6.5.1 Algemene kenmerken van de verplichting tot conforme interpretatie

In 1984 verklaarde het Hof van Justitie conforme interpretatie tot een plicht voor de nationale rechter bij de uitlegging van nationaal recht. Deze plicht is in latere rechtspraak gestaag uitgebreid en wordt nu gezien als een dwingender mechanisme dan conforme interpretatie in het internationaal recht.2 Het arrest Von Colson en Kamann betrof weliswaar een verticale rechtsverhouding, maar de richtlijn was niet voldoende precies geformuleerd om rechtstreeks te kunnen werken. Het Hof zag wel ruimte voor een middellijke of indirecte werking van de richtlijn:

De middellijke werking van richtlijnen onderscheidt zich van de rechtstreekse werking in die zin dat het een nationale bepaling is die wordt toegepast, niet de richtlijn zelf. De rechter moet daarbij gebruik maken van ‘de hem door zijn nationale recht toegekende beoordelingsvrijheid’. Dit impliceert al dat het bereiken van een richtlijnconform resultaat niet altijd mogelijk zal zijn: het nationale recht, meer bepaald het legaliteitsbeginsel, stelt immers grenzen aan de interpretatievrijheid van de rechter.4 In zoverre is duidelijk dat het om een inspanningsverplichting gaat: de wetgever heeft nagelaten een richtlijn te implementeren of heeft dat onjuist of onvolledig gedaan, de mogelijkheden voor de rechter om omzettingsgebreken te helen zijn beperkt.5

In Von Colson en Kamann moest de rechter gebruik maken van zijn beoordelingsvrijheid naar nationaal recht. Kort daarna, in het Marleasing-arrest, liet het Hof die verwijzing naar het nationale recht weg en stelde het alleen dat het nationale recht ‘as far as possible’ conform het Europees recht moest worden uitgelegd.6 In latere jurisprudentie wordt bijna altijd de formulering uit Marleasing gebruikt, en zelden meer expliciet verwezen naar de bevoegdheden in het nationale recht.

Toch is ook in het Pfeiffer-arrest van dertig jaar later nog een verwijzing naar de bevoegdheden van de rechter in het nationale recht te lezen wanneer het Hof de plicht verder uitbreidt. In dat arrest gaat het Hof in op de verhouding tussen conforme interpretatie en de ‘gewone’, dat wil zeggen zuiver nationale interpretatie van bepalingen.7 Het Hof stelt:

De conflictregels die de rechter naar nationaal recht ter beschikking staan, moeten dus worden benut om een Europeesrechtconform resultaat te bereiken.9

Uit deze twee arresten blijkt dat de rechter niet verplicht is om ook daadwerkelijk een richtlijnconform resultaat te bereiken. Maar daarmee is nog niet opgehelderd of de plicht met name gevolgen heeft voor het proces van interpretatie, of voor het product. Het begrip conforme interpretatie lijdt, net als het begrip ‘interpretatie’ waar het een afgeleide van is, aan proces-productambiguïteit.10 In het arrest Von Colson en Kamann verwijst het Hof naar de beoordelingsvrijheid die de rechter in het nationale recht heeft: dit impliceert dat de verplichting geen invloed heeft op het proces van interpreteren als zodanig (de catalogus van interpretatiemethoden en de rangorde daartussen), maar slechts op de resultaten die de rechter bereikt. Datzelfde geldt voor het Pfeiffer-arrest, waar het Hof refereert aan bestaande conflictregels in het nationale recht. Andere rechtspraak geeft echter aanleiding te denken dat ook het proces van interpretatie door deze plicht wordt beïnvloed. In paragraaf 6.5.5 zal nader worden geanalyseerd of het gaat om een verplichting ten aanzien van het resultaat, of ook ten aanzien van het proces.

