HvJ EG, 04-07-2006, nr. C-212/04

Richtlijn 1999/70 is gebaseerd op artikel 139, lid 2, EG, en zij is, volgens artikel 1 ervan ‘gericht op de uitvoering van de […] door de algemene brancheoverkoepelende organisaties (EVV, UNICE, CEEP) gesloten raamovereenkomst […], die in de bijlage is opgenomen’.

Uit de derde, de zesde, de zevende, de dertiende tot en met de vijftiende en de zeventiende overweging van de considerans van die richtlijn alsmede de eerste tot en met de derde alinea van de preambule en de punten 3, 5 tot en met 8 en 10 van de algemene overwegingen van de raamovereenkomst blijkt het volgende:

Volgens clausule 1 ervan

.

Clausule 2 van de raamovereenkomst luidt:

In clausule 3 van de raamovereenkomst heet het:

Clausule 5 van de raamovereenkomst luidt:

In clausule 8 van de raamovereenkomst heet het:

Artikel 2, eerste en tweede alinea, van richtlijn 1999/70 bepaalt:

Artikel 3 van de richtlijn luidt:

Volgens de verklaringen van de Commissie heeft de Griekse regering haar medegedeeld dat zij gebruik wenste te maken van de in artikel 2, tweede alinea, van richtlijn 1999/70 vastgestelde mogelijkheid om over een extra termijn te beschikken voor de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen voor deze richtlijn. Ingevolge deze verlenging verstreek de omzettingstermijn pas op 10 juli 2002.

In april 2003 is de richtlijn in de Griekse rechtsorde omgezet.

Presidentieel besluit nr. 81/2003 houdende regelingen voor werknemers met arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (FEK A' 77/2.4.2003), de eerste maatregel tot uitvoering van richtlijn 1999/70, is immers op 2 april 2003 in werking getreden.

Artikel 2, lid 1, van bedoeld besluit preciseert dat het ‘van toepassing is op werknemers met een bezoldigde arbeidsovereenkomst of -verhouding voor bepaalde tijd’.

Artikel 1 van presidentieel besluit nr. 180/2004 (FEK A' 160/23.8.2004), dat op 23 augustus 2004 in werking trad, heeft artikel 2, lid 1, van presidentieel besluit nr. 81/2003 als volgt gewijzigd:

De oorspronkelijke versie van artikel 5 van presidentieel besluit nr. 81/2003, met als opschrift ‘bepalingen ter bescherming van werknemers en ter voorkoming van wetsontduiking in hun nadeel’, luidde:

Sinds de inwerkingtreding van presidentieel besluit nr. 180/2004, luidt artikel 5 als volgt:

Artikel 21 van wet nr. 2190/1994 tot oprichting van een onafhankelijke autoriteit voor de selectie van personeel en de regeling van administratieve problemen (FEK A' 28/3.3.1994), bepaalt:

Presidentieel besluit nr. 164/2004, houdende regelingen voor werknemers in de openbare sector met overeenkomsten voor bepaalde tijd (FEK A' 134/19.7.2004), heeft richtlijn 1999/70 omgezet in de Griekse wettelijke regeling betreffende het personeel van de Staat en van de openbare sector in ruime zin. Op 19 juli 2004 is het besluit in werking getreden.

Artikel 2, lid 1, van bedoeld presidentieel besluit luidt:

Artikel 5 van presidentieel besluit nr. 164/2004 bepaalt met name:

Artikel 11 van presidentieel besluit nr. 164/2004 bevat de volgende overgangsbepalingen:

De Commissie voert weliswaar niet expliciet aan dat de eerste vraag niet-ontvankelijk is, maar zij stelt dat onduidelijk is hoe deze relevant zou zijn voor de beslechting van het hoofdgeding. Haar twijfels dienaangaande houden verband met de omstandigheid dat de betrokken overeenkomsten pas na de inwerkingtreding van presidentieel besluit nr. 81/2003 afliepen, dat er juist toe strekte in de Griekse rechtsorde uitvoering te geven aan richtlijn 1999/70. Bijgevolg is niet duidelijk waarom de verwijzende rechter de vraag stelt betreffende de reeds vóór de omzetting van die richtlijn op hem rustende verplichting om het nationale recht in overeenstemming daarmee te interpreteren.

De Griekse regering heeft twijfels over de relevantie van de tweede en de derde vraag voor de beslechting van het hoofdgeding.

Dienaangaande merkt zij op dat de bepalingen van presidentieel besluit nr. 81/2003 volgens artikel 2, lid 1, ervan, zoals gewijzigd bij presidentieel besluit nr. 180/2004, enkel van toepassing waren op bezoldigde werknemers in de particuliere sector met een overeenkomst voor bepaalde tijd.

Wat daarentegen werknemers van de Staat en werknemers in de openbare sector in ruime zin betreft, stelt de Griekse regering dat richtlijn 1999/70 bij presidentieel besluit nr. 164/2004 is omgezet. Volgens de regering heeft dit besluit, gelet op de overgangsbepalingen van artikel 11 ervan, de gevolgen van de te late omzetting van die richtlijn verholpen.

Immers, ingevolge bedoeld artikel 11 zijn de opeenvolgende arbeidsovereenkomsten die in juli 2002 — de uiterste datum voor de omzetting van richtlijn 1999/70 — met de werknemers in de openbare sector zijn gesloten, omgezet in overeenkomsten voor onbepaalde tijd, mits die overeenkomsten op 19 juli 2004, de datum van inwerkingtreding van presidentieel besluit nr. 164/2004, nog liepen dan wel waren verstreken in de drie maanden vóór die datum.

Bijgevolg, aldus de Griekse regering, zijn de tweede en de derde vraag, die verband houden met de bepalingen van presidentieel besluit nr. 81/2003, zonder voorwerp geraakt bij de inwerkingtreding van presidentieel besluit nr. 164/2004, nu eerstgenoemd besluit niet van toepassing is op het hoofdgeding. Afgezien daarvan voldeden negen van de achttien verzoekers in het hoofdgeding aan de voorwaarden voor omzetting van hun arbeidsverhoudingen in overeenkomsten voor onbepaalde tijd, overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van presidentieel besluit nr. 164/2004.

Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat wanneer een vraag omtrent de uitlegging van het EG-Verdrag of van de door de instellingen van de Gemeenschap verrichte handelingen wordt opgeworpen voor een rechterlijke instantie van een lidstaat, die instantie, indien zij een beslissing op dat punt noodzakelijk acht voor het wijzen van haar vonnis, krachtens artikel 234 EG-Verdrag het Hof van Justitie kan, of in voorkomend geval moet, verzoeken over die vraag een uitspraak te doen (zie met name arresten van 21 maart 2002, Cura Anlagen, C-451/99, Jurispr. blz. I-3193, punt 22, en 22 november 2005, Mangold, C-144/04, Jurispr. blz. I-9981, punt 33).

Volgens vaste rechtspraak is de procedure van artikel 234 EG een instrument van de samenwerking tussen het Hof van Justitie en de nationale rechterlijke instanties, waarmee het Hof de nationale rechterlijke instanties de gegevens betreffende de uitlegging van het gemeenschapsrecht verschaft die deze voor de beslechting van de bij hen aanhangige gedingen nodig hebben (zie met name arrest van 12 juni 2003, Schmidberger, C-112/00, Jurispr. blz. I-5659, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In het kader van deze samenwerking is de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd, die als enige rechtstreeks kennis heeft van de feitelijke achtergrond van het geschil en de verantwoordelijkheid moet dragen voor de te geven rechterlijke beslissing, het best in staat om, gelet op de bijzonderheden van de zaak, de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen alsmede de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen dus over de uitlegging van gemeenschapsrecht gaan, is het Hof in beginsel verplicht uitspraak te doen (zie met name de reeds aangehaalde arresten Schmidberger, punt 31, en Mangold, punten 34 et 35).

Het Hof dient evenwel, ter toetsing van zijn bevoegdheid, een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder de nationale rechter hem om een prejudiciële beslissing heeft verzocht. De geest van samenwerking die in de loop van de verwijzingsprocedure moet heersen, houdt namelijk eveneens in dat de nationale rechter zijnerzijds oog dient te hebben voor de aan het Hof opgedragen taak, welke erin bestaat bij te dragen tot de rechtsbedeling in de lidstaten en niet rechtsgeleerde adviezen te geven over algemene of hypothetische vragen (zie met name arrest Mangold, reeds aangehaald, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Gelet op deze taak heeft het Hof geoordeeld, geen uitspraak te kunnen doen over een voor een nationale rechter opgeworpen prejudiciële vraag wanneer duidelijk blijkt dat de uitlegging van het gemeenschapsrecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie arrest Mangold, reeds aangehaald, punt 37).

