HR, 12-12-2014, nr. 13/04903

13/04903

mr. Keus

Zitting 19 september 2014

Conclusie inzake:

Achmea Schadeverzekeringen N.V., handelende onder de naam Interpolis

(hierna: Achmea)

eiseres tot cassatie

advocaten: mrs. R.S. Meijer en P.A. Fruytier

tegen

de Staat der Nederlanden,

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat

(hierna: de Staat)

verweerder in cassatie

advocaat: mr. J.W.H. van Wijk

In deze zaak tracht de Staat de kosten van het opruimen van de als gevolg van een ongeval op het wegdek van de A15 gelekte olie op de veroorzaker van het ongeval te verhalen. Het geding in cassatie spitst zich toe op de vraag of zodanig kostenverhaal een onaanvaardbare doorkruising van de Brandweerwet 1985 en/of de Wegenwet vormt.

1. Feiten1. en procesverloop

1.1 Op 15 juli 2008 heeft op de Rijksweg Al5 te Rotterdam een kettingbotsing tussen een aantal motorvoertuigen plaatsgevonden. Daarbij was onder meer betrokken [betrokkene], verzekerde bij Achmea, die het door hem bestuurde voertuig niet tijdig tot stilstand heeft kunnen brengen en ter zake aansprakelijk is. Als gevolg van het ongeval is olie op het wegdek terechtgekomen.

1.2 Wilchem B.V. (hierna: Wilchem) heeft in opdracht van de Staat2.de olie opgeruimd en heeft daarvoor een bedrag ad € 7.140,61 (inclusief BTW) aan de Staat in rekening gebracht.

1.3 Bij exploot van 13 juli 2011 heeft de Staat Achmea als verzekeraar van de ter zake van het ongeval aansprakelijke automobilist voor de rechtbank ’s-Gravenhage, sector kanton, (hierna: de kantonrechter) doen dagvaarden. De Staat heeft gevorderd dat Achmea zal worden veroordeeld tot betaling van de herstelkosten van in totaal € 7.595,17 (bestaande uit arbeidsloon rijkspersoneel, herstelwerkzaamheden derden, inzet van hulpmiddelen en administratiekosten3.), te vermeerderen met wettelijke rente, buitengerechtelijke kosten en proceskosten. Achmea heeft verweer gevoerd.

1.4 Bij vonnis van 7 maart 2012 heeft de kantonrechter de vordering afgewezen. Daartoe overwoog de kantonrechter dat de vraag of de Staat de kosten van het schoonmaken van het wegdek op Achmea kan verhalen, aan de hand van het zogenoemde Brandweerkosten-arrest4.dient te worden beantwoord. Volgens de kantonrechter spelen de inhoud en de strekking van de publiekrechtelijke regeling, mede in verband de aard van de taak en de aard van de kosten, een rol, waarbij heeft te gelden dat als kostenverhaal langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, dit een belangrijke aanwijzing vormt dat kostenverhaal ook langs privaatrechtelijke weg niet mogelijk is (rov. 4.2). Aanwezigheid van olie op het wegdek levert een gevaar op voor de mens. De overheid was op grond van het bepaalde in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, van de toen geldende Brandweerwet 1985 gehouden dit gevaar weg te nemen. Het feit dat de Staat5.de werkzaamheden door een derde heeft laten uitvoeren, doet hieraan niet af (rov. 4.3). In de Brandweerwet 1985 is geen kostenverhaal geregeld, evenmin als in de Wegenwet, waarop de Staat zich beroept. Volgens de kantonrechter kunnen de kosten van het schoonmaken van het wegdek dan ook niet langs privaatrechtelijke weg worden verhaald (rov. 4.4).

1.5 Bij appeldagvaarding van 7 mei 2012 is de Staat bij het hof ’s-Gravenhage van het vonnis van de kantonrechter in hoger beroep gekomen. Bij memorie van grieven heeft de Staat een viertal grieven tegen dat vonnis geformuleerd. De grieven komen kort gezegd hierop neer dat de kantonrechter ten onrechte het Brandweerkosten-arrest en niet het Windmill-arrest beslissend heeft geacht (grief I), dat het enkele feit dat de publiekrechtelijke regeling niet in kostenverhaal voorziet, niet zonder meer impliceert dat kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg onmogelijk is (grieven II en III) en dat de kantonrechter de vordering van de Staat ten onrechte heeft afgewezen en de Staat ten onrechte in de kosten van het geding heeft veroordeeld (grief IV). Achmea heef de grieven van de Staat bestreden.

1.6 Bij arrest van 9 juli 2013 heeft het hof het vonnis van de kantonrechter vernietigd en de vordering van de Staat alsnog toegewezen.

Daartoe heeft het hof overwogen dat in het ten tijde van het ongeval geldende art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 was bepaald dat burgemeester en wethouders de zorg hebben voor het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand, maar dat deze bepaling blijkens de wetsgeschiedenis slechts ziet op acute gevaarsituaties, anders dan bij brand. Van een dergelijke situatie is volgens het hof slechts sprake als een snelle inschakeling van technische hulpmiddelen is vereist. Daartoe kan het verwijderen van olie van het wegdek naar het oordeel van het hof niet worden gerekend, nu met het (gedeeltelijk) afzetten van de weg (waarvoor geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn) het acute gevaar is verdwenen. Dit betekent dat de Brandweerwet 1985 niet aan verhaal van de schoonmaakkosten in de weg staat (rov. 3.3).

Het hof heeft vervolgens gereleveerd dat de Staat op grond van de Wegenwet en art. 6:174 lid 2 BW is verplicht tot beheer en onderhoud van de rijkswegen en tot het verrichten van de werkzaamheden en het nemen van de maatregelen die daartoe noodzakelijk zijn (rov. 3.4). Of privaatrechtelijk kostenverhaal mogelijk is, hangt volgens het hof af van de vraag of hiermee de regeling van de Wegenwet op onaanvaardbare wijze wordt doorkruist. Bij de beantwoording van die vraag moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de regeling (die ook kan blijken uit haar geschiedenis), zulks mede in verband met de aard van de taak en de aard van de kosten. Daarbij is van belang dat, wanneer kostenverhaal langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, dit een belangrijke aanwijzing vormt dat verhaal van kosten ook langs privaatrechtelijke weg niet is toegestaan (rov. 3.5).

De Wegenwet bevat geen regeling voor kostenverhaal, maar volgens het hof vormt dit geen uiting van de wil van de wetgever kostenverhaal uit te sluiten. Nu de omstandigheid dat er olie op de openbare weg was gekomen, de Staat (gelet op de risicoaansprakelijkheid van art. 6:174 lid 2 BW) ertoe noopte direct maatregelen te nemen ter voorkoming van risico’s voor verkeersdeelnemers, kan de Staat naar het oordeel van het hof de kosten daarvan langs privaatrechtelijke weg verhalen, zonder dat van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht sprake is. Er is - nu de kosten niet in het kader van de Brandweerwet 1985 zijn gemaakt - volgens het hof geen sprake van omzeiling van een publiekrechtelijke regeling die inhoudelijk meer waarborgen biedt voor de aansprakelijke verzekerde dan de gevolgde privaatrechtelijke weg. Een vergelijkbaar resultaat zou ten slotte door gebruikmaking van de publiekrechtelijke weg niet kunnen worden verkregen (rov. 3.6).

1.7 Bij exploot van 9 oktober 2013 is Achmea - tijdig - van het arrest van 9 juli 2013 in cassatie gekomen. De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping. Partijen hebben hun zaak schriftelijk doen toelichten, waarna de Staat nog heeft gedupliceerd.

In de onderhavige zaak gaat het om verhaal van kosten die voor het verwijderen van olie van het wegdek van een rijksweg zijn gemaakt. De rijksoverheid heeft zich - als eigenaar van de rijksweg en in het kader van de Wegenwet - van haar taak gekweten en wenst de kosten daarvan op de veroorzaker van het ongeval te verhalen. Als de overheid schade lijdt door een onrechtmatige daad, kan zij haar schade in beginsel via het privaatrecht vergoed krijgen6.. Op zichzelf is niets erop tegen dat de overheid gebruikt maakt van het privaatrecht ter handhaving van de haar toekomende rechten, maar in sommige gevallen volgt uit het publiekrecht - al dan niet impliciet7.- dat de privaatrechtelijke weg is afgesloten. Zou in dergelijke gevallen toch gebruik worden gemaakt van het privaatrecht, dan zou zulks een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht vormen. Daarnaast kan in voorkomende gevallen het belang- c.q. het relativiteitsvereiste aan een door de overheid ingestelde actie uit onrechtmatige daad in de weg staan8..

