HR, 19-02-2010, nr. 08/04307, nr. 08/04333, nr. 08/04308

Deze procedure betreft drie samenhangende vervroegde onteigeningen. De pleitzittingen in de drie zaken hebben gelijktijdig plaatsgevonden voor de Rechtbank Rotterdam1. (de Rechtbank), die in alle drie de zaken op dezelfde dag uitspraak heeft gedaan waarvan de kernoverwegingen in alle drie zaken gelijk luiden.2. De eisers tot cassatie worden bijgestaan door dezelfde advocaat en het cassatiemiddel luidt in alle drie zaken gelijk. Ik volsta daarom met één conclusie.

De eisers tot cassatie duid ik hierna aan als ‘[A]’, ‘[B]’, ‘[C] c.s.’ of gezamenlijk als ‘de eisers (tot cassatie)’; de gedaagde in cassatie duid ik aan als ‘de Staat’.

Ter zake van het cassatieberoep van [A] werpt de Staat de vraag op of het ontvankelijk is, nu [A]s bij één exploot uitgebrachte cassatiedagvaarding zich richt tegen vier vonnissen. Een goede procesorde verzet zich in beginsel tegen bundeling van afzonderlijke gedingen door de eiser tot cassatie, maar uitzonderingen zijn mogelijk. In casu gaat het om cassatieberoep tegen vier tussen dezelfde partijen en op dezelfde dag en door dezelfde rechter uitgesproken vonnissen van woordelijk dezelfde inhoud. Beslissend is of voldaan is aan uw in HR NJ 1980, 6113. geformuleerde criterium (‘vorderingen welke gewoonlijk verenigd aan de rechter worden voorgelegd’). De percelen ter zake waarvan [A] procedeert, behoren toe aan vier verschillende (groepen) eigenaren, maar staan alle onder bewind van één bewindvoerder die in alle vier zaken gedaagde was in eerste aanleg. [A] is pachter van die te onteigenen percelen en is tussengekomen in de procedure in eerste aanleg tegen de bewindvoerder. Hoewel het gaat om verschillende groepen eigenaren, hadden de desbetreffende vier onteigeningsvorderingen mijns inziens ook verenigd aan de onteigeningsrechter kunnen worden voorgelegd: het ging telkens om hetzelfde onteigeningsgeschil tussen dezelfde partijen (de Staat tegen de bewindvoerder (en na tussenkomst ook de pachter)) ter zake van hetzelfde Landinrichtingsplan. Nu (ook) in cassatie sprake is van materiële en processuele samenhang — de cassatieklachten tegen alle vier uitspraken luiden gelijk en het gaat steeds om dezelfde partijen (de pachter versus de Staat) — valt bundeling van de zaken mijns inziens toe te juichen en [A]s cassatieberoep ontvankelijk te achten.

De zaken betreffen vervroegde onteigeningen ex art. 122 (Titel VII) Onteigeningswet ten behoeve van de uitvoering van een landinrichtingsplan, gebaseerd op de Landinrichtingswet (per 1 januari 2007 vervangen door de Wet inrichting landelijk gebied4.). De eisers tot cassatie betogen dat de Staat niet-ontvankelijk is in zijn onteigeningsvordering omdat het uit te voeren uitwerkingsplan zodanig afwijkt van het oorspronkelijke uitwerkingsplan (ten tijde van het slaan van het onteigenings-KB), dat er onvoldoende grondslag is voor de onteigening. De Staat moet huns inziens ‘terug naar de Kroon’ omdat de door de Kroon onderzochte noodzaak tot onteigening gebaseerd was op een uitwerkingsplan dat inmiddels — huns inziens wezenlijk — gewijzigd is en ter zake waarvan daarom de noodzaak tot onteigening opnieuw bestuurlijk getoetst moet worden.

Het gaat in deze zaken om drie plannen:

Ik concludeer tot verwerping van het cassatieberoep omdat ik geen titelgebrek zie. De eisers betwisten niet dat de in het Landinrichtingsplan voorziene bestemming van de te onteigenen percelen niet is gewijzigd door de wijzigingen in het uitwerkingsplan, noch dat de onteigeningen ook na die wijzigingen nog steeds geschieden ter uitvoering van het Landinrichtingsplan. Dan resteert de vraag of die wijzigingen zodanig zijn dat daardoor inmiddels de noodzaak tot onteigening betwijfeld zou moeten worden. Denkbaar is immers dat die wijzigingen de onteigenden tot een aanvaardbaar aanbod van zelfrealisatie konden brengen waartoe zij binnen het oorspronkelijke uitwerkingsplan niet bereid of in staat waren.

