HR, 09-09-2011, nr. 10/04967

HR, 09-09-2011, nr. 10/04967

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 09‑09‑2011

Inhoudsindicatie

Art. 229 Gemeentewet. Leges en legitimatieplicht. Algemeen belang versus individueel belang. Verstrekking Nederlandse identiteitskaart dienst in de zin van de Gemeentewet?

Mrs. C. Schaap, J.W.M. Tijnagel, A.H.T. Heisterkamp, M.W.C. Feteris, R.J. Koopman

Partij(en)

Arrest

gewezen op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal (hierna: het College) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's‑Hertogenbosch van 7 oktober 2010, nr. 09/00474, betreffende van X te Z (hierna: belanghebbende) geheven leges.

1. Het geding in feitelijke instanties

Van belanghebbende zijn bij één schriftelijke kennisgeving, gedagtekend 16 juli 2004, ter zake van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart en van een rijbewijs bedragen aan leges geheven, welke bedragen, na daartegen gemaakte bezwaren, bij gezamenlijke uitspraak van de heffingsambtenaar zijn gehandhaafd.

De Rechtbank te Roermond (nr. AWB 05/831) heeft het tegen die uitspraak ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof.

Het Hof heeft de uitspraak van de Rechtbank vernietigd, het beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de heffingsambtenaar vernietigd en de schriftelijke kennisgeving verminderd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.

2. Geding in cassatie

Het College heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.

De Advocaat-Generaal C.W.M. van Ballegooijen heeft op 4 mei 2011 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie, vernietiging van de uitspraak van het Hof, en bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

Zowel het College als belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.

3. Beoordeling van het middel

3.1.

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

3.1.1.

Belanghebbende heeft op 16 juli 2004 bij de gemeente Heythuysen (thans de gemeente Leudal; hierna: de gemeente) aanvragen ingediend voor het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart (hierna: ID-kaart) en van een rijbewijs.

3.1.2.

Voor het in behandeling nemen van deze aanvragen zijn ingevolge de Legesverordening 2004 van de gemeente (hierna: de Verordening) bij één schriftelijke kennisgeving in de vorm van een kassabon leges geheven ten bedrage van € 30,55 respectievelijk € 25.

3.1.3.

Belanghebbendes bezwaar tegen de heffing van de beide legesbedragen is afgewezen.

3.2.

Het Hof heeft, voor zover hier van belang, geoordeeld dat het verkrijgen van een ID-kaart zozeer dienstbaar is aan identificatieplichten die liggen in de sfeer van de publieke taakuitoefening, en zozeer ondergeschikt is aan een individualiseerbaar belang, dat het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van deze kaart niet meer kan worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. De bij de Verordening behorende Tarieventabel voor ter zake van een ID-kaart geheven leges is daarom onverbindend, aldus het Hof. Tegen dit oordeel richt zich middelonderdeel 1.

3.3.1.

Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het middelonderdeel faalt voor zover het van een andere opvatting uitgaat.

3.3.2.

Het middelonderdeel betoogt voorts dat aan het hiervoor onder 3.3.1 vermelde criterium ten aanzien van een ID-kaart niet wordt toegekomen omdat de wetgever ervan is uitgegaan dat gemeenten ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een dergelijke kaart leges kunnen heffen, terwijl de uitbreiding van de identificatieplicht voor de rijkswetgever geen aanleiding is geweest om hierop terug te komen. Het middelonderdeel faalt in zoverre eveneens, op de gronden vermeld in onderdeel 10.3 van de conclusie van de Advocaat-Generaal.

3.3.3.

Bij de beantwoording van de vraag of het in behandeling nemen van een aanvraag voor een ID-kaart in overheersende mate verband houdt met een individualiseerbaar belang als hiervoor in 3.3.1 bedoeld, dient in het bijzonder acht te worden geslagen op de Wet op de uitgebreide identificatieplicht van 24 juni 2004, Stb. 2004, 300 (hierna: de WUID). De algemene draagplicht en toonplicht die voortvloeien uit de WUID zijn blijkens de door het Hof onder 4.4 van zijn uitspraak aangehaalde memorie van toelichting ingevoerd met het oog op de rechtshandhaving en de bestrijding van criminaliteit; door invoering van een plicht voor personen die in Nederland verblijven tot het dragen en desgevorderd tonen van een geldig identiteitsbewijs, kan een bijdrage worden geleverd aan een betere handhaving van regels en een verbetering van het toezicht in de openbare ruimte, aldus die toelichting. Deze algemene draag- en toonplicht dient aldus uitsluitend het algemeen belang.

3.3.4.

De documenten waarmee aan de identificatieplicht kan worden voldaan — het paspoort, het rijbewijs en de ID-kaart — kunnen ook worden gebruikt voor doeleinden die verband houden met individuele belangen van de houder van het document. Het is echter niet mogelijk om bij iedere aanvraag van een zodanig document objectief vast te stellen welk belang bij het doen van de aanvraag overheerst. Uitvoerbaarheidsargumenten nopen ertoe als maatstaf te hanteren of de verstrekking van ieder van deze documenten naar haar aard vooral in het algemeen belang dan wel vooral ten behoeve van individualiseerbare belangen plaatsvindt.

3.3.5.

Bij het voorgaande dient in aanmerking te worden genomen dat in verband met de eerderbedoelde draag- en toonplicht vaststaat dat iedere aanvrager van een identiteitsbewijs met zijn aanvraag (ook) het algemeen belang dient. Dat steeds ook individualiseerbare belangen worden gediend staat daarentegen niet vast; er kan integendeel van worden uitgegaan dat sommige (categorieën) aanvragers in het geheel geen individualiseerbaar belang bij de verstrekking zullen hebben. Dit vormt een zwaarwegend argument om terughoudend te zijn met de aanname dat bij de verstrekking van ieder identiteitsbewijs individualiseerbare belangen vooropstaan.

3.3.6.

Het rijbewijs is vereist om een motorrijtuig te mogen besturen. Hiermee heeft het rijbewijs in alle gevallen een belangrijke functie ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het paspoort heeft als mondiaal erkend reisdocument eveneens een belangrijke functie ten behoeve van een zodanig belang. Van rijbewijzen en paspoorten moet daarom worden aangenomen dat hun functie ten behoeve van een individualiseerbaar belang bij de aanvraag overheerst, temeer nu een gemakkelijker verkrijgbaar alternatief in de vorm van de ID-kaart voorhanden is voor diegenen die een identificatiebewijs willen aanvragen met uitsluitend of overwegend het oog op de eerderbedoelde draag- en toonplicht.

3.3.7.

Hoewel de ID-kaart in bepaalde opzichten dienst kan doen als reisdocument, is met dit document naar zijn aard in mindere mate een individueel belang gemoeid dan met het rijbewijs en het paspoort. Daarvan uitgaande brengt hetgeen in 3.3.4 en 3.3.5 is overwogen mee dat onder de werking van de WUID niet kan worden aangenomen dat de aanvraag van een ID-kaart, zijnde het meest eenvoudig verkrijgbare en minst specifieke identificatiebewijs, naar zijn aard in overheersende mate verband houdt met een individualiseerbaar belang. Het in behandeling nemen van een zodanige aanvraag is dan ook geen dienst in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is.

3.3.8.

Opmerking verdient nog dat ten tijde van het aanvragen van de ID-kaart door belanghebbende op 16 juli 2004 de WUID reeds in het Staatsblad was geplaatst, zij het dat de inwerkingtreding pas met ingang van 1 januari 2005 was voorzien. Gelet op de geldigheidsduur van de ID-kaart en de noodzaak zich vóór 1 januari 2005 van een identiteitsbewijs te voorzien, kan de onderhavige aanvraag worden aangemerkt als een aanvraag die (mede) is gedaan met het oog op de draag- en toonplicht op grond van de WUID. De hiervoor weergegeven slotsom dat heffing van leges onder de werking van de WUID niet mogelijk is, geldt daarom ook voor de onderhavige aanvraag van een ID-kaart.

3.3.9.

Middelonderdeel 1 faalt derhalve ook voor het overige.

3.4.

Middelonderdeel 2 komt terecht op tegen het dictum van 's Hofs uitspraak. Zoals hiervoor in 3.1.2 weergegeven is sprake van twee bedragen aan geheven leges, verenigd op één kassabon. Het Hof had de geheven leges ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag voor het verkrijgen van een rijbewijs moeten handhaven en de geheven leges ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag voor een ID-kaart moeten vernietigen. In zoverre is het beroep in cassatie gegrond.

3.5.

Het hiervoor onder 3.4 overwogene brengt mede dat 's Hofs uitspraak niet in stand kan blijven. De Hoge Raad kan de zaak afdoen.

4. Proceskosten

De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.

5. Beslissing

De Hoge Raad:

verklaart het beroep in cassatie gegrond,

vernietigt de uitspraak van het Hof, doch uitsluitend voor zover daarbij de schriftelijke kennisgeving is verminderd tot een bedrag van € 25,

handhaaft de geheven leges ten bedrage van € 25 ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag van een rijbewijs, en vernietigt de geheven leges ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag van een identiteitskaart ten bedrage van € 30,55.

Dit arrest is gewezen door de raadsheer C. Schaap als voorzitter, en de raadsheren J.W.M. Tijnagel, A.H.T. Heisterkamp, M.W.C. Feteris en R.J. Koopman, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 9 september 2011.

Beroepschrift 09‑09‑2011

Motivering van het beroep in cassatie van het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Leudal (hierna: het College), ingediend door het College bij pro forma beroepschrift in cassatie van 17 november 2010 tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's‑Hertogenbosch (hierna: het Hof) van 7 oktober 2010, nr. 09/00474.

Middel van cassatie

Het College voert tegen de onderhavige uitspraak van het Hof het navolgende middel van cassatie aan, houdende schending van het recht, in het bijzonder van 229 lid 1 onderdeel b en artikel 239 van de Gemeentewet en van art. 2, art. 5 en art. 6 van de Legesverordening 2004 van de gemeente Heythuysen en de daarbij behorende tarieventabel, dan wel art. 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht, doordat het Hof heeft geoordeeld als vermeld in rov. 4.1–4.6 van zijn uitspraak en in zijn beslissing, zulks ten onrechte, althans op gronden die deze oordelen niet kunnen dragen, op grond van de navolgende, mede in onderling verband en samenhang in aanmerking te nemen redenen.

1. Inleiding

1.1

Deze zaak betreft de heffing van leges ten behoeve van het in behandeling nemen van de aanvraag tot het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart (hierna ook: de identiteitskaart). Het Hof heeft, kort gezegd, geoordeeld dat het in behandeling nemen van een aanvraag voor de identiteitskaart niet als dienst in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet valt aan te merken, zodat ter zake daarvan geen leges door de gemeente Leudal kunnen worden geheven. Leges kunnen naar het oordeel van het Hof slechts worden geheven wanneer het in behandeling nemen van die aanvraag ligt buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

1.2

Ter illustratie van het belang van de onderhavige zaak wordt opgemerkt dat in 2009 1,3 miljoen identiteitskaarten zijn aangevraagd.1. Gemeenten waren ter zake van deze aanvragen in dat jaar € 22,6 miljoen aan (productie)kosten aan het Rijk verschuldigd.2. Gemeenten hebben dat bedrag samen met de door henzelf gemaakte kosten als leges doorberekend aan de aanvragers van identiteitskaarten. Gemeenten zullen ter zake van de identiteitskaarten in 2009 totaal een bedrag van rond de € 50 miljoen aan leges hebben geheven (aannemende dat zo goed als alle gemeenten, net als bij de paspoorten3., het maximaal toelaatbare bedrag aan leges hebben geheven).4.

1.3

Het middel valt uiteen in twee onderdelen. De klachten van onderdeel 1 komen erop neer dat het Hof ten onrechte heeft aangenomen dat het in behandeling nemen van een aanvraag voor een identiteitskaart niet als een dienst kan worden aangemerkt. Zij strekken ten betoge dat aan de toepassing van het door het Hof gehanteerde criterium niet wordt toegekomen, althans dat het criterium niet juist is of dat het Hof onjuiste toepassing heeft gegeven aan het criterium, dan wel een onbegrijpelijke weging heeft gemaakt van het publieke en private belang. Onderdeel 2 van het middel heeft betrekking op de vermindering van de kennisgeving door het Hof.

1.4

Alvorens (in par. 4) wordt toegekomen aan een bespreking van de klachten, worden hieronder de feiten en het procesverloop (in par. 2) opgenomen en wordt (in par. 3) een algemene uiteenzetting gegeven van de relevante aspecten van de gemeentelijke legesheffing ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag voor een identiteitskaart. Daarbij wordt tevens ingegaan op de bepalingen in de Paspoortwet en het Besluit paspoortgelden en wordt ook de identificatieplicht besproken. Ook wordt ingegaan op de rechten die gemeenten verschuldigd zijn aan het Rijk voor de fabricage van identiteitskaarten en andere identiteitsbewijzen, zoals het paspoort.

2. Feiten5. en procesverloop

2.1

Belanghebbende, [X] heeft op 16 juli 2004 bij (destijds) de gemeente Heythuysen (behorend tot de huidige gemeente Leudal, ontstaan op 1 januari 2007; hierna beide te noemen: de Gemeente) een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart en een rijbewijs.

2.2

Voor het in behandeling nemen van deze aartvragen zijn ingevolge de Legesverordening 2004 van de Gemeente (hierna: de Verordening) aan belanghebbende bij schriftelijke kennisgeving(en) van 16 juli 2004 leges in rekening gebracht van € 25 voor het in behandeling nemen van de aanvraag tot een rijbewijs en € 30,55 voor het in behandeling nemen van de aanvraag tot een Nederlandse identiteitskaart. De Verordening is door de Gemeente vastgesteld op 25 november 2003 en is gepubliceerd in het gemeenteblad van 17 december 2003. De verordening luidt, voor zover hier van belang als volgt:

‘(…)

Artikel 2. Belastbaar feit

Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

Artikel 3. Belastingplicht

Belastingplichtige is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.

(…)

Artikel 5. Tarieven
1.

De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.

2.

Voor de berekening van de leges wordt een gedeelte van een in de tarieventabel genoemde eenheid als een volle eenheid aangemerkt.

Artikel 6. Wijze van heffing

De leges worden geheven bij wege van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur.

(…)

Artikel 11. Inwerkingtreding, overgangsbepaling en citeertitel
1.

(…)

2.

Deze verordening treedt in werking met ingang van de achtste dag na die van de bekendmaking.

(…)

4.

De datum van ingang van de heffing is 1 januari 2004.

(…).’

De in artikel 5 van de Verordening vermelde tarieventabel luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

‘Tarieventabel, behorende bij de ‘legesverordening 2004’

(…)

Hoofdstuk 9. Reisdocumenten
9.1

Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag:

(…)

9.1.6

tot het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart (NIK) (€) 30,55

(…)’

2.3

Belanghebbende heeft bij brief met dagtekening 16 juli 20046. bezwaar gemaakt tegen de schriftelijke kennisgeving(en). Bij uitspraak op bezwaar van 6 juni 2005 heeft de heffingsambtenaar van de Gemeente het bij de schriftelijke kennisgeving(en) in rekening gebrachte bedrag aan leges gehandhaafd.

2.4

Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Roermond (hierna: de Rechtbank).

De Rechtbank heeft de behandeling van de onderhavige zaak op verzoek van belanghebbende en met instemming van de Gemeente aangehouden totdat er een onherroepelijke uitspraak werd gedaan met betrekking tot een aan een andere belanghebbende opgelegde aanslag bouwleges. Deze aanslag is bij arrest van uw Raad van 12 juni 2009, NTFR 2009/1397, onherroepelijk komen vast te staan (zie ook par. 3.9 hierna).

2.5

Bij schriftelijke uitspraak van 16 juli 2009, nr. 08/0831, heeft de Rechtbank het beroep van belanghebbende betreffende de kennisgeving ter zake van de legesheffing voor de aanvraag van de identiteitskaart en het rijbewijs ongegrond verklaard.

2.6

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Het Hof heeft bij de litigieuze uitspraak van 7 oktober 20107. het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de Rechtbank vernietigd, de uitspraak van de heffingsambtenaar vernietigd en de schriftelijke kennisgeving verminderd tot een bedrag van € 25.8.

2.7

Het Hof heeft zijn oordeel gebaseerd op de in rov. 4.1–4.3 van zijn uitspraak weergegeven parlementaire geschiedenis van de Wet op de identificatieplicht en de in rov. 4.4 weergegeven parlementaire geschiedenis van de Wet op de uitgebreide identificatieplicht. Het Hof heeft in rov. 4.5 overwogen dat het woord ‘diensten’ in art. 2 van de Verordening kennelijk in dezelfde zin wordt gebruikt als in art. 229 lid 1 onderdeel b van de Gemeentewet. Dat brengt naar het oordeel van het Hof mee dat slechts leges kunnen worden geheven als het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het Hof acht dat bij het in behandeling nemen van een aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart niet het geval, en bij het in behandeling nemen van een aanvraag van een rijbewijs wel.9. Het Hof heeft de tarieventabel behorende bij de Verordening onverbindend verklaard voor zover die betrekking heeft op het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een identiteitskaart. De leges voor de identiteitskaart moeten daarom volgens het Hof vervallen. De leges voor het rijbewijs heeft het Hof gehandhaafd.

3. Gemeentelijke legesheffing ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag voor een identiteitskaart

Inleiding
3.1

Op grond van art. 229 lid 1 Gemeentewet kunnen gemeenten rechten heffen ter zake van de door hen aan burgers verleende diensten. In onderdeel a van die bepaling worden de gebruiksrechten omschreven en in onderdeel b de genotsrechten. De legesheffing ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een identiteitskaart is (tot aan de onderhavige uitspraak van het Hof) gekwalificeerd als een genotsrecht.

3.2

Genotsrechten kunnen worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Er is sprake van een dienst indien door een gemeente een individuele wederprestatie aan een burger wordt verricht. Gemeenten heffen leges ter zake van tal van diensten, te denken valt onder meer aan het in behandeling nemen van een aanvraag voor een bouwvergunning. Dat voor publiekrechtelijke handelingen van gemeenten rechten kunnen worden geheven blijkt ook uit de parlementaire geschiedenis, zie Kamerstukken II, 1989–1990, 21 591, nr. 3, blz. 78 (wijziging van de gemeentewet met betrekking tot de materiële belastingbepalingen):10.

‘Wij zijn van mening dat in een moderne staatsopvatting zeer wel van dienstverlening gesproken kan worden als het gaat om een zuiver publiekrechtelijke handeling van de overheid, zoals het afgeven van een vergunning of het verlenen van ontheffing van een verbodsbepaling.’

3.3

Legesheffing is mogelijk indien sprake is van een dienst die het gemeentebestuur heeft verstrekt en waarvan de genothebbende het feitelijke genot heeft. Leges kunnen niet worden geheven indien er sprake is van ambtshalve dienstverlening, zodat voor legesheffing nodig is dat er sprake is van een aanvrager die zelf om de dienstverlening heeft verzocht.11.