In het arrest Von Colson en Kamann werd de conforme-interpretatieplicht geformuleerd op een tweeledige grondslag. Lidstaten hebben de plicht het met een richtlijn beoogde doel te verwezenlijken, omdat richtlijnen verbindend zijn ten aanzien van het te bereiken resultaat volgens artikel 189EEG-Verdrag (nu art. 288VWEU). Daarnaast wees het Hof op het beginsel van loyale samenwerking uit artikel 5EEG-Verdrag (nu art. 4 lid 3VWEU). Deze verplichtingen gelden ‘voor alle met overheidsgezag beklede instanties’ en dus ook voor de rechter: die moet binnen het kader van zijn bevoegdheden pogen de met de richtlijn beoogde resultaten te bereiken.11 De verbindendheid ten aanzien van het resultaat van richtlijnen en het beginsel van loyale samenwerking kunnen daarom samen worden gezien als de grondslag van de plicht tot conforme interpretatie. In het Pfeiffer-arrest uit 2004 heeft het Hof de conforme-interpretatieplicht nog verder verankerd in het Unierecht door te stellen dat conforme interpretatie ‘inherent [is] aan het systeem van het Verdrag’.12 Dit illustreert het belang en het constitutionele karakter van het mechanisme: het wordt geacht onlosmakelijk deel uit te maken van de structuur van het Europees recht.13 Bovendien wordt daarmee de plicht minder sterk verbonden aan het karakter van richtlijnen, waardoor de plicht in beginsel kan gelden voor al het Europees recht.14 Toch werd het laatste argument niet herhaald in het Pupino-arrest van 2005, waarin de conforme-interpretatieplicht van toepassing werd verklaard op kaderbesluiten uit de toen nog bestaande derde pijler.15 Dat arrest herinnert meer aan het arrest in de zaak Von Colson en Kamann. In Pupino noemt het Hof de verbindendheid ten aanzien van het resultaat (artikel 34 lid 2 sub b VEU) en de plicht tot loyale samenwerking.16 Dit overigens tot verrassing van enkele lidstaten, die ervan uitgingen dat de plicht tot loyale samenwerking niet gold voor de Europese Unie aangezien het Unieverdrag geen met artikel 5EEG-Verdrag vergelijkbare bepaling kende. Met het opheffen van de pijlerstructuur en het afschaffen van het kaderbesluit als instrument heeft de discussie over kaderbesluitconforme interpretatie echter haar relevantie verloren.17

Uit het voorgaande bleek al impliciet dat ten aanzien van richtlijnen de plicht tot conforme interpretatie een ruimer bereik heeft dan rechtstreekse werking. Ten eerste is conforme interpretatie niet beperkt tot verticale rechtsverhoudingen. Het arrest Von Colson en Kamann ging als gezegd over een geschil tussen particulieren en de staat. De plicht is echter ook van toepassing in horizontale situaties, dus tussen twee particulieren.18 Daarnaast is de plicht van toepassing op omgekeerd verticale rechtsverhoudingen, waarbij de staat zich ten nadele van het individu wil beroepen op de richtlijn.19 Daarbij geldt uiteraard voor richtlijnen de beperking dat zij niet zonder omzetting in het nationale recht verplichtingen voor burgers in het leven kunnen roepen.20 Anders dan bij rechtstreekse werking wordt dus geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende rechtsverhoudingen waarin het Europees recht een rol speelt.

Ten tweede geldt de plicht voor bepalingen die per definitie geen rechtstreekse werking hebben, zoals kaderbesluiten.21 Het nationale recht ter omzetting van die kaderbesluiten moet dus tevens conform het Europees recht worden geïnterpreteerd.

Ten derde strekt conforme interpretatie zich uit tot richtlijnen die niet voldoen aan de voorwaarde van duidelijkheid en onvoorwaardelijkheid voor rechtstreekse werking. Dat blijkt al uit het arrest Von Colson en Kamann, waarin de rechter de sanctiebepalingen over ongelijke behandelingen in zijn nationale recht in overeenstemming met de doelstelling van richtlijn 76/207 moest uitleggen, ook al bevat die richtlijn geen bepaling waarin de aard of hoogte van de sancties wordt voorgeschreven.22 Het Europees recht hoeft dus niet zo precies en onvoorwaardelijk te zijn geformuleerd als een richtlijn die rechtstreeks wordt toegepast, wel moet het voldoende scherp zijn geformuleerd om daadwerkelijk te kunnen dienen als richtinggevend bij de interpretatie.23

In het nationale recht is de plicht van toepassing op alle bepalingen die onder de reikwijdte van het Europees recht vallen. In Von Colson en Kamann stelt het Hof nog dat het ‘met name’ om omzettingswetgeving gaat, maar uit het arrest Marleasing blijkt dat ook regelgeving die dateert van voor de richtlijn in het licht van die richtlijn moet worden uitgelegd.24 De rechter moet kortom het gehele nationale recht bezien om te kijken of er een bepaling is die aldus kan worden geïnterpreteerd dat de doelstellingen van het Europees recht worden bereikt. Dat roept natuurlijk de vraag op welke betekenis de nationale rechter dan nog kan hechten aan de doelstellingen van de nationale wetgever met die nationale wet. Die vraag is in de rechtswetenschappelijke literatuur meermalen onder de aandacht geweest en zal worden beantwoord in paragraaf 6.5.2.

Het is in paragraaf 3.4.3 reeds kort aangestipt: de conforme-interpretatieplicht beperkt zich niet tot gevallen waarin er discrepanties bestaan tussen het nationale en het Europees recht. De rechter moet, ook in gevallen waarin de tekst van zijn nationale recht in overeenstemming is met het Europees, zich bij de uitleg daarvan laten leiden door het Europees recht. Zo moet hij de begrippen uitleggen overeenkomstig hun autonome betekenis in het Europees recht. Ook wanneer de nationale rechter Europees recht toepast, moet hij dit doen – indien van toepassing – conform de uitlegging die het Hof eraan heeft gegeven. Op die manier waarborgt conforme interpretatie niet alleen de effectiviteit van het Europees recht, maar ook in belangrijke mate de uniformiteit van de toepassing ervan.

De plicht tot het verlenen van rechtstreekse werking en tot conforme interpretatie ontstaan op hetzelfde moment, namelijk bij het verstrijken van de omzettingstermijn.25 Dat ligt ook voor de hand.26 Vanaf dat moment zijn de burgers ervan verzekerd dat zij aanspraak kunnen maken op het Unierecht. Vanaf het moment dat de richtlijn in werking treedt tot aan de implementatie in het nationale recht moeten lidstaten zich al onthouden van ‘maatregelen die de verwezenlijking van het door de richtlijn voorgeschreven resultaat’ in gevaar kunnen brengen.27 Die verplichting geldt ook voor de rechter.28 Na het in werking treden van de richtlijn is de nationale rechter dus gehouden de verwezenlijking van het voorgeschreven resultaat niet in gevaar te brengen door middel van interpretatie. Hij hoeft echter niet aan conforme interpretatie te doen. In de literatuur is wel verdedigd dat de rechter wel conform mag interpreteren in die periode, indien hij dat wenst.29 Dat is inderdaad in de geest van het Europees recht en bovendien, nu de rechter bij conforme interpretatie gehouden is de rechten van de betrokkenen te beschermen, niet bezwaarlijk. De plicht tot conforme interpretatie ontstaat niettemin pas op het moment van verstrijken van de omzettingstermijn.30

Het Hof van Justitie heeft bepaald dat de nationale rechter bij een conflict tussen nationaal en Europees recht eerst moet proberen of het nationale recht conform het Europees kan worden uitgelegd.31 Conforme interpretatie wordt gezien als een mechanisme dat minder ingrijpt in het nationale recht omdat het de werking daarvan niet doorbreekt.32 Als conforme interpretatie niet mogelijk is, moet op grond van de voorrangsregel het nationale recht buiten toepassing blijven. Voorrang biedt echter in het strafrecht alleen soelaas wanneer het Europees recht minder strafrechtelijke aansprakelijkheid vestigt.33 Eventueel kan in plaats van de nationale bepaling een richtlijnbepaling rechtstreeks worden toegepast. Tot slot zal de rechter moeten onderzoeken of een particulier aanspraak kan maken op een schadevergoeding van de staat, wegens het in gebreke blijven bij de omzetting van Europees recht.34 De doorwerkingsmechanismen staan dus in een duidelijke toepassingsvolgorde ten opzichte van elkaar waarbij eerst wordt geprobeerd het conflict te vermijden, vervolgens wordt getracht alsnog uitvoering te geven aan het Europees recht en in derde instantie wordt getracht adequaat redres te garanderen voor het individu.