HR, 03-02-2015, nr. 13/04605

Inleiding

1. Het beroep in cassatie is gericht tegen een arrest van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 4 september 2013, waarin het Hof, onder aanvulling van de bewijsmiddelen, het vonnis van de Politierechter in de Rechtbank ’s-Hertogenbosch van 10 januari 2012 heeft bevestigd. Namens de verdachte is tijdig een schriftuur houdende een middel van cassatie ingezonden.

2. Lezing van de schriftuur wijst uit dat de zaak zich mogelijk leent voor afdoening op de voet van art. 80a RO. De werkwijze van het parket in dergelijke gevallen is tot nu toe dat de advocaat-generaal als hij na kennisneming van de stukken van het geding tot de slotsom komt dat het beroep met toepassing van art. 80a RO niet-ontvankelijk kan worden verklaard, dat standpunt kort gemotiveerd schriftelijk neerlegt in een conclusie. Inmiddels is het parket tot de gevolgtrekking gekomen dat na twee jaren ervaring met de toepassing van art. 80a RO het parket op een andere wijze invulling kan geven aan “gehoord de procureur-generaal” in art. 80a RO. De achtergrond van de hier gepresenteerde nieuwe werkwijze en de inhoud daarvan worden in deze conclusie uiteengezet.

Art. 80a RO; de voorgeschiedenis

3. In februari 2008 verscheen het rapport van de commissie normstellende rol Hoge Raad, naar haar voorzitter de commissie Hammerstein genoemd, getiteld “Versterking van de cassatierechtspraak”. In het rapport werd geconstateerd dat een substantieel deel van de in cassatie voorgelegde zaken eigenlijk niet de aandacht van de cassatierechter verdient, omdat daarin geen vragen aan de orde zijn waarvan de beantwoording in het belang is van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling, terwijl evenmin een belangrijk aspect van rechtsbescherming aan de orde is. Deze zaken zouden in een zo vroeg mogelijk stadium van de procedure moeten worden afgedaan opdat zij zo min mogelijk druk leggen op de beperkte capaciteit van de Hoge Raad en het parket. Vandaar het voorstel om selectie mogelijk te maken door de Hoge Raad de bevoegdheid te geven een voor cassatierechtspraak ongeschikt beroep niet-ontvankelijk te verklaren. Alleen zaken met vragen die in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling beantwoording verdienen en zaken waarin een belangrijk aspect van rechtsbescherming aan orde is, zouden nog voor een volledige behandeling in aanmerking moeten komen. Daarmee zouden de Hoge Raad en het parket zich kunnen concentreren op voor de kwaliteit van de rechtspraak belangrijke onderwerpen en zouden de toegankelijkheid en tijdigheid van de cassatierechtspraak voldoende zijn gewaarborgd.

4. Dit voorstel van de commissie Hammerstein heeft geleid tot art. 80a RO, ingevoerd bij de wet van 15 maart 2012, Stb. 116 tot versterking van de cassatierechtspraak, in werking getreden op 1 juli 2012.

Art. 80a lid 1 RO bepaalt dat de Hoge Raad, gehoord de procureur-generaal, het beroep in cassatie niet-ontvankelijk kan verklaren wanneer de aangevoerde klachten geen behandeling in cassatie rechtvaardigen, omdat de partij die het cassatieberoep instelt klaarblijkelijk onvoldoende belang heeft bij het cassatieberoep of omdat de klachten klaarblijkelijk niet tot cassatie kunnen leiden.

De memorie van toelichting houdt over het voorgestelde art. 80a onder meer het volgende in:

“Een adequate uitvoering van de taken van de Hoge Raad staat, zoals gezegd, onder druk. Dit houdt verband met de kwantiteit en de kwaliteit van de instroom van zaken. (…)

De toename van de werklast houdt ook verband met de complexiteit en de internationalisering van de samenleving, die tot uitdrukking komt in een groei van ingewikkelde en omvangrijke zaken die bij de Hoge Raad worden aangebracht. De Hoge Raad en het parket ervaren een toename van de bewerkelijkheid van de zaken in alle sectoren. Maar ook is, zoals gezegd, een trend waarneembaar van een toenemend aantal kansloze of voor cassatie ongeschikte zaken dat bij de Hoge Raad wordt aangebracht. (…)

De werklast drukt ook op het parket.”1.

en

“Versnelde niet-ontvankelijkheid

(…)

Alle zaken waarvan al bij het begin van de procedure kan worden vastgesteld dat de klachten klaarblijkelijk geen kans van slagen hebben of dat de insteller klaarblijkelijk onvoldoende belang heeft bij het cassatieberoep, zodat een behandeling van de aangevoerde klachten in cassatie niet is gerechtvaardigd, zou de Hoge Raad zo spoedig mogelijk na binnenkomst moeten kunnen afdoen. De invoering van een dergelijke versnelde afdoening ligt in de lijn van een ontwikkeling die is ingezet met de invoering van artikel 81 (destijds 101a) Wet RO. Zij is thans noodzakelijk omdat de Hoge Raad en het parket worden geconfronteerd met een – per sector in aantal verschillend – aanmerkelijk aantal cassatieberoepen waarin geen vragen aan de orde zijn waarvan de beantwoording in het belang is van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling, terwijl evenmin een belangrijk aspect van rechtsbescherming aan de orde is. Deze zaken moeten op een zo snel en eenvoudig mogelijke wijze kunnen worden afgedaan, onder meer om deze zaken een zo gering mogelijk beslag te laten leggen op de beperkte capaciteit van de Hoge Raad en het parket.”2.

5. Art. 80a RO bepaalt dat de Hoge Raad het beroep in cassatie niet-ontvankelijk kan verklaren “gehoord de procureur-generaal”. De memorie van toelichting houdt ten aanzien van het horen van de procureur-generaal het volgende in3.:

“Het is belangrijk dat de procureur-generaal in de gelegenheid wordt gesteld om zijn standpunt over de zaak of de toepasselijkheid van artikel 80a Wet RO naar voren te brengen. De zinsnede “gehoord de procureur-generaal” in het eerste lid strekt daartoe. Overigens brengt deze zinsnede ook mee dat de procureur-generaal kan afzien van het innemen van een standpunt; zij schept daartoe geen verplichting.”

6. Ook in de memorie van antwoord bij de behandeling in de Eerste Kamer is naar aanleiding van een vraag van de CDA-fractie hoe er zal worden omgegaan met het hoorrecht van het openbaar ministerie (!) bij de toepassing van art. 80a RO ingegaan op dit hoorrecht4.:

“Dit hoorrecht betekent dat de procureur-generaal in de gelegenheid moet worden gesteld om te worden gehoord. Dat wil zeggen dat hij zijn zienswijze schriftelijk onder de aandacht van de Hoge Raad moet kunnen brengen. De hoorplicht brengt mee dat de Hoge Raad er niet van kan afzien om de procureur-generaal te betrekken bij het cassatieberoep.

Dat laat overigens onverlet dat wanneer de procureur-generaal besluit geen gebruik te maken van zijn hoorrecht, en de Hoge Raad wel behoefte heeft aan een conclusie van de procureur-generaal, de Hoge Raad aan hem kan verzoeken om een conclusie te nemen. Naar verwachting zal de procureur-generaal altijd ingaan op een dergelijk verzoek.”5.

Art.80a: de praktijk tot nu toe

7. De toename van het aantal strafzaken sinds 2008 maakte het noodzakelijk de mogelijkheden voor verkorte afdoening die het nieuwe art. 80a RO biedt op korte termijn te benutten. Het aantal in een jaar ingestelde cassatieberoepen steeg tussen 2008 en 2013 van 3683 naar 4570, het aantal schrifturen steeg nog sneller vanwege de toename van het aantal zaken met schriftuur ten opzichte van het aantal zaken zonder schriftuur in die periode, waardoor het aantal inhoudelijk te behandelen cassatieberoepen steeg van een kleine 1400 zaken in 2008 naar meer dan 2500 in 2013. Dat is terug te zien in de toename van het aantal genomen conclusies en gedane uitspraken van ongeveer 1350 in 2008 naar meer dan 2500 in de jaren 2012 tot 2014.6.Een toename die mede mogelijk is gemaakt door het op ruime schaal toepassen van art. 80a.

8. Die ruime toepassing is mede mogelijk gemaakt doordat de Hoge Raad, nadat art. 80a RO op 1 juli 2012 in werking was getreden op 11 september 2012 een viertal overzichtsarresten heeft gewezen waarin de gevolgen van de invoering van art. 80aart. 80a RO uiteen worden gezet (ECLI:NL:HR:2012:BX0146, NJ 2013/241, ECLI:NL:HR:2012:BX0129, NJ 2013/242, ECLI:NL:HR:2012:BX7004, NJ 2013/243 en ECLI:NL:HR:2012:BX0132, NJ 2013/244, met noot F.W. Bleichrodt onder ECLI:NL:HR:2013:BY9128, NJ 2013/245). In die arresten geeft de Hoge Raad voorbeelden van klaarblijkelijk ongegronde klachten en van gevallen waarin een op zich gegronde klacht wegens onvoldoende belang niet tot cassatie kan leiden. Die laatste categorie is in de periode daarna langzamerhand uitgebreid met nieuwe gevallen. Voor een overzicht verwijs ik naar M. Borgers, “Doorpakken in cassatie”, NJB 2013/2122 (afl. 36, p. 2505-2511), en J.S. Nan, “Artikel 80a RO”, DD 2013, 70.

9. Inmiddels wordt een groot deel van de cassatieberoepen in strafzaken afgedaan met toepassing van art. 80a RO. Uit het intern overzicht van de in 2014 tot en met november afgedane cassatieberoepen blijkt dat het parket in ongeveer 40% van de zaken (912 zaken) heeft geadviseerd het beroep af te doen met art. 80a RO en in ongeveer 60% van de zaken (1387 zaken) een gewone conclusie heeft genomen. In vrijwel alle gevallen doet de Hoge Raad na een advies tot toepassing van art. 80a de zaak ook op deze wijze af. In een enkel geval is na een advies tot afdoening op de voet van art. 80a een arrest gewezen waarin een middel wel inhoudelijk is besproken en de bestreden uitspraak is vernietigd. Het bekendste voorbeeld is het arrest van de Hoge Raad van 12 maart 2013 (ECLI:NL:HR:2013:BZ2653, NJ 2013/437 met annotatie door N. Keijzer) waarin de Hoge Raad oordeelde dat een afgedwongen tongzoen voortaan niet meer als verkrachting in de zin van art. 242 Sr kon worden gekwalificeerd.

10. Bij de invoering van art. 80a RO en vervolgens de uitwerking door de Hoge Raad is meermalen de vrees geuit dat de rechtsbescherming in het gedrang zou kunnen komen als de Hoge Raad zich in zijn rechtspraak primair op de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling zou gaan richten. Ik meen dat die vrees berustte op een verkeerde uitleg van het doel van de invoering van art. 80a RO. Zoals hierboven bij de korte beschrijving van de wetsgeschiedenis naar voren is gekomen, is met art. 80a niet een verlofstelsel ingevoerd waarbij de Hoge Raad ervoor kan kiezen bepaalde zaken niet in behandeling te nemen. Het blijft een gewoon cassatieberoep, alleen kan een inhoudelijk gemotiveerd arrest achterwege blijven als rechtseenheid en rechtsontwikkeling niet tot een gemotiveerde beslissing nopen en er geen fout is gemaakt die tot vernietiging zou moeten leiden. Anders gezegd: de controle of er een fout is gemaakt, is gebleven, maar als de conclusie is dat dit anders dan in het middel wordt gesteld niet het geval is, behoeft die beslissing niet inhoudelijk te worden gemotiveerd.

11. Dat is overigens een keus die in beginsel al is gemaakt met de invoering van art. 81 RO: indien een aangevoerde klacht niet tot cassatie kan leiden en niet noopt tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling, kan de Hoge Raad zich in zijn motivering beperken tot dat oordeel. Die wijze van afdoening kon volgens de wetgever (Tweede Kamer, 1986-1987, 19 953, nr.3, p.3) zowel door de Hoge Raad als door het parket worden toegepast. Het parket heeft van die mogelijkheid slechts incidenteel gebruik gemaakt, maar de Hoge Raad is dat in de loop der jaren steeds vaker gaan doen.

Met de invoering van art. 80a RO is in de eerste plaats veranderd dat een met een standaardmotivering gegeven oordeel in het begin van de procedure wordt gegeven, dat dit in strafzaken op grote schaal geschiedt en dat de schriftelijke standpunten van het parket met het advies art. 80a toe te passen, veel summierder zijn gemotiveerd dan in het verleden de conclusies tot verwerping met de in art. 81 RO bedoelde motivering.

In de tweede plaats is het bereik van verwerping met een standaardmotivering groter geworden doordat art. 80a het mogelijk maakt het cassatieberoep te verwerpen wegens gebrek aan belang, ook als de klacht slaagt. Dat betekent dat bepaalde fouten in de procedure of uitspraak thans niet meer tot vernietiging leiden, terwijl dat in het verleden wel het geval zou zijn geweest. Het betreft hier in belangrijke mate gebreken die op de uitkomst niet van invloed zijn geweest – bijvoorbeeld de plaats waar het feit is gepleegd blijkt niet uit de gebezigde bewijsmiddelen, maar blijkt zonneklaar uit het dossier - en die om die reden in het algemeen thans niet meer tot cassatie kunnen leiden. Andere voorbeelden – bijv. het verzuim aftrek van de voorlopige hechtenis te bevelen – worden in het overzichtsarrest van de Hoge Raad genoemd.

Geen verplichting tot advisering over toepassing art. 80a voor de Procureur-Generaal

12. Zoals uit de tekst van art. 80a RO en de hierboven in de nrs. 5 en 6 weergegeven passages uit de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel versterking cassatierechtspraak blijkt, is de Procureur-Generaal niet verplicht zijn oordeel over de toepassing van art. 80a RO te geven. Tot op heden heeft het parket echter in alle strafzaken die naar het oordeel van de behandelend advocaat-generaal in aanmerking zouden kunnen komen voor afdoening op basis van art. 80a RO een schriftelijk standpunt ingenomen. Nu de criteria voor toepassing van art. 80a RO, ook ten aanzien van de vraag of de verdachte of het openbaar ministerie geen belang heeft bij vernietiging van de bestreden uitspraak, bekend zijn heeft het parket zich bezonnen op de vraag of het noodzakelijk is dat de advocaten-generaal in de zaken die op het eerste gezicht in aanmerking komen voor afdoening op de voet van art. 80a RO, zich door bestudering van de zaak een oordeel blijven vormen over de vraag of art. 80a RO inderdaad kan worden toegepast en dit oordeel vervolgens schriftelijk, beknopt gemotiveerd kenbaar blijven maken. Het parket is daarbij tot de conclusie gekomen dat dit niet langer nodig lijkt te zijn. Het gaat hier immers om de niet moeilijke vraag of de aangevoerde middelen klaarblijkelijk niet kunnen slagen of bij gebrek aan belang bij vernietiging niet kunnen slagen. Daarom heeft het parket besloten om op korte termijn ertoe over te gaan in deze zaken niet langer een standpunt over afdoening met art. 80a in te nemen. Dat betekent dat in die zaken door de behandelend advocaat-generaal op de door de rolraadsheer bepaalde rechtsdag te kennen zal worden gegeven dat hij geen gebruik maakt van de bevoegdheid zijn standpunt over de toepasselijkheid van art. 80a te geven.

13. Ik heb hierboven met opzet niet geschreven dat het standpunt van het parket is dat het geven van een standpunt over toepassing van art. 80a RO niet langer nodig is, maar dat dit niet langer nodig lijkt te zijn. Daarmee heb ik willen aangeven dat dit naar het oordeel van het parket een juiste en verantwoorde keuze is, maar dat het parket bij het ontwikkelen van deze werkwijze deze geregeld zal evalueren. Deze aanpak komt al direct tot uiting in het besluit om niet onmiddellijk te beginnen met het niet langer geven van een standpunt over de toepassing van art. 80a, maar om vanaf 1 februari 2015 eerst enkele maanden nog wel een standpunt over de toepassing van art. 80a in te nemen, maar dat slechts te motiveren met de formulering van art. 80a en daaraan in het algemeen geen verwijzing naar concrete omstandigheden uit de voorliggende zaak toe te voegen. Indien de ervaringen daarmee geen aanleiding geven terug te keren naar de tot nu toe gevolgde werkwijze zal vervolgens, vermoedelijk omstreeks de zomer van 2015, worden overgegaan naar het niet langer geven van een standpunt over toepassing van art. 80a.

14. Ik wil hier wel benadrukken dat het afzien van een schriftelijk standpunt geen verkapt advies ten aanzien van een zaak impliceert. Dat betekent naar mijn mening ook dat in geval van het afzien van een schriftelijk standpunt de zogeheten borgersbrief, waarin de raadsman kan reageren op de conclusie van de procureur-generaal, niet meer tot de mogelijkheden zal behoren. Er is immers geen standpunt waarop gereageerd kan worden. Ook hetgeen de Hoge Raad in zijn eerste overzichtsarresten hierover heeft overwogen, te weten:

“2.6.3. Art. 80a, eerste lid, RO houdt in dat de Hoge Raad in de daar genoemde gevallen het beroep in cassatie, gehoord de Procureur-Generaal, niet-ontvankelijk kan verklaren. Aangenomen moet worden dat de Procureur-Generaal zijn standpunt over de toepasselijkheid van art. 80a RO kenbaar maakt op een door de rolraadsheer bepaalde rechtsdag alsmede dat de Procureur-Generaal in het geval dat hij van oordeel is dat art. 80a RO voor toepassing in aanmerking komt, van dit standpunt schriftelijk blijk geeft. Alsdan kan de raadsman van degene door of namens wie het beroep is ingesteld, binnen twee weken nadien schriftelijk reageren op dat standpunt”,

impliceert dat een borgersbrief niet aan de orde is als er geen standpunt tot toepassing van art. 80a is gegeven.

15. Door deze nieuwe aanpak ontstaat meer ruimte voor concluderen in zaken die voor een volledige behandeling in cassatie geschikt zijn en waarin een conclusie een duidelijke toegevoegde waarde heeft. In ieder geval in de volgende categorieën zaken zal geen gebruik gemaakt worden van de mogelijkheid om af te zien van het innemen van een standpunt met betrekking tot de toepassing van art. 80a RO en zal er dus op de gebruikelijke wijze geconcludeerd worden:

- zaken waarin het belang van de rechtseenheid en/of de rechtsontwikkeling aan de orde is;

- andere zaken die dusdanig gecompliceerd zijn dat een conclusie toegevoegde waarde heeft;

- zaken waarin snel duidelijk is dat vernietiging moet volgen;

- zaken waarin de vraag rijst of er mogelijk sprake is van een nieuwe categorie van onvoldoende belang als bedoeld in art. 80a; in dergelijke zaken zal een schriftelijk standpunt worden ingenomen.

Verder zal er, overeenkomstig de wettelijke verplichting daartoe, een conclusie worden genomen, indien de Hoge Raad van oordeel is dat een zaak, waarin het parket heeft afgezien van het innemen van een standpunt, niet voor toepassing van art. 80a RO in aanmerking komt.

16. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat het parket periodiek aandacht besteedt aan een bepaald thema en gaat concluderen in alle zaken, ook de zaken die niet binnen de hierboven genoemde categorieën vallen, waarin het gekozen thema een rol speelt. Dat zou bijvoorbeeld kunnen betekenen dat in een bepaalde periode in alle zaken waarin vragen over de responsieplicht op een uitdrukkelijk onderbouwd standpunt of vragen over het afwijzen van getuigenverzoeken aan de orde komen, schriftelijk wordt geconcludeerd, om de stand van zaken op deze terreinen nog eens duidelijk weer te geven en waar nodig voorstellen te doen om de gevestigde rechtspraak bij te stellen of te verduidelijken.

Terug naar de onderhavige zaak

17. Het middel bevat de klacht dat de aanvullende bewijsoverweging van het Hof, voor zo ver het Hof heeft overwogen dat het niet anders kan dan dat verdachte wetenschap heeft gehad van de omstandigheid dat de verbalisant zich half in de auto van verdachte bevond en desondanks toch is gaan rijden, niet te verenigen is met hetgeen het Hof in de bewijsmiddelen heeft vastgesteld, te weten dat verdachte pas tijdens het rijden besefte dat de verbalisant in de deuropening van de auto hing. De klacht faalt reeds daarom, omdat het Hof ook tot het bewijs heeft gebezigd als verklaring van verdachte: “Ik wilde wegrijden, want we zouden niet uit de woordenwisseling komen. Verbalisant [verbalisant] hing in mijn deuropening.” Het middel kan klaarblijkelijk niet tot cassatie leiden.

18. Vanaf 1 februari 2015 zou ik in een dergelijk geval volstaan met de motivering: Na bestudering van de zaak ben ik van mening dat de aangevoerde klachten geen behandeling in cassatie rechtvaardigen omdat de partij die het cassatieberoep heeft ingesteld klaarblijkelijk onvoldoende belang heeft bij het cassatieberoep dan wel omdat de klachten klaarblijkelijk niet tot cassatie kunnen leiden.

19. Op grond van het voorgaande stel ik mij op het standpunt dat het cassatieberoep op de voet van art. 80a RO niet-ontvankelijk kan worden verklaard.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden