a, eerste lid, of 3.6ba, eerste lid, alsnog ambtshalve een verblijfsvergunning is verstrekt.

Beleid - Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc)

A3. Vertrek en uitzetting

1. Inleiding

In hoofdstuk 3 zijn beleidsregels opgenomen over onder meer het vertrek en de uitzetting van de vreemdeling. (…)

De beleidsregels zijn een aanvulling op of een uitwerking van de volgende artikelen:

• artikel 61 tot en met artikel 66a Vw;

• artikel 6.1 tot en met artikel 6.5 Vv;

• artikel 3.1 Vb;

• artikel 6.1a tot en met 6.4 Vb.

A3/6.1 Uitgeprocedeerde Amv’s

Uitgeprocedeerde Amv’s die aan alle volgende voorwaarden voldoen komen in aanmerking voor opvangvoorzieningen in Nederland zolang de Amv minderjarig is en totdat het vertrek van de Amv uit Nederland geëffectueerd wordt:

• er is geen twijfel over de opgegeven leeftijd;

• de vreemdeling voldoet niet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd op grond van het beleid inzake Amv’s (zie hoofdstuk B8/6 Vc). Bij terugkeer van de amv naar het land van herkomst of een ander land waar de amv heen kan gaan moet de toegang tot adequate opvang geregeld zijn (zie voor adequate opvang paragraaf B8/6.1 Vc). Als in het landgebonden asielbeleid is vastgelegd dat de autoriteiten van het land van herkomst of een ander land waar de Amv heen kan gaan, zorg dragen voor de opvang van Amv’s, dan rust er geen taak op de Nederlandse overheid in het voorzien van opvang van de Amv in het betreffende land. De voogd van de Amv moet op de hoogte worden gesteld door de DT&V van het besluit dat de Amv wordt uitgezet en de wijze waarop de uitzetting plaatsvindt.

B8. Humanitair tijdelijk

1. Inleiding

In dit hoofdstuk zijn beleidsregels opgenomen voor vreemdelingen die in Nederland willen verblijven op tijdelijke humanitaire gronden. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende verblijfsdoelen:

(…)

• amv’s die buiten hun schuld niet uit Nederland kunnen vertrekken;

(…)

B8/6. Amv die buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken