7.3.1 Terugwerkende kracht van Europese regelgeving

De regel in het Europees recht is dat wetgevingshandelingen kunnen worden toegepast op feiten en situaties die zich hebben voorgedaan na de dag dat zij in werking zijn getreden. Het Europees recht kan pas worden ingeroepen nadat het is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie, en wel in de officiële taal van de lidstaat van de adressaat.1Doorgaans bevatten richtlijnen en verordeningen zelf een bepaling met de datum van inwerkingtreding. Waar dat niet zo is, treden ze in werking op de twintigste dag na publicatie.2 Het aanknopingspunt voor een ‘voorafgegane strafbepaling’ is in het Europees recht dus de datum van inwerkingtreding zoals voorzien in de wetgevingshandeling zelf of zoals bepaald in artikel 297 van het werkingsverdrag. Richtlijnen zijn volgens vaste rechtspraak wel ook van toepassing op onder de oude regeling ontstane situaties, tenzij ze nadelige gevolgen hebben voor individuen.3 In het strafprocesrecht geldt dit evenzo.4

Hoewel in het Europees recht geen strafrechtelijke aansprakelijkheid wordt gevestigd, is het verbod van terugwerkende kracht in strafzaken toch van betekenis. Volgens het Hof van Justitie treft dit verbod namelijk niet alleen strafbepalingen zelf, maar ook andere rechtshandelingen die mede ten grondslag kunnen worden gelegd aan een strafrechtelijke veroordeling. Daarvoor geldt niet de maatstaf van het gerechtvaardigd vertrouwen, maar geldt het verbod van terugwerkende kracht ongeclausuleerd. Een voorbeeld daarvan is het arrest Strafzaken tegen E en F, waarin het niet ging om terugwerkende kracht van een strafbepaling zelf, maar van een besluit van de Raad.5 In dit geval was dat een besluit tot plaatsing van een organisatie op een lijst van bij terroristische daden betrokken personen, groepen en entiteiten op grond van Verordening 2580/2001.6 Het besluit was aanvankelijk genomen zonder motivering en daarom in beginsel ongeldig (hoewel de geldigheid niet daadwerkelijk was aangevochten en het besluit dus in stand was gebleven). Later werd een tweede besluit vastgesteld waarin wel een motivering werd gegeven voor de plaatsing, en de vraag was of dit besluit kon bijdragen aan de vervolging van de verdachten over de periode voorafgaand aan het uitvaardigen ervan. Volgens het Hof is dit in strijd met ‘het beginsel van niet-terugwerkende kracht van bepalingen die de grondslag kunnen vormen voor een […] strafrechtelijke vervolging.’7 Deze formulering is algemeen, en bovendien duidelijk ruimer dan die in de oudere rechtspraak waarin het Hof sprak van de terugwerkende kracht van strafbepalingen.8 Ten aanzien van de reikwijdte van het verbod van terugwerkende kracht geldt dus een materiële leer: niet alleen strafbaarstellingen zelf, maar ook andere bepalingen die de reikwijdte van strafrechtelijke aansprakelijkheid beïnvloeden, mogen niet met terugwerkende kracht worden toegepast. In de meeste gevallen is terugwerkende kracht van Europees recht in zichzelf wel toelaatbaar, zolang dit niet leidt tot aansprakelijkstelling met terugwerkende kracht. Verordeningen en richtlijnen die niet zelfstandig de basis vormen voor strafrechtelijke aansprakelijkstelling kunnen daarom wel terugwerkende kracht krijgen, maar zij kunnen niet de terugwerkende kracht van omzettingswetgeving rechtvaardigen.

Buiten het strafrecht zijn op de regel van vooruitwerkende kracht de nodige uitzonderingen geformuleerd.9 De voorwaarde daarvoor is steeds dat het Europees recht gerechtvaardigd vertrouwen moet beschermen. Aanvankelijk ging het daarbij om onmiddellijke toepassing van regels op onder het oude recht ontstane, en onder het nieuwe recht voortdurende situaties.10 Later werd ook daadwerkelijke terugwerkende kracht geaccepteerd, onder voorwaarde dat dit noodzakelijk is en dat gerechtvaardigd vertrouwen wordt gerespecteerd.11

Ten aanzien van de legaliteit van sancties in het punitief bestuursrecht legt het Hof ook de maatstaf van gerechtvaardigd vertrouwen aan. Al in paragraaf 3.5.3 is gesignaleerd dat het Hof weinig waarde hecht aan de voorzienbaarheid van de hoogte van de sanctie. Dat blijkt uit het arrest Dansk rørindustri, waarin het Hof de vraag moest beantwoorden of een gewijzigde berekening van boetes op grond van verordening 17/62/EEG voorzienbaar was. De berekening was ex post facto gewijzigd, maar bevond zich nog steeds binnen het boeteplafond van de verordening. Het Hof erkende dat de richtsnoeren waarin de berekening wordt vastgelegd deel uitmaken van het ‘recht’ en daarom het verbod van terugwerkende kracht kunnen schenden. De maatstaf daarvoor is – anders dan in het strafrecht – gerechtvaardigd vertrouwen. De berekening moet, aldus het Hof, ‘op elk moment’ kunnen worden aangepast aan het beleid, en daarom kan daaraan geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend.12 Het verbod van terugwerkende kracht was niet geschonden. De eerdere opmerkingen van het Hof over het rechtskarakter van de richtsnoeren van de Commissie, en de vaststelling dat deze het verbod van terugwerkende kracht kunnen schenden, lijken daarmee van weinig betekenis: er is nauwelijks een situatie denkbaar waarin een verandering van de richtsnoeren – mits die binnen de grenzen van de verordening blijft – wel kan leiden tot een schending van het verbod van terugwerkende kracht. Deze rechtspraak heeft echter vermoedelijk geen gevolgen voor het strafrecht, aangezien deze zo duidelijk wordt gebaseerd op het financiële karakter van het mededingingsrecht.