In casu moet echter worden vastgesteld dat de door de verwijzende rechter gestelde vragen niet kennelijk onder een dergelijke categorie vallen.

Wat in de eerste plaats de twijfel van de Commissie betreffende de relevantie van de eerste vraag betreft, blijkt uit de door de verwijzende rechter aan het Hof overgelegde processtukken dat een niet-onaanzienlijk deel van de verzoekers in het hoofdgeding vóór 10 juli 2002, uiterste datum voor omzetting van richtlijn 1999/70, of zelfs vóór 10 juli 2001, het tijdstip waarop de richtlijn normaliter in de rechtsordes van de lidstaten had moeten zijn uitgevoerd, een eerste arbeidsovereenkomst voor acht maanden hebben gesloten met ELOG. Voorts blijkt uit de processtukken dat een aantal verzoekers reeds 22 dagen na afloop van de eerdere overeenkomst opnieuw een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd met dezelfde werkgever hebben gesloten.

Bovendien, zelfs zo de Helleense Republiek de formaliteiten om rechtsgeldig gebruik te kunnen maken van de mogelijkheid om de omzettingstermijn voor richtlijn 1999/70 te verlengen tot 10 juli 2002, in acht zou hebben genomen, is de omzetting hoe dan ook te laat gebeurd, hetgeen de Griekse regering erkent, aangezien de eerste uitvoeringsmaatregel pas in april 2003 in die lidstaat in werking is getreden (zie punten 13 en 14 van het onderhavige arrest). Bovendien is bij het stellen van de eerste vraag duidelijk uitgegaan van een dergelijke te late omzetting in nationaal recht. Daarenboven zijn de bepalingen van artikel 5 van presidentieel besluit nr. 81/2003 niet van toepassing op overeenkomsten die vóór de inwerkingtreding van dit besluit zijn gesloten.

In die omstandigheden is de verwijzende rechter gerechtigd te vragen vanaf wanneer de rechterlijke instanties in de lidstaten zich hebben te houden aan de verplichting tot richtlijnconforme uitlegging van het interne recht, en met name, of een dergelijke verplichting bestaat vanaf de inwerkingtreding van de richtlijn, of althans vanaf het verstrijken van de termijn waarbinnen de lidstaten de omzetting ervan moeten verzekeren.

Evenwel kan de vraag betreffende de strekking van de op de nationale rechterlijke instanties rustende verplichting tot conforme uitlegging maar nuttig worden onderzocht voorzover het antwoord van het Hof op minstens een van de andere prejudiciële vragen de verwijzende rechter ertoe kan brengen een interne rechtsnorm aan het gemeenschapsrecht te toetsen. De eerste vraag zal dus in voorkomend geval als laatste worden onderzocht.

Wat in de tweede plaats de tweede en de derde vraag betreft, zij opgemerkt dat de vraag welk van de presidentiële besluiten, nr. 81/2003, nr. 164/2004 dan wel nr. 180/2004, op de situatie van verzoekers in het hoofdgeding van toepassing is, voor de verwijzende rechter ter discussie blijft staan, en dat het enkel aan die rechter staat om over dit punt uitspraak te doen.

Bovendien is onbetwist dat niet alle verzoekers in het hoofdgeding hun voordeel kunnen doen met de overgangsbepalingen in de reglementering die de Helleense Republiek in 2004 speciaal voor de openbare sector heeft vastgesteld.

Gelet op een en ander kan niet op goede gronden worden gesteld dat het Hof in casu om een uitspraak wordt verzocht over vragen die niet ter zake doen voor het door de verwijzende rechter te wijzen vonnis.

Niets in de verwijzingsbeschikking of de door de nationale rechter aan het Hof overgelegde processtukken wijst er immers op dat in het hoofdgeding geen sprake is van een reëel geschil of dat vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de beoordeling door de nationale rechter van de noodzaak van een prejudiciële beslissing om hem in staat te stellen, aan de hand van de antwoorden van het Hof op de gestelde vragen, het geding te beslechten.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is derhalve ontvankelijk.

Voor een zinvol antwoord op de gestelde vragen moet allereerst worden gepreciseerd dat richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst ook toepassing kunnen vinden op arbeidsovereenkomsten en -verhoudingen voor bepaalde tijd die met overheidsdiensten en andere entiteiten van de openbare sector zijn aangegaan.