Jurisprudentie van uw Raad met betrekking tot het begrip ‘dienst’
3.4

Bij de beantwoording van de vraag wanneer sprake is van een dienst in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet is van belang in hoeverre de dienstverlening samenhangt met het uitvoeren van een publiekrechtelijke plicht, zo volgt uit het door uw Raad geïntroduceerd criterium voor de vraag of van dienstverlening sprake is. In het zogenaamde brandweerkostenarrest van 7 mei 1997, BNB 1997/20812., heeft uw Raad geoordeeld dat ter zake van de door de brandweer verrichte werkzaamheden, bestaande uit het uit het water takelen van een auto, geen brandweerrechten konden worden geheven, omdat deze werkzaamheden niet als een dienst in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet kwalificeerden. Uw Raad overwoog:

‘3.3.

Het Hof heeft deze laatste vraag [of de brandweer bij de duikwerkzaamheden een publieke taak vervulde dan wel een dienst in de zin van de Gemeentewet (oud)] aldus beantwoord dat deels sprake is van het dienen van het algemeen belang — het schoonhouden van de grachten, waarbij het Hof kennelijk mede het verzekeren van de vrije doorvaart op het oog heeft —, deels van het verlenen van een dienst aan belanghebbende en heeft vervolgens, met de Inspecteur oordelende dat ƒ 283 voor die dienst een redelijke vergoeding was, de aanslag tot dat bedrag verminderd. Het middel houdt in dat de duikwerkzaamheden ingevolge artikel 1, lid 4, aanhef en onderdeel b, van de Brandweerwet 1985 behoren tot de normale publieke taken van de brandweer, althans dat de vervulling van de publieke taak bij die werkzaamheden voorop heeft gestaan, en dat derhalve van belanghebbende in het geheel geen rechten konden worden geheven.

3.4.

Het Hof heeft blijkens zijn oordeel dat van belanghebbende een bedrag van ƒ 283 kan worden geheven nu met de duikwerkzaamheden deels zijn belang werd gediend een onjuiste maatstaf aangelegd bij de beantwoording van de vraag of die werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als het verlenen van een dienst in voormelde zin. Hiervoor is vereist, en het middel gaat ook terecht hiervan uit, dat het gaat om werkzaamheden die niet alleen liggen buiten het gebied van brand- en rampenbestrijding alsmede van beperking en bestrijding van gevaar voor mens en dier bij ongevallen, maar bovendien rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.’

3.5

Het criterium dat uw Raad hier heeft geformuleerd houdt in dat indien de werkzaamheden liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, sprake is van een dienst ter zake waarvan leges kunnen worden geheven. Ook in nadien, hieronder te bespreken, gewezen jurisprudentie van uw Raad is dit criterium toegepast.

3.6

HR 11 juni 1997, BNB 1997/271, betrof de afgifte van een verklaring van geen bezwaar door Gedeputeerde Staten aan het college van burgemeester en wethouders van een gemeente, kort gezegd inhoudende, dat toestemming werd verleend van het bestemmingsplan af te wijken. Uw Raad oordeelde:

‘4.4

Het Hof heeft geoordeeld dat met het in behandeling nemen van een aanvraag van burgemeester en wethouders tot afgifte van een verklaring van geen bezwaar [waarvoor provinciale leges werden geheven] gedeputeerde staten als naast hoger bestuursorgaan bestuurstoezicht uitoefenen ten opzichte van burgemeester en wethouders, welk toezicht niet gericht is op de bevordering van een individueel belang van de gemeente maar op het algemeen belang dat is gebaat bij een goede ruimtelijke ordening in de gehele provincie.

4.5.

Met dit oordeel heeft het Hof kennelijk en terecht tot uitdrukking gebracht dat het bij de werkzaamheden die voor gedeputeerde staten verbonden zijn aan het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een verklaring van geen bezwaar rechtstreeks en vooral gaat om het dienen van het publieke belang. Wel is indirect een particulier belang van de ‘achterliggende’ aanvrager — in voorkomende gevallen de gemeente zelf — in het geding, maar (…) niet rechtstreeks en in overheersende mate. Bij het in behandeling nemen van een aanvraag tot afgifte van een verklaring van geen bezwaar is derhalve niet, ook niet gedeeltelijk, sprake van een rechtstreeks aan de gemeente dan wel aan de ‘achterliggende’ aanvrager verrichte dienst, zoals voor de toepasselijkheid van (…) artikel 148, lid 1, letter a, van de Provinciewet is vereist. (…).’

3.7

HR 13 augustus 2004, BNB 2004/269, betrof de legesheffing naar aanleiding van het in behandeling nemen van het verzoek van een belanghebbende tot planschadevergoeding. Uw Raad overwoog:

‘3.4.

Hoewel de werkzaamheden van een gemeentebestuur bij de beoordeling van een verzoek tot planschadevergoeding een individualiseerbaar belang betreffen, namelijk dat van de aanvrager, is dat belang niet overheersend. Voorop staat immers dat de gemeente bij het nemen van een besluit dat aanleiding kan geven tot planschadevergoeding — hierna ook: een besluit tot bestemmingswijziging — het algemene belang, te weten dat van de ruimtelijke ordening, behartigt en aldus haar publieke taak uitoefent, zodat het hier gaat om schade die een belanghebbende lijdt als rechtstreeks gevolg van de publieke taakuitoefening door de gemeente. Bij het nemen van een besluit tot bestemmingswijziging c.q. het daarop vooruitlopend verlenen van een vrijstelling, dient de gemeente de mogelijke gevolgen daarvan, waaronder het ontstaan van planschade, in haar afwegingen te betrekken; ook de kosten van het beoordelen of zich in een bepaald geval planschade voordoet, zijn zo'n gevolg. Dit is niet anders indien die beoordeling geschiedt op een daartoe strekkend verzoek van degene die stelt planschade te lijden. Derhalve gaat het bij de desbetreffende werkzaamheden rechtstreeks en vooral om het dienen van het publieke belang. Opmerking verdient dat het bij planschade gaat om schade van de aanvrager die naar luid van artikel 49 WRO [Oud] ‘redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven’ en derhalve volgens de wet in beginsel voor rekening van de overheid dient te komen. Met de beoordeling of en in hoeverre in een concreet geval uit deze rechtsregel voor de gemeente verplichtingen voortvloeien, is niet minder het belang van de gemeente gediend dan dat van de aanvrager. Er is dan ook geen reden om — op de grond dat de werkzaamheden van het gemeentebestuur bij de beoordeling van verzoeken tot planschadevergoeding rechtstreeks en in overheersende mate het individuele belang van de aanvrager zouden dienen — hier een uitzondering te maken op de regel dat de kosten van publieke taakuitoefening in beginsel niet ten laste van een individuele bij die taak betrokken burger kunnen worden gebracht.

3.5.

Aan het vorenstaande doet niet af dat, naar het Hof heeft overwogen, het Sectorhoofd onweersproken heeft gesteld dat een primaire beoordeling van een aanvraag tot planschadevergoeding ongeveer ƒ 7500 (exclusief omzetbelasting) kost, evenmin als het bestaan van een restitutiemogelijkheid van de betaalde leges ingeval planschadevergoeding wordt toegekend. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat de gemeentelijke wetgever met deze legesheffing een drempel heeft willen opwerpen tegen het lichtvaardig indienen van aanvragen om toekenning van planschadevergoeding.

3.6.

Voorzover de middelen op het vorenstaande gerichte klachten bevatten, zijn zij gegrond. Voor het overige behoeven zij geen behandeling. De uitspraak van het Hof kan niet in stand blijven. De Hoge Raad kan de zaak afdoen.’13.

3.8

HR 17 april 2009, BNB 2009/149, betrof de aanvraag van een belanghebbende om een tijdelijke vrijstelling, op grond van art. 17 Wet op de ruimtelijke ordening (oud), van het verbod van permanente bewoning van een recreatiewoning zoals dat in het bestemmingsplan was opgenomen. Uw Raad overwoog:

‘3.3.1.

Het Hof is terecht ervan uitgegaan dat door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden slechts als een dienst kunnen worden aangemerkt, indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Voorts heeft het Hof terecht tot uitgangspunt genomen dat de handhaving van de regels van het bestemmingsplan tot die publieke taakuitoefening behoort omdat daarmee het algemene belang is gediend dat is gebaat bij een goede ruimtelijke ordening in de gemeente. Uit dit uitgangspunt vloeit echter voort dat het verzoek van een particulier om van een bestemmingsplan af te wijken in het algemeen niet op het publieke belang zal zijn gericht, maar zal zijn gestoeld op een persoonlijke wens van de verzoeker. Dat geldt ook voor het onderhavige verzoek van belanghebbende om haar tijdelijk vrijstelling te verlenen van het verbod van permanente bewoning van de recreatiewoning, zoals dat in het bestemmingsplan is opgenomen. De werkzaamheden van het gemeentebestuur bij de beoordeling van dat verzoek houden rechtstreeks en in overwegende mate verband met dit individuele belang van belanghebbende. Dat wordt niet anders door de omstandigheid dat het gemeentebestuur bij zijn beslissing op het verzoek de belangen van belanghebbende afweegt tegen de gevolgen voor de ruimtelijke ordening.’

3.9

HR 12 juni 2009, NTFR 2009/1397, ook al vermeld in par. 2.4 hiervóór, betrof legesheffing ter zake van een aanvraag van een bouwvergunning. Uw Raad verklaarde het cassatieberoep van belanghebbende ongegrond onder verwijzing naar art. 81 Wet RO, zodat de bouwleges in stand bleven. Hof 's‑Hertogenbosch had het hoger beroep van belanghebbende eerder, bij uitspraak van 22 maart 2006, nr. 05/00475, ongegrond verklaard en daarbij onder meer overwogen:

‘5.2.

De onderhavige aanvraag strekte ertoe de voor het vergroten van een woning benodigde vergunning te verkrijgen. Zonder die vergunning zou het belanghebbende niet zijn toegestaan de woning te vergroten. Aan de aanvraag ligt daarom het individuele belang van belanghebbende ten grondslag, om een vergunning te verkrijgen tot het uitvoeren van bouwwerkzaamheden die zonder die vergunning verboden zouden zijn. Op diezelfde grond is het in behandeling nemen van deze aanvraag tevens een dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. De laatste twee grieven van belanghebbende falen derhalve evenzeer.’

3.10

In de in de vorige paragrafen weergegeven jurisprudentie is het criterium uit het brandweerkostenarrest toegepast. De arresten maken duidelijk dat de concrete toepassing van dit criterium sterk afhankelijk is van de omstandigheden van het geval.14. De behandeling van een verzoek om afwijking van het bestemmingsplan kwalificeert in beginsel als dienstverlening, maar de behandeling van een verzoek om vergoeding van planschade niet. Het is kortom moeilijk om relevante algemene gezichtspunten uit de jurisprudentie af te leiden voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een dienst in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet.

Legesheffing ter zake van de aanvraag van een identiteitskaart
3.11

Alvorens wordt ingegaan op de leges die door gemeenten worden geheven voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een identiteitskaart, wordt (voor een beter begrip van de hierna te bespreken paspoortwetgeving) kort ingegaan op de verschillende identiteitskaarten die in de laatste decennia hebben bestaan.

3.12

De Nederlandse identiteitskaart is een reisdocument, zo volgt uit art. 2 Paspoortwet. Deze kaart heeft op 1 oktober 2001 de Europese identiteitskaart opgevolgd, die op 1 januari 1995 was ingevoerd.

De Europese identiteitskaart diende tegelijkertijd als Europees reisdocument en nationale identiteitskaart. Van de invoering van een facultatieve identiteitskaart voor uitsluitend binnenlands gebruik is afgezien op grond van het arrest van het HvJ EG van 5 maart 1991, C-376/89 (Giagounidis/Reutlingen), uit welk arrest moest worden opgemaakt dat men zich met een nationaal identiteitsbewijs tevens kan identificeren in andere EG-lidstaten.15. Het invoeren van een afzonderlijke binnenlandse nationale identiteitskaart naast een reisdocument voor het reizen binnen Europa was dus niet zinvol meer.

3.13

Bij de beantwoording van de vraag of het door de Gemeente in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart kan worden aangemerkt als een dienst in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet, is van belang dat gemeenten daarbij niet slechts de kosten die zij zelf maken voor het behandelen van de aanvraag aan de aanvrager in rekening brengen. De Gemeente berekent daarbij tevens de kosten door die aan haar in rekening worden gebracht door het Rijk. Gemeenten zijn immers aan het Rijk een vergoeding van kosten verschuldigd ter zake van het maken van reisdocumenten, waartoe ook de identiteitskaart behoort. Ook deze kosten kunnen gemeenten, evenals de door gemeenten ter zake van de aanvraag zelf gemaakte kosten, doorberekenen aan de aanvrager van het reisdocument. Dat volgt uit de Paspoortwet, het Besluit paspoortgelden en de parlementaire geschiedenis.

3.14

Art. 7 Paspoortwet luidt als volgt:16.

‘1.

Bij algemene maatregel van rijksbestuur worden regels vastgesteld omtrent:

a.

de door een gemeente, een openbaar lichaam, Aruba, Curaçao of Sint Maarten ter zake van reisdocumenten aan het Rijk verschuldigde kosten, de afdracht daarvan en de wijze waarop deze dient te geschieden, indien de aanvraag is ingediend bij de burgemeester, de gezaghebber dan wel de daartoe door de Gouverneur aangewezen autoriteit;

b.

de door de aanvrager aan het Rijk verschuldigde rechten en de wijze waarop deze moeten worden voldaan, wegens handelingen ten behoeve van de uitreiking van reisdocumenten indien de aanvraag bij een andere daartoe bevoegde autoriteit dan die, bedoeld onder a is ingediend;

c.

de gevallen waarin van de plicht tot betaling van de kosten, bedoeld in onderdeel a, onderscheidenlijk van de rechten bedoeld in onderdeel b, geheel of gedeeltelijk ontheffing kan worden verleend.

2.

Het tarief van de gemeentelijke rechten en de rechten verschuldigd aan een openbaar lichaam kan verschillen al naar gelang de leeftijd van de persoon op wiens naam het reisdocument wordt gesteld, het soort reisdocument en de geldigheidsduur van het reisdocument.

3.

Bij algemene maatregel van rijksbestuur kan met betrekking tot een in Nederland aangevraagd reisdocument worden bepaald dat de door de burger bij de aanvraag aan het Rijk, een gemeente of een openbaar lichaam verschuldigde rechten of leges een in die algemene maatregel van rijksbestuur te bepalen bedrag niet te boven gaan.’

(cursivering CMB en RTW)

3.15

In het Besluit paspoortgelden17. is uitvoering gegeven aan voormelde bepaling uit de Paspoortwet. In art. 6 lid 1 van dat Besluit is bepaald hoe hoog de door een gemeente aan het Rijk verschuldigde kosten zijn voor de verschillende documenten. Deze kosten zijn ingevolge art. 2 lid 1 van het Besluit verschuldigd in verband met door de leverancier geleverde reisdocumenten en door de leverancier verrichte spoedleveringen. Deze kosten zijn (gedeeltelijk) niet verschuldigd naar rato van de aan de aanvrager verleende kwijtschelding van de rechten, die op grond van de toepasselijke gemeentelijke verordening geheven kunnen worden voor de desbetreffende handeling, zo volgt uit art. 2 lid 2 van het Besluit. Art 6 lid 2 van het Besluit bepaalt welke bedragen op grond van de toepasselijke gemeentelijke verordening ten hoogste van een aanvrager mogen worden geheven. In 2004 was het bedrag dat ter zake van een Nederlandse identiteitskaart door gemeenten aan het Rijk was verschuldigd € 8,89 en het maximaal door een gemeente te heffen bedrag aan rechten ter zake van de identiteitskaart € 30,56.18.;19. Zoals hiervóór in par. 1.2 werd opgemerkt, zijn er in 2009 in totaal ongeveer € 50 miljoen aan gemeentelijke leges geheven ter zake van de aanvraag van een identiteitskaart (ervan uitgaande dat veel gemeenten het maximaal toelaatbare bedrag aan leges heffen).

3.16

De achtergrond van art. 7 Paspoortwet en het daarop gebaseerde Besluit paspoortgelden is, kort gezegd, dat het Rijk en gemeenten kosten maken voor de productie, distributie en verstrekking van reisdocumenten, waartoe ook de identiteitskaart behoort en dat die kosten voor rekening van de aanvrager van de dienst behoren te (kunnen) komen. Wanneer de aanvraag voor een reisdocument wordt ingediend bij de burgemeester (zie art. 26 Paspoortwet), worden de voor het reisdocument verschuldigde rechten ter zake van de door de gemeente geleverde dienst geheven door de gemeente. Wordt een aanvraag voor een reisdocument ingediend bij de Minister van Buitenlandse Zaken, is er sprake van directe dienstverlening door het Rijk aan de burger en is de aanvrager de rechten rechtstreeks verschuldigd aan het Rijk. In de memorie van toelichting bij de Paspoortwet, Kamerstukken II 1987/88, 20 393, nr. 3, is in dat kader het volgende opgemerkt:

‘Met betrekking tot de voor reisdocumenten verschuldigde rechten (leges) zijn een tweetal uitgangspunten van belang. In de eerste plaats brengt naar de mening van ondergetekenden het recht van een ieder om het land te verlaten (vgl. artikel 2, vierde lid, van de Grondwet) met zich, dat er geen financiële drempel opgeworpen mag worden, welke zodanig is dat daardoor het wezen van dit recht zou worden aangetast. De voor het reisdocument verschuldigde rechten mogen niet meer bedragen dan nodig is ter vergoeding van de terzake gemaakte werkelijke kosten. Voor wat het Rijk betreft omvatten deze kosten enerzijds de productie- en distributiekosten en anderzijds kosten welke gemaakt worden bij het uitoefenen van consulaire taken in het buitenland (p. 12).

(…)

Het staat de gemeenten vrij in de door hen geheven rechten naast de aan het Rijk af te dragen kosten rekening te houden met een vergoeding voor de kosten, die voortvloeien uit de aan de burgemeester toegekende bevoegdheden. In het kader van het toezicht op de gemeentelijke verordeningen ter zake zai er op worden toegezien, dat niet meer dan de werkelijke kosten in rekening worden gebracht (p. 12).

(…)

Indien de aanvraag plaatsvindt bij de minister van Buitenlandse Zaken zelf of bij een post in het buitenland, is er sprake van een direkte dienstverlening door het Rijk aan de burger. In dat geval kunnen er rechtstreeks door het Rijk rechten worden geheven (p. 13).’

(cursivering CMB en RTW)

3.17

Ook in de memorie van antwoord, Kamerstukken II 1987/88, 20 393, nr. 6, is ingegaan op de heffing van rechten ter zake van reisdocumenten en is benadrukt dat gemeenten slechts de werkelijke kosten mogen doorberekenen aan de aanvrager:

‘De Minister van Buitenlandse Zaken zal trachten het algemeen geformuleerde uitgangspunt [dat de verschillende rechten niet meer zullen bedragen dan nodig is ter vergoeding van de terzake gemaakte werkelijke kosten] zo dicht mogelijk te benaderen. Hij heeft echter slechts beperkte mogelijkheden om de meest wenselijke situatie te bewerkstelligen. Een onzekere factor is de onmogelijkheid om exact vast te stellen welke kosten van het consulaire apparaat in het buitenland voor toerekening aan de aanvrager in aanmerking komen. Daarnaast zijn de gemeenten vrij in het bepalen van de leges voor de door hen te verrichten handelingen met betrekking tot reisdocumenten. Aan het beleid van de Minister van Buitenlandse Zaken zal echter altijd het algemeen geformuleerde uitgangspunt ten grondslag liggen (p. 25).