De Hoge Raad heeft reeds in een aantal arresten over de samenloop tussen het privaatrecht en het publiekrecht geoordeeld. Het standaardarrest is het Windmill-arrest9.. Windmill loosde als eigenares van een fabriek jaarlijks afvalgips in slurryvorm in de Nieuwe Waterweg, waarvan de Staat eigenaar is. Windmill beschikte over de benodigde vergunningen op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Rivierenwet. De Staat eiste echter van Windmill dat zij tegen betaling van f 1,25 gulden per kubieke meter geloosd gipsslurry ook een privaatrechtelijke vergunning verkreeg. Nadat de rechtbank en het hof de vordering hadden afgewezen, overwoog de Hoge Raad10.:

“3.2 (…) Het gaat hier om de vraag of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, zoals aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden, de bevoegdheid overeenkomsten naar burgerlijk recht te sluiten of de bevoegdheid een vordering op grond van een jegens haar gepleegde onrechtmatige daad bij de burgerlijke rechter in te stellen. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet o.m. worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd, een en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van publiek recht. Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg.”

Als de betrokken publiekrechtelijke regeling over de toelaatbaarheid van de privaatrechtelijke weg zwijgt11., zal aan de hand van de Windmill-criteria moeten worden beoordeeld of die weg de publiekrechtelijke regeling al dan niet op onaanvaardbare wijze doorkruist. Van de (drie) Windmill-criteria, te weten:

1. inhoud en strekking van de regeling,

2. de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd en

3. of door gebruikmaking van die regeling een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt als langs privaatrechtrechtelijke weg,

lijkt het criterium van inhoud en strekking van de publiekrechtelijke regeling het zwaarst te wegen12..

In zaken waarin langs privaatrechtelijke weg kosten van overheidsoptreden werden verhaald, heeft de Hoge Raad de Windmill-criteria in enigszins aangepaste vorm gehanteerd. In het Brandweerkosten-arrest, waarin aan de orde was dat een te Vlissingen afgemeerd schip vlam vatte en de gemeente vergoeding van de kosten van de (na)blussingswerkzaamheden van de eigenaar van het schip vorderde, beantwoordde de Hoge Raad de vraag naar de mogelijkheid om de kosten van de uitvoering van een publieke taak langs privaatrechtelijke weg te verhalen als volgt13.:

“3.5 (…) Deze vraag moet worden beantwoord aan de hand van soortgelijke maatstaven als die welke zijn aanvaard in HR 26 jan. 1990, NJ 1991, 393 (Windmill). Wanneer de publiekrechtelijke regeling niet in beantwoording van de vraag voorziet, is beslissend of kostenverhaal via het privaatrecht die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de regeling (die ook kan blijken uit haar geschiedenis), zulks mede in verband met de aard van de taak en de aard van de kosten. Van belang hierbij is dat, wanneer verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, zulks een belangrijke aanwijzing is dat verhaal van kosten langs privaatrechtelijke weg ook is uitgesloten.”

Ook in geval van kostenverhaal spelen de Windmill-criteria derhalve een rol, zij het dat in de geciteerde rechtsoverweging het tweede criterium (het rechtsbeschermingscriterium) niet voorkomt en dat in plaats daarvan het belang van de aard van de taak en de aard van de kosten bij het onderzoek naar de inhoud en strekking van de betrokken regeling wordt benadrukt. In de literatuur is in verband met de aard van de door de overheid verrichte taak wel verdedigd dat op het aansprakelijkheidsrecht gebaseerd kostenverhaal voor typische of zuivere overheidstaken niet mogelijk moet zijn. De kosten van uitoefening van dergelijke taken zouden (door middel van algemene heffingen) over alle heffingsplichtigen moeten worden omgeslagen14.. Daarnaast wordt ook wel aansluiting gezocht bij de aard van de schade: kosten ontstaan bij de uitoefening van publieke taken zouden niet verhaalbaar zijn, schade als gevolg van een directe inbreuk op vermogensbelangen van de overheid wel15.. Voorts speelt in de geciteerde rechtsoverweging ook het derde Windmill-criterium een rol, zij het dat het opvalt dat dit criterium nu negatief is geformuleerd; terwijl volgens het Windmill-arrest tegen het volgen van de privaatrechtelijke weg pleit dat langs publiekrechtelijke weg een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt16., is het volgens de geciteerde overweging een belangrijke aanwijzing voor de ontoelaatbaarheid van de privaatrechtelijke weg als verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten17..

Scheltema en Scheltema stellen zich op het standpunt dat bij kostenverhaal wegens onrechtmatig handelen of nalaten van de burger uitgangspunt behoort te zijn dat een schadevergoedingsactie op grond van art. 6:162 BW kan worden ingesteld. Slechts als een uitputtende publiekrechtelijke regeling in kostenverhaal voorziet dan wel kostenverhaal juist uitsluit, zou voor een vordering uit onrechtmatige daad geen plaats zijn18.. Of dit standpunt principieel afwijkt van dat van de Hoge Raad in het Brandweerkosten-arrest valt te betwijfelen. Ook volgens dat arrest is de publiekrechtelijke regeling uiteindelijk beslissend. Wel lijken Scheltema en Scheltema minder snel geneigd een (in de publiekrechtelijke regeling vervatte of daaraan ten grondslag liggende) impliciete afwijzing van een op kostenverhaal gerichte actie op grond van art. 6:162 BW aan te nemen. Overigens is in de benadering van de Hoge Raad (zelfs) een uitsluiting van kostenverhaal in de publiekrechtelijke regeling op zichzelf niet beslissend; een dergelijke uitsluiting is niet meer dan een “belangrijke aanwijzing” dat ook kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg is uitgesloten.

In de onderhavige zaak wordt verwezen naar twee wettelijke regelingen19.die al dan niet aan privaatrechtelijk kostenverhaal in de weg zouden staan. Het betreft de (inmiddels ingetrokken20.) Brandweerwet 1985 en de Wegenwet.

De Brandweerwet 1985 maakt blijkens de geschiedenis van haar totstandkoming (de memorie van antwoord) onderscheid tussen “acute gevaarsituaties waarin het leven van een of meer personen bedreigd wordt” en “minder gevaarvolle situaties”21.. Volgens de wetgever (de regering) gaat het niet aan kosten voor het opheffen van eerstbedoelde acute gevaarsituaties naderhand in rekening te brengen22.. De kosten voor dienstverlening in minder gevaarvolle situaties kunnen daarentegen heel wel in rekening worden gebracht, “alleen al om niet in een onzuivere concurrentiepositie met het bedrijfsleven te geraken.”23.

Reeds in de memorie van toelichting24.was tot uitdrukking gebracht dat de term “beperken en bestrijden van gevaar” inhoudt “dat de brandweer slechts datgene wat een directe bedreiging inhoudt, zal moeten aanpakken (…).” De memorie van toelichting verduidelijkte dit met het voorbeeld dat in de meeste gevallen het na een ongeval verwijderen van een autowrak nadat de inzittenden daaruit zijn bevrijd, niet tot de aan burgemeester en wethouders opgedragen zorg behoort. Overigens werd in de memorie van toelichting benadrukt dat is getracht de noodzaak tot concurrentie met particuliere bedrijven uit te sluiten.

Blijkens de wetsgeschiedenis strekte art. 1 lid 4, aanhef en onder b, kennelijk mede ertoe zoveel mogelijk te voorkomen dat werkzaamheden die zonder bezwaar door particuliere bedrijven kunnen worden verricht aan de markt (althans aan marktpartijen) zouden worden onttrokken en dat, waar desalniettemin zulke werkzaamheden van overheidswege zouden worden verricht, kostenverhaal zou zijn aangewezen om de concurrentie met het bedrijfsleven zuiver te houden.

Ten aanzien van de vraag of de kosten van het na een ongeval schoonmaken van het wegdek op de veroorzaker van het ongeval kunnen worden verhaald, lopen de oordelen in de feitenrechtspraak uiteen. Soms is geoordeeld dat het verwijderen van olie van het wegdek een publieke taak is die, als zij door de brandweer wordt verricht, op art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 berust25.; soms is geoordeeld dat het hier geen eigenlijke taak van de brandweer betreft en dat privaatrechtelijk kostenverhaal mogelijk is26..

