3.2.12 Het omgevingsplan in verhouding tot andere kerninstrumenten

De omgevingsvisie is een politiek-bestuurlijk document dat de lange termijnvisie van een bestuursorgaan geeft op de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Anders dan het omgevingsplan, bindt de omgevingsvisie alleen het bestuursorgaan dat het heeft vastgesteld. De omgevingsvisie is als instrument onderdeel van de start van de beleidscyclus, die van beleidsontwikkeling. Het beleid in de gemeentelijke omgevingsvisie vormt het kader voor de regels die in de uitvoeringsfase worden gesteld in het omgevingsplan.

Een programma bevat concrete maatregelen voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud van de fysieke leefomgeving. In een programma kunnen gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk beleid voor onderdelen van de fysieke leefomgeving uitwerken. Een programma kan gericht zijn op ontwikkeling van een bepaald gebied en het kan maatregelen bevatten om aan omgevingswaarden te voldoen of om andere doelstellingen te bereiken. In dit verband kan monitoring een belangrijk instrument zijn bij de uitvoering van een programma. Een programma over de ontwikkeling van een gebied (voorheen structuurvisie voor een gebied) kan gebruikt worden als beleidsmatig kader voor één of meer wijzingen van het omgevingsplan. Bij programma's met een programmatische aanpak kan de toelaatbaarheid van specifieke wijzigingen van het omgevingsplan of omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten worden beoordeeld in het licht van bepaalde omgevingswaarden of andere doelstellingen. In een aantal gevallen is het verplicht een programma op te stellen. Dat is bijvoorbeeld het geval als sprake is van (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde, zoals de Europese omgevingswaarden voor luchtkwaliteit. Een programma bindt alleen het vaststellend bestuursorgaan zelf bij de uitoefening van zijn bevoegdheden en moet binnen de beleidscyclus worden gerekend tot beleidsontwikkeling. Wel kunnen maatregelen in een programma zich onder meer vertalen in algemene regels in een omgevingsplan, bijvoorbeeld in maatwerkregels voor milieubelastende activiteiten.

In algemene rijksregels worden aan burgers, bedrijven en overheden als initiatiefnemers rechtstreeks werkende rijksregels gesteld over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Deze algemene rijksregels zijn opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving. Het Besluit activiteiten leefomgeving stelt vooral regels over milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten. Het Besluit bouwwerken leefomgeving bevat regels over de technische kwaliteit van nieuw te bouwen en bestaande bouwwerken en regels over aan een bouwwerk gerelateerde activiteiten.

De algemene regels van het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving staan in beginsel naast de regels in het omgevingsplan. Beide regelingen gelden dus naast elkaar en vullen elkaar aan. Wel is er ruimte om bij een groot aantal van de algemene rijksregels uit het Besluit activiteiten leefomgeving, een afwijkende of aanvullende regel op te nemen in het omgevingsplan. Met deze zogenoemde maatwerkregels is het mogelijk om normen beter te laten aansluiten op lokale omstandigheden. Maatwerkregels hoeven in het omgevingsplan niet als zodanig herkenbaar te zijn. Zoals aangegeven gelden de maatwerkregels naast de in het Besluit activiteiten leefomgeving gestelde regels en er moet aan beide regelingen worden voldaan. Als in het omgevingsplan een maatwerkregel wordt gesteld met het doel om in afwijking van het Besluit activiteiten leefomgeving een minder zware norm te stellen, dient bij die maatwerkregel te worden aangegeven dat deze geldt in afwijking van de regel uit het Besluit activiteiten leefomgeving. In dat geval prevaleert het omgevingsplan boven het Besluit activiteiten leefomgeving. Daarvan kan overigens alleen sprake zijn als het Besluit activiteiten leefomgeving daartoe de bevoegdheid geeft.

Het Besluit kwaliteit leefomgeving richt zich tot bestuursorganen en bevat de inhoudelijke normen voor de bestuurlijke taakuitoefening en besluitvorming. Zo bevat hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving de instructieregels over de inhoud van omgevingsplannen. Bij de vaststelling van een omgevingsplan dient aan deze instructieregels te zijn voldaan. Als een omgevingsplan (nog) niet voldoet aan een in het Besluit kwaliteit leefomgeving gegeven instructieregel, dient het te worden aangepast. Daarvoor kunnen bij de instructieregels termijnen zijn gesteld.

De provinciale regels op het terrein van de fysieke leefomgeving worden vastgesteld in de omgevingsverordening. Voor zover het gaat om regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, ligt het primaat bij het omgevingsplan. Het uitgangspunt is dat de provincie op dat punt alleen instructieregels opneemt in de omgevingsverordening over de inhoud van omgevingsplannen. Alleen als het onderwerp van zorg niet doelmatig en doeltreffend met een instructieregel kan worden behartigd, is er een mogelijkheid een dergelijke regel in de omgevingsverordening zelf te treffen. Voor het overige geldt hetzelfde als voor het Besluit kwaliteit leefomgeving. Het omgevingsplan dient in overeenstemming te zijn met de gegeven instructieregels, waarvoor bij de instructieregels een termijn kan worden gesteld.

Het waterschap stelt zijn regels vast in de waterschapsverordening. Door de specifieke taaktoedeling betreft het hier alleen regels over het beheer van watersystemen, het waterketenbeheer en openbare wegen. De waterschapsverordening en het omgevingsplan gelden naast elkaar en burgers en bedrijven moeten aan beide regelingen voldoen. De onderwerpen die door een waterschapsverordening worden gereguleerd, moeten worden afgestemd met de onderwerpen die door een omgevingsplan worden gereguleerd. De onderlinge afstemming als bedoeld in artikel 2.2 van de wet dient conflicterende regels te voorkomen.

Voor het uitvoeren van een project en het in werking hebben of in stand houden daarvan, kan de Minister van Infrastructuur of Milieu (of de verantwoordelijke minister, in overeenstemming met eerstgenoemde minister), het college van gedeputeerde staten of het dagelijks bestuur van een waterschap een projectbesluit nemen op grond van artikel 5.44 van de wet.

Het projectbesluit is bedoeld voor complexe publieke projecten in de fysieke leefomgeving van nationaal of provinciaal belang, of in het belang van het beheer van watersystemen en het waterketenbeheer. Gedacht kan worden aan de aanleg van windparken, rijks- en provinciale wegen en waterkeringen. Binnen de beleidscyclus is het projectbesluit onderdeel van de uitvoeringsfase.

Het projectbesluit bevat de maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van het project. Op grond van artikel 5.52 van de wet wijzigt een projectbesluit de regels van een omgevingsplan, voor zover de regels uit het plan in strijd zijn met de regels van het projectbesluit. Daarmee zijn dus niet alleen de gemeenteraad en, mits daartoe gedelegeerd, het college van burgemeester en wethouders bevoegd om een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan te nemen. Het gedeelte van een projectbesluit dat een of meer omgevingsplannen wijzigt, heeft op zichzelf een vergelijkbare vorm als een regulier door de gemeenteraad vastgesteld besluit tot wijziging van het omgevingsplan. In dat deel van het projectbesluit wordt in concreto, vergelijkbaar met een wetswijziging of de wijziging van een verordening, aangegeven op welke wijze het betrokken omgevingsplan wordt aangepast. Aangegeven wordt welke regels worden toegevoegd, geschrapt, gewijzigd of vervangen door andere regels. Dit deel gaat op in de geconsolideerde (doorlopende) versie van het omgevingsplan dat digitaal raadpleegbaar beschikbaar moet zijn gesteld. Als een project wordt uitgevoerd in verschillende gemeenten, zullen op deze wijze dus ook meer omgevingsplannen worden gewijzigd.