(…)

Overigens blijkt uit artikel 279 juncto artikel 277 a van de gemeentewet dat het matige-winstprincipe niet geldt ten aanzien van leges. Dit betekent dat gemeenten vrij zijn de hoogte van de leges te bepalen. De gemeentewet kent thans terzake van de leges nog geen begrenzing. In het wetsvoorstel limieten, leges en rechten (kamerstuken II 1987/1988, 20 565) wordt wel een begrenzing voorgesteld. Ingevolge dit wetsvoorstel zal de opbrengst van de leges niet hoger mogen zijn dan de gemeentelijke uitgaven terzake (p. 26).’

(cursivering CMB en RTW)

3.18

De Kamerstukken I 1990/91, 20 393, nr. 100b, p. 5–6, vermelden in dit verband:

‘De leden van de fractie van de PvdA vroegen voorts welke de financiële gevolgen zijn van de mogelijkheid om de id-kaart als reisdocument te gebruiken voor de burger en de overheid. De financiële gevolgen van deze mogelijkheid zijn niet geheel voorzien. Aangenomen kan worden dat indien de id-kaart als reisdocument binnen Europa zou kunnen worden gebruikt dat zou kunnen betekenen dat de afzet van paspoorten in niet onbelangrijke mate zou afnemen. Immers vele Nederlanders plegen vooral binnen Europa te reizen. Indien voor het gebruik van de id-kaart geen rijksleges zouden worden geheven, zou invoering van een id-kaart tevens reisdocument binnen Europa betekenen dat voor iedere uitgegeven id-kaart tevens reisdocument f 54,-- aan rijksleges zouden worden gederfd. Voor de burger zou invoering van een id-kaart tevens reisdocument, waarop minder of geen rijksleges worden geheven aantrekkelijk kunnen zijn omdat hij op die wijze over een in vergelijking met het paspoort relatief goedkoop reisdocument zou kunnen beschikken. Wel is het alleszins redelijk dat als aan de id-kaart de faciliteit wordt verbonden dat het ook als reisdocument zal kunnen worden gebruikt, van de burger daarvoor ook iets extra's zal kunnen worden gevraagd in de vorm van een deel van de voor het paspoort verschuldigde rijksleges. In het licht van het voorgaande heeft het kabinet besloten een id-kaart uitsluitend voor binnenlands gebruik in te voeren en een afzonderlijke reiskaart voor Europa. Op de Europese reiskaart zal een nog nader te bepalen bedrag aan leges door het rijk worden geheven.’

In dit citaat wordt melding gemaakt van de invoering van een ‘id-kaart’ uitsluitend voor binnenlands gebruik en een afzonderlijke reiskaart voor Europa. Zoals hiervóór onderaan par. 3.12 is opgemerkt is evenwel uiteindelijk afgezien van de invoering van twee kaarten, maar heeft men ervoor gekozen één reisdocument, de Europese identiteitskaart (later de Nederlandse identiteitskaart), in te voeren, dat tevens dienst kon doen als identiteitsbewijs.

3.19

In de Nota van toelichting bij het Besluit paspoortgelden (Staatsblad 1991, 563, p. 7 e.v.) is opgenomen:

‘Reikwijdte van het besluit

Ingevolge artikel 7, eerste lid, onder a, van de Paspoortwet zijn gemeenten aan het Rijk kosten verschuldigd terzake van reisdocumenten, indien de aanvraag bij de burgemeester is ingediend. Hetzelfde systeem wordt gevolgd ten aanzien van de door de Gouverneur ingevolge artikel 26 van de Paspoortwet aangewezen autoriteiten in de Nederlandse Antillen dan wel Aruba, indien de aanvraag aldaar is ingediend. Hiermee wordt beoogd de regeling op dit punt binnen de verschillende landen van het Koninkrijk zo uniform mogelijk te doen zijn. Het bovenstaande betekent, dat degene die op grond van de Paspoortwet een paspoort moet aanvragen bij de burgemeester van een Nederlandse gemeente dan wel bij een door de Gouverneur aangewezen autoriteit in een eilandgebied van de Nederlandse Antillen of in Aruba uitsluitend de leges of rechten zal moeten betalen, die krachtens een gemeentelijke verordening dan wel een gelijksoortige regeling in de Nederlandse Antillen of Aruba van hem worden geheven. De desbetreffende instantie is daarentegen verplicht terzake van de verrichte handelingen de daarvoor bij dit besluit in artikel 6 vastgestelde bedragen als kosten aan het Rijk af te dragen.

Het staat de gemeenten, de eilandgebieden van de Nederlandse Antillen dan wel Aruba vrij om te bepalen of zij tot doorberekening de aan het Rijk af te dragen kosten in hun tarieven terzake van reisdocumenten wensen over te gaan, alsmede welke rechten zij ter vergoeding van de eigen apparaatskosten daarboven nog willen heffen. Voor de gemeenten gelden de terzake gestelde voorschriften in de gemeentewet (artikel 279, Stb. 1851, 85). Daarnaast staat het deze instanties evenzeer vrij om van hun burgers rechten te heffen voor handelingen, waarvoor geen kosten aan het Rijk verschuldigd zijn, bijvoorbeeld voor het bijschrijven van kinderen of het aanbrengen van wijzigingen in een reisdocument. Er zullen naar verwachting dan ook plaatselijke verschillen optreden in de hoogte van de rechten, die door de genoemde instanties van de burger in het Koninkrijk worden geheven.

(…)

Omdat het gebruikelijk is de begrippen leges en rechten te reserveren voor bedragen die door een overheidsorgaan van een burger kunnen worden geheven, wordt voor de vergoeding aan het Rijk de term «kosten» gehanteerd.’

(cursivering CMB en RTW)

3.20

Uit de Paspoortwet, de parlementaire geschiedenis daarbij en het Besluit paspoortgelden blijkt kortom dat de formele wetgever ervan uit is gegaan dat gemeenten ten behoeve van het verhalen van de werkelijke kosten ter zake van de verleende dienst van de aanvrager van een reisdocument een vergoeding, in de vorm van een legesheffing, zullen vragen.

3.21

In art. 33 Paspoortwet is bovendien bepaald dat de rechten die in verband met de aanvraag, verstrekking, uitreiking, wijziging of vermissing van een reisdocument zijn verschuldigd, bij de indiening van de aanvraag worden voldaan. Ook hieruit blijkt dat ervan uit is gegaan dát er rechten (leges) verschuldigd zijn ter zake van de aanvraag van een identiteitskaart.

3.22

Het Hof heeft zijn oordeel dat bij het in behandeling nemen van een aanvraag voor een identiteitskaart geen sprake is van een dienst, laten steunen op de bestaande (en toekomstige, zie rov. 4.6) identificatieplicht. De Wet op de identificatieplicht is op 1 juni 1994 in werking getreden.20. Deze wet behelsde de invoering van een beperkte identificatieplicht, hetgeen inhield dat alleen in bepaalde, in de wet genoemde situaties om een identiteitsbewijs kon worden gevraagd. Deze identificatieverplichtingen zagen onder meer op het tegengaan van financiële fraude, het witwassen van geld, sociale verzekeringsfraude, illegale tewerkstelling, zwart rijden en voetbalvandalisme. Werknemers waren ingevolge deze wet onder meer gehouden zich te kunnen identificeren op de werkplek.

3.23

In het kader van deze wetgeving is in de parlementaire behandeling ingegaan op de invoering van een identiteitskaart. Ook uit die parlementaire stukken volgt dat de kosten van de identiteitskaart voor rekening van de aanvrager behoren te komen. Kamerstukken II 1991/92, 22 694, nr. 3, p. 7, vermeldt onder meer dat er naar wordt gestreefd de kaart tegen kostprijs te verstrekken:

‘Er wordt naar gestreefd de identiteitskaart tegen kostprijs ter beschikking te stellen. Onder kostprijs is in dit verband te verstaan de door rijk en gemeenten werkelijk te maken kosten die direct of indirect verband houden met de produktie, distributie en afgifte van de kaart. De hoogte van de kostprijs wordt verder bepaald door de kosten van mogelijke aanvullende beveiligingseisen. Er wordt naar gestreefd de uiteindelijke prijs van de kaart voor de burger te beperken tot een bedrag van ten hoogste f 35 a f 40. De identiteitskaart zal niet door het rijk worden gesubsidieerd. Omdat met de identiteitskaart ook naar de andere EG-Lidstaten kan worden gereisd, zal de invoering van dit document de omzet van paspoorten kunnen beïnvloeden. Op het paspoort wordt f 52 rijksleges geheven. In het meest vergaande geval zou het substitutie-effect ertoe kunnen leiden dat op jaarbasis ruim 1 miljoen paspoorten niet meer worden vervangen door een nieuw exemplaar. Het rijk zou daardoor inkomsten derven ten belope van maximaal circa f 50 miljoen per jaar. In de mate waarin burgers naast hun identiteitskaart echter ook een paspoort blijven aanschaffen, kan het nadeel voor de schatkist in werkelijkheid veel lager uitvallen.’

(cursivering CMB en RTW)

3.24

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel heeft de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken nog het volgende opgemerkt, Handelingen II 1992/93, 11 (p. 654):

‘Staatssecretaris De Graaff-Nauta: (…) De ministerraad heeft met het oog op de invoering van de identificatieplicht uitgesproken, ervoor te zijn om de prijs van de kaart voor de burgers zo laag mogelijk te houden door die te beperken tot de werkelijke kosten daarvan. Wat zijn de werkelijke kosten? Dat zijn kosten voor de produktie en de distributie van de documenten. Dat zijn de vergoedingskosten voor de leverancier. Er kan tevens een beperkte tegemoetkoming bestaan van de kosten die het Rijk maakt ten behoeve van coördinerende en toezichthoudende taken rond produktie, distributie en afgifte van de documenten. De vergoeding voor de leverancier en de tegemoetkoming voor het Rijk vormen de rijksleges. Ten slotte is er het deel van de gemeentelijke leges, dat dient voor de dekking van de kosten die de gemeenten maken bij de afgifte van de documenten. Gemeentelijke leges dienen in beginsel kostendekkend te zijn. Bij de vaststelling van de maximumafgifteprijs moet hier ook rekening mee worden gehouden. (…) Dan kom ik op de mogelijke hoogte van de gemeentelijke leges voor de reiskaart. Er is ook een motie ingediend. Bij de bepaling van de adviesprijs voor de gemeentelijke identiteitskaart is de VNG ervan uitgegaan dat een legesbedrag van ƒ 20 per kaart voldoende zou moeten zijn om de kosten van de gemeenten te dekken. Het ligt voor de hand, te veronderstellen dat de gemeentelijke leges voor de Europese reiskaart op een vergelijkbaar niveau zouden kunnen liggen. Beide kaarten vertonen sterke overeenkomsten. De kosten voor de personalisering van de Europese reiskaart liggen misschien wat hoger. Dat hangt samen met het uniforme kwaliteitsniveau.’

3.25

Ook uit de parlementaire geschiedenis bij de Wet op de identificatieplicht blijkt kortom dat wetgever voor ogen had dat van de burger een kostendekkende bijdrage voor de afgifte van het identiteitsbewijs wordt gevraagd in de vorm van een gemeentelijke legesheffing.

3.26

Met ingang van 1 januari 2005 is de identificatieplicht uitgebreid. Vanaf dat moment is eenieder, ouder dan veertien jaar, verplicht op eerste vordering van een politieambtenaar een identiteitsbewijs als bedoeld in art. 1 Wet op de identificatieplicht ter inzage aan te bieden. Er is bij de invoering van deze wet voor gekozen niet slechts één (nieuw) identiteitsbewijs aan te wijzen. Aan de identificatieplicht kan worden voldaan met de bestaande erkende identiteitsbewijzen (zoals de identiteitskaart, het paspoort en het rijbewijs).

Zie onder meer:

Kamerstukken II 2003/04, 29 218, nr. 3, p. 7 en 8, en

Kamerstukken II 2003/04, 29 218, nr. 5, p. 3 en 5.

3.27

In de parlementaire geschiedenis die heeft geleid tot deze wetgeving, is de heffing van leges ter zake van de identiteitskaart een aantal maal aan de orde gekomen. In de nota naar aanleiding van het verslag, Kamerstukken II 2003/04, 29 218, nr. 10, p. 18–19, is opgemerkt:

‘Burgers op wie de identificatieplicht van toepassing [is] en die niet in het bezit zijn van een paspoort, een Nederlandse identiteitskaart, een vreemdelingendocument als bedoeld in de Vreemdelingenwet 2000, of een rijbewijs, zullen een identiteitsbewijs als bedoeld in de voorgestelde wet moeten aanschaffen. (…) De kosten van een Nederlandse identiteitskaart (het voor de burger goedkoopste alternatief) bedragen thans € 28,73.

(…)

Ook de leden van de SP-fractie zijn beducht voor de kosten van aanschaf van een identiteitsbewijs en wijzen op de stijging van de kosten van het paspoort.

De vrees van deze leden delen wij niet. Overigens wijst de regering erop dat de rijksleges van een Nederlands reisdocument in april 2001 omlaag zijn gebracht naar een kostendekkend niveau waardoor het tarief bijna is gehalveerd. In dat verband zijn tevens de gemeenten aan een maximumtarief gebonden, waardoor deze verlaging ook doorwerkt in de totale kosten voor de burger.

De leden van de GroenLinksfractie bepleiten gratis verstrekking van een identiteitsbewijs. De regering neemt aan dat deze leden bekostiging van een dergelijke operatie uit de algemene middelen voor ogen hebben. Wij zien geen aanleiding voor gratis verstrekking, te meer niet omdat dan ongelijkheid zal ontstaan met de burgers die wel al eerder een reisdocument of een Nederlandse identiteitskaart tegen betaling hebben aangeschaft. Dan zal vervolgens de vraag rijzen of er aanleiding bestaat tot compensatie van reeds door die burgers gemaakte kosten. Bij kosteloze verstrekking zullen de instanties die belast zijn met de uitgifte van identiteitsbewijzen extra worden belast. Zij zullen immers ook extra moeten nagaan of een aanvrager reeds over een identiteitsbewijs beschikt. Bij de invoering van de huidige wet op de identificatieplicht is evenmin overgegaan tot het gratis verstrekken van identiteitsbewijzen. Wel is destijds met betrekking tot de identiteitskaart een maximumtarief ingevoerd dat zoals hierboven vermeld in 2001 ook naar het paspoort is uitgebreid.’

3.28

In de Tweede Kamer is een nadere discussie gevoerd over de mogelijkheid om de identiteitskaart gratis ter beschikking te stellen aan minima. Handelingen II 2003/04, 35, p. 2498 vermeldt in dat verband:

‘Mevrouw Van der Laan (D66): (…) [De minister] liet weten dat de gemeente al een mogelijkheid heeft om de minima, de mensen die het niet kunnen betalen, in aanmerking te laten komen voor kwijtschelding. U creëert extra bureaucratie, terwijl de gemeenten allang die mogelijkheid hebben. Differentiatie is dus mogelijk.’

3.29

De Minister heeft in de Tweede Kamer naar aanleiding van de motie van de heer Wolfsen (Kamerstukken II 2003/04, 29 218, nr. 16) om te bewerkstelligen dat de Nederlandse identiteitskaart gratis wordt verstrekt aan minderjarigen en eenmalig aan iedere Nederlander ouder dan 65 jaar, het volgende opgemerkt (Handelingen II 2003/04, 35, p. 2516):

‘Minister Donner: De motie van de heer Wolfsen gaat ook over de leeftijd. De motivering is mij niet helemaal duidelijk. Hij zegt dat 268.000 personen boven de 65 jaar en 440.000 personen in de leeftijdscategorie van 14 tot 65 jaar ervoor in aanmerking komen en dat je het daarom maar gratis moet geven aan mensen die jonger zijn dan 14 jaar. Die redenering snap ik niet helemaal. Als die motie wordt uitgevoerd, schept dat bij deze aantallen lasten in de orde van grootte van 21,5 miljoen euro. Bovendien is dat voortdurend en is het onterecht, want er zijn al een aantal identificatieplichten, waarbij wij nooit zijn overgegaan tot gratis verschaffen. Gelet op het feit dat wij de mensen in het verleden wel die lasten hebben opgelegd, zie ik niet in waarom wij dat nu plotseling niet zouden doen.’

3.30

Ook in de Eerste Kamer is de discussie over de kosteloze verstrekking van identiteitskaarten aan minima gevoerd. In Kamerstukken I 2003/04, 29 218, nr. C, p. 15, is opgenomen:

‘Voor de huishoudens met een minimuminkomen bestaat nu reeds de mogelijkheid dat gemeenten op grond van de Fiscale invorderingswet bij verordening kunnen bepalen dat geheel of gedeeltelijke kwijtschelding wordt verleend als de draagkracht van de betrokkene daartoe aanleiding geeft.’

3.31

De wetgever heeft er ook bij de uitbreiding van de identificatieplicht derhalve bewust voor gekozen om de identiteitskaart niet gratis te verstrekken.21.

4. Toelichting bij het middel

Inleiding
4.1

Het middel bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel heeft betrekking op de vraag of het in behandeling nemen van de aanvraag een dienst vormt in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet en bestaat uit een primaire, een subsidiaire en een meer subsidiaire klacht. Het tweede onderdeel van het middel heeft betrekking op het door het Hof verminderen van de kennisgeving.

4.2

Onderdeel 1

Primaire klacht: aan de toepassing van het door uw Raad geformuleerde criterium wordt niet toegekomen
4.2.1

Het Hof heeft (in rov. 4.5) ten onrechte geoordeeld dat het in behandeling nemen van een aanvraag voor een identiteitskaart niet meer kan worden aangemerkt als een dienst in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet. Het Hof heeft voorts ten onrechte geoordeeld dat de tarieventabel behorende bij de tarieventabel onverbindend is voor zoveel het betreft het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart.

4.2.2

Het Hof heeft met zijn oordeel toepassing gegeven aan het door uw Raad in (onder meer) het arrest van uw Raad van 7 mei 1997, BNB 1997/208 (zie par. 3.4 hiervoor), geformuleerde criterium met betrekking tot vraag of sprake is van door een gemeente verleende dienst waarvoor leges kunnen worden geheven. Voornoemde oordelen van het Hof getuigen van een onjuiste rechtsopvatting. Het Hof miskent dat aan de toepassing van het door uw Raad geformuleerde criterium in dit geval niet wordt toegekomen.

4.2.3

Uit de in par. 3.11–3.31 hierboven opgenomen wetgeving en parlementaire geschiedenis moet immers worden afgeleid dat de wetgever ervan uit is gegaan dat gemeenten ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een identiteitskaart leges zouden kunnen heffen ter vergoeding van de ter zake van de aanvraag gemaakte werkelijke kosten. De uitbreiding van de identificatieplicht is voor de rijkswetgever geen aanleiding geweest om hierop terug te komen. De wetgever heeft derhalve altijd de mogelijkheid willen laten bestaan dat de kosten door gemeenten konden worden doorberekend aan de burger die de aanvraag voor de identiteitskaart doet. Daarmee heeft de wetgever ingevuld dat bij het in behandeling nemen van een aanvraag voor een identiteitsbewijs sprake is van een dienst in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet. Aan de vraag of het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een identiteitskaart werkzaamheden zijn die liggen binnen het gebied van de publieke taakuitoefening, wordt derhalve niet toegekomen. Dat geldt ook voor de vraag of de gemeentelijke werkzaamheden ter zake waarvan wordt geheven rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

Vergelijk: HR 10 juli 2005, BNB 2005/268.

4.2.4

Het Hof heeft derhalve ten onrechte voornoemd criterium toegepast en had reeds op grond van de Paspoortwet, het Besluit Paspoortgelden en de daarbij gegeven toelichtingen, mede in het kader van de invoering van de Wet op de identificatieplicht, moeten concluderen dat de leges terecht door de Gemeente waren geheven.

Subsidiaire klacht: het door uw Raad geformuleerde criterium is niet juist
4.2.5

Zoals reeds opgemerkt heeft het Hof met zijn oordeel dat het verstrekken van de identiteitskaart niet meer kan worden aangemerkt als een dienst in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet, toepassing gegeven aan het door uw Raad in (onder meer) het arrest van uw Raad van 7 mei 1997, BNB 1997/208, geformuleerde criterium. Voornoemde oordelen van het Hof getuigen van een onjuiste rechtsopvatting, nu naar het oordeel van het College het door het Hof gehanteerde criterium voor de beantwoording van de vraag of sprake is van dienst in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet, niet juist is.

4.2.6

De jurisprudentie van uw Raad over de vraag wanneer door of vanwege de gemeente verrichte werkzaamheden als dienst kunnen worden aangemerkt, waaruit hiervoor in par. 3.4–3.10 een bloemlezing is opgenomen, is nogal casuïstisch en leidt daarom tot veel rechtsonzekerheid. Het criterium blijkt in de praktijk niet goed hanteerbaar. Slechts wanneer het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, kan sprake zijn van een dienst. Zo kunnen voor (het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van) een vergunning in beginsel wel leges worden geheven. De individuele uitzondering op een verbod vormt dan de basis om tot individuele dienstverlening te komen. Voor bijvoorbeeld het in behandeling nemen van een verzoek om planschadevergoeding kunnen daarentegen geen leges worden geheven.

4.2.7

Nu bijna iedere dienst die de gemeente verricht een uitvloeisel zal zijn van haar publieke taken als gemeente, is het criterium te ruim geformuleerd en sluit het criterium niet aan bij de bedoeling van de wetgever. Uit de hiervoor in par. 3.2 geciteerde wetsgeschiedenis bij de Gemeentewet volgt immers dat de wetgever van mening is dat ook als het gaat om zuiver publiekrechtelijke handelingen van de overheid, zoals het afgeven van een vergunning of het verlenen van ontheffing van een verbodsbepaling, gesproken kan worden van dienstverlening. Ook de door uw Raad geformuleerde eis dat de werkzaamheden van de gemeente voorts rechtstreeks en in overheersende mate verband moeten houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, is met dit uitgangspunt in strijd. Daar waar gemeenten naar aanleiding van een verzoek van een burger ten behoeve van die burger een dienst verrichten waarvan die burger werkelijk het genot heeft (zonder dat de aanleiding voor een dergelijk verzoek ligt in een door de publieke-taakuitoefening door gemeenten veroorzaakte schade), is naar het oordeel van het College in ieder geval sprake van een door de gemeente verleende dienst in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet.

4.2.8

De aanvraag van een burger tot verstrekking van een bepaald reisdocument, zoals de identiteitskaart, is gestoeld op de persoonlijke wens van die burger. Het in behandeling nemen van deze aanvraag en het vervolgens verstrekken van het reisdocument is aan te merken als een door de Gemeente verstrekte dienst, waarvan de aanvrager daadwerkelijk het genot heeft. Hij ontvangt immers het door hem gevraagde reisdocument. Het Hof heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat het in behandeling nemen van een aanvraag voor een identiteitskaart niet meer als dienst in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet kan worden aangemerkt.

Meer subsidiaire klacht: het Hof heeft onjuiste toepassing gegeven aan het bestaande criterium, dan wel een onbegrijpelijke weging gemaakt van het publieke en private belang
4.2.9

Voor zover uw Raad van oordeel is dat het Hof — ondanks het voorgaande — terecht het bestaande criterium voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een dienst in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet heeft toegepast, geldt dat het oordeel van het Hof desalniettemin onjuist is.

4.2.10

Door te oordelen dat het verkrijgen van een identiteitskaart zozeer dienstbaar is aan de identificatieplichten die liggen in de sfeer van de publieke taakuitoefening, en zozeer ondergeschikt is aan een individualiseerbaar belang dat geen sprake kan zijn van een dienst, heeft het Hof een onjuiste toepassing gegeven aan het door uw Raad geformuleerde criterium. Daar komt bij dat niet kan worden gesteld dat het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart zozeer dienstbaar is aan het publieke belang van de identificatieplicht dat het individuele belang bij het bezit daarvan van ondergeschikte betekenis is.

4.2.11

Voor zover de weging van de publieke en individualiseerbare belangen als aan de orde bij de toepassing van voormeld criterium als een afweging van feitelijke aard heeft te gelden, is die door het Hof gemaakte belangenafweging zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk, althans onvoldoende gemotiveerd. Het Hof heeft in zijn uitspraak immers slechts aandacht besteed aan de identificatieplicht, zonder daarbij in voldoende mate de individualiseerbare belangen bij het aanvragen van een identiteitskaart te vermelden of te bespreken. Daartoe is niet toereikend te achten de opmerking van het Hof in rov. 4.2 van zijn uitspraak dat de identiteitskaart ook kan worden gebezigd als reisdocument binnen de Europese Unie.

4.2.12

De kosten van publieke taakuitoefening kunnen in beginsel niet ten laste van een individuele bij die taak betrokken burger worden gebracht, tenzij sprake is van werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Naar het oordeel van het College overheersen in dit geval de (private) belangen van de aanvrager van de identiteitskaart. Zo kan de houder van een identiteitskaart met deze kaart reizen naar alle landen van de Europese Unie (en naar nog enkele andere landen) en kan hij de identiteitskaart gebruiken om zich in allerlei (privé-) situaties, bijvoorbeeld bij een bank of notaris of bij casinobezoek, te identificeren. Daaruit kan reeds het private belang van de aanvrager worden afgeleid.

De situatie is vergelijkbaar met de aanvraag van een rijbewijs, waarbij ook sprake is van dienstverlening die in overheersende mate verband houdt met ten behoeve van een individualiseerbaar belang (zie rov. 4.7 van de uitspraak van het Hof), aangezien het de aanvrager na afgifte van een rijbewijs is toegestaan motorrijtuigen te besturen. Niet valt in te zien waarom het ‘recht om te rijden’ hier principieel anders zou zijn dan het ‘recht om te reizen’. Zeker niet gelet op het feit dat het rijbewijs in bijna alle omstandigheden ook als identiteitsbewijs kan dienen.22.;23. Daar komt bij dat belanghebbende beschikt over een rijbewijs24., waarmee hij in principe ook aan de identificatieplicht kan voldoen. Daaruit volgt reeds dat het verkrijgen van de identiteitskaart in dit concrete geval niet zozeer dienstbaar was aan de identificatieplichten van belanghebbende, maar kennelijk (meer) was ingegeven door zijn andere individualiseerbare belangen.

4.2.13

Los van deze directe private belangen is er ook sprake van afgeleide private belangen aan de zijde van belanghebbende. Het uitgeven van reisdocumenten is — net als het verlenen van bouwvergunningen c.q. omgevingsvergunningen — op zichzelf genomen een publieke taak van de gemeente (die haar door het Rijk is opgedragen). De aanvraag van een particulier tot het verstrekken van een identiteitskaart is echter gestoeld op de persoonlijke wens van de aanvrager. Het doen van een aanvraag voor een identiteitskaart hangt zozeer samen met de persoonlijke wens van de burger om op dat moment een identiteitskaart te verkrijgen, dat ook daarom niet valt in te zien dat het publieke belang zou overheersen. De aanvraag van de belanghebbende op zich impliceert reeds een (overheersend) individueel belang. Daar komt bij dat van het ongevraagd verlenen van een dienst door de Gemeente geen sprake is. Dat de identiteitskaart door de aanvrager kan worden gebruikt om te voldoen aan de identificatieplicht doet niet af aan het voorgaande en brengt niet mee dat het publieke belang groter is dan het private belang van de aanvrager van de identiteitskaart.

4.2.14

Het onderhavige geval onderscheidt zich in dit opzicht ook van het in par. 3.7 en 3.10 hiervóór besproken planschade-arrest van uw Raad. In tegenstelling tot dat geval ligt aan de aanvraag van een identiteitskaart geen gemeentelijk besluit ten behoeve van het algemeen belang ten grondslag.25. In het planschade-arrest was sprake van een gemeentelijke afweging, waarbij door de gemeente een besluit tot bestemmingswijziging was genomen als gevolg waarvan aan een burger schade werd berokkend.26. Die schade was derhalve het rechtstreekse gevolg van de publieke taakuitoefening door de gemeente, waardoor de kosten van de beoordeling van het planschadeverzoek niet ten laste van de betrokken burger konden worden gebracht. Van een dergelijke publieke taakuitoefening is in dit geval geen sprake.

4.2.15

Van belang daarbij is dat de Gemeente de identificatieplicht niet heeft ingevoerd, dat is immers de rijkswetgever geweest. Vanuit de Gemeente bezien is het bestaan van de identificatieplicht in zoverre niet relevant en kan niet worden gesteld dat de verstrekking van de identiteitskaart, die noopt tot werkzaamheden door de Gemeente, dus als een publiek belang zou kunnen worden aangemerkt. Het Hof heeft dan ook ten onrechte van belang geacht dat het verkrijgen van een identiteitskaart dienstbaar is aan identificatieplichten die liggen in de sfeer van de publieke taakuitoefening. De Gemeente kan hier overigens ook niet worden vereenzelvigd met de Staat.

Een vereenzelviging van publiekrechtelijke rechtspersonen is in haar algemeenheid niet mogelijk. Een dergelijke vereenzelviging zou in strijd zijn met de Nederlandse staatsinrichting en het Nederlandse staatsrecht, waarin de Staat en de gemeenten, en tal van andere overheden, eigen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden hebben en als zelfstandige rechtspersonen aan het rechtsverkeer deelnemen. De mogelijkheid van vereenzelviging is slechts aangenomen tussen privaatrechtelijke (rechts)personen en houdt in dat het verschil tussen twee rechtspersonen of tussen een rechtspersoon en een ander rechtssubject, bijvoorbeeld een bestuurder en/of (groot) aandeelhouder, wordt weggedacht. Bij het aanvaarden van vereenzelviging wordt terughoudendheid betracht; slechts onder uitzonderlijke omstandigheden kan hiervan sprake zijn. Er moet sprake zijn van de misbruik van identiteitsverschil.27. Dat geval doet zich hier niet voor, zodat ook om die reden geen aanleiding is om hier de Staat en de Gemeente te vereenzelvigen.

4.2.16

Het Hof heeft in zijn uitspraak voorts ten onrechte geen kenbare aandacht besteed aan de omstandigheid dat in de door de Gemeente in rekening gebrachte leges tevens de door het Rijk in rekening gebrachte kosten zijn begrepen (zie par. 3.13 hiervóór).28. Het strookt met het wettelijk stelsel dat de Gemeente (naast haar eigen kosten) die kosten kan doorberekenen aan de belanghebbenden die de aanvraag voor de identiteitskaart doen.

4.2.17

Daar komt bij dat de wetgever altijd heeft beoogd dat rechten verschuldigd zouden zijn voor de verstrekking van de identiteitskaart, zoals blijkt uit de hiervóór in par. 3.13–3.30 weergegeven Paspoortwet, Besluit paspoortgelden en parlementaire geschiedenis. Die rechten houden in een vergoeding voor de ter zake van de identiteitskaart werkelijk (door Rijk en gemeenten) gemaakte kosten. Ook daaruit volgt reeds dat het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een identiteitskaart voldoet aan het voornoemde criterium.

4.2.18

Bij het voorgaande is voorts van belang dat het in stand blijven van de uitspraak van het Hof tot het merkwaardige gevolg zou kunnen leiden dat voor afgifte van identiteitskaarten aan personen jonger dan veertien jaar, ten aanzien van wie de identificatieplicht niet (volledig) geldt, nog wél leges zouden kunnen worden geheven. Ten aanzien van hen zou dan immers in ieder geval gesteld kunnen worden dat het publieke belang kleiner is dan het individualiseerbare belang.

4.2.19

Voorts mag niet uit het oog worden verloren dat de identiteitskaart reeds bestond voordat de identificatieplicht met ingang van 1 januari 2005 werd verruimd (zie par. 3.26 hiervoor). Het zou merkwaardig zijn dat de enkele uitbreiding van de identificatieplicht mee zou kunnen brengen dat het in behandeling nemen van een aanvraag voor een identiteitskaart ertoe leidt dat het publieke belang zou gaan overheersen ten opzichte van het individualiseerbare belang bij aanvraag van een identiteitskaart.

4.2.20

Zoals ook blijkt uit de hiervóór in par. 3.28 en 3.30 weergegeven parlementaire geschiedenis bestaat er voor gemeenten de mogelijkheid om tot kwijtschelding over te gaan van de legesheffing voor identiteitskaarten voor minima. Wanneer in een concreet geval gelet op de inkomens- en vermogenspositie van de aanvrager een probleem bestaat met de voldoening van de leges, kan daarmee rekening worden gehouden. Terzijde wordt opgemerkt dat in het onderhavige geval gesteld noch gebleken is dat belanghebbende gelet op zijn financiële positie niet in staat zou zijn de leges te voldoen. Ook om deze reden bestaat er geen noodzaak om de identiteitskaart ‘gratis’ te maken.

4.2.21

Indien de uitspraak van het Hof in stand zou blijven, zou dat betekenen dat gemeenten geen leges meer kunnen heffen voor het in behandeling nemen van aanvragen voor identiteitskaarten, terwijl daarvoor wel kosten worden gemaakt door de gemeenten. Zij dienen immers in ieder geval kosten aan het Rijk te betalen en verrichten daarnaast ook zelf werkzaamheden met betrekking tot de afhandeling van de aanvraag. Deze kosten zouden dan op andere wijze moeten worden verhaald, bijvoorbeeld door de verhoging van gemeentelijke belastingen, zoals de onroerendezaakbelasting. Het ‘gratis’ verstrekken van identiteitskaarten kan er bovendien voor zorgen dat burgers minder de noodzaak voelen voorzichtig met de kaart om te springen, aangezien zij bij een eventueel verlies toch weer gratis een nieuw exemplaar zouden kunnen verkrijgen.

4.2.22

In rov. 4.6 van zijn uitspraak heeft het Hof ten overvloede geoordeeld dat de overheersing van het publieke belang bij het bezit van de Nederlandse identiteitskaart met ingang van 1 januari 2010 nog verder is vergroot door de wijziging van art. J24 van de Kieswet. Deze wijziging houdt kort gezegd in dat tot de stemming bij verkiezingen slechts wordt toegelaten de kiezer die bevoegd is aan de verkiezing deel te nemen, voor zover de voorzitter van het stembureau de identiteit van de kiezer heeft vastgesteld, aan de hand van — kort gezegd — een identiteitsbewijs.

4.2.23

Hoewel het hier gaat om een (niet dragende) overweging ten overvloede van het Hof, hecht het College eraan op te merken dat de redenering van het Hof niet overtuigt. In de eerste plaats niet omdat de onderhavige aanvraag van belanghebbende dateert van 16 juli 2004 en de periode waarin de identiteitskaart van belanghebbende geldig was en kon worden gebruikt zich uitstrekt tot 16 juli 2009, zodat de per 1 januari 2010 in werking getreden wetgeving in zoverre niet relevant is. In de tweede plaats kan de verplichting tot legitimatie bij het stembureau niet meebrengen dat het publieke belang overheersend is geworden aan het individuele belang, zodat de wetswijziging ook daarom niet relevant is. Die verplichting laat immers onverlet dat, zoals hiervoor reeds uiteengezet, het doen van een aanvraag samenhangt met de individuele wens van de burger om op dat moment een identiteitskaart te verkrijgen.

4.3

Onderdeel 2

Het Hof heeft in zijn uitspraak ten onrechte de schriftelijke kennisgeving verminderd tot een bedrag van € 25 (het bedrag voor het rijbewijs). Daarmee heeft het Hof immers miskend dat de kennisgeving voor de legesheffing ter zake van de aanvraag van de identiteitskaart en de kennisgeving ter zake van de aanvraag van het rijbewijs twee afzonderlijke kennisgevingen zijn. Deze kennisgevingen zijn op één biljet, in dit geval een nota (kassabon29) verenigd (zie art. 239 lid 2 Gemeentewet). Het Hof had de kennisgeving ter zake van de identiteitskaart derhalve moeten vernietigen en die ter zake van het rijbewijs moeten handhaven.

5. Conclusie

Tot vernietiging van de uitspraak van het Hof en met zodanig verdere beslissing als Uw Raad zal vermenen te behoren.

Conclusie 09‑09‑2011

Mr. C.W.M. Van Ballegooijen

Partij(en)

Conclusie van 4 mei 2011 inzake:

B & W Gemeente Leudal

tegen

X

Feiten en loop van het geding

1.1

Belanghebbende heeft op 16 juli 2004 bij (destijds) de gemeente Heythuysen (thans de gemeente Leudal; hierna: de gemeente) een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een rijbewijs en een Nederlandse identiteitskaart (hierna: identiteitskaart).

1.2

Van belanghebbende zijn, ingevolge de Verordening op de heffing en de invordering van leges 20041. (hierna: de verordening) en de daarbij behorende tarieventabel, voor het in behandeling nemen van zijn aanvraag bij schriftelijke kennisgevingen leges in rekening gebracht. Deze kennisgevingen zijn conform artikel 239, lid 1 van de Gemeentewet op één biljet verenigd.2.

1.3

Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen deze heffingen, welk bezwaar door de heffingsambtenaar van de gemeente (hierna: de heffingsambtenaar) ongegrond is verklaard. Belanghebbende heeft beroep ingesteld bij de Rechtbank Roermond (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.3. Het Gerechtshof 's‑Hertogenbosch (hierna: het Hof) heeft het door belanghebbende ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraken van de Rechtbank en de heffingsambtenaar vernietigd en de schriftelijke kennisgeving verminderd voor zover die ziet op in rekening gebrachte leges voor de aanvraag van een identiteitskaart.4. Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente (hierna: het College) heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het verzoek van het College om versnelde behandeling is bij beschikking van 9 december 2010 afgewezen.

1.4

Deze procedure heeft de pers gehaald.5. Er zijn in de Tweede Kamer vragen gesteld over het financiële risico dat de gemeenten lopen als zij geen leges kunnen heffen ter zake van het in behandeling nemen van aanvragen van identiteitskaarten. Dit betreft een bedrag van circa € 51,5 miljoen.6. Uit het jaarverslag van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2009 maak ik op dat in 2009 1,3 miljoen identiteitskaarten zijn aangevraagd.7.

Het geding in feitelijke instanties

Rechtbank

2.1

Bij de Rechtbank is mede in geschil of het verstrekken van een rijbewijs en een identiteitskaart diensten zijn waarbij het publieke belang voorop staat.

2.2

De Rechtbank heeft omtrent het geschil overwogen:

‘2.10.