In de onderhavige zaak wordt mede een beroep gedaan op de Wegenwet. In art. 15 lid 1 Wegenwet is bepaald dat “het Rijk (…) verplicht (is) een weg te onderhouden, wanneer dat openbare lichaam dien tot openbaren weg heeft bestemd.” Tussen partijen staat niet ter discussie dat de rijksweg A15 een zodanige openbare weg is. In de memorie van toelichting op de Wegenwet wordt de mogelijkheid van kostenverhaal niet expliciet besproken. Meermaals wordt benadrukt dat het reguliere onderhoud een overheidstaak is27., al kan de eigenaar (en gewezen onderhoudsplichtige) van de weg tot compensatie van de overheid zijn gehouden28..

Ook over de toelaatbaarheid van kostenverhaal onder de Wegenwet wordt in de feitenrechtspraak verschillend geoordeeld. Soms wordt geoordeeld dat privaatrechtelijk kostenverhaal geen ontoelaatbare doorkruising van de Wegenwet oplevert29.; soms wordt in tegengestelde zin geoordeeld30.. Voor het eerstbedoelde oordeel wordt wel verwezen naar het feit dat de Wegenwet niets over een eventueel kostenverhaal regelt en dat de betrokken werkzaamheden niet als normaal onderhoud aan de weg (dat uit de opbrengsten van de belastingen behoort te worden voldaan) kunnen worden aangemerkt. Aan het laatstbedoelde oordeel (wél een onaanvaardbare doorkruising) pleegt ten grondslag te worden gelegd dat het onderhoud van wegen een publieke kerntaak is die uit publieke middelen wordt bekostigd, dat de verkeersveiligheid het opruimen vergt, dat het daarmee gemoeide bedrag gering is en dat de Wegenwet niets over kostenverhaal regelt. Waar dit laatste gegeven de ene feitenrechter aanleiding geeft om kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg mogelijk te achten, vormt het voor de ander juist aanleiding (of althans een extra argument) om privaatrechtelijk kostenverhaal uitgesloten te achten.

Bij het instellen van een actie uit onrechtmatige daad door de overheid speelt naast de voormelde doorkruisingsproblematiek nog een ander aspect een rol, te weten het relativiteitsvereiste. Immers, de veroorzaker van een ongeval is jegens de overheid slechts tot schadevergoeding gehouden, als de door hem geschonden zorgvuldigheidsnorm ook strekt ter bescherming van de belangen van de overheid. In dat verband dringt zich de vraag op of schending van een in het verkeer geldende zorgvuldigheidsnorm tevens strekt ter bescherming van het door de overheid geborgde algemene belang.

De Hoge Raad heeft in 1975 over deze vraag geoordeeld. De zaak betrof een ongeval op de rijksweg A12, veroorzaakt door Bodde, die niet voldoende afstand hield tot zijn voorligger. De door Bodde bestuurde vrachtwagen schaarde en kwam in botsing met een Oostenrijkse vrachtwagen, die was geladen met een brandbare en giftige stof. Als gevolg van het ongeval diende de Staat te zorgen voor afsluiting van de Rijksweg, voor omleiding van het verkeer en voor berging van de tank met de brandbare en giftige stof. De Staat trachtte de kosten hiervan op Bodde te verhalen. De Hoge Raad oordeelde als volgt over het relativiteitsvereiste31.:

“dat (…) in art. 10 Rijkswegenreglement32.is bepaald dat het de bestuurder van voertuigen verboden is over een rijksweg te rijden op zodanige wijze dat de vrijheid of de veiligheid van het verkeer op die weg wordt belemmerd of in gevaar gebracht of daardoor beschadiging van die weg kan ontstaan;

dat reeds hieruit volgt dat de bestuurders van voertuigen ook tegenover de Staat, als belast met het beheer en het onderhoud van de rijkswegen, tot een zorgvuldig rijgedrag verplicht zijn, alsmede dat, indien als gevolg van een rijgedrag dat met die verplichting in strijd is, de Staat wordt benadeeld doordat hij ter uitoefening van zijn beheers- en onderhoudstaak genoopt wordt tot het treffen van bijzondere maatregelen of de uitvoering van bijzondere werken welke zonder dat onrechtmatig gedrag niet hadden behoeven te worden getroffen en verricht, de schuldige voor de daaruit voortvloeiende schade aansprakelijk is;

dat hieraan niet afdoet dat de Staat die maatregelen in het algemeen belang en op grond van publiekrechtelijke voorschriften moet treffen;

(…).”

Dat de overheid optreedt in het algemeen belang en dat dit optreden zijn grond vindt in een publiekrechtelijke regeling, sluit aansprakelijkheid vanuit het oogpunt van het relativiteitsvereiste derhalve niet zonder meer uit. Schending van een verkeersvoorschrift als gevolg waarvan een ongeval ontstaat, kan mede onrechtmatig zijn jegens de partij die wettelijk met het beheer en het onderhoud is belast en als gevolg van het ongeval tot het treffen van bijzondere maatregelen of de uitvoering van bijzondere werken wordt gedwongen. In de literatuur is verdedigd dat dit ook zonder uitdrukkelijke wetsbepaling zou gelden33..

Achmea heeft één middel van cassatie geformuleerd. Dat middel bestaat, naast een inleiding onder A, uit een tweetal onderdelen (“klachten”) onder B. Onderdeel 1 (“Schoonmaakwerkzaamheden vallen onder sub b-taak”) valt uiteen in vijf subonderdelen (1.0-1.4), onderdeel 2 (“Ook Wegenwet staat aan kostenverhaal in de weg/art. 6:174 BW geen grondslag voor werkzaamheden”) omvat zes subonderdelen (2.0-2.5).

Onderdeel 1 is blijkens subonderdeel 1.0 gericht tegen de rov. 3.3, 3.6 en 3.7:

“3.3 (…) In artikel 1, lid 4 sub b van de ten tijde van het ongeval geldende Brandweerwet was bepaald dat Burgemeester en Wethouders de zorg hebben voor het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand. Uit de Parlementaire geschiedenis leidt het hof af, dat deze bepaling niet te ruim moet worden opgevat en dat deze alleen ziet op acute gevaarsituaties, anders dan bij brand. In de memorie van Toelichting (TK 1980-1981, 16 695, nr. 3 MvT, p. 12) is immers vermeld:

“Ook is getracht de noodzaak tot concurrentie met particuliere bedrijven uit te sluiten. Zo houdt de term «het beperken en bestrijden van gevaar» in dat de brandweer slechts datgene wat een directe bedreiging inhoudt, zal moeten aanpakken (…); het woordje «bij (ongevallen)» sluit bijvoorbeeld in de meeste gevallen de verplichting uit om een autowrak te verwijderen, nadat de inzittenden daaruit zijn gehaald”.

en in de MvA (TK 16 695, 1983-1984, nr. 12 MvA, pag. 22) valt te lezen:

“De regering is van oordeel dat het niet aangaat voor het opheffen van een acute gevaarsituatie, waarin het leven van een of meer personen bedreigd wordt, naderhand kosten in rekening te brengen. Anders ligt het, wanneer de brandweer hulp heeft geboden in minder gevaarvolle situaties. De kosten voor dienstverlening kunnen heel wel in rekening worden gebracht, alleen al om niet in een onzuivere concurrentiepositie met het bedrijfsleven te geraken.”

Het hof acht zich voorts in deze opvatting gesteund door de circulaire van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 19 augustus 1985 nr. FB85/U467, waarin deze schrijft:

“Daarnaast heeft de brandweer door haar hoge mate van paraatheid, haar technische uitrusting en haar inzet, een vaste plaats verworven bij het verlenen van technische hulp in andere gevallen dan bij brand. Deze laatste gevallen betreffen veelal concrete gevaarsituaties die de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen vereisen. Het gaat hierbij om wat in artikel 1, vierde lid, onder b van de Brandweerwet 1985 (…) wordt omschreven als ‘het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand’”

Het hof leidt hieruit af dat alleen sprake is van taken als bedoeld in artikel 1, lid 4 sub b van de toenmalige Brandweerwet, in acute gevaarsituaties die veelal de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen vereisen. Is het acute gevaar geweken, dan raakt de Brandweerwet uit beeld. Dit betekent naar het oordeel van het hof dat het verwijderen van olie van het wegdek, geen taak is als hier bedoeld. Zoals de Staat heeft opgemerkt is met het (gedeeltelijk) afzetten van de weg (waarvoor geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn) het acute gevaar verdwenen. Dit betekent dat de Brandweerwet (en het Brandweerkostenarrest) niet aan kostenverhaal van de schoonmaakkosten in de weg staat.