De eisers tot cassatie hebben in de gerechtelijke fase van de onteigening echter geen aanbod tot zelfrealisatie gedaan, noch overigens gesteld, laat staan aannemelijk gemaakt, dat onteigening niet (meer) noodzakelijk is. Daarom is mijns inziens niet aan de orde — ook niet op grond van analogische toepassing van HR NJ 1996, 15 (Visser/Amsterdam) of HR NJ 1989, 52 (Van Beurden/Tilburg) — een rechterlijke toets van de noodzaak tot onteigening waarbij uitwerkingsplan 2 ex nunc in de beschouwing wordt betrokken. In casu zich mijns inziens geen uitzondering voor op de hoofdregel van het arrest HR NJ 2000, 418 (Strijpse Kampen), dat de burgerlijke rechter de noodzaak tot onteigening — die in de bestuurlijke fase van de onteigeningsprocedure beoordeeld is — in beginsel niet zelfstandig opnieuw beoordeelt.

De eisers bestrijden in wezen het in cassatie onaantastbare, want feitelijke en voldoende gemotiveerde oordeel dat de wijzigingen in de uitwerking van het ongewijzigd gebleven moederplan (welke wijzigingen nog steeds binnen de in het moederplan gestipuleerde bestemmingen passen) van te gering belang zijn om een nieuwe Kroonronde te gelasten of tot een zelfstandige beoordeling van de onteigeningsnoodzaak door de civiele rechter te nopen.

Bij dagvaarding van 1 oktober 2007 heeft de Staat, onder aanbieding van schadeloosstellingen, op de voet van Titel VII (Onteigening in het belang van de landinrichting) van de Onteigeningswet (Ow.) de vervroegde onteigening gevorderd van een groot aantal percelen te Ridderkerk, Heerjansdam en Zwijndrecht, zulks ten behoeve van de realisering van het Landinrichtingsplan voor de herinrichting van IJsselmonde-Oost.

Het Landinrichtingsplan waarvoor wordt onteigend is opgesteld door de Landinrichtingscommissie IJsselmonde en is vastgesteld door het College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland.5. Het gaat om een plan zoals bedoeld in art. 86 Landinrichtingswet (Lw.). Daaruit volgt dat een vereenvoudigde voorbereiding van het besluit tot herinrichting heeft plaatsgevonden, hetgeen wil zeggen dat geen landinrichtingsprogramma als bedoeld in Titel 3 Lw. is vastgesteld maar direct is aangevangen met de planfase. De artt. 73–75 Lw. schrijven voor wat een landinrichtingsplan moet inhouden (zie voor de tekst onderdeel 5.22 hieronder).

In beginsel is de landinrichtingscommissie belast met de uitvoering van een Landinrichtingsplan (art. 124(3) Lw.). Uit het dossier maak ik op dat de Dienst Landelijk Gebied6. (DLG) voor de Landinrichtingscommissie IJsselmonde werkte aan de uitwerking van de ‘Waaloeverprojecten’.7. De commissie heeft kennelijk bepaalde taken c.q. de uitvoering van bepaalde werken uitbesteed aan DLG.

De voorgenomen onteigening is bij Koninklijk besluit (KB) goedgekeurd door de Kroon.8. Niet in geschil is dat het Landinrichtingsplan, zijn totstandkomingsprocedure, en de administratieve fase van de onteigening voldoen aan de wettelijke eisen.

De Rechtbank heeft, in cassatie onbestreden, over het te onteigenen gebied het volgende vastgesteld:

Het Landinrichtingsplan heeft bij de voorbereiding van het KB ter inzage gelegen van 4 maart 2005 tot 5 april 2005. Het plan is (kennelijk door de DLG10.) uitgewerkt in een — niet in de Landinrichtingswet of de Onteigeningswet geregeld — uitwerkingsplan (uitwerkingsplan 1). Dat uitwerkingsplan is nadien gewijzigd ten opzichte van hoe het luidde ten tijde van het slaan van het onteigenings-KB.

Geen van de eisers tot cassatie heeft in de administratieve fase van de onteigeningsprocedure bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen onteigening, tegen het Landinrichtingsplan of tegen het (oorspronkelijke) uitwerkingsplan.