Niets in die twee handelingen wijst er namelijk op, dat enkel arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd tussen werknemers en werkgevers uit de particuliere sector binnen de werkingssfeer ervan zouden vallen.

Integendeel, in de eerste plaats volgt uit de bewoordingen van clausule 2, lid 1, van de raamovereenkomst dat de werkingssfeer van die overeenkomst ruim is opgevat, nu zij in het algemeen geldt voor ‘werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat’. Bovendien omvat de definitie in clausule 3, lid 1, van de raamovereenkomst van het begrip ‘werknemers voor bepaalde tijd’ in de zin van die overeenkomst, alle werknemers, zonder onderscheid naar de openbare dan wel particuliere aard van hun werkgever.

In de tweede plaats sluit clausule 2, punt 2, van de raamovereenkomst arbeidsovereenkomsten of -verhoudingen voor bepaalde tijd met een werkgever in de openbare sector niet uit, maar zij maakt het de lidstaten en/of sociale partners enkel mogelijk ‘leerovereenkomsten en het leerlingwezen’ en arbeidsovereenkomsten en -verhoudingen ‘die zijn gesloten in het kader van een speciaal door of met steun van de overheid uitgevoerd opleidings-, arbeidsinpassings- en omscholingsprogramma’ aan de werkingssfeer van deze raamovereenkomst te onttrekken.

Deze vraag betreft de uitlegging van het begrip ‘objectieve redenen’, die volgens clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst de vernieuwing rechtvaardigen van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of —verhoudingen voor bepaalde tijd.

In dat verband wenst de verwijzende rechter meer in het bijzonder te vernemen of de loutere omstandigheid dat de sluiting van een overeenkomst voor bepaalde tijd door een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling van een lidstaat wordt opgelegd, zoals bijvoorbeeld in een nationale regeling als die in de oorspronkelijke versie van artikel 5, lid 1, sub a, van presidentieel besluit nr. 81/2003, een dergelijke objectieve reden kan zijn.

Nu de raamovereenkomst geen definitie bevat van het begrip ‘objectieve redenen’, moeten de betekenis en strekking ervan worden bepaald aan de hand van de met die overeenkomst nagestreefde doelstelling en van de context van clausule 5, punt 1, sub a (zie in die zin met name arresten van 7 juni 2005, VEMW e.a., C-17/03, Jurispr. blz. I-4983, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 9 maart 2006, Commissie/Spanje, C-323/03, Jurispr. blz. I-2161, punt 23).

In dit verband gaat de raamovereenkomst ervan uit dat arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd de normale arbeidsverhouding zijn, maar zij erkent tegelijkertijd dat arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd typisch zijn voor sommige sectoren, beroepen of activiteiten (zie punten 6 en 8 van de algemene overwegingen van de raamovereenkomst).

Het genot van vaste dienstbetrekkingen wordt dus opgevat als een essentieel onderdeel van de werknemersbescherming (zie arrest Mangold, reeds aangehaald, punt 64), terwijl arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd maar in sommige omstandigheden in de behoeften van zowel de werkgever als de werknemer kunnen voorzien (zie tweede alinea van de preambule en punt 8 van de algemene overwegingen van de raamovereenkomst).

Met het oog daarop beoogt de raamovereenkomst het opeenvolgende gebruik te regelen van die laatste categorie van arbeidsverhoudingen, die wordt beschouwd als een mogelijke bron van misbruik ten nadele van de werknemers, door de vaststelling van een aantal minimale beschermende bepalingen om te vermijden dat werknemers in een precaire situatie zouden komen te verkeren.

Zo strekt clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst er specifiek toe ‘misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen’.

Daartoe verplicht die clausule de lidstaten om in hun rechtsorde een of meer van de in punt 1, sub a tot en met c, ervan opgesomde maatregelen in te voeren, wanneer in de betrokken lidstaat nog geen gelijkwaardige wettelijke voorschriften bestaan om het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd efficiënt te voorkomen.

Een van bedoelde maatregelen is vastgesteld in clausule 5, lid 1, sub a: ‘objectieve redenen die een vernieuwing van dergelijke overeenkomsten of verhoudingen rechtvaardigen’.

De partijen bij de raamovereenkomst waren immers van mening dat het gebruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd op basis van objectieve gronden een manier is om misbruik te voorkomen (zie punt 7 van de algemene overwegingen van de raamovereenkomst).