(…)

In de Wegenwet is omtrent kostenverhaal als hier aan de orde niets geregeld. Gesteld noch gebleken is dat hieraan de wens van de wetgever ten grondslag heeft gelegen, kostenverhaal uit te sluiten. Nu de omstandigheid dat olie terecht was gekomen op de openbare weg - gelet op de risicoaansprakelijkheid van artikel 6:174, lid 2 BW - de Staat ertoe noopte direct maatregelen te nemen ter voorkoming van risico’s voor verkeersdeelnemers, kan de Staat - naar het oordeel van het hof - de kosten daarvan via de privaatrechtelijke weg verhalen, zonder dat sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht. Er is - nu de in geding zijnde kosten niet in het kader van de Brandweerwet zijn gemaakt - geen sprake van omzeiling van een publiekrechtelijke regeling die inhoudelijk meer waarborgen biedt voor de aansprakelijke verzekerde dan de gebruikte privaatrechtelijke weg. Voorts staat als onweersproken vast, dat een vergelijkbaar resultaat door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling niet is te verkrijgen.

Dit brengt het hof tot het oordeel, dat de kantonrechter de vordering van de Staat ten onrechte heeft afgewezen, zodat het bestreden vonnis niet in stand kan blijven. De vordering zal - nu Achmea de hoogte daarvan niet heeft bestreden - alsnog worden toegewezen. Bij deze uitkomst past, dat Achmea wordt veroordeeld in de kosten van zowel de eerste aanleg als van het hoger beroep.”

Het subonderdeel klaagt dat het hof met deze overwegingen van een onjuiste rechtsopvatting blijk heeft gegeven, althans zijn oordeel onvoldoende (begrijpelijk) heeft gemotiveerd. Deze algemene klacht wordt in de subonderdelen 1.1-1.4 uitgewerkt.

Subonderdeel 1.1 klaagt dat het hof heeft miskend dat het afzetten van de weg en het vervolgens verrichten van schoonmaakwerkzaamheden, gelet op de aard en de strekking van de in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 omschreven taak en het verbod van kostenverhaal, geen rechtens van elkaar te onderscheiden handelingen zijn bij de zo spoedig mogelijke afwending van het gevaar. Het subonderdeel voert in dat verband aan dat (i) slechts de schoonmaakwerkzaamheden het aan olie op de weg verbonden slipgevaar daadwerkelijk wegnemen, (ii) voor het verrichten van die werkzaamheden voorafgaande afzetting van de weg noodzakelijk is, en (iii) een dergelijke, naar haar aard tijdelijke afzetting ook zelf een potentieel gevaar voor het wegverkeer oplevert. Volgens het subonderdeel spreekt de onafscheidelijkheid van deze handelingen temeer naarmate een relatief groter of onmisbaarder deel van de weg moet worden afgezet. De afzetting schermt dan stricto sensu het wegverkeer wel tijdelijk van het slipgevaar af, maar het verrichten van de schoonmaakwerkzaamheden en het daarna weer verwijderen van de afzetting zijn, aldus het subonderdeel, wel zo spoedig mogelijk en ter definitieve afwending van het gevaar vereist. Volgens het subonderdeel volgt “de normatieve eenheid” van deze handelingen bovendien uit het feit dat de Staat zelf in zijn vordering geen onderscheid tussen afzettingskosten en schoonmaakkosten heeft gemaakt.

Het hof heeft in rov. 3.3 naar mijn mening terecht geoordeeld dat de bepaling van art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985, slechts ziet op acute gevaarsituaties voor mensen en dieren bij ongevallen, anders dan bij brand. Voorts was het hof kennelijk van oordeel dat het acute gevaar dat de aanwezigheid van olie op het wegdek oplevert, reeds “met het (gedeeltelijk) afzetten van de weg (waarvoor geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn) (…) (is) verdwenen” en dat de daarop volgende opruiming van de olie derhalve buiten het bereik van art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 valt. Dit oordeel geeft niet van een onjuiste rechtsopvatting blijk en is evenmin onbegrijpelijk.

De opvatting van het subonderdeel dat het afzetten van de weg en het vervolgens verrichten van schoonmaakwerkzaamheden geen rechtens van elkaar te onderscheiden handelingen bij de zo spoedig mogelijke afwending van het gevaar zijn en zelfs een “normatieve eenheid” zouden vormen, kan ik niet volgen. Uiteraard is met de enkele afzetting (als dat al een brandweertaak is; zie hierna onder 3.8) de klus nog niet geklaard en zullen de gevolgen van het ongeval voor de weg eerst met het verwijderen van de olie van het wegdek en het wegnemen van de afzetting volledig ongedaan zijn gemaakt. Dat neemt niet weg dat de verschillende werkzaamheden zich wel degelijk laten onderscheiden, al naar gelang met de achtereenvolgende uitvoering daarvan de situatie zich wel of niet van een acute gevaarsituatie naar een minder gevaarvolle situatie ontwikkelt. Dat onderscheid is ook rechtens van belang, omdat de werkzaamheden die nog moeten worden verricht nadat het acute gevaar is weggenomen, buiten het bereik van art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 vallen. De juridische relevantie van een dergelijk onderscheid wordt op verschillende plaatsen in de kamerstukken bevestigd. Hiervóór (onder 2.6) verwees ik al naar het in de memorie van toelichting gegeven voorbeeld van na een ongeval in een autowrak bekneld zittende personen. De acute gevaarsituatie eindigt op het moment dat de brandweer de inzittenden uit het autowrak heeft bevrijd. De aanwezigheid van het autowrak is voor het overige wegverkeer dan nog steeds niet zonder gevaar, maar levert een minder gevaarvolle situatie op die verdere bemoeienis van de brandweer niet rechtvaardigt34.:

“Zo houdt de term «het beperken en bestrijden van gevaar» in dat de brandweer slechts datgene wat een directe bedreiging inhoudt, zal moeten aanpakken en zich dus bij voorbeeld niet met de afvoer van gewonden zal bezighouden; het woordje «bij (ongevallen)» sluit bij voorbeeld in de meeste gevallen de verplichting uit om een autowrak te verwijderen, nadat de inzittenden daaruit zijn gehaald; (…).”

Illustratief is ook de beschrijving in de memorie van toelichting van de technische hulpverlening door de brandweer zoals die ten tijde van indiening van het wetsontwerp tot ontwikkeling was gekomen en die het wetsontwerp, zij het slechts voor acute gevaarsituaties voor mensen en dieren bij ongevallen, anders dan bij brand, beoogde te formaliseren. Die technische hulpverlening neemt een einde zodra het acute gevaar is weggenomen en omvat vervolgens niet mede reparatie en herstel in de oude toestand35.:

“Anderzijds is de technische hulpverlening waar het hier om gaat beperkt voor wat betreft de omvang van de hulp zelf; de brandweer gaat in het algemeen niet verder dan het wegnemen van de gevaarsbron, het opheffen van de bedreiging. Reparatie, herstel in de oude toestand vindt niet plaats.”

Dat, zoals het subonderdeel aanvoert, ook een tijdelijke afzetting een potentieel gevaar voor het wegverkeer oplevert, moge zo zijn, maar doet voor de toepassing van art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 niet ter zake. Men kan naar mijn mening niet in gemoede volhouden dat de enkele aanwezigheid van een afzetting een acute gevaarsituatie voor mensen of dieren vormt die in de optiek van de Brandweerwet 1985 inzet van de brandweer zou rechtvaardigen.

Ten slotte komt naar mijn mening evenmin betekenis toe aan de vraag of de Staat bij de specificatie van de door hem gestelde en gevorderde schade al dan niet tussen de kosten van de afzetting en de schoonmaakkosten heeft onderscheiden. Ook als de Staat een zodanig onderscheid niet heeft gemaakt (bijvoorbeeld omdat hij meende hoe dan ook vergoeding van het geheel van de gestelde schade te kunnen vorderen), is daarmee “de normatieve eenheid” van de afzetting en de verwijdering van de olie niet gegeven. Overigens heeft de Staat consequent het standpunt ingenomen dat reeds de afzetting het acute gevaar heeft weggenomen, dat het verwijderen van de olieverontreiniging tot herstel van de weg in de oude toestand strekte (zie onder meer conclusie van repliek, onder 32-33) en dat, als er al sprake is van kosten die niet voor verhaal in aanmerking komen omdat zij ter bestrijding van acuut gevaar als bedoeld in de Brandweerwet 1985 zijn gemaakt, zulks alleen de door de Staat op € 325,- gestelde kosten van de afzetting van het wegdek zou betreffen (memorie van grieven, onder 23-24).

Het subonderdeel kan niet tot cassatie leiden.

Voor zover de afzettings- en schoonmaakkosten niet steeds voor rekening van de Staat blijven, verwijt subonderdeel 1.2 het hof te hebben miskend dat het antwoord op de vraag of olie op de weg een gevaar vormt in de zin van art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 en, zo ja, welke maatregelen ter beperking van dat gevaar moeten worden getroffen, afhankelijk is van alle relevante omstandigheden van het geval. Volgens het subonderdeel heeft het hof zijn oordeel onvoldoende gemotiveerd, nu het niet heeft vastgesteld hoeveel olie zich op het wegdek bevond, waar die olie zich bevond en in welke mate het wegverkeer daardoor respectievelijk door de vereiste wegafzetting werd gehinderd. Naarmate de verkeershinder groter wordt, neemt de dringendheid van de schoonmaakwerkzaamheden volgens het subonderdeel immers toe. Het subonderdeel betoogt dat (ter voorkoming van ongewenste onzekerheid en willekeur) als uitgangspunt geldt dat naast de afzettingskosten ook de schoonmaakkosten voor rekening van de Staat blijven.

Bij de beoordeling van het subonderdeel stel ik voorop dat, temeer waar de Staat zich consequent erop heeft beroepen dat het afzetten van de weg voldoende was voor het beperken en bestrijden van gevaar voor mens en dier (zie reeds de inleidende dagvaarding, onder 13), het in voorkomend geval op de weg van Achmea lag te stellen en voldoende aannemelijk te maken dat en waarom sprake was van een olieverontreiniging in zodanige mate en op zodanige plaatsen, dat, ondanks afzetting van de weg, zich een acute gevaarsituatie zoals bedoeld in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 voordeed. Het subonderdeel is niet erop gebaseerd dat Achmea dergelijke stellingen in de feitelijke instanties heeft betrokken. In de feitelijke instanties heeft Achmea zich daarentegen op het standpunt gesteld dat het afzetten van de weg slechts een tijdelijke oplossing behelst en dat het (slip)gevaar zelf, dat immers schuilt in de aanwezigheid van olie op de weg, daarmee niet wordt weggenomen (conclusie van antwoord, onder 18). Bij die stand van zaken kan het hof, dat terecht heeft benadrukt dat art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 op acute gevaarsituaties (en niet op slipgevaar op een afgezette weg) ziet, niet worden verweten dat het zich, zonder nader onderzoek naar de mate en de plaats van de olieverontreiniging, naar de stellingen van de Staat heeft gericht.

Voor zover het subonderdeel betrekking heeft op verkeershinder als gevolg van de afzetting zelf, geldt dat verkeershinder niet zonder meer is gelijk te stellen aan gevaar voor het wegverkeer, laat staan aan een acute gevaarsituatie voor mensen of dieren. Overigens verwijst het subonderdeel niet naar vindplaatsen in de processtukken, waar Achmea heeft gesteld dat en waarom de betrokken afzetting zelf een acute gevaarsituatie in de zin van art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 vormde.

Voor zover het subonderdeel betoogt dat als uitgangspunt geldt dat naast de afzettingskosten ook de schoonmaakkosten voor rekening van de Staat blijven, ziet het eraan voorbij dat het hof geen grond heeft gezien de Staat zijn vordering met betrekking tot de afzettingskosten te ontzeggen. Daarbij speelde een rol dat, waar voor het afzetten van de weg geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn (rov. 3.3, slot), het hof kennelijk van oordeel was dat óók het afzetten van de weg buiten het bereik van art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 valt. Overigens vindt de stelling dat, als de afzettingskosten voor rekening van de Staat blijven, ter voorkoming van ongewenste onzekerheid en willekeur als uitgangspunt hetzelfde zou moeten gelden voor de schoonmaakkosten, naar mijn mening geen steun in het recht.

Het subonderdeel kan niet tot cassatie leiden.

Subonderdeel 1.3 betoogt dat ’s hofs oordeel in ieder geval onvoldoende begrijpelijk is gemotiveerd, nu het hof weliswaar heeft vastgesteld dat de door de Staat verrichte afzettingswerkzaamheden noodzakelijk waren om het acute gevaar te beperken, maar de vordering van de Staat volledig heeft toegewezen. Onderdeel van de vordering zijn kosten die verband houden met de afzettingswerkzaamheden. Het subonderdeel betoogt dat, nu die afzettingswerkzaamheden volgens het hof in ieder geval ter afwending van het acute oliegevaar zijn gemaakt, de Staat de daarmee gepaard gaande kosten in ieder geval niet langs privaatrechtelijke weg kon verhalen - naar ook de Staat zelf (blijkens het gestelde in de memorie van grieven, onder 22-23) wil aannemen.

In rov. 3.3 heeft het hof overwogen:

“(…) Het hof leidt hieruit af dat alleen sprake is van taken als bedoeld in artikel 1, lid 4 sub b van de toenmalige Brandweerwet, in acute gevaarsituaties die veelal de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen vereisen. Is het acute gevaar geweken, dan raakt de Brandweerwet uit beeld. Dit betekent naar het oordeel van het hof dat het verwijderen van olie van het wegdek, geen taak is als hier bedoeld. Zoals de Staat heeft opgemerkt is met het (gedeeltelijk) afzetten van de weg (waarvoor geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn) het acute gevaar verdwenen. Dit betekent dat de Brandweerwet (en het Brandweerkostenarrest) niet aan kostenverhaal van de schoonmaakkosten in de weg staat.”

Zoals bij de bespreking van het vorige subonderdeel al aan de orde kwam, meen ik dat het hof, hoezeer ook met de afzetting van de weg het acute gevaar was verdwenen, vergoeding, óók van de aan die afzetting verbonden kosten, toewijsbaar heeft geoordeeld, nu voor het afzetten van de weg geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn. Van een innerlijke tegenstrijdigheid zoals het subonderdeel kennelijk bedoelt, is geen sprake, zodat het subonderdeel niet tot cassatie kan leiden. Het bestreden oordeel is evenmin onbegrijpelijk in het licht van de stellingen van de Staat in zijn memorie van grieven, onder 22-23. De Staat heeft daar niet het standpunt ingenomen dat de in zijn vordering begrepen afzettingskosten binnen het bereik van art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 vallen, maar dat in het geval van olie op het wegdek ten hoogste de kosten, verbonden aan het afzetten van de weg (de memorie van grieven spreekt onder 23 van “het wegdek”), onder de Brandweerwet 1985 zouden kunnen vallen.

Ten overvloede (het subonderdeel klaagt slechts over onbegrijpelijkheid van het bestreden oordeel en niet over een onjuiste rechtsopvatting van het hof) teken ik daarbij aan dat het door mij veronderstelde oordeel van het hof steun vindt in de wetsgeschiedenis. In het oorspronkelijke wetsvoorstel was art. 1 lid 4, aanhef en onder a, aldus geformuleerd:

“4. Tot de taak van de brandweer wordt in elk geval gerekend de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van:

(…)

b. het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen en rampen anders dan bij brand.”

De onder b vermelde taak wordt in de memorie van toelichting gerekend tot de “technische hulpverlening” door de brandweer. Die technische hulpverlening is volgens de memorie van toelichting aan de orde in “concrete gevaarssituaties die de inschakeling van technische hulpmiddelen vereisen”. Zo wordt opgemerkt36.:

“Voorts treedt de brandweer reeds geruime tijd in nog steeds toenemende mate op in nog een ander vlak dat buiten het traditionele taakveld valt en wel bij concrete gevaarssituaties die de inschakeling van technische hulpmiddelen vereisen. Landelijk gezien bedraagt thans het aantal malen dat de brandweer voor deze “technische hulpverlening” uitrukt reeds ongeveer de helft van het totaal.”