(…) dat het aanvragen van een rijbewijs en een Nederlandse identiteitskaart moet worden aangemerkt als een dienst in de zin van de verordening. Het door eiser in zijn gronden van beroep aangehaalde arrest van de Hoge Raad van 13 augustus 2004 (LJN: AF1017) inzake een verzoek om vergoeding van planschade, kan niet tot een ander oordeel leiden. In tegenstelling tot laatstgenoemd arrest, waarin de Hoge Raad heeft geoordeeld dat een planschadeverzoek, dat voortvloeit uit een door de gemeente gewijzigde bestemming, om die reden een gevolg is van de publieke taakuitoefening van de gemeente, ligt aan de aanvraag van een rijbewijs en een Nederlandse identiteitskaart (ook) een individueel belang ten grondslag. Zo is eiser pas bevoegd een auto te besturen indien hij beschikt over een dergelijk document en blijkt uit een Nederlandse identiteitskaart dat eiser gerechtigd is in Nederland te verblijven en hier arbeid te verrichten.’

2.3

De Rechtbank heeft het beroep tegen de uitspraak van de heffingsambtenaar ongegrond verklaard.

Hof

2.4

Het Hof heeft het geschil, voor zover in cassatie relevant, omschreven:

‘3.1.

(…)

A.

Moet de schriftelijke kennisgeving worden vernietigd op de grond dat aan de aanvraag voor het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart geen individueel belang ten grondslag ligt?

B.

Moet de schriftelijke kennisgeving worden vernietigd op de grond dat aan de aanvraag voor het verkrijgen van een rijbewijs geen individueel belang ten grondslag ligt?

2.5

Het Hof citeert in r.o. 4.1 uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Wet op de identificatieplicht (zie 6.3) en overweegt vervolgens ten aanzien van het geschilpunt A, het aanvragen van een identiteitskaart:

‘4.2.

Uit deze toelichting leidt het Hof af dat de Nederlandse identiteitskaart, die in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet is omschreven als reisdocument van Nederland, geldig voor de landen die partij zijn bij de (…) Europese Overeenkomst nopens het verkeer van personen tussen de Lid-Staten van de Raad van Europa (…), met name is bedoeld identiteitsbewijs te zijn. Dit laat onverlet dat de identiteitskaart ook kan worden gebezigd als reisdocument binnen de Europese Unie.

4.3.

Het vorenbedoelde wetsvoorstel heeft geleid tot de invoering van de Wet op de identificatieplicht (…) met ingang van 1 juni 1994. Het Hof laat in het midden of met de invoering van de beperkte identificatieplicht bij de Wet op de identificatieplicht het bezit van de Nederlandse identiteitskaart, teneinde te kunnen voldoen aan de in die wet opgenomen identificatieverplichtingen, al zozeer publieke belangen dient dat niet meer gesproken kan worden dat het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van deze kaart kan worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, lid 1, onderdeel [b] van de Gemeentewet, hoewel daarvoor reeds zwaarwegende argumenten zouden kunnen worden aangevoerd.

De in de Wet op de identificatieplicht opgenomen en aangescherpte identificatieverplichtingen, waaraan enkel door het tonen van de Nederlandse identiteitskaart of een ander aangewezen document kan worden voldaan, zien onder meer op het tegengaan van financiële fraude, het witwassen van geld, sociale verzekeringsfraude, illegale tewerkstelling, zwart rijden en voetbalvandalisme. Deze identificatieverplichtingen betreffen alle het publieke domein. De Nederlandse identiteitskaart is daarmee in belangrijke mate dienstbaar geworden aan publieke belangen.

4.4.

Naar het oordeel van het Hof is in ieder geval met de invoering van de algemene identificatieplicht bij de Wet op de uitgebreide identificatieplicht van 24 juni 2004, Stb. 2004, 300 het publieke belang bij het bezit van de Nederlandse identiteitskaart zozeer gaan overheersen dat het individuele belang bij het bezit daarvan van ondergeschikte betekenis is. In dat verband verwijst het Hof naar de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel (…) Wet op de uitgebreide identificatieplicht (…) (Kamerstukken II 2003/04, 29 218, nr. 3) waarin is gesteld dat de bestaande beperkte identificatieplichten niet meer toereikend zijn en daarom moeten worden uitgebreid opdat de bestrijding van de criminaliteit en de rechtshandhaving doeltreffender zullen worden. Door invoering van een plicht tot het dragen en tonen van een geldig identiteitsbewijs voor personen die in Nederland verblijven kan een bijdrage worden geleverd aan een betere handhaving van regels en een verbetering van het toezicht in de openbare ruimte, aldus die toelichting.

4.5.

Nu in artikel 2 van de verordening het begrip ‘diensten’ kennelijk in dezelfde zin wordt gebruikt als in artikel 229, lid 1, onderdeel b van de Gemeentewet, kunnen ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart alleen leges worden geheven indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het Hof is gelet op het voorgaande van oordeel dat het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart zozeer dienstbaar is aan identificatieplichten die liggen in de sfeer van de publieke taakuitoefening, en zozeer ondergeschikt is aan een individualiseerbaar belang, dat het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van deze kaart niet meer kan worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, lid 1, onderdeel b van de Gemeentewet.

De tarieventabel, behorende bij de verordening, moet derhalve voor zoveel het betreft het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart onverbindend worden verklaard. (…)

4.6.

Ten overvloede wijst het Hof er in dit kader op dat de overheersing van het publieke belang bij het bezit van de Nederlandse identiteitskaart met ingang van 1 januari 2010 nog verder is vergroot door de wijziging van artikel J 24 van de Kieswet bij de Wet van 22 oktober 2009 (…) (Stb. 2009, 452), op grond waarvan tot de stemming slechts wordt toegelaten de kiezer die bevoegd is aan de verkiezing deel te nemen, voor zover de voorzitter van het stembureau de identiteit van de kiezer heeft vastgesteld aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht.

Anders luidt het oordeel van het Hof over het aanvragen van het rijbewijs:

‘4.7.

Het Hof is van oordeel dat het bezit van een rijbewijs het besturen van motorrijtuigen legitimeert en dat aldus het in behandeling nemen van een aanvraag tot het afgeven, vernieuwen of omwisselen van een rijbewijs een werkzaamheid betreft die ligt buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.’’

2.6

Het Hof heeft het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraken van de Rechtbank en de heffingsambtenaar vernietigd en de schriftelijke kennisgeving verminderd.

Het geding in cassatie

3.1

Het College heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.

3.2

Het College draagt als middel van cassatie voor:

‘Het College voert tegen de onderhavige uitspraak van het Hof het navolgende middel van cassatie aan, houdende schending van het recht, in het bijzonder van 229 lid 1 onderdeel b en artikel 239 van de Gemeentewet en van art. 2, art. 5 en art. 6 van de Legesverordening 2004 van de gemeente Heythuysen en de daarbij behorende tarieventabel, dan wel art. 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht, doordat het Hof heeft geoordeeld als vermeld in rov. 4.1–4.6 van zijn uitspraak en in zijn beslissing, zulks ten onrechte, althans op gronden die deze oordelen niet kunnen dragen, op grond van de navolgende, mede in onderling verband en samenhang in aanmerking te nemen redenen.’

3.3

Het middel bestaat uit twee onderdelen, waarvan het eerste onderdeel een primaire, subsidiaire en meer subsidiaire klacht bevat. In onderdeel 1 primair leidt het College uit de parlementaire geschiedenis van de Paspoortwet, het Besluit Paspoortgelden, de Wet op de identificatieplicht en de Wet op de uitgebreide identificatieplicht af dat de wetgever altijd de mogelijkheid heeft willen laten bestaan dat de kosten die samenhangen met de aanvraag van een identiteitskaart door de gemeente worden doorberekend aan de aanvrager. Subsidiair betoogt het College in onderdeel 1 dat het criterium dat de Hoge Raad hanteerde in het Brandweerkostenarrest (7.5) te ruim is geformuleerd, omdat bijna iedere dienst van een gemeente een uitvloeisel is van haar publieke taken. Het criterium sluit niet aan bij de bedoeling van de wetgever, daar ook bij zuiver publiekrechtelijke handelingen van de overheid gesproken kan worden van dienstverlening aan vooral particulieren. Meer subsidiair meent het College in onderdeel 1 dat het Hof het criterium van het Brandweerkostenarrest onjuist heeft toegepast dan wel dat zijn afweging onbegrijpelijk, althans onvoldoende is gemotiveerd. Onderdeel 2 bevat de klacht dat het Hof door de vermindering van de schriftelijke kennisgeving (enkelvoud) heeft miskend dat de nota legesheffing twee afzonderlijke kennisgevingen bevat, te weten één ter zake van de aanvraag van een rijbewijs en één ter zake van de aanvraag van een identiteitskaart.

De Gemeentewet en de verordening

4.1

Artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b van de Gemeentewet luidt met ingang van 1 januari 1995:8.

‘Rechten kunnen worden geheven ter zake van:

a.

(…)

b.

het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;

c.

(…)’

4.2

Vóór 1 januari 1995 waren de leges apart geregeld in de Gemeentewet, maar ook toen al als genotsretributies, dus als rechten geheven voor het genot van diensten van de gemeente. De tekst van de voorganger van artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b van de Gemeentewet, te weten artikel 227, lid 1, aanhef en onderdeel b, ten tweede van de Gemeentewet (oud), luidde:

1.

Voor gemeentelijke belastingen worden gehouden de door de gemeente gevorderde

a.

leges

b.

rechten (…) voor:

1o.

(…);

2o.

het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, tenzij deze bedrijfsmatig worden verstrekt of bestaan in het tijdelijk ter beschikking van particulieren stellen van gemeentepersoneel;

Ik citeer de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp dat heeft geleid tot de wijziging van de Gemeentewet (4.1) per 1 januari 1995:9.

‘Het woord leges komt in ons voorstel niet meer voor, evenmin als dat in de gemeentewet van vóór 1970 het geval was. Hiermee willen wij aangeven dat er geen wezenlijk verschil bestaat tussen de leges en de andere rechten. De leges vormen in juridisch en economisch opzicht geen echte belastingen maar, net als de andere rechten die in dit artikel zijn opgenomen, vergoedingen voor individuele tegenprestaties van de overheid. Wij hebben dan ook geen afzonderlijke rechtsgrond voor de leges opgenomen.’

In diezelfde Memorie van Toelichting is ter zake van het begrip diensten opgemerkt:10.

‘Wij zijn van mening dat in een moderne staatsopvatting zeer wel van dienstverlening gesproken kan worden als het gaat om een zuiver publiekrechtelijke handeling van de overheid, zoals het afgeven van een vergunning of het verlenen van ontheffing van een verbodsbepaling.’

4.3

De verordening, voor zover van belang, luidt:

‘Artikel 2. Belastbaar feit

Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

Artikel 3. Belastingplicht

Belastingplichtige is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.

Artikel 5. Tarieven
1.

De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.

2.

(…)

Artikel 6. Wijze van heffing

De leges worden geheven bij wege van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur.

Artikel 11. Inwerkingtreding, overgangsbepaling en citeertitel
1.

(…)

2.

(…)

3.

(…)

4.

De datum van ingang van de heffing is 1 januari 2004.

Klaarblijkelijk is het begrip ‘dienst’ in artikel 2 van de verordening in dezelfde zin gebruikt als in artikel 229, lid 1, onderdeel b van de Gemeentewet.’

4.4

De in artikel 5 van de verordening vermelde tarieventabel, voor zover van belang, luidt:

‘Hoofdstuk 9. Reisdocumenten
9.1

Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag:

9.1.1

tot het verstrekken van een nationaal paspoort (…)[€] 37,95

(…)

9.1.6

tot het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart (NIK)[€] 30,55

(…)

Hoofdstuk 10. Rijbewijzen
10.1

Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag:

10.1.1

tot het afgeven, vernieuwen of omwisselen van een rijbewijs[€] 25,00’

De Paspoortwet

5.1

Artikel 2, lid 1, onderdeel a, b, c, d, e en g, en lid 2 van de Paspoortwet geven een overzicht van de verschillende reisdocumenten en luidden in het onderhavige jaar:

1.

Reisdocumenten van het Koninkrijk der Nederlanden zijn:

a.

nationaal paspoort;

b.

diplomatiek paspoort;

c.

dienstpaspoort;

d.

reisdocument voor vluchtelingen;

e.

reisdocument voor vreemdelingen;

f.

(…)

g.

andere reisdocumenten, door Onze Minister vast te stellen.

2.

Reisdocument van Nederland is de Nederlandse identiteitskaart, geldig voor de landen die partij zijn bij de op 13 december 1957 te Parijs tot stand gekomen Europese Overeenkomst nopens het verkeer van personen tussen de Lid-Staten van de Raad van Europa (Trb. 1960, 103). (…)

5.2

Bij de invoering van de Paspoortwet is in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1 uitgelegd waarom definities van de begrippen reisdocument en paspoort ontbreken. Dat hangt samen met het gebruik van de documenten voor andere doeleinden dan reizen over de grens, namelijk het gebruik ervan als identificatiedocument in Nederland. Opgemerkt is:11.

‘Er is geen definitie opgenomen van het begrip ‘reisdocument’ of ‘paspoort’. Opneming daarvan in deze wet werd niet raadzaam geacht in verband met het gebruik van het Nederlandse reisdocument binnen het Koninkrijk zelf als belangrijkste identificatiedocument van de houder. Dit wordt veroorzaakt door het feit, dat Nederland geen legitimatieplicht kent, waarbij elke burger een voor dat doel bestemde identiteitskaart bij zich dient te dragen. Ware dat wel het geval, dan zou een dergelijke kaart het gewone legitimatiebewijs zijn in plaats van het paspoort of ander Nederlands reisdocument dat daar nu voor dient. Een en ander heeft er ook toe bijgedragen, dat het aantal in omloop zijnde Nederlandse reisdocumenten onder de bevolking in vergelijking met het buitenland vrij hoog is. Teneinde het gebruik voor andere doeleinden dan als reisdocument niet te belemmeren door een strikte definitie van de begrippen ‘reisdocument’ of ‘paspoort’, is daarvan derhalve afgezien.’

5.3

De (Nederlandse) identiteitskaart is per 1 oktober 2001 opgenomen in artikel 2 van de Paspoortwet als opvolger van de Europese identiteitskaart.12. Die Europese identiteitskaart zelf was per 1 januari 1995 de opvolger van de zogeheten toeristenkaart.13. Aanvankelijk was overwogen om een facultatieve identiteitskaart voor uitsluitend binnenlands gebruik in te voeren. Daarvan werd afgezien met het oog op een arrest van het Hof van Justitie EG van 5 maart 1991.14. Aangenomen werd dat nationale identiteitskaarten tevens de functie van identificatiemiddel in de andere EG-lidstaten hebben, ook indien zij niet bestemd zijn om de houder het recht te geven het grondgebied van de lidstaat van afgifte te verlaten.15.

5.4

Ingevolge artikel 7, lid 1 van de Paspoortwet kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden vastgesteld omtrent de door een gemeente ter zake van reisdocumenten aan het Rijk, als producent van deze documenten, verschuldigde kosten en omtrent de rechten die aan de burger voor het aangevraagde reisdocument in rekening worden gebracht. In het Besluit Paspoortgelden16. is uitvoering gegeven aan deze bepaling uit de Paspoortwet. Artikel 6, lid 1 van het Besluit Paspoortgelden bepaalt hoe hoog de door de gemeente aan het Rijk verschuldigde kosten zijn. Uit lid 2 van datzelfde artikel volgt welk bedrag gemeenten ten hoogste in rekening mogen brengen voor de aanvraag van bijvoorbeeld een paspoort, rijbewijs en identiteitskaart. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Paspoortwet is opgemerkt:17.

‘Met betrekking tot de voor reisdocumenten verschuldigde rechten (leges) zijn een tweetal uitgangspunten van belang. In de eerste plaats brengt naar de mening van ondergetekenden het recht van een ieder om het land te verlaten (vgl. artikel 2, vierde lid, van de Grondwet) met zich, dat er geen financiële drempel opgeworpen mag worden, welke zodanig is dat daardoor het wezen van dit recht zou worden aangetast. De voor het reisdocument verschuldigde rechten mogen niet meer bedragen dan nodig is ter vergoeding van de terzake gemaakte werkelijke kosten. Voor wat het Rijk betreft omvatten deze kosten enerzijds de productie- en distributiekosten en anderzijds kosten welke gemaakt worden bij het uitoefenen van consulaire taken in het buitenland.

(…)

Het tweede uitgangspunt is, dat de onderlinge verschillen in door de burger te betalen rechten voor het reisdocument, hetgeen afhankelijk is van zijn woon- of verblijfplaats, zo gering mogelijk dienen te zijn.

(…)

Het staat de gemeenten vrij in de door hen geheven rechten naast de aan het Rijk af te dragen kosten rekening te houden met een vergoeding voor de kosten, die voortvloeien uit de aan de burgemeester toegekende bevoegdheden. In het kader van het toezicht op de gemeentelijke verordeningen ter zake zal er op worden toegezien, dat niet meer dan de werkelijke kosten in rekening worden gebracht.’

De identificatieplicht

6.1

Artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht18. (hierna: WID) luidt:

1.

Als documenten waarmee in bij de wet aangewezen gevallen de identiteit van personen kan worden vastgesteld, worden aangewezen:

1o.

een geldig reisdocument als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, b, c, d, e en g, of tweede lid, van de Paspoortwet;

2o.

(…)

3o.

(…)

4o.

een geldig rijbewijs dat is afgegeven op basis van de Wegenverkeerswet, een geldig rijbewijs als bedoeld in artikel 107 van de Wegenverkeerswet 1994 of een rijbewijs dat is afgegeven door het daartoe bevoegde gezag in een andere lidstaat van de Europese Gemeenschappen of in een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, waarvan de houder in Nederland woonachtig is (…).

2.

(…)

6.2

In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel inzake de WID is onder meer opgemerkt:19.

‘[blz. 1–2:]

In het regeerakkoord van 1989 (…) wordt een beperkte identificatieplicht aangekondigd waaraan moet kunnen worden voldaan met behulp van bestaande documenten. Gezegd wordt dat de plicht uitsluitend zal gelden in bijzondere situaties die in de wet moeten worden omschreven. Genoemd worden de bestrijding van voetbalvandalisme en fraude. Een algemene identificatieplicht wordt niet overwogen. (…) Identificatieplichten dragen bij tot een betere rechtshandhaving, omdat zij de taken verlichten van degenen die met controle en opsporing zijn belast. (…) Het wetsvoorstel laat uitsluitend goed beveiligde documenten toe. Dat zijn voor Nederlanders de reisdocumenten in de zin van de Paspoortwet en in bepaalde situaties ook het rijbewijs.

(…)

[blz. 4–5]

Het wetsvoorstel begint met de aanwijzing van de documenten die als officieel identiteitsbewijs zullen gelden. Allereerst worden aangewezen het paspoort en de andere reisdocumenten, bedoeld in artikel 2 van de Paspoortwet (…). Verder zal in bepaalde gevallen ook het rijbewijs kunnen worden gebruikt. Het paspoort is primair een document voor grensoverschrijding, maar fungeert in de praktijk ook als identiteitsbewijs. Het rijbewijs dient om vast te stellen of de houder bevoegd is om een motorrijtuig te besturen, maar ook dit document doet daarnaast dienst als identiteitsbewijs.

(…)

[blz. 5–6]

Anders dan de eerdergenoemde reisdocumenten vermeldt het huidige rijbewijs niet de nationaliteit. Dit document is daarom niet een doelmatig identificatiemiddel in situaties waarin de nationaliteit een rol speelt, zoals bij de controle op illegale arbeid en illegaal verblijf. (…) Het wetsvoorstel gaat uit van het rijbewijs in zijn huidige vorm, maar laat dit als identiteitsbewijs alleen toe in de gevallen waarin de nationaliteit bij de identificatie niet of nauwelijks van betekenis is. Wat betreft de situaties waarover dit wetsvoorstel bepalingen bevat, is dat het geval bij de identificatie in verband met zwartrijden en voetbalvandalisme en bij de identificatie jegens financiële instellingen en de notaris.

(…)

[blz. 6]

Als identiteitsdocumenten zijn aangewezen de reisdocumenten in de zin van de Paspoortwet, zoals het nationale paspoort en het beoogde reisdocument om te reizen in Europa. Een document voor grensoverschrijding heeft een belangrijke functie als bewijs van de identiteit van de houder. Weliswaar is een identiteitsbewijs omgekeerd nog geen document voor grensoverschrijding, maar in een Europa met open binnengrenzen heeft dit onderscheid praktisch geen betekenis meer.’

6.3

Het Hof heeft in r.o. 4.1 ook geciteerd uit de Memorie van Toelichting bij de WID. De geciteerde passages luidden:

‘[blz. 5]

Een algemeen identiteitsbewijs wordt tot dusverre in Nederland niet door de overheid verstrekt. Aan de behoefte die in de praktijk aan zo'n algemeen bewijs bestaat, wordt tot op zekere hoogte tegemoet gekomen door paspoort en rijbewijs. Beide documenten worden door de overheid uitgegeven, hebben een brede verspreiding en zijn in redelijke mate tegen vervalsing beschermd. De functie van algemeen identiteitsbewijs kunnen zij echter niet vervullen door de beperkingen waaraan hun verstrekking is onderworpen. Daarom zal een aanvullend identiteitsbewijs beschikbaar moeten komen, dat verkrijgbaar dient te zijn voor iedere Nederlander die aan de voorgestelde identificatieverplichtingen zal kunnen worden onderworpen.

(…)

[blz. 5]

In het concept-wetsvoorstel was aanvankelijk voorzien in de invoering van een facultatieve identiteitskaart waarvan het gebruik zou zijn beperkt tot Nederland. Inmiddels lijkt op grond van recente jurisprudentie van het EG-Hof de verwachting gerechtvaardigd dat een dergelijke beperking onder het EG-recht niet zal zijn te effectueren. Het gaat om de uitleg die het EG-Hof in zijn uitspraak van 5 maart 1991 in de zaak C-376/89 (Giagounidis tegen de stad Reutlingen) geeft aan artikel 4, eerste lid, van de richtlijn inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing van het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap, van 15 oktober 1968 (PbEG\sL 257). Volgens het Hof moet dit artikel in die zin worden uitgelegd dat een lidstaat verplicht is om op zijn grondgebied verblijfsrecht toe te kennen aan de in artikel 1 bedoelde werknemers, indien zij een geldige nationale identiteitskaart overleggen, zelfs als deze de houder niet het recht geeft het grondgebied van de lidstaat van afgifte te verlaten. Bij brief van 16 augustus 1991 heeft de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken de Tweede Kamer over deze kwestie bericht (…). Aan het genoemde arrest wordt in de brief de conclusie verbonden dat een binnenlandse nationale identiteitskaart tevens als identificatiemiddel in de andere EG-lidstaten zal kunnen worden gebruikt en dat dus de invoering van een afzonderlijke binnenlandse nationale identiteitskaart naast een reisdocument voor het reizen binnen Europa niet zinvol meer is.

(…)

[blz. 6]

Waar in het vervolg van deze memorie wordt gesproken over (nationale) identiteitskaart, wordt gedoeld op het reisdocument waarmee binnen Europa zal kunnen worden gereisd.’

6.4

De voorgestelde identificatieplicht diende het bestrijden van financiële fraude, sociale-zekerheidsfraude, illegale tewerkstelling, zwartrijden, voetbalvandalisme, het bevorderen van zo correct mogelijke notariële aktes en het uitoefenen van binnenlands vreemdelingentoezicht. Bij de bestrijding van financiële fraude, zwartrijden en de bevordering van zo correct mogelijke notariële aktes kon met een rijbewijs als identiteitsbewijs worden volstaan, omdat controle op de nationaliteit daar niet van wezenlijke betekenis is; aldus de Memorie van Toelichting.20.

6.5

Terwijl een algemene identificatieplicht in het regeerakkoord van 1989 niet werd overwogen en ook niet is ingevoerd in 1994 met de WID, is dat wel het gebeurd door middel van de Wet op de uitgebreide identificatieplicht (hierna: WUID) in 2005. De voordien bestaande identificatieplichten werden door de regering niet toereikend geacht. De WID werd toen aangepast door de WUID. In de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp WUID is opgemerkt:21.

‘De regering is van oordeel dat de bestaande beperkte identificatieplichten niet meer toereikend zijn. Daarom moeten deze worden uitgebreid opdat de bestrijding van de criminaliteit en de rechtshandhaving doeltreffender zullen worden. In dit kader is de regering van oordeel dat door invoering van een plicht tot het dragen en tonen van een geldig identiteitsbewijs voor personen die in Nederland verblijven een bijdrage kan worden geleverd aan een betere handhaving van regels en een verbetering van het toezicht in de openbare ruimte.’

Sinds 1 januari 2005 vervat artikel 2 van de WID een algemene toonplicht:22.

‘Een ieder die de leeftijd van veertien jaar heeft bereikt, is verplicht op de eerste vordering van een ambtenaar als bedoeld in artikel 8a van de Politiewet 1993, een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1 ter inzage aan te bieden. (…)’

6.6

Ten aanzien van het gebruik van het rijbewijs, waarop de nationaliteit van de houder niet staat vermeld, als identiteitsbewijs wordt in de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp WUID vermeld:23.

‘Wel is het nu mogelijk om het rijbewijs als algemeen identiteitsbewijs te erkennen, temeer omdat daarop ook het sofi-nummer is vermeld. Voor het voldoen aan de identificatieplicht zoals deze thans wordt voorgesteld zal het tonen van het rijbewijs in het algemeen toereikend kunnen zijn. Belangrijke overwegingen daarbij zijn de uitbreiding van de reikwijdte van de identificatieplicht en het gebruiksgemak voor de burger. Het aantal Nederlandse rijbewijshouders bedraagt nu reeds negen miljoen.’

En:24.

‘Nu evenwel het Nederlandse rijbewijs in de WID in het algemeen als identiteitsbewijs is erkend, kan met de aanvulling van artikel 1 op eenvoudige wijze worden volstaan. Het voorgaande laat onverlet dat in specifieke situaties nog wel naar aanvullende documenten als het paspoort kan worden gevraagd.

Het rijbewijs wordt niet als een geldig identiteitsbewijs aangemerkt voor identificatie bij een uitkeringsaanvraag en bij indiensttreding25. alsmede bij identificatieverplichtingen waarbij de nationaliteit van belang is.26. Bij de aanvraag en uitreiking van een rijbewijs kan de aanvrager zich overigens (ook) legitimeren met een inmiddels verlopen rijbewijs.27.’

6.7

De regering gaf een prognose van het aantal te verwachten aanvragen van documenten:28.

‘Bij en vlak voor de invoering van dit wetsvoorstel zal zich een piek voordoen bij het aanvragen van documenten. Voor de groep van personen van 14–65 jaar kan alleen een schatting worden gemaakt van het aantal personen dat zich zal melden voor een identiteitsbewijs, waarbij de vraag hoeveel mensen uit deze groep tevens in het bezit zijn van een rijbewijs niet in beschouwing kan worden genomen. Een eerste schatting komt neer op 88 000 extra reisdocumenten per jaar, met een eenmalige piek van 440 000 bij de invoering. Voor degenen van 65 jaar en ouder is de schatting 57 000 extra reisdocumenten per jaar met een eenmalige piek van 286 000 documenten. Op deze cijfers dient een correctie te worden toegepast voor degenen die tevens in het bezit zijn van een rijbewijs, die nog nader moet worden berekend.’

Jurisprudentie

7.1

Het begrip dienst in artikel 277 (thans 229), lid 1, van de Gemeentewet moet blijkens de jurisprudentie ruim worden opgevat. De gemeentelijke legesheffing strekt zich uit tot het verkrijgen van vergoedingen voor dienstbetoon dat meer omvat dan het uitreiken van gemeentelijke stukken. Zo overwoog de Hoge Raad in HR BNB 1969/185:29.

‘(…) dat ook in het algemeen met de term leges niet slechts heffingen worden aangeduid die gericht zijn op de vergoeding van de kosten verbonden aan het op schrift stellen van bij bepaalde administratieve diensten behorende stukken, maar mede heffingen welke op de vergoeding van die diensten zelf zijn gericht.’

7.2

De Hoge Raad heeft in HR BNB 1988/117 geoordeeld dat geen sprake is van een dienst bij het versturen door een gemeente van een aanschrijving ter zake van handelen in strijd met de bouwverordening of ter zake van een uit de Woningwet voortvloeiende noodzakelijke verbetering. De Hoge Raad overwoog:30.

6.

(…) Na met juistheid te hebben aangenomen dat voor legesheffing de voorwaarde moet worden gesteld dat sprake is van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, heeft het Hof terecht geoordeeld dat bij een aanschrijving als bedoeld in artikel 25, lid 1, van de Woningwet, welke ingevolge artikel 25, lid 4, van die wet nodig is om de verplichtingen van degene tot wie zij is gericht te doen ontstaan, niet kan worden gesproken van het verlenen van een dienst aan de betrokkene als bovenbedoeld.

A-G Moltmaker schreef in zijn conclusie voor dit arrest over de begrippen dienst, belang en profijt:31.

‘2.3. Belangen- of profijtbeginsel

2.3.1.

Neemt men aan dat art. 277, lid 1, letter a, gemeentewet niet de bedoeling heeft om gemeenten de vrijheid te geven ongelimiteerd lasten aan de burgers op te leggen, dan zal m.i. naar een bepaalde grens moeten worden gezocht. Het meest voor de hand ligt deze grens te zoeken in het begrip dienst.

Een ruime omschrijving van het begrip zou kunnen zijn: ‘elke activiteit van een gemeente waarbij de individuele belangen van een bepaalde burger op enigerlei wijze zijn betrokken’. Deze omschrijving roept de vraag op wat moet worden verstaan onder ‘individuele belangen’ en de vraag of het ‘erbij betrokken zijn’ van die belangen niet te ruim is geformuleerd. Reeds uit het spraakgebruik (waarop soms ook de HR een beroep doet (…)) volgt, dat men iemand dient als men zijn individueel belang beoogt te bevorderen.

2.3.2.

Gesteld zou kunnen worden, dat alle activiteiten van de gemeente in beginsel in het algemeen belang worden verricht en dat de gemeente daarmee dus ook het individuele belang van iedere burger afzonderlijk bevordert. Een dergelijke zeer ruime opvatting van het begrip ‘dienst’ ligt naar mijn indruk ook ten grondslag aan de benaming ‘overheidsdienst’ in de betekenis van een organische eenheid waarbinnen een bepaalde soort van activiteiten is gebundeld, bijv. de sociale dienst, de dienst volkshuisvesting, de belastingdienst. In een dergelijke ruime opvatting zou naar het mij voorkomt elke grens aan de mogelijkheden tot legesheffing ontbreken. (…)

2.3.3.

(…)

2.3.4.

De vraag of iemands belangen door een bepaalde activiteit al dan niet worden bevorderd is vaak niet eenvoudig te beantwoorden. Het antwoord is veelal subjectief en hangt af van het gekozen uitgangspunt. (…)

2.3.5.

(…) [D]e burger wil iets, wat de wet hem verbiedt tenzij hij aan bepaalde voorwaarden voldoet (…). De activiteit van de gemeente is erop gericht voor dat laatste de mogelijkheid te scheppen.’

7.3

De Hoge Raad heeft in HR BNB 1993/24 geoordeeld dat geen dienst wordt verleend aan de indiener van een kennisgeving op grond van het Besluit slagerijen Hinderwet waarmee de gemeente in staat werd gesteld om te beoordelen of nadere eisen moesten worden gesteld of om de controle door of vanwege het gemeentebestuur te vergemakkelijken. De Hoge Raad overwoog:32.

‘4.4.

(…) Het in behandeling nemen van de kennisgeving strekt niet tot het al dan niet toekennen van een door de indiener van de kennisgeving benodigde vergunning, terwijl het eventueel ingestelde onderzoek rechtstreeks voortvloeit uit het algemeen toezicht op de naleving van de Hinderwet voor zover dat toezicht bij de gemeente berust, waarbij, voor zover daarbij mede het belang van degene die de kennisgeving heeft gedaan wordt gediend, niet sprake is van een — gelijk voor een dienst als hierbedoeld is vereist — aan de indiener van de kennisgeving rechtstreeks verleende dienst.’

7.4

HR BNB 1994/205 ging over het maken van een aanvalsplan door de politie op verzoek van een belanghebbende in samenhang met zijn aansluiting op een (particulier) stil alarmsysteem. De Hoge Raad overwoog:33.

‘5.3.

Het Hof heeft geoordeeld dat het maken van een aanvalsplan voornamelijk dient om een efficiënt politieoptreden ter handhaving van de rechtsorde mogelijk te maken en om de veiligheid van de bij dat optreden betrokken politieagenten te verhogen. Het heeft daaraan de gevolgtrekking verbonden dat de desbetreffende werkzaamheden in het algemeen niet rechtstreeks en voornamelijk verband houden met een dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar particulier belang. 's Hofs kennelijke oordeel dat ook de ten behoeve van belanghebbende verrichte werkzaamheden niet als diensten in voormelde zin kunnen worden aangemerkt geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en kan voor het overige als verweven met waarderingen van feitelijke aard in cassatie niet op zijn juistheid worden getoetst. (…)’

7.5

Het Brandweerkostenarrest, HR BNB 1997/208, ging over legesheffing ter zake van werkzaamheden van de brandweer bij een auto (een ‘Eend’) die in de gracht was geduwd. Het Gerechtshof had geoordeeld dat deels sprake was van het dienen van het algemeen belang — het schoonhouden van de grachten voor een vrije doorvaart — en deels van het verlenen van een dienst aan belanghebbende — het uit het water takelen van de auto — en heeft vervolgens de aanslag tot de helft verminderd. De Hoge Raad heeft overwogen dat ter zake van de door de brandweer verrichte duikwerkzaamheden die behulpzaam waren aan het uit het water takelen van de auto, geen brandweerrechten konden worden geheven, aangezien deze werkzaamheden niet waren aan te merken als een dienst in de zin van artikel 277, lid 1, aanhef en onderdeel b, ten tweede van de Gemeentewet (oud):34.

‘3.3.

Het Hof heeft deze laatste vraag [CvB: ‘of ter zake van de duikwerkzaamheden terecht brandweerrechten van belanghebbende zijn geheven, en meer in het bijzonder om het antwoord op de vraag of de brandweer bij die werkzaamheden haar publieke taak vervulde dan wel een dienst in de zin (…) van de Gemeentewet (oud) (…)’] aldus beantwoord dat deels sprake was van het dienen van het algemeen belang — het schoonhouden van de grachten, waarbij het Hof kennelijk mede het verzekeren van de vrije doorvaart op het oog heeft -, deels van het verlenen van een dienst aan belanghebbende en heeft vervolgens, met de Inspecteur oordelende dat f 283 voor die dienst een redelijke vergoeding was, de aanslag tot dat bedrag verminderd. Het middel houdt in dat de duikwerkzaamheden (…) behoren tot de normale publieke taken van de brandweer, althans dat de vervulling van de publieke taak bij die werkzaamheden voorop heeft gestaan, en dat derhalve van belanghebbende in het geheel geen rechten konden worden geheven.

3.4.

Het Hof heeft blijkens zijn oordeel dat van belanghebbende een bedrag van f 283 kan worden geheven nu met de duikwerkzaamheden deels zijn belang werd gediend een onjuiste maatstaf aangelegd bij de beantwoording van de vraag of die werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als het verlenen van een dienst in voormelde zin. Hiervoor is vereist (…) dat het gaat om werkzaamheden die niet alleen liggen buiten het gebied van brand- en rampenbestrijding alsmede van beperking en bestrijding van gevaar voor mens en dier bij ongevallen, maar bovendien rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. (…)’

7.6

In HR BNB 1997/271 ging het om leges die Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland in rekening hadden gebracht aan een gemeente. Burgemeester en wethouders van de gemeente 's‑Gravenhage had verzocht om een verklaring van geen bezwaar ter zake van een te verlenen vrijstelling van het geldende bestemmingsplan. De Hoge Raad overwoog:35.

‘4.4.

Het Hof heeft geoordeeld dat met het in behandeling nemen van een aanvraag van burgemeester en wethouders tot afgifte van een verklaring van geen bezwaar gedeputeerde staten als naast hoger bestuursorgaan bestuurstoezicht uitoefenen ten opzichte van burgemeester en wethouders, welk toezicht niet gericht is op de bevordering van een individueel belang van de gemeente maar op het algemeen belang dat is gebaat bij een goede ruimtelijke ordening in de gehele provincie.

4.5.

Met dit oordeel heeft het Hof kennelijk en terecht tot uitdrukking gebracht dat het bij de werkzaamheden die voor gedeputeerde staten verbonden zijn aan het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een verklaring van geen bezwaar rechtstreeks en vooral gaat om het dienen van het publieke belang. Wel is indirect een particulier belang van de ‘achterliggende’ aanvrager (…) in het geding, maar (…) niet rechtstreeks en in overheersende mate. Bij het in behandeling nemen van een aanvraag tot afgifte van een verklaring van geen bezwaar is derhalve niet, ook niet gedeeltelijk, sprake van een rechtstreeks aan de gemeente dan wel aan de ‘achterliggende’ aanvrager verrichte dienst, zoals voor de toepasselijkheid van (…) artikel 148, lid 1, letter a, van de Provinciewet is vereist. (…)’

7.7

In HR BNB 2004/369 ging het om een legesheffing ter zake van een verzoek om een planschadevergoeding. De Hoge Raad bevestigde zijn leer van het Brandweerkostenarrest door te overwegen:36.

‘3.2.

Klaarblijkelijk is in genoemd artikel 2 van de Verordening het begrip ‘dienst’ in dezelfde zin gebruikt als in artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. Terecht is het Hof dan ook, onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 7 mei 1997, nr. 31 845, BNB 1997/208, ervan uitgegaan dat door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden als een dienst kunnen worden aangemerkt indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

3.3.

(…)

3.4.

Hoewel de werkzaamheden van een gemeentebestuur bij de beoordeling van een verzoek tot planschadevergoeding een individualiseerbaar belang betreffen, namelijk dat van de aanvrager, is dat belang niet overheersend. Voorop staat immers dat de gemeente bij het nemen van een besluit dat aanleiding kan geven tot planschadevergoeding — hierna ook: een besluit tot bestemmingswijziging — het algemene belang, te weten dat van de ruimtelijke ordening, behartigt en aldus haar publieke taak uitoefent, zodat het hier gaat om schade die een belanghebbende lijdt als rechtstreeks gevolg van de publieke taakuitoefening door de gemeente. Bij het nemen van een besluit tot bestemmingswijziging c.q. het daarop vooruitlopend verlenen van een vrijstelling, dient de gemeente de mogelijke gevolgen daarvan, waaronder het ontstaan van planschade, in haar afwegingen te betrekken; ook de kosten van het beoordelen of zich in een bepaald geval planschade voordoet, zijn zo'n gevolg. Dit is niet anders indien die beoordeling geschiedt op een daartoe strekkend verzoek van degene die stelt planschade te lijden. Derhalve gaat het bij de desbetreffende werkzaamheden rechtstreeks en vooral om het dienen van het publieke belang.

Opmerking verdient dat het bij planschade gaat om schade van de aanvrager die naar luid van artikel 49 WRO ‘redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven’ en derhalve volgens de wet in beginsel voor rekening van de overheid dient te komen. Met de beoordeling of en in hoeverre in een concreet geval uit deze rechtsregel voor de gemeente verplichtingen voortvloeien, is niet minder het belang van de gemeente gediend dan dat van de aanvrager. Er is dan ook geen reden om — op de grond dat de werkzaamheden van het gemeentebestuur bij de beoordeling van verzoeken tot planschadevergoeding rechtstreeks en in overheersende mate het individuele belang van de aanvrager zouden dienen — hier een uitzondering te maken op de regel dat de kosten van publieke taakuitoefening in beginsel niet ten laste van een individuele bij die taak betrokken burger kunnen worden gebracht.’

A-G Ilsink schreef in zijn conclusie voor HR BNB 2004/369:

‘3.3.

De genotsretributies, waaronder dus de leges, vormen een vergoeding voor door de gemeente verstrekte diensten. Twee elementen zijn in dit kader van belang: het begrip dienst enerzijds en het genot anderzijds.(…).

3.4.

De rechtspraak van de Hoge Raad is nogal casuïstisch; ik geef een paar voorbeelden. [CvB: volgen citaten uit HR BNB 1988/117 (7.2), HR BNB 1993/24 (7.3), HR BNB 1994/205 (7.4), HR BNB 1997/208 (7.5) en HR BNB 1997/271 (7.6)]

3.5.

Voor het rechtstreeks en vooral dienen van het publieke belang mogen van de profijttrekkende burger geen rechten (leges) worden geheven en voor het rechtstreeks en in overheersende mate behartigen van een individualiseerbaar particulier belang wel. (…)’

7.8

HR BNB 2005/268 ging over de heffing van rioolafvoerrecht door de gemeente Rotterdam. In geschil was of de gemeente mag heffen voor een dienst die zij uit hoofde van het algemeen belang uit de algemene middelen zou moeten bekostigen. De Hoge Raad overwoog:37.

‘3.2.

Uit de ontstaansgeschiedenis van artikel 229 van de Gemeentewet moet worden afgeleid dat de wetgever daarmee de mogelijkheid wilde laten voortbestaan dat gemeenten rioolrechten heffen, zulks kennelijk onverschillig of het (doen) aanleggen en onderhouden van een rioleringsstelsel, het aansluiten van onroerende zaken van derden op dat stelsel, en het afvoeren via dat stelsel van afvalwater afkomstig uit onroerende zaken van derden, werkzaamheden zijn die liggen binnen het gebied van de publieke taakuitoefening. Ook de vraag of de gemeentelijke werkzaamheden ter zake waarvan wordt geheven rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, speelt geen rol bij de heffing van rioolrechten, anders dan bij de leges waarop betrekking hebben de arresten van de Hoge Raad van 14 oktober 1992, nr. 27 804, BNB 1993/24, en 11 juni 1997, nr. 31 253, BNB 1997/271, waarop belanghebbende zich voor het Hof heeft beroepen, en het nadien nog gewezen arrest van 13 augustus 2004, nr. 37 836, BNB 2004/369.’

7.9

In HR BNB 2009/149 stond de vraag centraal of leges mochten worden geheven ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot vrijstelling van het verbod van permanente bewoning van een recreatiewoning. Ook in dit arrest bevestigde de Hoge Raad zijn leer van het Brandweerkostenarrest met de overweging:38.

‘3.3.1.

Het Hof is terecht ervan uitgegaan dat door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden slechts als een dienst kunnen worden aangemerkt, indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Voorts heeft het Hof terecht tot uitgangspunt genomen dat de handhaving van de regels van het bestemmingsplan tot die publieke taakuitoefening behoort omdat daarmee het algemene belang is gediend dat is gebaat bij een goede ruimtelijke ordening in de gemeente. Uit dit uitgangspunt vloeit echter voort dat het verzoek van een particulier om van een bestemmingsplan af te wijken in het algemeen niet op het publieke belang zal zijn gericht, maar zal zijn gestoeld op een persoonlijke wens van de verzoeker. Dat geldt ook voor het onderhavige verzoek van belanghebbende om haar tijdelijk vrijstelling te verlenen van het verbod van permanente bewoning van de recreatiewoning, zoals dat in het bestemmingsplan is opgenomen. De werkzaamheden van het gemeentebestuur bij de beoordeling van dat verzoek houden rechtstreeks en in overwegende mate verband met dit individuele belang van belanghebbende. Dat wordt niet anders door de omstandigheid dat het gemeentebestuur bij zijn beslissing op het verzoek de belangen van belanghebbende afweegt tegen de gevolgen voor de ruimtelijke ordening.’

Literatuur

8.1

Van der Burg e.a. schrijven over de begrippen dienstverlening en wederprestatie:39.

‘Het begrip dienstverlening wordt niet in de wet omschreven. Om die reden dient dit aan de hand van het spraakgebruik en jurisprudentie te worden uitgelegd. Er dient een wederprestatie te worden verricht. Wordt door de gemeente geen wederprestatie verricht, dan mogen geen rechten worden geheven. De wederprestatie dient voor degene die in de rechten wordt betrokken van belang te zijn. Indien blijkt dat belanghebbende de wederprestatie niet wenst, kunnen geen rechten worden geheven.

Soms kunnen zowel het individuele belang als het algemene belang met een gemeentelijke activiteit worden bevorderd. Van belang is dat primair het individuele belang met een activiteit wordt bevorderd. Wordt daarentegen primair het algemene belang met een activiteit bevorderd dan is voor kostenverhaal via rechten geen plaats.’

En over genotsrechten:40.

‘Is de gemeente verplicht de diensten te verlenen, dan ontstaat daardoor niet de bevoegdheid tot het heffen van genotsrechten indien daarmee slechts uitvoering wordt gegeven aan een op haar rustende publiekrechtelijke plicht en het individuele belang met de dienst niet wordt gediend. Hierbij kan worden gedacht aan het onderhouden van wegen op basis van de Wegenwet. Dit vindt kennelijk plaats in het kader van het algemene belang. Het heffen van rechten ter zake van bijvoorbeeld brandbestrijding of politiële diensten is niet toegestaan aangezien dit een publieke taak van de gemeenten is en gemeenten deze taak (…) wettelijk verplicht dienen uit te voeren. Heffing is mogelijk indien sprake is van een dienst die het gemeentebestuur heeft verstrekt en waarvan de genothebbende het feitelijke genot heeft. Het bestaan van een wettelijke plicht voor de gemeente om bepaalde diensten te verlenen is geen doorslaggevend criterium om te bepalen of de bevoegdheid tot het heffen van rechten al dan niet is vervallen. Kosten van bijzondere diensten van de brandweer of politie — bijvoorbeeld het leegpompen van kelders dan wel advisering bij beveiliging — kunnen via genotsrechten worden verhaald.’

En over het heffen van leges:41.

‘Bij leges wordt veelal gedacht aan vergunningen, paspoorten en rijbewijzen dan wel het in behandeling nemen van een verzoek daartoe. De dienst bij het verlenen van de vergunning is dat met de vergunning een verandering in de rechtstoestand van de vergunningaanvrager teweeg wordt gebracht. Met een paspoort of rijbewijs heeft de ontvanger de bevoegdheid tot bepaalde handelingen.’

Zij voegen aan de erkende twee elementen van leges te weten vergoeding krachtens algemene regelen en individueel bewezen dienst, nog een derde element toe, het kostenverhaal:42.

‘(…) [D]e bevoegdheid om rechten te heffen, is afhankelijk van het feit of ten gevolge van individueel bewezen dienst/wederprestatie kosten zijn gemaakt. Indien een individueel bewezen dienst geen kostenverhaal oproept, kan geen kostenverhaal plaatsvinden.’

8.2

Niessen definieert het begrip rechten in navolging van Hofstra als:43.

‘(…) betalingen die de overheid (…) vordert ter zake van een concrete door haar in haar functie als zodanig individueel bewezen dienst.’

8.3

Van Leijenhorst merkt in zijn noot in BNB 1997/208 onder het Brandweerkostenarrest op dat geen leges kunnen worden geheven ter zake van dienstverlening aan de gemeenschap als geheel of aan een groep van personen, maar wel indien sprake is van geïndividualiseerde diensten:

‘De overheid verleent allerlei diensten aan individuele personen, aan groepen van personen en aan de door de overheid bestuurde gemeenschap als geheel. Waar het gebaat zijn van de gemeenschap als geheel overheerst (handhaving openbare orde, defensie, veiligheid, enz.) moet de gemeenschap de kosten dragen. De financiering geschiedt dan uit de algemene middelen. Staat het gebaat zijn van een groep van personen voorop, zoals bijvoorbeeld bij het instandhouden van een rioolstelsel of bij het verwijderen van huishoudelijke afvalstoffen, dan ligt het voor de hand de kosten op de belanghebbende groep (degenen, wier eigendom op het rioolstelsel is aangesloten; degenen, die huishoudelijk afval produceren) te verhalen door het heffen van zogeheten bestemmingsbelastingen (riool- resp. afvalstoffenheffing). In beide gevallen — dienstverlening aan de gemeenschap als geheel en dienstverlening aan een groep van personen — gaan zowel de dienstverlening als de financiering de individuele persoon te boven, zij liggen op het niveau van de collectiviteit (de gemeenschap of de groep). Pas als sprake is van geïndividualiseerde diensten kunnen de kosten van die diensten aan de individuele afnemers in rekening worden gebracht, waarbij acht moet worden geslagen op de volgende beperkingen:

—

de dienst is geen belastbare dienst indien voor de overheid kenbaar is dat de afnemer de dienst niet wenst (…);

—

de dienst is gericht op het individuele belang van de afnemer (…), anders gezegd: de activiteiten houden rechtstreeks en voornamelijk (…) dan wel rechtstreeks en in overheersende mate (…) verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

De in het onderhavige arrest ook genoemde eis dat de dienst moet liggen buiten het gebied van de brand- en rampenbestrijding alsmede van beperking en bestrijding van gevaar voor mens en dier bij ongevallen, zie ik niet zozeer als een nadere beperking van de zich voor individuele kostenberekening lenende diensten als wel als een specifieke uitwerking van de eerder genoemde, algemene regel dat, waar het gebaat zijn van de gemeenschap als geheel overheerst, de gemeenschap de kosten van de dienstverlening moet dragen.’

8.4

Van Leijenhorst schrijft in zijn annotatie in BNB 2004/369:

‘(…) Als, bezien vanuit de overheid, bij de dienstverlening het algemene belang vooropstaat, is er geen plaats voor retributieheffing (legesheffing daaronder begrepen). Dit wordt niet anders als, bezien vanuit de (beoogde) contribuabele, het effect van de dienstverlening is dat daarmee rechtstreeks en in overheersende mate een individualiseerbaar belang wordt gediend.’

8.5

De Groot spreekt in AB 2005/360 naar aanleiding van HR BNB 2004/369 inzake een verzoek om vergoeding van planschade de gedachte uit:

‘(…) dat een gemeente bij de uitoefening van haar publieke taak op het gebied van de ruimtelijke ordening geen enkele speelruimte heeft als het gaat om kostenverhaal. Alleen als er een wettelijke basis is voor het kostenverhaal kan een gemeente de kosten van de taakuitoefening op het gebied van de ruimtelijke ordening verhalen. Doorslaggevend daarbij lijkt te zijn dat er sprake is van een (publieke) taakuitoefening waarbij de burger in een afhankelijkheidsrelatie verkeert; hij heeft geen keus en kan niet om de overheid heen.

(…)

(…) [B]ij publieke taakuitoefening kunnen de kosten die daarmee samenhangen niet ten laste van de individuele burger worden gebracht tenzij de wet daarvoor uitdrukkelijk (in de tekst of parlementaire geschiedenis) de ruimte biedt. Indien dit niet het geval is, is verhaal noch langs publiekrechtelijke, noch langs civielrechtelijke weg mogelijk.’

8.6

Van der Burg heeft de bestreden uitspraak van het Hof besproken in NTFR 2010/2327:

‘(…) [Het] is (…) iedere keer weer lastig om aan te geven welk belang nu overheerst. Zo kunnen voor (het in behandeling nemen van) een vergunning in beginsel wel leges worden geheven, terwijl ook hier kan worden gesteld dat het stelsel van vergunningverlening zijn basis vindt in de drang van de overheid om zaken te ordenen. De individuele uitzondering op een verbod vormt dan de basis om toch tot individuele dienstverlening te komen. Terwijl bijvoorbeeld voor het in behandeling nemen van een bezwaarschrift weer geen leges kunnen worden geheven. In het onderhavige geval, ter zake van het (in behandeling nemen van een verzoek tot) verstrekken van een identiteitsbewijs, slaat de wijzer vooralsnog weer de richting uit van het algemene belang, te weten de door de overheid ingevoerde identificatieplicht. Het onderbouwen van de keuze voor het ene of het andere blijft naar mijn mening voor meerdere uitleg vatbaar en daarmee een ingewikkelde zaak.’

8.7

En Makkinga deed dat in BB 2010/1483:

‘In de praktijk is vaak sprake van beide belangen en kan men zich in tal van situaties afvragen welk belang nu overheerst: het individuele belang of het algemene belang.

(…)

In casu is ook sprake van beide belangen: het algemene belang dat de maatschappij door middel van deze identiteitskaart de identificatieplicht goed kan uitvoeren en handhaven en het individuele belang dat men zich kan identificeren om zaken te regelen (denk aan bankzaken) en ook dat men met de kaart binnen Europa kan reizen. Voor het feit dat het hof aan de hand van de wetsgeschiedenis oordeelt dat de reden voor de introductie van de kaart is gelegen in de goede uitvoering en handhaving van de identificatieplicht en dat daardoor het algemene belang prevaleert (en zeker niet in overheersende mate het individuele belang) is veel te zeggen en bepaald niet onbegrijpelijk. Laat onverlet dat argumentatie en onderbouwing van beide standpunten kunnen leiden tot beide uitkomsten.’

Beschouwing

De motivering van de Hofuitspraak

9.1

De uitspraak maakt duidelijk dat het Hof rekening heeft gehouden met het jaar van het geschil. Dat is 2004, toen de uitgebreide identificatieplicht ingevolge de WUID nog niet was ingevoerd en dus evenmin een algemene plicht gold tot het dragen en kunnen tonen van een identificatiebewijs. Aan het einde van r.o. 4.3 (2.5) overweegt het Hof na een verwijzing naar de WID zoals die gold in 2004: ‘De Nederlandse identiteitskaart is daarmee in belangrijke mate dienstbaar geworden aan publieke belangen.’ De woorden ‘in belangrijke mate’ houden, volgens het fiscale taalgebruik, in dat de dienstbaarheid van de identiteitskaart aan de publieke belangen ten minste 30% beloopt, maar niet meer dan 50%. De overweging van het Hof leidt echter niet tot het oordeel dat de aanvraag van een identiteitskaart door belanghebbende vooral zijn particulier belang diende en dat dus de heffing van leges gerechtvaardigd was. Het Hof laat namelijk in het midden of ‘met de invoering van de beperkte identificatieplicht bij de Wet op de identificatieplicht het bezit van de Nederlandse identiteitskaart (…) al zozeer publieke belangen dient dat niet meer gesproken kan worden dat het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van deze kaart kan worden aangemerkt als een dienst (…), hoewel daarvoor reeds zwaarwegende argumenten zouden kunnen worden aangevoerd.’ R.o. 4.3 is derhalve een niet-dragende overweging. Het Hof overweegt vervolgens in r.o. 4.4. dat ‘(…) in ieder geval met de invoering van de algemene identificatieplicht bij de Wet op de uitgebreide identificatieplicht van 24 juni 2004, Stb. 2004, 300 het publieke belang bij het bezit van de Nederlandse identiteitskaart zozeer [is] gaan overheersen dat het individuele belang bij het bezit daarvan van ondergeschikte betekenis is.’

9.2

Deze overwegingen van het Hof zijn moeilijk te begrijpen. Belanghebbende deed zijn aanvraag om een identiteitskaart op 16 juli 2004, dus na publicatie van de WUID in het Staatsblad, maar voordat de WUID in werking was getreden, per 1 januari 2005. Door de publicatie van de WUID in het Staatsblad (of door de aanstaande invoering van de uitgebreide identificatieplicht?) is het publieke belang bij het verstrekken van identiteitskaarten in 2004 de overhand gaan voeren boven het particuliere belang, zo moet ik het oordeel van het Hof kennelijk lezen. Ik begrijp niet hoe de publicatie van de WUID in het Staatblad (of de aanstaande invoering van de WUID) de doorslag kan geven. Of moet ik de uitspraak zo lezen, mede gezien r.o. 4.6, dat de steeds verdere uitbreiding van de identificatieverplichting tot gevolg heeft gehad dat de identiteitskaart meer en meer het ene belang is gaan dienen ten koste van het andere belang? Dan rijzen twee vragen: wanneer was de omslag (op 24 juni 2004?) en hoe weten de rechters dat het ene belang ging prevaleren? Op deze vragen vind ik geen begin van een antwoord in de parlementaire geschiedenis van de WID of WUID. Het Hof had naar mijn opvatting de doorslag moeten geven aan de wet- en regelgeving van 2004 en niet aan het toekomstige recht. Het oordeel van het Hof kan reeds daarom geen stand houden. Hiertegen zou wellicht kunnen worden ingebracht dat een burger niet met ingang van 1 januari 2005 kan voldoen aan zijn toonplicht door pas op maandag 3 januari 2005 een identiteitsbewijs aan te vragen. Ik ben echter van mening, zie 9.12, dat de invoering van de toonplicht in dezen niet relevant is. Aangezien ‘gemeentelijk’ Nederland echter zit te wachten (zie 1.4) op beantwoording van de vraag of heffing van leges ter zake van het aanvragen van een identiteitskaart is toegestaan onder de gelding van de WUID, dus vanaf 1 januari 2005, zal ik hierop ingaan.

9.3

Uit de tekst van artikel 2, lid 2 van de Paspoortwet (5.1) in samenhang gelezen met artikel 1, lid 1, ten eerste van de WID (6.1) leid ik af dat de identiteitskaart van oorsprong ten doel heeft een reisdocument te zijn. Een reisdocument doet tevens dienst als middel van identificatie, aldus de wetgever van de Paspoortwet (5.2). In zoverre bestaat geen verschil tussen een identiteitskaart en een paspoort. Beide documenten hebben voor Nederlanders de functie om zich in het buitenland, maar ook in Nederland, te kunnen identificeren. Wanneer de identiteitskaart louter de functie zou hebben gehad van een identiteitsbewijs in het kader van de toonplicht van artikel 2 van de WID (na 1 januari 2005), en niet tevens zou gelden als reisdocument, zou geen geschil over de in rekening gebrachte leges zijn ontstaan. Een dergelijke kaart zou immers door de gemeente worden verstrekt ten dienste van het publieke belang van de rechtshandhaving en vrij zijn van heffing van leges. Artikel 1, lid 1, ten vierde van de WID (6.1) noemt ook het (geldige) rijbewijs als een document waarmee een ieder zich kan identificeren in het kader van de per 1 januari 2005 ingevoerde toonplicht. Het rijbewijs heeft dus eveneens een dubbele functie gekregen. Het Hof legt in r.o. 4.7 wel uit waarom het afgeven van het rijbewijs verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang (het bezit van het rijbewijs legitimeert het besturen van motorrijtuigen), maar het verklaart niet waarom dat belang overheerst. Het Hof negeert de functie van het rijbewijs als middel van identificatie en komt daarom niet toe aan de vraag welke functie overheerst. En hoe zou het in de visie het Hof zitten met het paspoort? Functioneert dat reisdocument, anders dan de identiteitskaart, nog wel overwegend ten behoeve van een individualiseerbaar belang? Het lijkt mij dat de consequentie van de bestreden uitspraak is dat ook de legesheffing ter zake van het aanvragen van paspoorten van de baan is.

Uitgangspunten

9.4

Het is mogelijk om in het kader van de toonplicht ingevolge de WUID te bedenken wanneer het individuele belang van de aanvrager van de identiteitskaart vanwege zijn vermoedelijke oogmerk zal overheersen, of juist niet. Een burger in het bezit van een rijbewijs behoeft bijvoorbeeld geen identiteitskaart meer aan te vragen om te kunnen voldoen aan zijn toonplicht. Met zijn aanvraag van een identiteitskaart, kennelijk bestemd als reisdocument, wordt het individuele belang gediend en past het om leges te heffen. Geheel anders is wellicht het doel van de aanvraag van een burger die langdurig verpleegd wordt in een inrichting: hij heeft vermoedelijk geen behoefte aan een rijbewijs of paspoort aan om te kunnen reizen, maar wil zich kunnen identificeren met een identiteitskaart. Deze benadering is echter praktisch onuitvoerbaar voor de gemeenten en lijkt mij uit te gaan van een onjuiste maatstaf aangezien de afweging tussen publiek en individueel belang niet vanuit de optiek van de individuele aanvrager(s) moet worden benaderd, maar vanuit die van de dienstverlenende overheid. Zie bijvoorbeeld HR BNB 1994/205 (7.4) inzake het opstellen van een aanvalsplan waarin vanuit het perspectief van de politie het algemeen belang wordt gediend, als ook het Brandweerkostenarrest (7.5).

9.5

De Hoge Raad heeft in het Brandweerkostenarrest (7.5) overwogen dat om de werkzaamheden van de brandweer aan te merken als het verlenen van een dienst in de zin van artikel 277 (thans 229), lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet (oud) vereist is ‘(…) dat het gaat om werkzaamheden die niet alleen liggen buiten het gebied van brand- en rampenbestrijding alsmede van beperking en bestrijding van gevaar voor mens en dier bij ongevallen, maar bovendien rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.’ De Hoge Raad heeft deze leer nadien meerdere keren herhaald. Uit de tekst van de arresten volgt dat voor de heffing van leges moet worden voldaan aan twee vereisten. De werkzaamheden dienen:

a.

buiten de vervulling van de publieke taak van de overheidsinstantie te liggen; en

b.

rechtstreeks en in overheersende mate verband te houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

Vereiste a: buiten de publieke taakvervulling

9.6

Het in behandeling nemen van een aanvraag van een paspoort, rijbewijs of identiteitskaart behoort mijns inziens tot het normale werkgebied van een gemeente als overheid. Het behoort tot de publieke taak die de wetgever aan de gemeenten heeft opgedragen. Het is ondenkbaar dat deze taak in handen van particulieren wordt gesteld. De afgifte van deze documenten is een publiekrechtelijke rechtshandeling. Als daarentegen de gemeente een haar in eigendom toebehorend gebouw verhuurt aan een derde, oefent ze in beginsel geen publieke taak uit. Zij brengt huur in rekening en is niet bevoegd leges te heffen. Ook de verstrekking van maaltijden aan de ambtenaren in hun kantine is wel een dienstverlening door de overheid, maar geen uitoefening van een publieke taak. En toch mag heffing van leges alleen plaatsvinden ter zake van een werkzaamheid van de overheid buiten de vervulling van de publieke taak, aldus vereiste a in het Brandweerkostenarrest.

9.7

In de literatuur (7.7 en 8.3) wordt nauwelijks aandacht geschonken aan vereiste a en lijkt doorslaggevend belang te worden toegekend aan het tweede vereiste. Ook de Hoge Raad heeft meermaals de werkzaamheden van de overheid slechts aan vereiste b getoetst: zie HR BNB 1994/205 (7.4), HR BNB 1997/271 (7.6), HR BNB 2004/369 (7.7) en HR BNB 2009/149 (7.9). Ik proef spanning tussen het vereiste a van de Hoge Raad (wil een gemeente leges kunnen heffen, dan dienen de werkzaamheden buiten haar publieke taakuitoefening te liggen) en de opmerking in de parlementaire geschiedenis (4.2) dat ‘zeer wel van dienstverlening gesproken kan worden als het gaat om een zuiver publiekrechtelijke handeling van de overheid’. In de definitie van Hofstra/Niessen (8.2) van het begrip rechten ‘betalingen die de overheid (…) vordert ter zake van een concrete door haar in haar functie als zodanig individueel bewezen dienst’ ontbreekt die spanning doordat daaraan niet is gevoegd: buiten de vervulling van haar publieke taak. In het arrest inzake planschadevergoeding, HR BNB 2004/369 (7.7), maar ook in HR BNB 2009/149 (7.9), lijkt vereiste a te zijn opgegaan in vereiste b, doordat de publieke taakuitoefening gelijkgesteld is met het behartigen van het publieke belang. Ik voel het meest voor de uitleg van vereiste a door Van Leijenhorst waar hij schrijft ‘(…) [d]e (…) eis (…) zie ik niet zozeer als een nadere beperking van de zich voor individuele kostenberekening lenende diensten als wel als een specifieke uitwerking van de (…) algemene regel dat, waar het gebaat zijn van de gemeenschap als geheel overheerst, de gemeenschap de kosten van de dienstverlening moet dragen’ (8.3).

Vereiste b: rechtstreeks en in overheersende mate ten behoeve van een individualiseerbaar belang

9.8

De werkzaamheden van de gemeente dienen rechtstreeks en in overheersende mate verband te houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, aldus het tweede vereiste dat de Hoge Raad in het Brandweerkostenarrest (7.5) stelde aan de heffing van leges. De Hoge Raad heeft het vereiste verband niet steeds met dezelfde woorden omschreven. In HR BNB 1994/205 (7.4) gebruikte de Hoge Raad de bewoordingen ‘rechtstreeks en voornamelijk’, in HR BNB 1997/271 (7.6) ‘rechtstreeks en vooral’ en ‘rechtstreeks en in overheersende mate’, in HR BNB 2004/369 (7.7) ‘rechtstreeks en in overheersende mate’, en in HR BNB 2009/149 (7.9) eveneens ‘rechtstreeks en in overheersende mate’, maar ook ‘rechtstreeks en in overwegende mate’. Het begrip ‘rechtstreeks’ lijkt in de literatuur geen aandacht waard te zijn, maar dat is onterecht. De afgifte van een identiteitskaart dient naar mijn opvatting rechtstreeks een individueel belang, te weten het kunnen reizen over de grens en het zich kunnen identificeren in privé situaties. Slechts indirect wordt met het verstrekken van een identiteitskaart het publieke belang van bestrijding van criminaliteit gediend. De andere begrippen die de Hoge Raad heeft gebruikt om het vereiste verband aan te duiden: ‘voornamelijk’, ‘vooral’, ‘in overwegende mate’ en ‘in overheersende mate’, zijn kennelijk synoniemen. De vraag is wat daaronder dient te worden verstaan.

9.9

De Hoge Raad heeft het woord ‘overheersend’ gebruikt bij de afbakening van de werkzaamheid van een goeddoellichaam in de zin van artikel 6 van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (oud). De Hoge Raad overwoog:44.

‘4.5.

(…) Van een ‘op de voorgrond staan van de behartiging van een algemeen maatschappelijk belang’ in de zin van artikel 6 bij een lichaam als bedoeld in de Wet, kan (…) slechts sprake zijn wanneer in het geheel van de door het lichaam uitgeoefende activiteiten die activiteiten welke het rechtstreeks ter behartiging van een zodanig belang verricht, een dermate overheersend karakter bezitten, dat daarbij de overige door dit lichaam uitgeoefende activiteiten als bijkomstig moeten worden aangemerkt. (…)’

9.10

De literatuur is niet eensgezind over de inhoud van het begrip ‘overheersend’. Zo schrijven Van Dijck & Van Vijfeijken in hun brochure over instellingen van algemeen nut:45.

‘‘Overheersend’ is naar onze mening zwakker dan ‘uitsluitend of nagenoeg uitsluitend’ en ‘hoofdzakelijk’ maar sterker dan grotendeels. Laat ons het houden op 75%. Verdedigbaar is echter ook dat aan ‘op de voorgrond staan’ een veel minder sterk accent gegeven moet worden en dat het overeenkomt met ‘primair’. (…) Het brassbandarrest BNB 1994/280 kan dan ook naar dit terrein worden doorgetrokken, zodat slechts een (iets meer dan) 50% algemeen nut nodig is.’

S.A. Stevens meent echter in zijn boek over de belastingplicht in de vennootschapsbelasting:46.

‘De uitspraak biedt echter weinig duidelijkheid omdat de Hoge Raad het ene vage criterium ‘op de voorgrond staat’ vervangt door het andere vage criterium ‘overheersend’ en ‘niet bijkomstig’. (…) Bijkomstig lijkt mij 10%; aangezien de grens voor ‘in belangrijke mate’ bij 30% ligt. Er kan dan worden aangesloten bij het wel bekende criterium van ‘geheel of nagenoeg geheel’ dat 90% of meer inhoudt.’

9.11

Mijns inziens houdt het begrip ‘in overheersende mate’ meer in dan ‘grotendeels’, indien ‘grotendeels’ inhoudt gelijk aan 50%, en minder in dan ‘hoofdzakelijk’, dat immers groter of gelijk aan 70% is.47. Voor de legesheffing is naar mijn opvatting sprake van een verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang wanneer dat belang doorslaggevend is; en dus meer dan de helft. Zo dient het door de politie opgestelde aanvalsplan voornamelijk om een efficiënt politieoptreden ter handhaving van de rechtsorde mogelijk te maken en om de veiligheid van de bij dat optreden betrokken politieagenten te verhogen (7.4). Ook de deels in het belang van de bezitter van de Eend verrichte duikwerkzaamheden houden volgens de Hoge Raad niet in overheersende mate verband met een individualiseerbaar belang (7.5).

9.12

Resumerend zou ik willen verdedigen dat beslissend is dat de wetgever de identiteitskaart primair heeft ingevoerd als reisdocument, naast het paspoort; vgl. artikel 2, lid 1 en lid 2, van de Paspoortwet (5.1). De identiteitskaart heeft daarnaast, evenals het paspoort en het rijbewijs, in talrijke maatschappelijke situaties de functie van identificatiebewijs verworven48., zoals bij het sluiten van een arbeidsovereenkomst, het openen van een bankrekening, het laten opstellen of het ondertekenen van een notariële akte en het bezoek aan de disco of het casino. De overheid is vervolgens als bestrijder van de criminaliteit als het ware ‘meegelift’ (vgl. 9.3). Het is voor de rechter zowel thans als vóór 2005 praktisch ondoenlijk uit te maken welke functie het meest veelvuldig wordt vervuld of in het maatschappelijke verkeer voorop staat. Dat te onderzoeken lijkt mij ook niet de bedoeling van de legesheffing. De identiteitskaart staat nog steeds genoemd in de Paspoortwet als reisdocument, dat is wettelijk gezien zijn basis en daarmee primaire functie. Daarom wordt de identiteitskaart in overheersende mate verstrekt door de overheid voor het vervullen van die functie. Wat de aanvrager er verder mee doet, is niet na te gaan door de gemeente en later evenmin door de belastingrechter. Pas wanneer de identiteitskaart uit de Paspoortwet wordt gehaald en dus niet langer wordt aangemerkt als reisdocument wordt dit mogelijk anders.

Beoordeling van het middel

Prealabel

10.1

Zoals ik in 9.1 en 9.2 heb uiteengezet, dient de uitspraak van het Hof mijns inziens te worden vernietigd, omdat het Hof zijn oordeel heeft gebaseerd op de invoering van WUID. De WUID is echter ingevoerd met ingang van 1 januari 2005 en was dus ten tijde van de aanvraag van een identiteitskaart door belanghebbende, op 16 juli 2004, nog niet in werking getreden. De algemene identificatieverplichting waarop het Hof doelt in r.o. 4.4 gold niet in 2004, en daarom kan niet gezegd worden dat de verstrekking van de identiteitskaart aan belanghebbende op die grond in overheersende mate dienstbaar is aan het publieke belang.

Onderdeel 1 primair

10.2

Het College heeft het standpunt ingenomen49.

(…) dat de wetgever ervan uit is gegaan dat gemeenten ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een identiteitskaart leges zouden kunnen heffen ter vergoeding van de ter zake van de aanvraag gemaakte werkelijke kosten. (…) Daarmee heeft de wetgever ingevuld dat bij het in behandeling nemen van een aanvraag voor een identiteitsbewijs sprake is van een dienst in de zin van art. 229 lid 1 onderdeel b Gemeentewet. Aan de vraag of het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een identiteitskaart werkzaamheden zijn die liggen binnen het gebied van de publieke taakuitoefening, wordt derhalve niet toegekomen.

10.3

De wetgevers van de Paspoortwet, de WID en de WUID zijn uitgegaan van de veronderstelling dat ter zake van het verstrekken van een identiteitskaart leges in rekening kunnen worden gebracht.50. Zij veronderstellen dat sprake is van het verstrekken van een dienst in de zin van (thans) artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b van de Gemeentewet. De uitleg die de wetgever heeft gegeven aan begrippen als legesheffing en dienstverlening in de parlementaire geschiedenis van de Paspoortwet, de WID en de WUID kan echter niet van invloed zijn op het begrip ‘dienst’ in de Gemeentewet, zoals het College verdedigt. Vergelijk. HR BNB 2005/268 (7.8) waarin de Hoge Raad verwijst naar ‘de ontstaansgeschiedenis van artikel 229 van de Gemeentewet’. De parlementaire geschiedenis van die wetten maakt geen onderdeel uit van de ontstaansgeschiedenis van artikel 229 van de Gemeentewet. Een wetgever kan door toelichting op zijn wetgeving niet de inhoud van een begrip in een andere, oudere, wet inkleuren. Die uitleg van het begrip in die andere wet is voorbehouden aan de rechter. Ik meen derhalve dat onderdeel 1 primair van het middel moet falen.

Onderdeel 1 subsidiair

10.4

Subsidiair betoogt het College in onderdeel 1 dat het criterium van de Hoge Raad in het Brandweerkostenarrest (7.5) te ruim is geformuleerd omdat bijna iedere dienst van een gemeente een uitvloeisel is van haar publieke taken. Het criterium sluit niet aan bij de bedoeling van de wetgever, daar ook gesproken kan worden van dienstverlening als het gaat om zuiver publiekrechtelijke handelingen van de overheid.

10.5

Het Hof heeft ter zake overwogen:

‘4.5.

(…) Het Hof is (…) van oordeel dat het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart zozeer dienstbaar is aan identificatieplichten die liggen in de sfeer van de publieke taakuitoefening, en zozeer ondergeschikt is aan een individualiseerbaar belang, dat het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van deze kaart niet meer kan worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, lid 1, onderdeel b van de Gemeentewet.’

10.6

Bij de beantwoording van de vraag of de werkzaamheid van het in behandeling nemen van een aanvraag van een identiteitskaart buiten de publieke taakvervulling van de gemeente valt, sluit ik mij aan bij de uitleg van die eis door Van Leijenhorst waar hij schrijft ‘(…) [d]e (…) eis (…) zie ik niet zozeer als een nadere beperking van de zich voor individuele kostenberekening lenende diensten als wel als een specifieke uitwerking van de (…) algemene regel dat, waar het gebaat zijn van de gemeenschap als geheel overheerst, de gemeenschap de kosten van de dienstverlening moet dragen’ (8.3 en 9.7). In zoverre kan het subsidiaire deel van de klacht niet slagen aangezien het criterium in het Brandweerkostenarrest mijns inziens niet te ruim is. Overigens ben ik met de in 9.7 genoemde schrijvers van mening dat in wezen sprake is van één doorslaggevend criterium in het Brandweerkostenarrest dat inhoudt dat de werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband dienen te houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

Onderdeel 1 meer subsidiair

10.7

De Gemeente klaagt dat het Hof een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het criterium van het Brandweerkostenarrest dan wel dat het oordeel van het Hof, voor zover de weging bij de toepassing van dat criterium als feitelijk heeft te gelden, onbegrijpelijk is dan wel onvoldoende gemotiveerd.

10.8

Zoals in 9.3 is uiteengezet, is de identiteitskaart van origine een reisdocument. Het document geeft de houder het recht het grondgebied van de lidstaat van afgifte te verlaten en te reizen naar alle landen van de Europese Unie (6.2 en 6.3). Daarnaast is het document van belang voor de houder om zich in allerlei privé-situaties te kunnen identificeren, zoals bij een bank, een werkgever, de notaris, en zelfs in de disco of het casino. Slechts bij nakoming van de plicht om een identiteitsbewijs te tonen aan de politie wordt uitsluitend het algemeen belang gediend. Mijns inziens dient een identiteitskaart derhalve rechtstreeks en in overheersende mate een individualiseerbaar belang. Dat een identiteitskaart ook nog het algemeen belang dient, moge zo zijn, rechtstreeks en in overheersende mate is dat belang bij het aanvragen en verstrekken ervan niet.

10.9

Ik meen derhalve dat onderdeel 1 meer subsidiair, voor zover nodig in samenhang gelezen met onderdeel 1 subsidiair, slaagt. De uitspraak van het Hof dient te worden vernietigd en de uitspraak van de Rechtbank, wat er ook zij van de motivering, bevestigd.

Onderdeel 2

10.10

In onderdeel 2 klaagt het College dat het Hof, nu sprake is van twee afzonderlijke kennisgevingen op één biljet, de kennisgeving ter zake van de identiteitskaart had moeten vernietigen en die ter zake van het rijbewijs had moeten handhaven, in plaats van de kennisgeving te verminderen.

10.11

Omdat ik concludeer tot gegrondverklaring van onderdeel 1 meer subsidiair van het middel, behoeft onderdeel 2 wat mij betreft geen behandeling meer. Onderdeel 2 van het middel kan mijns inziens overigens wel zelfstandig tot cassatie leiden. Als er geen leges geheven kunnen worden voor het in behandeling nemen van een aanvraag van een identiteitskaart, moet alsnog de schriftelijke kennisgeving van de gemeente ter zake daarvan worden vernietigd. Voor een ‘vermindering van de schriftelijke kennisgeving’, waartoe het Hof heeft beslist, is derhalve geen plaats.

Conclusie

De conclusie strekt tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie en vernietiging van de uitspraak van het Hof.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.