De litigieuze onteigeningen zien op de onderdelen ‘Waalbos’ en ‘Waaloever’ van het Landinrichtingsplan. Dat plan vermeldt over onder meer die gebieden het volgende:11.

Het aanvankelijke uitwerkingsplan voorzag voor ‘Waalbos’ en ‘Waaloever’ in dichte bossen met open water; volgens uitwerkingsplan 2 zullen de te onteigenen percelen worden ingericht met ‘bos, halfopen bos met begrazing, bloemrijk ruig terrein met struweel, rietbeplanting en water, ligweide, parkeerplaats en een botenhelling’ (zie r.o. 3.6 resp. (rolnr. 08/04307) 2.7 van de Rechtbankvonnissen).

Het KB tot onteigening wijst twee van de drie eisers tot cassatie aan als eigenaren: [B] en [C] c.s. De derde eiser tot cassatie — [A] — was pachter van een aantal andere te onteigenen percelen. Die percelen stonden onder bewind van [betrokkene 1]. Omdat het KB ter zake van deze percelen vier verschillende groepen eigenaren aanwees, meende de Staat [betrokkene 1] vier afzonderlijke dagvaardingen te moeten betekenen.12. Ook in deze zaken vorderde de Staat de vervroegde onteigening onder aanbieding van schadeloosstelling. [Betrokkene 1] heeft zich gerefereerd aan het oordeel van de Rechtbank.13. Bij vier separate vonnissen van 16 april 2008 heeft de Rechtbank [A] op diens verzoek in die vier zaken tussen laten komen.

Bij zes vonnissen van 10 september 2008 heeft de Rechtbank de vervroegde onteigening uitgesproken van alle in deze cassatieprocedure betrokken percelen. De Rechtbank verwierp de stelling dat er als gevolg van de verschillen tussen het uit te voeren uitwerkingsplan 2 en het ten tijde van het onteigenings-KB bestaande uitwerkingsplan 1 geen geldige grondslag voor onteigening meer zou zijn, daartoe in alle thans te beoordelen zaken overwegende als volgt (r.o. 3.7 in de zaken met nrs. 08/04308 en 08/04333, [B] en [C] c.s.; r.o. 2.8 in de zaak met nr. 08/04307, [A]):

De eisers tot cassatie hebben tegen de vonnissen van de Rechtbank tijdig beroep in cassatie ingesteld. Alle partijen hebben hun zaak schriftelijk doen toelichten. De drie eisers tot cassatie hebben de Staat van repliek gediend. De Staat heeft niet gedupliceerd.

Het cassatiemiddel luidt in alle drie de zaken gelijk en omvat vijf deels subsidiaire klachten (I t/m V) die zich alle richten tegen de boven (2.11) geciteerde r.o. 3.7 (resp. r.o. 2.8)14. van het Rechtbankvonnis en die ik als volgt samenvat:

[A] heeft één cassatiedagvaarding uitgebracht tegen vier separate Rechtbankvonnissen.15. De Staat werpt de vraag op of met één cassatiedagvaarding kon worden volstaan, maar concludeert niet uitdrukkelijk tot niet-ontvankelijkheid. Niettemin lijkt u deze vraag van ambtswege te moeten onderzoeken.16.

[A] was pachter van een aantal te onteigenen percelen die alle onder bewind stonden van [betrokkene 1]. Omdat in het onteigenings-KB vier verschillende groepen eigenaren van die percelen waren aangewezen, meende de Staat vier keer te moeten dagvaarden.17. Hij heeft daarom bij vier afzonderlijke dagvaardingen van 28 september 2007 [betrokkene 1] gedagvaard in diens hoedanigheid van bewindvoerder in de nalatenschap van wijlen [betrokkene 3]. In alle vier die zaken was [betrokkene 1] dus gedaagde.18. [betrokkene 1] heeft zich gerefereerd aan het oordeel van de Rechtbank.19.

Bij vier afzonderlijke vonnissen van 16 april 2008 heeft de Rechtbank [A] ex art. 3(2) Ow. tussen laten komen in deze vier onteigeningsprocedures tussen de Staat en [betrokkene 1].

Bij vier afzonderlijke vonnissen van 10 september 200820. heeft de Rechtbank de vervroegde onteigening uitgesproken van de desbetreffende percelen.

[A] heeft tegen de in 4.4. genoemde vier vonnissen cassatieberoep ingesteld bij één dagvaarding.

Art. 407 van het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering (Rv) regelt de inhoud en de betekening van de cassatiedagvaarding, maar voorziet niet in dit geval.21.

In HR NJ 1980, 611 (Kuiterman/ECW)22. heeft u de volgende criteria geformuleerd ter zake van meer cassatieberoepen in één dagvaardingsexploot:

In de zaak HR NJ 2007, 162 ([…]/Landinrichtingscommissie)23. waren de Rechtbankvonnissen waartegen cassatieberoep werd ingesteld niet gewezen tussen dezelfde partijen. U overwoog:

In de zaak HR NJ 2004, 239 (Tuinders/De Staat/De Ontvanger)24. waren meer partijen betrokken, maar u stond samenvoeging van cassatiedagvaardingen bij één exploot toe omdat zulks door de nauwe samenhang tussen de uitspraken niet op bezwaren stuitte. U overwoog:

In [A]s geval gaat het om vier samenhangende en gelijktijdig behandelde zaken en vier op dezelfde dag door dezelfde rechter uitgesproken vonnissen tussen dezelfde partijen. De Staat betwijfelt echter of in casu sprake is van ‘vorderingen welke gewoonlijk verenigd aan de rechter worden voorgelegd’, kennelijk omdat in het onteigenings-KB vier verschillende groepen eigenaren waren aangewezen.

Veegens25. noemt als voorbeeld van vorderingen die gewoonlijk verenigd aan de rechter worden voorgelegd de vorderingen tot huurontbinding en tot ontruiming. In een onteigeningszaak wordt in beginsel elke eigenaar separaat gedagvaard. In [A]s geval stonden de voor de uitvoering van het Landinrichtingsplan te onteigenen percelen alle onder bewind van dezelfde bewindvoerder die in alle vier zaken de enige gedaagde was. Mijns inziens hadden de onteigeningsvorderingen daarom ook bij de Rechtbank ‘verenigd’ kunnen worden. Overigens volgt uit de geciteerde zaken HR NJ 1980, 611 en HR NJ 2004, 239 dat er ook andere uitzonderingen dan ‘gewoonlijke vereniging’ bestaan op de hoofdregel dat beroep in cassatie tegen in verschillende gedingen gewezen uitspraken wordt ingesteld bij even zovele exploiten van dagvaarding.26.

Uit de geciteerde rechtspraak blijkt dat het gaat om een goede procesorde.27. Ik zie niet in dat die orde gevaar zou lopen bij ontvankelijkheid van [A]s beroep. Integendeel: ik meen dat de procesordentelijkheid juist te lijden zou hebben onder een niet-ontvankelijkverklaring. [A] betoogt mijns inziens terecht (repliek, blz. 2) dat uit een oogpunt van efficiency één cassatiedagvaarding de voorkeur verdient. Het gaat steeds om dezelfde partijen (de pachter tegen de Staat) en het cassatiemiddel luidt in alle vier zaken gelijk, zodat inhoudelijke en processuele samenhang verzekerd is.28. Gevaar voor verwarring bestaat hoogstens met betrekking tot zaaknummers. Ik zie geen relevant belang van de Staat — dat is door hem ook niet gesteld — bij vier maal separaat gedagvaard worden. Het procesrecht heeft geen eigen doel, maar dient de ordentelijke afwikkeling van het materiële geschil.29.

Mijns inziens kan [A]s cassatieberoep ontvangen worden.

Titel VII van de Onteigeningswet (art. 122 – 124 Ow.) regelt de onteigening in het belang van de landinrichting. Art. 123 Ow. verklaart diverse bepalingen uit Titel II (onteigening voor — kort gezegd — dijken en vestigingen) van overeenkomstige toepassing. Het in Titel II opgenomen art. 63(1) Ow. verklaart op zijn beurt afdeling 3.4 (uniforme openbare voorbereidingsprocedure) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing op de voorbereiding van het besluit tot onteigening.

Onteigeningen verlopen in twee volgtijdelijke fasen:

De eisers tot cassatie betogen dat de Staat in casu niet ontvangen had mogen worden in zijn vordering tot vervroegde onteigening omdat ná het slaan van het onteigenings-KB (na de afsluiting van fase (i)) het uitwerkingsplan wezenlijk is veranderd, zodat in fase (i) de noodzaak tot onteigening voor uitvoering van de nieuwe uitwerking niet is getoetst. De Staat moet volgens de eisers32. ‘terug naar de Kroon’ om die noodzaak opnieuw te doen beoordelen, thans in het licht van het nieuwe uitwerkingsplan.