Alhoewel die technische hulpverlening positief wordt gewaardeerd, is maar één onderdeel daarvan door de formele wetgever tot de zorg van de overheid (het gemeentebestuur) verklaard37.:

“Naar mijn mening dient het optreden van de brandweer in het kader van de technische hulpverlening in beginsel positief te worden gewaardeerd. (…) Aan het feit dat de activiteiten van de brandweer die hier aan de orde zijn als waardevol moeten worden beschouwd, noch aan het gegeven dat zij op steeds ruimere schaal worden verricht, behoeft evenwel, zo meen ik, de consequentie te worden verbonden dat de formele wetgever het gehele gebied van de technische hulpverlening zoals hiervoor omschreven tot de zorg voor de overheid (het gemeentebestuur) zou moeten verklaren (en voor de uitvoering inschakeling van de brandweer voorschrijven). (…) Er is echter één onderdeel van de technische hulpverlening waarvoor het vorenstaande niet geldt en waarmee thans bij de Brandweerwet reeds wel het taakgebied van de gemeentelijke brandweer zou moeten worden uitgebreid. Het gaat hierbij om wat in artikel 1, vierde lid, onder b, van het ontwerp wordt omschreven als «het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen en rampen anders dan bij brand».”

Verderop wordt de verhouding tot andere diensten geschetst en wordt benadrukt dat niet wordt beoogd het in de voorgestelde bepaling omschreven werkterrein voor de brandweer te monopoliseren38.:

“Ten einde misverstanden te vermijden wordt er voorts nog met nadruk op gewezen dat niet beoogd wordt het in de voorgeschreven bepaling omschreven werkterrein voor de brandweer te monopoliseren; niet alleen door het achterwege laten van het lidwoord voor het woord «werkzaamheden» in de aanhef39., maar ook door de formulering van de bepaling zelf is getracht aan te geven dat met de taak en functie die andere diensten - politie, BB, ambulance etc. -, al dan niet op grond van de wet, vervullen rekening gehouden moet worden.”

Uit de geciteerde passages blijkt naar mijn mening in de eerste plaats dat art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 slechts ziet op acute gevaarsituaties voor het beperken en bestrijden waarvan bijzondere en tot de outillage van de brandweer behorende technische hulpmiddelen zijn vereist. Dat vindt steun in de circulaire van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 19 augustus 1985, waarin eveneens wordt gesproken van “concrete gevaarsituaties die de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen vereisen”40.. Dat het hof relevant heeft geacht dat voor het afzetten van de weg geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn, getuigt dan ook niet van een onjuiste rechtsopvatting.

In de tweede plaats blijkt uit de geciteerde passages dat bij het begrenzen van de brandweertaak zoals bedoeld in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985, rekening moet worden gehouden met taak en functie die andere diensten al dan niet op grond van de wet vervullen. Het afzetten van rijkswegen is geen brandweertaak, maar een taak van Rijkswaterstaat. Ook in dat opzicht is de opdracht van art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985, naar mijn mening begrensd. Ook om die reden valt niet in te zien waarom het afzetten van de weg binnen het bereik van art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 zou vallen.

Subonderdeel 1.4 klaagt dat het hof heeft miskend dat de afzetting van de openbare weg door middel van pylonen en pick-ups wel als inzet van speciale technische middelen geldt, althans dat zonder nadere motivering niet valt in te zien waarom pylonen en pick-ups geen speciale technische middelen zijn. Volgens het subonderdeel staan deze middelen immers slechts een beperkte groep (zoals hulpdiensten en wegwerkers) ter beschikking, en geldt de exclusiviteit van die middelen temeer of in ieder geval, omdat afzetting van de openbare rijksweg niet zonder toestemming van de Staat mogelijk is.

Met de zinsnede “het (gedeeltelijk) afzetten van de weg (waarvoor geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn)” heeft het hof kennelijk bedoeld dat voor het (gedeeltelijk) afzetten van de weg geen noodzaak bestaat tot het inzetten van specifiek tot de outillage van de brandweer behorende technische hulpmiddelen, waardoor technische hulpverlening door de brandweer zou zijn aangewezen. Dat oordeel is niet onbegrijpelijk, ook niet in het licht van hetgeen het subonderdeel betoogt. Pick-ups en pylonen, als men die al als technische hulpmiddelen zou willen beschouwen, zijn geen technische hulpmiddelen die specifiek tot de outillage van de brandweer behoren. Dat laatste is ook niet wat het subonderdeel betoogt; volgens het subonderdeel staan zulke middelen “slechts een beperkte groep (zoals hulpdiensten en wegwerkers) ter beschikking” (onderstreping toegevoegd; LK). Een pick-up is volgens de grote Van Dale een “kleine open vrachtauto die zeer gemakkelijk geladen kan worden”; het begrip pylon (“verkeerskegel”) wordt in de grote Van Dale met weg- en waterbouw in verband gebracht: “(weg- en waterbouw) felgekleurde kegel die een obstakel op de rijweg aangeeft”. Overigens valt niet in te zien waarom deze middelen slechts aan een beperkte groep ter beschikking zouden staan; de pick-up is niet meer dan een gangbaar autotype, terwijl pylonen wijd en zijd worden gebruikt, bijvoorbeeld ook bij sporttrainingen. Dat de exclusiviteit van de inzet van die middelen nog eens zou worden onderstreept doordat afzetting van de openbare rijksweg niet zonder toestemming van de Staat mogelijk is, wijst, wat daarvan overigens zij, evenmin erop dat men voor die afzetting op (technische hulpverlening door) de brandweer is aangewezen. Veeleer bevestigt die omstandigheid dat de bedoelde afzetting niet tot het werkterrein van de brandweer, maar tot dat van andere diensten (Rijkswaterstaat) behoort. Ten slotte wijs ik erop dat in cassatie niet ervan kan worden uitgegaan dat de pick-ups zonder chauffeur, waarvan de kosten (ad € 20,-) in rekening zijn gebracht, voor het afzetten van de weg zijn gebruikt (zie productie 2 bij de inleidende dagvaarding). Hetzelfde geldt voor de veronderstelde inzet van pylonen. Voor zover het subonderdeel op de veronderstelde inzet van pylonen steunt, mist het ook daarom feitelijke grondslag, omdat ter zake van de inzet “(u)it voorraad Rijkswaterstaat” (die door het subonderdeel kennelijk als de inzet van pylonen is opgevat) überhaupt geen kosten in rekening zijn gebracht en de inzet van pylonen in het geding in cassatie dan ook geen enkele rol speelt.

Het subonderdeel klaagt niet dat het hof zou hebben miskend dat de botsabsorber, waarvan de kosten door Wilchem aan de Staat in rekening zijn gebracht en door de Staat aan Achmea zijn doorberekend, als technisch hulpmiddel zou hebben te gelden. Niettemin wordt (mijns inziens tardief) in de schriftelijke toelichting van de mrs. Fruytier en Meijer (onder 2.4.1) juist op die botsabsorber zware nadruk gelegd. Dat, zoals in die schriftelijke toelichting wordt gesteld, “gewone mensen” een dergelijke botsabsorber “niet in huis (hebben)”, moge zo zijn, maar impliceert niet dat een dergelijke botsabsorber tot de standaardoutillage van de brandweer zou behoren. Overigens beschikte Wilchem als particuliere dienstverlener wel degelijk over een dergelijke botsaborber, terwijl uit voetnoot 24 van de schriftelijke toelichting van de mrs. Fruytier en Meijer blijkt dat botsabsorbers door een ieder kunnen worden gehuurd.

Het subonderdeel kan daarom niet tot cassatie leiden.

Onderdeel 2 richt blijkens subonderdeel 2.0 klachten tegen de rov. 3.4-3.7:

“3.4 Aangenomen moet worden dat de kosten waar het in deze zaak om gaat, door de Staat zijn gemaakt in het kader van zijn verplichting tot beheer en onderhoud van de rijkswegen (de Wegenwet) en zijn verplichting om in dat kader de noodzakelijke werkzaamheden te verrichten en maatregelen te nemen (artikel 6:174, lid 2 BW).

Voor de vraag of in dit geval kostenverhaal mogelijk is, is beslissend of kostenverhaal via het privaatrecht de Wegenwet op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de regeling (die ook kan blijken uit haar geschiedenis), zulks mede in verband met de aard van de taak en de aard van de kosten. Van belang hierbij is dat, wanneer verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, dit een belangrijke aanwijzing is dat verhaal van kosten langs de privaatrechtelijke weg ook is uitgesloten.

