3.3.1 Het strafrecht als beleidsterrein van de EU

De Europese Unie is niet begonnen als een strafrechtelijk project. De EU komt voort uit de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, opgericht in 1951 om de wedloop om natuurlijke bronnen die noodzakelijk zijn voor het voeren van oorlog tegen te gaan door een gemeenschappelijke markt te creëren voor kolen en staal. Revolutionair was dat daarbij een Hoge Autoriteit in het leven werd geroepen, een supranationale instantie die de lidstaten bindend verplichtingen kon opleggen. In 1958 werd met het Verdrag van Rome de Europese Economische Gemeenschap (EEG) ingesteld om een gemeenschappelijke markt te creëren. Met hetzelfde verdrag werd ook de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, Euratom, opgericht met als doel de vreedzame toepassing van atoomenergie te bevorderen. In 1985 werd met de Europese Akte (die in 1987 in werking trad) besloten het Verdrag van Rome te wijzigen en werd de basis gelegd voor de interne markt door een positieve harmonisatiebevoegdheid te creëren. Vrij verkeer voor personen was op dat moment echter politiek nog niet haalbaar, waardoor dit aanvankelijk buiten het EEG-kader tot stand kwam in het Schengenakkoord (1985). Het vrij verkeer van personen noopte ook tot enige samenwerking op het terrein van het strafrecht in het kader van Schengen.1

Met het Verdrag van Maastricht van 1992 werd de Europese Economische Gemeenschap omgevormd tot de Europese Unie die vanaf toen bestond uit drie pijlers: de eerste pijler bevatte het gemeenschappelijk economisch, sociaal en milieubeleid (de Europese Gemeenschappen), de tweede pijler bestond uit het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid en de derde pijler bevatte de Politiële en Justitiële Samenwerking in Strafzaken. Sinds de oprichting van de Europese Unie in 1993 is de justitiële samenwerking in strafzaken dus een expliciete doelstelling van het Europees project. Tot die tijd was het strafrecht hooguit relevant voor zover het een bijdrage kon leveren aan het bereiken van de economische doelstellingen van de Europese Gemeenschappen.2 De Europese Unie ging de concurrentie aan met de Raad van Europa, opgericht in 1949, die tot dan toe werd gezien als het juiste vehikel voor gezamenlijke maatregelen op strafrechtelijk terrein.3

Sinds de oprichting van de Europese Unie in 1993 is de justitiële samenwerking in strafzaken dus een expliciete doelstelling van het Europees project. Tot die tijd was het strafrecht hooguit relevant voor zover het een bijdrage kon leveren aan het bereiken van de economische doelstellingen van de Europese Gemeenschappen.4 De Europese Unie ging de concurrentie aan met de Raad van Europa, opgericht in 1949, die tot dan toe werd gezien als het juiste vehikel voor gezamenlijke maatregelen op strafrechtelijk terrein.5 Harmonisatie van strafrecht vindt in beide kaders plaats door middel van verdragen of besluiten waarin de lidstaten zich verplichten tot het strafbaar stellen van bepaalde gedragingen. Samenwerking binnen de EU bood echter enkele voordelen ten opzichte van de intergouvernementele samenwerking in de Raad van Europa, zoals effectievere wetgevingsprocedures en beter toezicht op de naleving. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam in 1999 nam strafrechtelijke integratie pas echt een hoge vlucht. In de Europese Raad van Tampere werd besloten de ‘ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid’ verder tot ontwikkeling te brengen, waarbij wederzijdse erkenning als belangrijkste vorm van samenwerking werd aangewezen.6 Het Schengenacquis werd geïntegreerd in de EU en EG. Niettemin bleef de samenwerking op het terrein van het strafrecht ook in de Europese Unie tot aan het Verdrag van Lissabon zowel kenmerken vertonen van intergouvernementele samenwerking als van de communautaire methode. Het instrument voor strafrechtelijke harmonisatie werd het kaderbesluit, dat geen rechtstreekse werking heeft (maar, zo bleek later, wel een plicht tot conforme interpretatie in het leven roept7). De discrepantie tussen intergouvernementele en supranationale elementen ‘has turned EU criminal justice into a field of extreme constitutional uncertainty’, aldus Fletcher, Lööf en Gilmore in 2008.8

Op 1 december 2009 is het Verdrag van Lissabon in werking getreden, waarmee de pijlerstructuur is afgeschaft. Het strafrecht is ‘gecommunautariseerd’, wat wil zeggen dat de communautaire methode van toepassing is: er wordt gebruik gemaakt van richtlijnen, die worden aangenomen via de gewone wetgevingsprocedure van artikel 289 juncto 294VWEU waarbij met gekwalificeerde meerderheid wordt gestemd in de Raad. Wel voorzien artikel 82 en 83VWEU, de bepalingen die een bevoegdheidsgrondslag bevatten voor de harmonisatie van strafproces- en strafrecht, in een ‘noodremprocedure’: indien een lidstaat meent dat een richtlijn ‘afbreuk zou doen aan fundamentele aspecten van zijn strafrechtstelsel’, kan hij ervoor zorgen dat de Raad bij unanimiteit moet beslissen. Als dat niet lukt, kunnen minstens negen lidstaten kiezen voor ‘nauwere samenwerking’ en het voorstel alsnog aannemen. Het strafrecht behoudt aldus nog steeds een bijzondere status, hoewel de impact daarvan kleiner is dan voorheen. Sinds 1 december 2014, na het einde van een overgangsperiode van vijf jaar, heeft het Hof van Justitie volledige jurisdictie gekregen en kan de Commissie inbreukprocedures starten tegen de lidstaten ten aanzien van sinds het Verdrag van Maastricht tot stand gebrachte derdepijlermaatregelen.9 De nadruk in het Europees recht ligt reeds lang op het faciliteren van strafrechtelijke samenwerking door middel van wederzijdse erkenning van justitiële beslissingen. Het doel daarvan was het vereenvoudigen en daarmee effectiever maken van internationale samenwerking bij het bestrijden van criminaliteit.10 Verschillen tussen het formele strafrecht van de lidstaten staan echter het wederzijds vertrouwen, dat aan de basis ligt van de wederzijdse erkenning, in de weg. De laatste jaren hebben daarom een toenemende aandacht gezien voor het waarborgen van grondrechten in wederzijdse-erkenningsprocedures. Inmiddels zijn daarom enkele procedurele rechten geharmoniseerd middels richtlijnen. Daarnaast zijn met name ernstige en grensoverschrijdende delicten, alsmede gedragingen die het Uniebudget of de uitvoering van Uniebeleid in gevaar brengen, geharmoniseerd voor wat hun beschrijving en minimale maximumsanctie betreft. Hoewel wederzijdse erkenning nog steeds geldt als het belangrijkste instrument, is er met de jaren een betekenisvolle hoeveelheid harmonisatiewetgeving, ook op het terrein van het materiële strafrecht, tot stand gekomen.