De Staat werpt tegen33. dat zelfs indien sprake zou zijn van een betekenende wijziging in het uitwerkingsplan, de onteigeningsrechter niet zonder meer de onteigeningsvordering niet-ontvankelijk moet verklaren, maar alsdan zelf de noodzaak tot onteigening moet beoordelen.

De Rechtbank heeft vastgesteld (r.o.3.7 in de zaken met nrs. 08/04308 en 08/04333, [B] en [C] c.s.; r.o.2.8 in de zaak met nr. 08/04307, [A]) dat uitwerkingsplan 2 weliswaar verschilt van uitwerkingsplan 1, maar acht de verschillen niet betekenend genoeg om in te grijpen, nu ‘deze wijziging in de inrichting niet leidt tot de conclusie dat de onteigening niet meer geschiedt ter uitvoering van het Landinrichtingsplan’. Daardoor kan de vraag naar de juridische betekenis van het — niet wettelijk geregelde — uitwerkingsplan rijzen. De eisers betogen dat vergeleken moet worden met een onteigening op grond van een globaal bestemmingsplan met een (wél bij wet voorzien) uitwerkingsplan. Ik meen dat die vergelijking niet ter zake is, maar ga er in de onderdelen 5.20 e.v. volledigheidshalve op in.

Eén van de vier criteria waaraan de Kroon in de administratieve fase een voorgenomen onteigening toetst is de noodzaak tot onteigening.34. De eisers tot cassatie hebben in deze fase geen bezwaren ingebracht, dus ook niet het bezwaar dat van de noodzaak niet gebleken zou zijn. De noodzaak is er met name niet indien de aspirant-onteigende in staat en bereid is zelf de beoogde bestemming te realiseren op de door de onteigenende partij voorgestane wijze. Geen van de eisers tot cassatie heeft in de administratieve fase aangeboden zelf te realiseren.35. Evenmin hebben zij in de gerechtelijke fase aangegeven alsnog — ter zake van het huns inziens belangrijk gewijzigde uitvoerings — te kunnen en willen realiseren. Hun advocaat merkt slechts vrijblijvend speculerend op:36.

De eisers menen echter dat een concreet aanbod tot zelfrealisatie op dit moment niet relevant is, omdat huns inziens eerst de discussie over de noodzaak van onteigening voor het gewijzigde uitwerkingsplan in de huns inziens te heropenen administratieve fase (bij de Kroon) behoort plaats te vinden.

Uw arrest in de zaak Strijpse Kampen37. betrof een bestemmingsplanonteigening, met name de noodzaak tot onteigening bij een gegeven wens tot zelfrealisatie. U omschreef de door de wetgever aan de onteigeningsrechter opgedragen beoordelingstaak als volgt:

In beginsel oordeelt de onteigeningsrechter dus niet over de onteigeningsnoodzaak, maar slechts, ex tunc, marginaal over de redelijkheid van het door de Kroon genomen (besluit tot goedkeuring van het) onteigeningsbesluit. In fase (ii) wordt hetgeen door de wetgever is opgedragen aan het bestuur, met name de concrete belangenafwegingen, niet opnieuw door de rechter gedaan. Dat wordt ook niet vereist door art. 6 EVRM, als het Kroonbesluit maar minstens marginaal door de onafhankelijke rechter getoetst kan worden38. (en overigens schending van grondrechten aan de onafhankelijke rechter voorgelegd kan worden). Dat is echter anders indien ná het onteigenings-KB omstandigheden aan de zijde van de onteigenende partij wijzigen of aan het licht komen die tot de conclusie voeren dat de goedgekeurde onteigening niet meer het doel van het onteigeningsbesluit dient of niet meer dient tot uitvoering van het bestemmingsplan. Alsdan moet de rechter wél zelfstandig de noodzaak tot onteigening onderzoeken, en wel ex nunc, in afwijking van de hoofdregel dat bezwaren in de administratieve onteigeningsprocedure naar voren moeten zijn gebracht. Het gaat dan om bezwaren waarvan ook zonder belangenafweging duidelijk is dat zij de rechtmatigheid van de onteigening aantasten.39.

De rechter moet de onteigeningsnoodzaak ook zelfstandig onderzoeken indien het verplichte uitwerkingsplan bij een bestemmingsplanonteigening nog niet is vastgesteld ten tijde van het KB tot onteigening. Dat blijkt uit de zaak HR NJ 1989, 52 (Van Beurden/Tilburg),40. waarin u overwoog:

HR NJ 2007, 131,41. betrof een onteigening tot uitvoering van een stadsvernieuwingsplan. Uit die zaak blijkt dat bij de vraag of het gaat om een wijziging die noopt tot zelfstandige rechterlijke beoordeling van de onteigeningsnoodzaak, van belang is of de onteigening nog steeds geschiedt ter uitvoering van het plan op basis waarvan onteigend wordt. De onteigende voerde een zelfrealisatieverweer, dat volgens u (r.o. 3.3.) verworpen moest worden op de volgende gronden in de conclusie van mijn voormalig ambtgenoot Verkade:

De eisers in cassatie beroepen zich op uw arrest in de zaak Visser/Amsterdam.42. Die zaak betrof een bouwplan dat na goedkeuring van het onteigeningsbesluit door de Kroon ingrijpend was gewijzigd voor wat betreft de vorm van de uitvoering en de omvang van hetgeen werd onteigend. U overwoog:

Veranderingen ‘van ondergeschikte betekenis in de vorm van uitvoering van het bouwplan’ leiden dus niet tot niet-ontvankelijkheid. HR NJ 1997, 73043. inzake een bestemmingsplanonteigening, betrof een dergelijke wijziging van ondergeschikte betekenis:

In HR NJ 2001, 306 ([…]/Rotterdam c.s.),44. evenals HR NJ 1996, 15 (Visser/Amsterdam) een bouwplanonteigening betreffend, oordeelde u dat de vraag of sprake is van een plan-denaturerende wijziging, moet worden beantwoord in het licht van de betekenis van de wijziging voor het gehele bouwplan:

Gewezen zij ook op art. 61 Ow. betreffende teruglevering van het onteigende indien niet binnen drie jaar na de onteigening wordt overgegaan tot realisatie van het werk waarvoor onteigend werd. Onder ‘het werk waartoe werd onteigend’ worden in lid 2 van deze bepaling mede verstaan: ‘niet ingrijpende aanpassingen of aanpassingen van geringe omvang van het werk ten behoeve waarvan onteigend wordt dan wel aanpassingen van het werk die passen binnen het kader ter uitvoering waarvan tot onteigening wordt overgegaan.’

De geciteerde rechtspraak betrof concrete en relatief kleinschalige bestemmingsplan-, stadsvernieuwingsplan- en bouwplanonteigeningen. Per analogiam leid ik er echter ook voor de litigieuze landinrichtingsonteigening uit af dat de onteigeningsrechter de noodzaak van een onteigening in beginsel niet indringender dan marginaal toets: kon de Kroon in de administratieve fase in redelijkheid tot zijn belangenafweging komen? Dat is anders bij gewijzigde of pas later gebleken feiten of omstandigheden aan de zijde van de onteigenende partij (als de onteigening niet meer geschiedt ten behoeve van het doel waarvoor volgens het onteigeningsbesluit onteigend wordt of indien als gevolg van wijziging in de uitvoering van het plan niet meer onteigend wordt ter uitvoering van dat plan), of bij een bestemmingsplanonteigening waarbij een wettelijk verplicht uitwerkingsplan nog ontbreekt. In die gevallen moet de onteigeningsrechter zelfstandig de noodzaak tot onteigening beoordelen, en wel naar het tijdstip van zijn uitspraak. Pas als die rechterlijke beoordeling tot de conclusie voert dat de noodzaak tot onteigening ontbreekt, moet de rechter de onteigenende partij niet-ontvankelijk verklaren in zijn vordering tot vervroegde onteigening.45.

Voor zover het middel inhoudt dat discussie over de onteigeningsnoodzaak altijd in de administratieve fase en nooit voor de onteigeningsrechter plaats moet vinden, berust het dus op een onjuiste rechtsopvatting. Hetzelfde geldt voor zover het middel inhoudt dat de rechter in elk geval niet zelfstandig de onteigeningsnoodzaak onderzoekt bij niet-geringe wijzigingen ná het onteigenings-KB.

De zaak Visser/Amsterdam (zie 5.11) houdt mijns inziens evenmin bevestiging in van de door de eisers gepostuleerde rechtsregel van niet-ontvankelijkheid (zie 5.4), om de volgende reden: de Rechtbank heeft weliswaar vastgesteld dat in de loop der tijd de uitwerking van het Landinrichtingsplan is gaan afwijken van het uitwerkingsplan ten tijde van de afgifte van het onteigenings-KB, maar de Rechtbank heeft evenzeer — in cassatie onbestreden — vastgesteld

In cassatie wordt evenmin bestreden de daaruit voortvloeiende vaststelling dat uitwerkingsplan 1 weliswaar verschilt van uitwerkingsplan 2, maar dat beide plannen passen binnen de in het moederplan bepaalde bestemming. Daarmee staat in cassatie vast dat

In de zaak Visser/Amsterdam daarentegen, stond juist vast dat het moederplan (het bouwplan) wél (en ingrijpend) was gewijzigd. In onze zaak staat juist vast dat het moederplan niet is gewijzigd, maar alleen de uitwerking op volgens feitelijk oordeel ondergeschikte punten, die echter evenzeer in het moederplan passen.

Dan resteert de vraag of de noodzaak tot onteigening is vervallen door de wijziging in uitwerking van het ongewijzigde moederplan. De eisers hebben, zoals opgemerkt, in geen enkele stand van de onteigening een aanbod tot zelfrealisatie gedaan. Daarmee valt in beginsel het doek, maar met de eisers meen ik dat de onteigeningsrechter moet controleren, hoezeer ook de gewijzigde uitwerking nog steeds uitvoering van het moederplan is, of de verschillen tussen uitwerkingsplan 1 en uitwerkingsplan 2 zodanig zijn dat betwijfeld moet worden of de bestuurlijke fase hetzelfde zou zijn verlopen (en met hetzelfde resultaat), als niet plan 1, maar plan 2 aan de bestuurlijke procedure zou zijn onderworpen. In die zin moet mijns inziens de in 5.9 hierboven geciteerde r.o. 3.3 van het arrest Van Beurden/Tilburg begrepen worden: de onteigeningsrechter behoort de onteigening niet uit te spreken zolang het uitwerkingsplan niet is vastgesteld en goedgekeurd en de onteigeningsrechter niet heeft kunnen beoordelen of het uitwerkingsplan zodanig afwijkt van het ontwerp waarvan het onteigeningsbesluit is uitgegaan, dat de noodzaak tot onteigening is komen te ontbreken.

De eisers betogen dus op zichzelf terecht46. dat (ook) vergeleken moet worden tussen uitwerkingsplan 1 en uitwerkingsplan 2 met het oog op de vraag of de noodzaak tot onteigening inmiddels betwijfeld moet worden. Daarin is de Rechtbank echter niet tekort geschoten: zij heeft die vergelijking gemaakt in r.o. 3.7 (resp. r.o. 2.8) en was tot meer dan het daar overwogene niet gehouden, nu de eisers niet hebben gesteld, laat staan aannemelijk gemaakt, dat die noodzaak inmiddels zou zijn vervallen. De in 5.6 geciteerde vrijblijvende opmerking is daartoe geenzins voldoende (zie ook 6.5 hieronder).

Hoewel mijns inziens na het voorafgaande niet meer ter zake dienend, ga ik ten overvloede in op de parallel die de eisers willen trekken met een onteigening ex een globaal bestemmingsplan met volledige wettelijke uitwerkingsplicht.

Er bestaan verschillende bestemmingsplannen: gedetailleerde bestemmingsplannen, globale eindplannen met volledige of beperkte uitwerkingsplicht, en globale eindplannen zonder uitwerkingsverplichting.47. De gemeente is in beginsel vrij in haar keuze. De Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO; inmiddels vervallen en vervangen48.) bepaalde ter zake:

Dergelijke wettelijk geregelde uiteenlopende planvormen bestaan echter niet voor landinrichtingsplannen. De artt. 73–75 Lw. voorzagen maar één soort (gedetailleerd) landinrichtingsplan:

De door de eisers voorgestane parallel met een globaal bestemmingsplan met volledige wettelijke uitwerkingsplicht ligt mijns inziens niet voor de hand. Meer voor de hand ligt een vergelijking met een gedetailleerd bestemmingsplan. En principieel zou even goed vergeleken kunnen worden met een globaal eindplan zonder wettelijke uitwerkingsplicht. Hoe dan ook: bij landinrichtingsplannen levert een wijziging in een uitwerkingsplan mijns inziens in beginsel geen relevante wijziging, laat staan een titelgebrek op zolang de gewijzigde uitwerking nog steeds loyale uitvoering van het Landinrichtingsplan inhoudt en de noodzaak tot onteigening er niet door weggenomen wordt. De eisers zullen nu tegenwerpen dat die noodzaak nu juist opnieuw onderzocht moet worden na een wijziging, maar ik herhaal dat het op hun weg ligt te stellen en aannemelijk te maken, bijvoorbeeld door een aanbod tot zelfrealisatie dat niet ook reeds gedaan had kunnen worden onder uitwerkingsplan 1, dat de wijziging in uitwerking die noodzaak zou hebben weggenomen.

Klacht I faalt, nu uit het vonnis blijkt dat de Rechtbank de ‘centrale stelling’ van de eisers heel wel heeft begrepen (en besproken, maar verworpen). Dat de laatste volzin van r.o. 3.7 (resp. 2.8) mogelijk ongelukkig is geformuleerd (‘Staat’ in plaats van ‘Kroon’) doet niet ter zake.

Uit onderdeel 5 hierboven volgt dat ik meen dat de Rechtbank is uitgegaan van het juiste toetsingskader door te onderzoeken of de onteigening na de wijziging in het uitwerkingsplan nog steeds geschiedde ter uitvoering van het Landinrichtingsplan en binnen de voorgeschreven bestemmingen paste en door summier te onderzoeken of desondanks wezenlijke verschillen bestonden tussen uitwerkingsplan 1 en uitwerkingsplan 2 die de noodzaak tot onteigening zouden hebben kunnen wegnemen (de door de eisers in klacht I juist gewraakte laatste volzin van r.o. 3.7 resp. 2.8 van het vonnis ziet mede daar op). Nu de eisers niet gesteld hebben dat die noodzaak zou zijn vervallen, was de Rechtbank mijns inziens niet tot een verdergaand onderzoek gehouden. Ik meen daarom dat ook de klachten II en III falen.

Klacht IV acht om drie redenen onbegrijpelijk het oordeel van de Rechtbank ‘dat in het onderhavige geval geen sprake is van een meer dan geringe (althans essentiële) aanpassing van ‘de planologie’ (…).’49. De eisers betogen dat

De Rechtbank heeft vastgesteld dat het Landinrichtingsplan voorziet in multifunctionele inrichting van het gebied waarin zich de te onteigenen percelen bevinden: ten behoeve van recreatie, natuur en landschap. Dat blijkt ook uit het Landinrichtingsplan (zie het citaat in 2.6 hierboven). De Rechtbank heeft voorts vastgesteld dat de te onteigenen percelen vallen onder de aanduiding ‘aan te leggen bossen en beplanting’ en/of ‘aan te leggen recreatiegebied’ (r.o. 3.6, resp. r.o. 2.7). Zij heeft voorts overwogen:

In het licht van de toets die de Rechtbank moest aanleggen

meen ik dat dit een geenszins onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd feitelijk oordeel inhoudt. Volgens plan 2 worden Waalbos en Waaloever — nog steeds binnen de bestemmingen ‘aan te leggen bossen en beplanting’ en/of ‘aan te leggen recreatiegebied’ — bij nader inzien niet voorzien van dichte bossen met groot open water, maar van bos, halfopen bos met begrazing, bloemrijk ruig terrein met struweel, rietbeplanting en water, ligweide, parkeerplaats en botenhelling. Mijns inziens hoefde de Rechtbank zich niet van haar oordeel te laten afhouden doordat dit uitwerkingsplan 2 ná het KB wellicht een andere verhouding tussen de beide voorziene bestemmingen ‘bossen en beplanting’ en ‘recreatie’ inhield dan uitwerkingsplan 1 vóór het KB, gegeven dat niet gesteld of gebleken is dat daardoor de noodzaak tot onteigening zou zijn verminderd, met name niet dat de eisers zelf de realisatie van het struweel, de botenhelling, het halfopen bos, de parkeerplaats, e.t.q. zouden willen en kunnen ter hand nemen.

Ook klacht IV faalt daarom naar mijn mening.

Nu de klachten I t/m IV falen, faalt ook klacht V.

Ik geef u in overweging de cassatieberoepen te verwerpen.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

A-G