Het is juist dat de raamovereenkomst naar de lidstaten en sociale partners verwijst voor de vaststelling van de nadere toepassingsbepalingen voor de daarin vermelde beginselen en normen, om ervoor te zorgen dat zij in overeenstemming zijn met het nationale recht en/of de nationale praktijken en dat naar behoren rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de concrete situaties (zie punt 10 van de algemene overwegingen van de raamovereenkomst). Dat de lidstaten aldus op dit punt een ruime beoordelingsmarge genieten, neemt niet weg dat zij gehouden zijn het door het gemeenschapsrecht voorgeschreven resultaat te waarborgen, zoals niet alleen uit artikel 249, derde alinea, EG volgt, maar ook uit artikel 2, eerste alinea, juncto de zeventiende overweging van richtlijn 1999/70.

In die omstandigheden moet het begrip ‘objectieve redenen’, als bedoeld in clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst, aldus worden opgevat dat het ziet op precieze en concrete omstandigheden welke een bepaalde activiteit kenmerken, zodat zij kunnen rechtvaardigen dat in die bijzondere context gebruik wordt gemaakt van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.

Die omstandigheden kunnen met name voortvloeien uit de bijzondere aard van de taken waarvoor dergelijke overeenkomsten zijn gesloten en uit de inherente kenmerken ervan, of eventueel, uit het nastreven van een rechtmatige doelstelling van sociaal beleid van een lidstaat.

Daarentegen zou een nationaal voorschrift, dat zich ertoe zou beperken via een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling in het algemeen en op abstracte wijze de mogelijkheid te creëren gebruik te maken van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, niet voldoen aan de in de vorige punten gepreciseerde vereisten.

Een dergelijk louter formeel voorschrift, waarbij het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd niet specifiek wordt gerechtvaardigd door objectieve elementen in verband met de bijzondere kenmerken van de betrokken activiteit en de uitoefeningsvoorwaarden ervan, brengt een reëel risico met zich van misbruik van dit type overeenkomsten, zodat het in strijd is met de doelstelling en het nuttig effect van de raamovereenkomst.

Zou worden aanvaard dat een nationaal voorschrift van rechtswege en zonder verdere precisering opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd kan rechtvaardigen, dan zou worden gehandeld in strijd met de doelstelling van de raamovereenkomst, die erin bestaat werknemers te beschermen tegen werkonzekerheid, en zou het beginsel dat overeenkomsten voor onbepaalde tijd de normale arbeidsverhouding zijn, elke betekenis verliezen.

Meer in het bijzonder kunnen uit het gebruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, wanneer dit enkel op een algemene wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling is gebaseerd die geen verband houdt met de concrete inhoud van de betrokken activiteit, geen objectieve en transparante criteria worden afgeleid om na te gaan of de vernieuwing van dergelijke overeenkomsten beantwoordt aan een werkelijke behoefte, geschikt is om de nagestreefde doelstelling te bereiken, en daartoe noodzakelijk is.

Derhalve moet op de tweede vraag worden geantwoord dat clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, wanneer dit gebruik zijn rechtvaardiging enkel vindt in het feit dat een algemene wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling van een lidstaat daarin voorziet. Het begrip ‘objectieve redenen’ in de zin van die clausule vereist integendeel dat het in de nationale regeling bedoelde gebruik van dit specifieke type arbeidsverhoudingen, zijn rechtvaardiging vindt in concrete elementen die met name verband houden met de betrokken activiteit en de uitoefeningsvoorwaarden ervan.

Met zijn derde vraag, die uit twee onderling nauw verbonden onderdelen bestaat, die daarom tezamen moeten worden onderzocht, verzoekt de verwijzende rechter om verduidelijking van het begrip ‘opeenvolgende’ arbeidsovereenkomsten of -verhoudingen voor bepaalde tijd, zoals bedoeld in clausule 5 van de raamovereenkomst.

Blijkens de overwegingen van de verwijzingsbeschikking betreft bedoelde vraag in wezen de in de oorspronkelijke versie van artikel 5, lid 4, van presidentieel besluit nr. 81/2003 opgenomen voorwaarde, dat arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd enkel als opeenvolgend kunnen worden beschouwd indien de tussenliggende tijd niet meer dan twintig werkdagen bedraagt.

De verwijzende rechter wenst in dat verband in het bijzonder te vernemen, of een zo streng opgevatte definitie van het opeenvolgend zijn van arbeidsverhoudingen tussen dezelfde werkgever en werknemer, tegen dezelfde of vergelijkbare voorwaarden, niet afdoet aan de doelstelling en het nuttig effect van de raamovereenkomst, vooral nu aan die voorwaarde moet zijn voldaan opdat de werknemer op grond van artikel 5, lid 3, van het hiervoor genoemde presidentieel besluit in aanmerking zou kunnen komen voor de omzetting in een overeenkomst voor onbepaalde tijd van de arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd waarvan de duur meer dan twee jaar bedraagt, in de loop waarvan zij meer dan drie maal zijn vernieuwd.

Ter beantwoording van deze vraag zij eraan herinnerd dat de raamovereenkomst blijkens de clausules 1, sub b, en 5, punt 1, ervan, tot doel heeft een kader vast te stellen om misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of -verhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen.

Daartoe voorziet de raamovereenkomst, in het bijzonder clausule 5, punt 1, sub a tot en met c, ervan, in een aantal maatregelen ter voorkoming van bedoelde misbruiken, waarbij de lidstaten verplicht zijn ten minste een van die maatregelen in hun nationale wetgeving op te nemen.

Voor het overige laat punt 2 van bedoelde clausule het in beginsel aan de lidstaten over om te bepalen onder welke voorwaarden arbeidsovereenkomsten en -verhoudingen voor bepaalde tijd, enerzijds, als opeenvolgend worden beschouwd en, anderzijds, worden geacht voor onbepaalde tijd te zijn aangegaan.

Hoewel een dergelijke verwijzing naar de nationale autoriteiten met het oog op het definiëren van de concrete toepassingsvoorwaarden van de begrippen ‘opeenvolgend’ en ‘voor onbepaalde tijd’, in de zin van de raamovereenkomst, haar verklaring vindt in de wens om de verscheidenheid van de desbetreffende nationale regelingen te bewaren, zij er toch aan herinnerd, dat de aldus aan de lidstaten gelaten beoordelingsmarge grenzen kent, aangezien zij niet zo ruim kan zijn dat daarmee afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling of het nuttig effect van de raamovereenkomst (zie punt 68 van het onderhavige arrest). In het bijzonder mogen nationale instanties hun beoordelingsvrijheid niet uitoefenen op een wijze die tot misbruiken zou kunnen leiden en aldus in de weg van die doelstelling zou kunnen komen te staan.

Deze uitlegging geldt in het bijzonder wanneer het gaat om een cruciaal begrip, zoals dat betreffende het opeenvolgend zijn van arbeidsverhoudingen, dat bepalend is voor de definitie van de werkingssfeer zelf van de nationale voorschriften tot uitvoering van de raamovereenkomst.

In dat verband zij vastgesteld, dat een nationaal voorschrift, volgens hetwelk arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd enkel als opeenvolgend zijn aan te merken indien de tijd ertussen niet meer dan twintig werkdagen bedraagt, geacht moet worden het voorwerp, de doelstelling en het nuttig effect van de raamovereenkomst in gevaar te brengen.

Zoals de verwijzende rechter, de Commissie, alsmede, in de punten 67 tot en met 69 van haar conclusie, de advocaat-generaal hebben opgemerkt, zou een zo strenge en restrictieve definitie van de voorwaarden voor het opeenvolgend zijn van een reeks arbeidsovereenkomsten, het mogelijk maken werknemers jarenlang in een onzekere arbeidssituatie te laten, aangezien de werknemer in de praktijk meestal niet anders kan dan onderbrekingen van ongeveer twintig werkdagen te aanvaarden in het kader van een reeks overeenkomsten met zijn werkgever.

Daarenboven zou een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is er niet enkel toe kunnen leiden dat tal van arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd feitelijk niet de werknemersbescherming zullen genieten die met richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst wordt beoogd, door de verregaande uitholling van de daarmee nagestreefde doelstelling, maar ook dat werkgevers misbruik kunnen gaan maken van dergelijke verhoudingen.

In het hoofdgeding zou een dergelijke regeling zelfs nog ernstiger gevolgen kunnen hebben voor de werknemers, aangezien zij de nationale maatregel waarmee de Griekse autoriteiten specifiek uitvoering hebben gegeven aan clausule 5 van de raamovereenkomst, nagenoeg buiten werking stelt, volgens welke maatregel bepaalde arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd worden geacht voor onbepaalde tijd te zijn gesloten, mits zij opeenvolgend zijn in de zin van presidentieel besluit nr. 81/2003.

Bij het einde van iedere arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd zou de werkgever dus enkel 21 werkdagen hoeven te laten verstrijken alvorens een nieuwe overeenkomst van dezelfde aard te sluiten, om automatisch te vermijden dat de opeenvolgende overeenkomsten in een vastere arbeidsverhouding zouden worden omgezet, ongeacht het aantal jaar dat de betrokken werknemer hetzelfde werk heeft uitgevoerd, en het feit dat die overeenkomsten niet in tijdelijke, maar in ‘permanente en blijvende behoeften’ voorzien. In die omstandigheden wordt afbreuk gedaan aan de door clausule 5 van de raamovereenkomst beoogde bescherming van de werknemers tegen het misbruik van arbeidsovereenkomsten of -verhoudingen voor bepaalde tijd.

Gelet op deze overwegingen moet op de derde vraag worden geantwoord dat clausule 5 van de raamovereenkomst aldus moet worden opgevat, dat zij zich verzet tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan arbeidsovereenkomsten en -verhoudingen voor bepaalde tijd enkel als ‘opeenvolgend’ in de zin van die clausule moeten worden beschouwd, wanneer de tussenliggende tijd niet meer dan twintig werkdagen bedraagt.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd, dat zij in de weg staat aan de toepassing van een nationale wettelijke regeling die ten aanzien van de openbare sector voorziet in een verbod om opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, die in werkelijkheid voorzagen in ‘permanente en blijvende behoeften’ van de werkgever, om te zetten in een overeenkomst voor onbepaalde tijd.

In de eerste plaats zij hierbij aangetekend dat de raamovereenkomst de lidstaten niet in het algemeen de verplichting oplegt om te voorzien in de omzetting van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd. Evenmin zijn daarin in bijzonderheden de voorwaarden vastgesteld waaronder gebruik kan worden gemaakt van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.

Wél verplicht de raamovereenkomst de lidstaten om ten minste een van de maatregelen vast te stellen die zijn vermeld in clausule 5, punt 1, sub a tot en met c, van die overeenkomst en tot doel hebben om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of -verhoudingen voor bepaalde tijd efficiënt te voorkomen.

Bovendien zijn de lidstaten in het kader van de hun door artikel 249, derde alinea, EG gelaten vrijheid verplicht, de meest passende vormen en middelen te kiezen om het nuttig effect van richtlijnen te verzekeren, rekening houdend met de doelstelling ervan (zie arresten van 8 april 1976, Royer, 48/75, Jurispr. blz. 497, punt 75, en 12 september 1996, Gallotti e.a., C-58/95, C-75/95, C-112/95, C-119/95, C-123/95, C-135/95, C-140/95, C-141/95, C-154/95 en C-157/95, Jurispr. blz. I-4345, punt 14).

Wanneer, zoals in casu, het gemeenschapsrecht niet voorziet in specifieke sancties voor het geval dat toch misbruiken worden vastgesteld, staat het dus aan de nationale overheidsinstanties om, teneinde het hoofd te bieden aan een dergelijke situatie, passende maatregelen vast te stellen, die niet alleen evenredig moeten zijn, maar eveneens voldoende effectief en afschrikkend om ervoor te zorgen dat de krachtens de raamovereenkomst vastgestelde normen hun volle uitwerking krijgen.

Hoewel de wijze waarop dergelijke normen ten uitvoer worden gelegd krachtens het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten een zaak is van de interne rechtsorde van die staten, mag zij echter niet ongunstiger zijn dan die voor vergelijkbare vorderingen op basis van nationaal recht (gelijkwaardigheidsbeginsel) en mag zij evenmin de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken (effectiviteitsbeginsel) (zie met name arrest van 14 december 1995, Peterbroeck, C-312/93, Jurispr. blz. I-4599, punt 12 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat in de tweede plaats meer in het bijzonder de context betreft waarin de vierde vraag werd gesteld, moeten de volgende opmerkingen worden gemaakt.

Om te beginnen blijkt uit de door de verwijzende rechter aan het Hof overgelegde processtukken, dat de Griekse wetgever bij wege van uitvoeringsmaatregel voor de raamovereenkomst heeft gekozen voor de omzetting, onder bepaalde voorwaarden, van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in overeenkomsten voor onbepaalde tijd (zie artikel 5, lid 3, van presidentieel besluit nr. 81/2003), maar de werkingssfeer van die regeling is krachtens artikel 1 van presidentieel besluit nr. 180/2004, beperkt tot de arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd van werknemers in de particuliere sector.

Wat daarentegen de openbare sector betreft, verbiedt artikel 21, lid 2, van wet nr. 2190/1994 op absolute wijze en op straffe van nietigheid iedere herkwalificatie van de in lid 1 van dat artikel bedoelde arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in overeenkomsten voor onbepaalde tijd.

Voorts blijkt uit de verwijzingsbeschikking dat artikel 21 van wet nr. 2190/1994 in de praktijk oneigenlijk zou kunnen worden gebruikt, nu die bepaling niet enkel wordt gebruikt als grondslag voor de sluiting van overeenkomsten voor bepaalde tijd om het hoofd te bieden aan louter tijdelijke behoeften, maar ook lijkt te worden gebruikt om dergelijke overeenkomsten te sluiten die in werkelijkheid ‘permanente en blijvende behoeften’ dekken. De verwijzende rechter heeft om die reden reeds in de motivering van zijn beschikking vastgesteld dat het gebruik, in het hoofdgeding, van artikel 21 als grondslag voor de sluiting van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd die in feite ‘permanente en blijvende behoeften’ beogen te dekken, een misbruik in de zin van de raamovereenkomst inhoudt. De verwijzende rechter stelt dus alleen de vraag, of het in die bepaling vastgestelde algemene verbod van omzetting van overeenkomsten voor bepaalde tijd in overeenkomsten voor onbepaalde tijd in een dergelijk geval geen afbreuk doet aan de doelstelling en het nuttig effect van de raamovereenkomst.

Ten slotte is voor het Hof niet aangevoerd dat het Griekse recht, wat de openbare sector betreft, — ten minste tot de inwerkingtreding van presidentieel besluit nr. 164/2004 — voorzag in enige maatregel om het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te voorkomen en op passende wijze te bestraffen.

Zoals in de punten 91 tot en met 95 van het onderhavige arrest reeds opgemerkt, legt de raamovereenkomst de lidstaten niet in het algemeen de verplichting op om te voorzien in de omzetting van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in overeenkomsten voor onbepaalde tijd, maar punt 1 van clausule 5 bepaalt dat ten minste een van de in die bepaling vermelde maatregelen ter voorkoming van het misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd dwingend moet worden vastgesteld, voorzover het nationale recht nog geen gelijkwaardige maatregelen bevat.

Vindt een dergelijk misbruik toch plaats, dan moet bovendien een maatregel kunnen worden toegepast die voorziet in effectieve en op het vlak van de werknemersbescherming gelijkwaardige garanties, ten einde dit misbruik naar behoren te bestraffen en de gevolgen van de schending van het gemeenschapsrecht ongedaan te maken. Volgens de tekst zelf van artikel 2, eerste alinea, van richtlijn 1999/70, moeten de lidstaten immers ‘alle nodige maatregelen treffen om de in deze richtlijn voorgeschreven resultaten te allen tijde te kunnen waarborgen’.

De uitlegging van het interne recht komt het Hof niet toe, maar is uitsluitend een taak van de verwijzende rechter, die in casu dient te bepalen of de voorschriften van de relevante nationale regeling voldoen aan de in het vorige punt vermelde voorwaarden.

Oordeelt bedoelde rechter dat dit niet het geval is, dan moet worden geconcludeerd dat de raamovereenkomst zich tegen de toepassing van die nationale wettelijke regeling verzet.

Op de vierde vraag moet dus worden geantwoord dat de raamovereenkomst, in omstandigheden als die van het hoofdgeding, aldus moet worden uitgelegd dat zij, voorzover de interne rechtsorde van de betrokken lidstaat voor de betrokken sector niet voorziet in een andere effectieve maatregel ter voorkoming, en in voorkomend geval ter bestraffing, van het misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, in de weg staat aan de toepassing van een nationale wettelijke regeling die alleen voor de openbare sector geldt en voorziet in een absoluut verbod van omzetting in een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, die in werkelijkheid ‘permanente en blijvende behoeften’ van de werkgever dekten en moeten worden geacht een misbruik op te leveren.