In de Wegenwet is omtrent kostenverhaal als hier aan de orde niets geregeld. Gesteld noch gebleken is dat hieraan de wens van de wetgever ten grondslag heeft gelegen, kostenverhaal uit te sluiten. Nu de omstandigheid dat olie terecht was gekomen op de openbare weg - gelet op de risicoaansprakelijkheid van artikel 6:174, lid 2 BW - de Staat ertoe noopte direct maatregelen te nemen ter voorkoming van risico’s voor verkeersdeelnemers, kan de Staat - naar het oordeel van het hof - de kosten daarvan via de privaatrechtelijke weg verhalen, zonder dat sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht. Er is - nu de in geding zijnde kosten niet in het kader van de Brandweerwet zijn gemaakt - geen sprake van omzeiling van een publiekrechtelijke regeling die inhoudelijk meer waarborgen biedt voor de aansprakelijke verzekerde dan de gebruikte privaatrechtelijke weg. Voorts staat als onweersproken vast, dat een vergelijkbaar resultaat door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling niet is te verkrijgen.

Dit brengt het hof tot het oordeel, dat de kantonrechter de vordering van de Staat ten onrechte heeft afgewezen, zodat het bestreden vonnis niet in stand kan blijven. De vordering zal - nu Achmea de hoogte daarvan niet heeft bestreden - alsnog worden toegewezen. Bij deze uitkomst past, dat Achmea wordt veroordeeld in de kosten van zowel de eerste aanleg als van het hoger beroep.”

Subonderdeel 2.1 bouwt voort op de klachten van onderdeel 1 en betoogt dat bij het slagen van die klachten de rov. 3.4 en 3.6 niet in stand kunnen blijven, voor zover het hof daarin heeft geoordeeld dat de schoonmaakwerkzaamheden enkel in het kader van de op de Staat rustende uit (art. 15 lid 1 van) de Wegenwet en art. 6:174 lid 2 BW voortvloeiende onderhoudsverplichting zijn verricht.

Waar geen van de klachten van onderdeel 1 slaagt, moet het subonderdeel in dat lot delen.

Voor het geval dat het hof heeft bedoeld dat art. 6:174 lid 2 BW voor de onderhavige rijksweg, in geval van onder andere olielekkage op het wegdek, op de Staat een verplichting legt tot onderhoud of het direct treffen van maatregelen ter voorkoming van risico’s voor verkeersdeelnemers, klaagt subonderdeel 2.2 over een onjuiste rechtsopvatting. Art. 6:174 lid 2 BW zelf bevat volgens het subonderdeel geen verplichting tot onderhoud of het treffen van maatregelen, maar slechts de aanwijzing van risicoaansprakelijke partijen.

Subonderdeel 2.3 voegt hieraan toe dat de aanwezigheid van olie op de openbare weg op zichzelf nog niet betekent dat de weg niet voldoet aan de eisen die daaraan in de gegeven omstandigheden mogen worden gesteld in de zin van art. 6:174, lid 1 BW. Ook daarom verplichtte art. 6:174 lid 2 BW de Staat niet tot het direct verrichten van onderhoud of het treffen van maatregelen.

In de bestreden overwegingen lees ik niet dat art. 6:174 lid 2 BW naar het oordeel van het hof op de Staat (rechtstreeks) een verplichting tot onderhoud of het direct treffen van maatregelen ter voorkoming van risico’s voor verkeersdeelnemers legt. In rov. 3.4 heeft het hof de verplichting tot beheer en onderhoud van de rijkswegen volgens de Wegenwet vooropgesteld en ook de verplichting om (“in dat kader”) de noodzakelijke werkzaamheden te verrichten en maatregelen te treffen aan die uit de Wegenwet voortvloeiende verplichting tot beheer en onderhoud gerelateerd. Met de verwijzing naar art. 6:174 lid 2 BW in rov. 3.6 (“- gelet op de risicoaansprakelijkheid van artikel 6:174 lid 2 BW -”) heeft het hof kennelijk slechts de urgentie van de door de Staat te nemen maatregelen ter voorkoming van risico’s voor verkeersdeelnemers willen benadrukken (“(…) de Staat ertoe noopte direct maatregelen te nemen ter voorkoming van risico’s voor verkeersdeelnemers”; onderstreping toegevoegd; LK). Daarmee heeft het hof niet van een onjuiste rechtsopvatting blijk gegeven.

Aan de redenering van het hof dat de aanwezigheid van olie op het wegdek, gelet op de risicoaansprakelijkheid van art. 6:174 lid 2 BW, de Staat (als “het overheidslichaam dat moet zorgen dat de weg in goede staat verkeert” in de zin van die bepaling) ertoe noopte direct maatregelen te nemen, doet niet af dat de enkele aanwezigheid van olie op het wegdek op zichzelf nog niet betekent dat de weg niet voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen41.. In de benadering van het hof was kennelijk reeds de mogelijkheid dat de aanwezige olie de weg in de zin van art. 6:174 lid 1 BW gebrekkig maakte, voldoende om de Staat ertoe te zetten direct maatregelen ter voorkoming van risico’s voor verkeersdeelnemers te treffen.

Subonderdeel 2.4 klaagt dat het hof, dat ervan is uitgegaan dat de schoonmaakwerkzaamheden in het kader van de op de Staat op grond van art. 15 lid 1 Wegenwet rustende verplichting tot beheer en onderhoud van de rijkswegen zijn verricht (rov. 3.4), met zijn oordeel dat privaatrechtelijk verhaal van de met de schoonmaakwerkzaamheden gepaard gaande kosten geen onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht oplevert, heeft miskend dat wél van een onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke regeling sprake is. Volgens het subonderdeel legt art. 15 lid 1 Wegenwet de beheers- en onderhoudsverplichting ten aanzien van rijkswegen (en daarmee de verplichting de daaruit voortvloeiende maatregelen te treffen en de daarmee gepaard gaande kosten te dragen) exclusief bij de Staat. In dat verband is volgens het subonderdeel onder meer van belang dat de Staat van gemotoriseerde weggebruikers voor het gebruik van de openbare weg motorrijtuigenbelasting, accijnzen en belastingen op personenauto’s en motorrijwielen (bpm) heft en dat de opbrengsten daarvan de door de Staat gemaakte onderhoudskosten in vergaande mate overtreffen.

Art. 15 lid 1 van de Wegenwet verplicht de Staat, de provincie, de gemeente en het waterschap tot onderhoud van een weg, wanneer dat openbare lichaam die weg tot openbare weg heeft bestemd. Over de kosten van dat onderhoud rept de bepaling niet. Weliswaar ligt het voor de hand dat de wetgever ervan is uitgegaan dat het opgedragen onderhoud voor rekening van de betrokken overheid komt, maar daarmee is niet gezegd dat de (extra) kosten van onderhoud die door de (óók jegens de betrokken overheid) onrechtmatige daad van een ander zijn veroorzaakt, niet op die ander kunnen worden verhaald. Het hof heeft met juistheid vooropgesteld dat de Wegenwet over kostenverhaal zwijgt, maar dat daaruit niet kan worden afgeleid dat de wetgever kostenverhaal heeft willen uitsluiten. Nu aanwijzingen voor een op uitsluiting van (privaatrechtelijk) kostenverhaal gerichte intentie van de wetgever ontbreken en ook overigens niet valt in te zien waarom zodanig kostenverhaal de publiekrechtelijke regeling van de Wegenwet zou doorkruisen (laat staan: onaanvaardbaar zou doorkruisen), moet worden aangenomen dat privaatrechtelijk kostenverhaal mogelijk is42.. Daaraan doet niet af dat de Staat voor het gebruik van de openbare weg van gemotoriseerde weggebruikers motorrijtuigenbelasting, accijnzen en belastingen op personenauto’s en motorrijwielen (bpm) heft en dat de opbrengsten daarvan de door de Staat gemaakte onderhoudskosten overtreffen. Nog daargelaten dat Achmea zich niet eerder op de opbrengsten van de bedoelde belastingen en accijnzen in vergelijking met de kosten van wegbeheer heeft beroepen en nog daargelaten dat de opbrengsten van de bedoelde belastingen en accijnzen niet (uitsluitend en geheel) voor het door art. 15 lid 1 van de Wegenwet aan de Staat opgedragen onderhoud zijn bestemd, valt niet in te zien waarom het in verband met de enkele omstandigheid dat alle kosten van onderhoud uit de algemene middelen zouden kunnen worden voldaan, het de Wegenwet onaanvaardbaar zou doorkruisen wanneer de Staat, die door de (óók jegens hem) onrechtmatige daad van een ander ter uitoefening van zijn beheers- en onderhoudstaak “genoopt wordt tot het treffen van bijzondere maatregelen of de uitvoering van bijzondere werken welke zonder dat onrechtmatig gedrag niet hadden behoeven te worden getroffen en verricht”43., de daaraan verbonden kosten op de schuldige partij die daarvoor (ook volgens de Hoge Raad44.) aansprakelijk is, verhaalt.

