3.3.3 Positieve integratie: harmonisatie van materieel strafrecht

De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht vormt het kader voor de meeste Europese initiatieven inzake de voorkoming en bestrijding van criminaliteit.1Artikel 83VWEU biedt twee rechtsgrondslagen voor de harmonisatie van materieel strafrecht.

Artikel 83 lid 1VWEU vormt de rechtsgrondslag voor de harmonisatie van strafbepalingen inzake de zogenoemde eurocrimes: ‘vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie die voortvloeit uit de aard of de gevolgen van deze strafbare feiten of uit een bijzondere noodzaak om deze op gemeenschappelijke basis te bestrijden’. In hetzelfde artikel worden de vormen van criminaliteit genoemd die aan deze criteria voldoen: terrorisme, mensenhandel en seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen, illegale wapenen drugshandel, witwassen, corruptie, vervalsing van betaalmiddelen, computercriminaliteit en georganiseerde criminaliteit. Het betreft vormen van criminaliteit die al sinds jaar en dag voorwerp zijn van internationale verdragen die verplichten tot strafbaarstelling, vaak vanwege het grensoverschrijdende karakter van de gedragingen. Op bijna alle terreinen waarop de EU kaderbesluiten (onder de oude derde pijler) en richtlijnen (sinds het Verdrag van Lissabon) heeft uitgevaardigd bestonden al internationale verplichtingen tot strafbaarstelling, vaak onder de vlag van de Raad van Europa, de Verenigde Naties of beide. De delicten hoeven zelf geen grensoverschrijdend element te hebben: mensenhandel binnen een lidstaat is even strafbaar als grensoverschrijdende mensenhandel. Artikel 83 lid 1 VWEU kan worden gezien als een voortzetting van het werk dat is verricht onder de voormalige derde pijler.

Met eenparigheid van stemmen in de Raad kunnen ook andere delicten worden geharmoniseerd op de grondslag van artikel 83 lid 1VWEU. Dat is bijzonder, aangezien dit in wezen een verdragswijziging inhoudt volgens een bijzondere procedure, zonder dat rechtstreekse consultatie van de nationale parlementen is vereist. Het Duitse Bundesverfassungsgericht achtte dit in het Lissabon-arrest onacceptabel aangezien de Duitse Grondwet parlementaire goedkeuring van de overdracht van soevereiniteit vereist.2 De Duitse wetgever introduceerde daarop een bepaling die het de Duitse minister pas toestaat akkoord te gaan met uitbreiding van de competentie nadat het parlement daar uitdrukkelijk zijn goedkeuring aan heeft verleend.3 In Nederland is in een dergelijke procedure niet voorzien. Dit heeft tot gevolg dat de uitbreiding van de strafrechtelijke competentie op grond van artikel 83 lid 1 VWEU in potentie minder brede democratische legitimatie heeft dan wanneer die plaats zou vinden middels verdragswijziging.

Artikel 83 lid 2VWEU biedt de grondslag voor het uitvaardigen van richtlijnen voor de strafrechtelijke handhaving van EU-beleid, de zogeheten accessoire harmonisatiebevoegdheid. Bij de strafrechtelijke harmonisatie op grond van artikel 83 lid 2 VWEU gaat het om wat Mitsilegas functional criminalisation heeft genoemd: het strafrecht is niet in zichzelf een beleidsterrein, maar een middel om de effectiviteit van ander, niet-strafrechtelijk beleid te verzekeren.4 Artikel 83 lid 2 VWEU is een voortzetting van de controversiële bevoegdheid tot strafrechtelijke harmonisatie die eerder werd ingelezen in de bevoegdheden op grond van de eerste pijler, geïmpliceerde accessoire bevoegdheid genoemd door Miettinen.5 Over het bestaan van die bevoegdheid werd na de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht lang getwist tussen de Europese instellingen: aanvankelijk werden alle Commissievoorstellen met een strafrechtelijke component op grond van de eerste pijler door de Raad afgewezen of gewijzigd, of de Raad kwam met concurrerende voorstellen. Een enkele keer ging een verordening vergezeld van een voorstel voor een kaderbesluit, waarin dan de strafrechtelijke handhaving van het beleid werd geregeld.6 De strijd werd beslecht door het Hof van Justitie in het arrest Commissie/Raad, waarin de Commissie goeddeels haar zin kreeg: indien strafrechtelijke handhaving noodzakelijk werd geacht voor de handhaving van het beleid, mocht het gebruik van het strafrecht worden verplicht. De aard en hoogte van de sanctie kon echter niet worden voorgeschreven op grond van de eerste pijler; die bevoegdheid bleef beperkt tot harmonisatie in de derde pijler.7 Deze werkwijze werd gecodificeerd met het Verdrag van Lissabon. De vraag blijft echter of ook buiten artikel 83 lid 2 VWEU bevoegdheden kunnen worden gevonden tot harmonisatie van materieel strafrecht. Die vraag staat centraal in de laatste subparagraaf van deze paragraaf.

Hoe dan ook geschiedt strafrechtelijke handhaving van Uniebeleid ook nu al buiten de verplichtingen voortvloeiend uit artikel 83 lid 2VWEU om. Lidstaten zijn in veel gevallen vrij om te bepalen op welke wijze zij Europees recht handhaven, zolang zij daarbij gebruik maken van doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties. Zij kunnen dus kiezen voor strafrechtelijke handhaving. Strafrechtelijke handhaving kan echter ook verplicht zijn op grond van het assimilatiebeginsel: lidstaten moeten overtredingen van Europees recht onder dezelfde voorwaarden handhaven als vergelijkbare overtredingen van het nationale recht.8 In sommige gevallen zullen lidstaten daarom individueel genoodzaakt zijn te kiezen voor strafrechtelijke handhaving, omdat vergelijkbare gedragingen al strafrechtelijk worden gehandhaafd.9