6.5.5 Conforme interpretatie en het proces van interpreteren

Het Hof van Justitie verwijst in de jurisprudentie over conforme interpretatie meermalen naar de bevoegdheden van de rechter op grond van het nationale recht en de hem naar nationaal recht ter beschikking staande interpretatiemethoden en conflictregels. Daaruit lijkt eenvoudig het antwoord te volgen dat conforme interpretatie uitsluitend betrekking heeft op het resultaat dat de rechter bereikt: de rechter moet proberen binnen de grenzen van zijn nationale recht een Europeesrechtconform resultaat te bereiken. Dat zou betekenen dat het proces van interpretatie, de wijze waarop de rechter tot zijn uitleg komt, onaangeroerd blijft. Dat is echter te eenvoudig gesteld. Het Hof heeft immers in de in paragraaf 6.5.2 besproken arresten Wagner Miret1 en Björnekulla Fruktindustrier2 veel concretere aanwijzingen gegeven over de wijze waarop de rechter zijn nationale recht moet uitleggen in het licht van het Europees recht. In de literatuur bestaat daarom geen overeenstemming over de aard van conforme interpretatie en de invloed die dat heeft op het interpretatieproces. Is het een interpretatiemethode, die een toevoeging vormt op de catalogus van methoden die de rechter ter beschikking staat? Zo ja, neemt het daarbinnen een vaste hiërarchische positie in? Heeft conforme interpretatie bijvoorbeeld ‘voorrang’ op de overige interpretatiemethoden? Twee vragen moeten dus worden beantwoord. De eerste is of conforme interpretatie in de catalogus van interpretatiemethoden een zelfstandige methode vormt. Ik heb in paragraaf 6.2 gesteld dat de interpretatiemethoden verwijzen naar verschillende bronnen van gezaghebbende informatie over de betekenis van de bepaling. Of conforme interpretatie in dat kader als zelfstandige methode kan worden gezien, is afhankelijk van de vraag of conforme interpretatie verwijst naar een bron van informatie waar de andere methoden niet naar verwijzen (in dat geval zou conforme interpretatie een vorm van bijvoorbeeld systematische of wetshistorische interpretatie zijn). De tweede is of de plicht veranderingen teweegbrengt in de verhouding tussen die methoden.

Deze vragen zijn, doorgaans in iets andere termen, in de rechtswetenschappelijke literatuur veelvuldig aan de orde geweest, zowel binnen als buiten Nederland. Meerdere auteurs hebben deze literatuur aan de hand van verschillende criteria geordend: met name de dissertaties van Asp,3 Brechmann4 en Wissink5 moeten in dit verband worden genoemd. De hier door mij geschetste benadering van het vraagstuk vanuit de catalogus van interpretatiemethoden en hun onderlinge rangorde sluit het best aan op het werk van Asp. Asp neemt impliciet aan dat conforme interpretatie een zelfstandige methode is en onderscheidt benaderingen naar de bronnen of methoden die worden gezien als begrenzing van conforme interpretatie. Auteurs vinden soms alleen in de voorzienbaarheid die op grond van het EVRM moet worden beschermd een begrenzing van conforme interpretatie, andere auteurs voegen daar de tekst van de wet aan toe of zowel de tekst van de wet als de intentie van de nationale wetgever.6 Met andere woorden is voor Asp onderscheidend welke positie conforme interpretatie inneemt ten opzichte van de andere interpretatiemethoden.7

Brechmann onderscheidt de posities aan de hand van de vraag of het Europees recht voorrang heeft op het nationale recht, omdat die eventuele voorrang volgens hem de rangorde tussen interpretatiemethoden stuurt. Kort gezegd volgt volgens Brechmann uit de voorrang van het Gemeenschapsrecht dat conforme interpretatie als methode voorrang heeft op alle andere interpretatiemethoden.8 Dit vraagpunt doordesemt de Duitse discussie over conforme interpretatie in veel hogere mate dan de Nederlandse, waar de voorrang van het Europees recht op veel minder fundamentele bezwaren stuit.

Wissink acht het uitgangspunt van Brechmann problematisch, aangezien Brechmann niet overtuigend aantoont dat voorrang van het Europees recht ook betekent dat Europeesrechtconforme interpretatie voorrang moet krijgen boven de andere interpretatiemethoden.9 Hij kiest daarom, hoewel geïnspireerd door Brechmann, voor een eigen insteek, die ik hier kort bespreek omdat deze specifiek is toegesneden op het Nederlandse recht. De inbedding van de conforme-interpretatieplicht in de nationale interpretatietraditie en het feit dat het gaat om de interpretatie van nationaal recht maken dat de nationale context relevant is om te kunnen beschouwen in welk opzicht conforme interpretatie daar verandering in aanbrengt.10 Wissink ontwaart in de literatuur vier verschillende benaderingen van de methode van conforme interpretatie en voegt daaraan een vijfde benadering toe. Hij noemt die vijfde benadering ‘richtlijnconformiteit als normale uitlegfactor’. Wissink stelt ten eerste dat conforme interpretatie een zelfstandige ‘uitlegfactor’ (in mijn woorden: interpretatiemethode) is, omdat ook indien het nationale recht geen omzetting van Europees recht beoogt, conforme interpretatie toch verplicht kan zijn. Een beperking tot situaties waarin een systematische of wetshistorische interpretatie leidt tot een onderzoek naar de richtlijn, is daarom onvoldoende.11 Daarnaast wil Wissink geen benadering accepteren waarbij een hiërarchie wordt gevestigd tussen interpretatiemethoden.12 Dat betekent dat voor hem conforme interpretatie geen invloed mag hebben op het tweede facet van interpretatie. De oplossing is volgens Wissink richtlijnconformiteit te beschouwen als een ‘reguliere uitlegfactor’, oftewel één van de bronnen die deel uitmaken van de catalogus van teksten die de rechter ter beschikking staan. Het Europees recht is een ‘zwaarwegende factor’, maar het weegt niet per definitie meer of minder dan de andere factoren.13 Volgens Wissink beïnvloedt richtlijnconforme interpretatie dus wel de catalogus van methoden, maar niet de verhouding daartussen.

Het beeld dat Wissink schetste in 2001 moet enigszins worden geactualiseerd – en is ook door Wissink geactualiseerd – naar aanleiding van latere rechtspraak van het Hof van Justitie, met name het arrest Björnekulla Fruktindustrier uit 2004.14 In een conclusie uit 2013 stelt Wissink dat de Europese jurisprudentie van de nationale rechter vergt dat hij meer gewicht toekent aan de wens van de nationale wetgever tot omzetting, dan aan concrete uitlatingen uit de wetsgeschiedenis die wellicht een andere kant op wijzen.15 Daarmee lijkt zich toch een zekere voorgeschreven rangorde van interpretatiemethoden af te tekenen.

In lijn met de opvatting van Prechal meen ik dat de plicht tot conforme interpretatie, hoewel het Hof suggereert dat dit plaatsvindt met gebruikmaking van nationale uitlegmethoden, wel degelijk het interpretatieproces beïnvloedt.16 Dat geldt zowel voor de catalogus van interpretatiemethoden, als voor de onderlinge rangorde tussen methoden. Zoals Prechal stelt: conforme interpretatie is nog steeds alleen verplicht indien dit mogelijk is op grond van het nationale recht, maar ‘[b]e this as it may, it seems that national courts are no longer entirely free to determine the parameters of what is ‘possible’ and what not.’17

Ten eerste blijkt uit de in paragraaf 6.5.1 besproken jurisprudentie, die visie deel ik met Asp en Wissink, dat het Europees recht de catalogus van interpretatiemethoden beïnvloedt. Waar sommigen alleen een rol zien voor het Europees recht indien één van de gebruikelijke interpretatiemethoden naar het Europees recht verwijzen (omdat de wetsgeschiedenis de Europeesrechtelijke herkomst van de bepaling vermeldt, of omdat latere uitingen van de wetgever blijk geven van de omzettingsstrekking van de bepaling), heeft Wissink terecht opgemerkt dat het Europees recht ook een rol dient te spelen bij de uitleg van bepalingen die geen omzettingsstrekking hebben, maar wel onder de reikwijdte van het Europees recht vallen.18 Dat volgt uit het Marleasing-arrest.19 Dat betekent dat voor alle bepalingen die vallen onder de reikwijdte van het Europees recht een bron is toegevoegd aan de catalogus van methoden die de rechter kan en moet betrekken bij de uitleg van de bepaling. Daarvan moet het vonnis ook blijk geven. Die bron kan zelfstandig beïnvloeden welke interpretaties die door de tekst van de bepaling mogelijk worden gemaakt meer of minder passend zijn. Anders dan in bijvoorbeeld de keuzemiddeltheorie wordt gesteld,20 kan het Europees recht zelfstandig steun bieden aan een interpretatie die door de tekst mogelijk wordt gemaakt, maar door geen enkele andere bron wordt ondersteund. Gezien de zelfstandige plaats die het Europees recht inneemt als bron en de bijzondere kenmerken daarvan, acht ik het inderdaad gerechtvaardigd om conforme interpretatie te beschouwen als zelfstandige, vijfde interpretatiemethode en niet als een afgeleide van de andere interpretatiemethoden.21

Uit de jurisprudentie kan eveneens worden afgeleid dat conforme interpretatie invloed heeft op de verhouding tussen de interpretatiemethoden. Hoewel er naar nationaal recht geen vaste rangorde bestaat, blijkt uit de geformuleerde contra legem-grens dat grammaticale interpretatie bij conforme interpretatie voorop staat. De tekst van de bepaling kan niet met een beroep op andere interpretatiemethoden, ook niet op conforme interpretatie, opzij worden gezet. Het Hof heeft zich ook uitgesproken over de waarde die moet worden gehecht aan wetshistorische interpretatie. Daaruit blijkt dat de intentie tot adequate omzetting zeer belangrijk is, maar concrete uitlatingen over de uitleg van de wet minder. Een onjuiste uitleg van het Europees recht is geen reden om niet conform te interpreteren, tenzij deze uitleg dermate grote invloed heeft gehad op de formulering van de wet dat een conforme interpretatie niet mogelijk is. Net als bij teleologische interpretatie prevaleren abstracte doelstellingen boven concrete opvattingen over de reikwijdte van de wet.

Dat de jurisprudentie van het Hof ook invloed heeft op de beide facetten van het interpretatieproces, neemt niet weg dat het Hof de nadruk legt op het bereiken van een richtlijnconform resultaat. De rechter moet in beginsel daartoe de middelen inzetten die hij heeft krachtens nationaal recht, en slechts in uitzonderingsgevallen heeft het Hof nadere instructies gegeven die raken aan het interpretatieproces.

Omdat ook beperkingen worden gesteld aan het resultaat (conforme interpretatie is niet toelaatbaar indien dat leidt tot een schending van rechtszekerheid of tot terugwerkende kracht), is het niettemin mogelijk, zeker in een strafzaak, dat de rechter toch niet tot een Europeesrechtconforme uitleg komt, omdat hij dat resultaat in strijd acht met de rechtszekerheid. Een conforme uitleg mag niet leiden tot een schending van het legaliteitsbeginsel, en dat biedt een zeker ‘ventiel’ voor de rechter om in zaken waarin hij meent dat de rechtszekerheid onder druk zou komen te staan met een Europeesrechtconforme interpretatie, te kiezen voor een uitleg die de rechten van de verdachte respecteert. Daarbij zal de uitleg van het Hof van Justitie van het rechtszekerheidsbeginsel, inhoudende dat ‘de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, zo nodig met behulp van de door de rechterlijke instanties daaraan gegeven interpretatie, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld’,22 leidend moeten zijn bij het beoordelen of een richtlijnconforme interpretatie mogelijk is.