In verband met de klacht van het subonderdeel verdient het ten slotte opmerking dat de wetgever bij de totstandbrenging van latere wetgeving als vanzelfsprekend heeft aangenomen dat de wegbeheerder schade die door een ongeval aan de weg en aan wegmeubilair wordt toegebracht, op de voet van art. 185 lid 1 Wegenverkeerswet (risicoaansprakelijkheid van de eigenaar van het motorrijtuig) volledig moet kunnen verhalen. Om (onder meer) dat kostenverhaal te vergemakkelijken, werd bij wet van 16 juni 2005, Stb. 2005, 35745., de aanvankelijk in art. 185 lid 3 Wegenverkeerswet vervatte beperking van de ingevolge het eerste lid verschuldigde vergoeding voor aan zaken toegebrachte schade tot de waarde van het motorrijtuig op het ogenblik van het ongeval, geschrapt. In de memorie van toelichting werd onder meer opgemerkt46.:

“Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe de beperking van de civiele aansprakelijkheid voor schade aan zaken op grond van artikel 185, derde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 te schrappen. Daarnaast wordt voorgesteld de risicoaansprakelijkheid voor gebrekkige zaken zoals geregeld in artikel 6:173 van het Burgerlijk Wetboek uit te breiden met motorrijtuigen. (…) Volgens het Hof Amsterdam bevat de huidige wettelijke regeling een lacune zo lang de algemene regeling van de aansprakelijkheid voor motorrijtuigen ook buiten verkeersongevallen niet tot stand is gebracht. Daardoor kan onder de huidige wetgeving schade die door gebrekkige motorrijtuigen wordt veroorzaakt niet of slechts in zeer beperkte mate worden verhaald op degene die de schade heeft veroorzaakt. Voor zaakschade die ontstaat door een verkeersongeval bestaat slechts de mogelijkheid om die schade te verhalen, die de waarde van het voertuig niet te boven gaat. Dit treft de burger die zijn schade ontstaan als gevolg van een gebrekkig motorrijtuig van een derde of uit hoofde van een verkeersongeval niet of slechts gedeeltelijk vergoed krijgt. Evenmin kan de wegbeheerder schade aan het wegdek en wegmeubilair zoals verkeersinstallaties, viaducten, bruggen, wegwijzers, geleiderails en lantaarnpalen die bij voorbeeld door een ontvlamming van een motorvoertuig teweeg is gebracht volledig op de bezitter, eigenaar of houder van het betrokken motorrijtuig verhalen (onderstreping toegevoegd; LK). Met de voorgestelde wetswijziging wordt beoogd te komen tot een evenwichtiger wettelijke regeling van genoemde aansprakelijkheid.”

En verderop47.:

“Reeds de in 1924 geredigeerde voorloper van artikel 185 van de Wegenverkeerswet 1994, artikel 25 van de Motor- en Rijwielwet, beperkte de verschuldigde vergoeding voor aan goederen toegebrachte schade tot de waarde van het motorrijtuig op het ogenblik van het ongeval. (…) Aan schade die door een ongeval aan de weg en aan wegmeubilair toegebracht zou kunnen worden, werd toen nog niet gedacht. De kosten van herstelwerkzaamheden aan de weg en het wegmeubilair waren veel lager dan vandaag de dag met vangrails, geluidsschermen, verkeersinstallaties, viaducten, bruggen enz. De ondergrens van de beperking, die oorspronkelijk f 500 bedroeg, werd in 1935 in de Wegenverkeerswet opgenomen. Deze ondergrens die toentertijd werd gesteld omdat veel motorrijtuigen een zeer geringe waarde vertegenwoordigden, is inmiddels door de opgetreden geldontwaarding niet meer adequaat. (…) Naar huidige inzichten dient degene die het profijt heeft van het gebruik van het motorrijtuig ook de volledige verantwoordelijkheid voor de gevolgen van het gebruik te dragen. Niet valt in te zien waarom de eigenaar of houder van een motorrijtuig niet de gehele door hem veroorzaakte schade zal dragen indien aan alle daaraan gestelde eisen is voldaan. Derhalve wordt voorgesteld de beperking van de aansprakelijkheid in het derde lid van artikel 185 van de Wegenverkeerswet 1994 te laten vervallen.”

Met het standpunt dat in het geval van risicoaansprakelijkheid van de eigenaar van het motorrijtuig de door dat motorrijtuig veroorzaakte schade, óók aan het wegdek en aan wegmeubilair, volledig dient te worden vergoed, acht ik onverenigbaar dat verhaal van kosten van bijzondere maatregelen of bijzondere werken waartoe het onrechtmatig handelen van een weggebruiker heeft genoopt, de Wegenwet onaanvaardbaar zou doorkruisen.

Het subonderdeel kan daarom niet tot cassatie leiden.

Subonderdeel 2.5 klaagt dat, voor zover het hof heeft geoordeeld dat privaatrechtelijk kostenverhaal in dit geval (bij uitzondering) mogelijk is, omdat de aanwezigheid van olie op de openbare weg de Staat ertoe noopte direct maatregelen te nemen ter voorkoming van risico’s voor verkeersdeelnemers, het oordeel van het hof eveneens onjuist is, althans onvoldoende (begrijpelijk) is gemotiveerd. Volgens het subonderdeel rechtvaardigt het feit dat de schoonmaakwerkzaamheden direct moesten worden verricht, zonder nadere, evenwel ontbrekende motivering, nog geen afwijking van het uitgangspunt dat ter nakoming van de in art. 15 lid 1 Wegenwet neergelegde beheer- en onderhoudsverplichting gemaakte kosten voor rekening van de Staat blijven.

Ik meen dat de klacht feitelijke grondslag mist. Het hof is niet ervan uitgegaan dat alle door de Staat ter nakoming van zijn verplichting tot beheer en onderhoud gemaakte kosten (ook als die kosten door onrechtmatig gedrag van een weggebruiker zijn opgekomen) voor rekening van de Staat blijven en bij wijze van uitzondering slechts dan kunnen worden verhaald als de betrokken werkzaamheden ter voorkoming van risico’s voor verkeersdeelnemers direct moesten worden verricht. De gedachtegang van het hof houdt daarentegen in dat, waar verhaal van kosten op de aansprakelijke weggebruiker de Wegenwet niet onaanvaardbaar doorkruist, zodanig verhaal niet slechts bij wijze van uitzondering, maar als regel mogelijk is. In rov. 3.6 heeft het hof onder meer overwogen:

“Nu de omstandigheid dat olie terecht was gekomen op de openbare weg - gelet op de risicoaansprakelijkheid van artikel 6:174, lid 2 BW - de Staat ertoe noopte direct maatregelen te nemen ter voorkoming van risico’s voor verkeersdeelnemers, kan de Staat - naar het oordeel van het hof - de kosten daarvan via de privaatrechtelijke weg verhalen, zonder dat sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht.”

Met deze passage heeft het hof naar mijn mening niet bedoeld dat de urgentie van de getroffen maatregelen een uitzondering op de onaanvaardbaarheid van privaatrechtelijk kostenverhaal rechtvaardigde, maar dat zich in casu de situatie voordeed dat de Staat werd benadeeld doordat hij ter uitoefening van zijn beheers- en onderhoudstaak werd genoopt tot het treffen van bijzondere maatregelen of de uitvoering van bijzondere werken die zonder het onrechtmatig gedrag van de weggebruiker niet hadden behoeven te worden getroffen en verricht, en waarin derhalve aan de voorwaarden voor privaatrechtelijk verhaal van de daaraan verbonden kosten op de schuldige is voldaan48..

Het subonderdeel kan daarom niet tot cassatie leiden.

De conclusie strekt tot verwerping.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal