54 Toegang tot de civiele overheidsrechter in Nederland

Het beginsel van toegang tot de rechter wordt beschouwd als één van de meest wezenlijke beginselen van ‘ons’ burgerlijk procesrecht.1 Zonder toegang kunnen de andere beginselen van procesrecht (zoals het recht op hoor en wederhoor en berechting binnen een redelijke termijn2) immers niet worden verwezenlijkt. Het recht op toegang tot de rechter is niet gecodificeerd, doch wordt geacht te zijn erkend door ‘de wet’ en bijvoorbeeld de regelgeving over gefinancierde rechtsbijstand, die veronderstellen dat toegang tot de rechter bestaat.3 Daarnaast pleegt het recht op toegang tot de rechter te worden afgeleid uit art. 17 Grondwet, waarin is bepaald:

Het feit dat de (Grond)wet slechts – versnipperd – elementen van het recht op een eerlijk proces beschermt, heeft geleid tot discussie over de vraag of het recht op toegang tot de rechter niet als een expliciete en positief geformuleerde bepaling in de Grondwet zou moeten worden opgenomen. De steeds groter wordende betekenis van art. 6 EVRM en art. 47 Handvest voor de Nederlandse rechtsorde heeft daarbij tevens een rol gespeeld.4 Dit is uitgemond in het wetsvoorstel 31 570, dat beoogt een nieuw eerste lid aan art. 17 Gw toe te voegen:

De doelstelling van deze wetswijziging is de individuele rechtsbescherming op grondwettelijk niveau te garanderen.5 Met de formulering van het recht op toegang tot de rechter als subjectief grondrecht krijgt de burger een bepaalde aanspraak jegens de rechter en de wetgever, terwijl de rechter en de wetgever de toegankelijkheid zullen moeten garanderen.6 Voorts wordt met de wetswijziging beoogd een lacune in de rechtsbescherming aan te vullen voor die gevallen die buiten de reikwijdte van zowel art. 6 EVRM en art. 47 Handvest vallen.

Verschillende ontwikkelingen beogen bij te dragen aan een betere toegankelijkheid van de (civiele) rechter. Voorbeelden vormen de verhoging van de competentiegrens bij de kantonrechter tot € 25.0007 en het programma ‘Kwaliteit en Innovatie rechtspraak’ (KEI).8 Een belangrijk onderdeel daarvan is de Invoeringswet Vereen voudiging en digitalisering van het procesrecht (Kei-I), waarmee wordt beoogd de procedures in het burgerlijk procesrecht en in het bestuursprocesrecht niet alleen te vereenvoudigen en te versnellen, maar ook te digitaliseren. Voor zowel vorderingen als verzoeken geldt één uniforme basisprocedure die met een ‘procesinleiding’ wordt aangevangen. De ‘gefaseerde invoering’ is ten tijde van de afronding van dit boek in gang gezet. Met de vereenvoudiging van de civiele procedure worden tijd- en kostenbesparing voor partijen beoogd, maar het vraagstuk van proceskostenveroordeling en -vergoeding is niet expliciet aan de orde gesteld. Voorts blijven substantiële griffierechten verschuldigd, zelfs in zaken die al in het beginstadium van de procedure worden ingetrokken.9

Griffierechten kunnen een belangrijke belemmerende factor vormen in de toegang tot de rechter.10 Een kosteloze rechtspleging is echter ondenkbaar. Griffierechten dienen niet enkel als een bijdrage aan de rechtspleging, maar ook als financiële prikkel ter voorkoming van ‘onnodig’ gebruik van de rechtspraak.11 Griffierechten mogen dan ook worden geheven, zolang de heffing een legitiem doel dient en deze het recht op toegang tot de rechter niet in de kern aantast.12 Deze vuistregel kan implicaties hebben voor de wettelijke verplichting van partijen de griffierechten tijdig te voldoen, met niet- ontvankelijkheid als sanctie. In geval van een apparaatsfout kan de regel met toepassing van de hardheidsclausule terzijde worden geschoven, waarbij van belang is dat de regel vooral het belang van de Staat dient bij naleving van voorschriften en beperking van het incassorisico, en niet legitieme belangen zoals de rechtszekerheid.13 Ook voorstellen tot invoering van kostendekkende griffierechten, voornamelijk bedoeld als bezuinigingsmaatregel, zijn op deze grondslag van de baan geveegd.14 Nadien doorgevoerde verhogingen van de griffierechten zijn hevig bekritiseerd.15

In het navolgende staan de financiële drempels in de toegang tot de rechter centraal, die worden gevormd door de directe kosten van een procedure en dan met name de eventuele proceskostenveroordeling. De kosten voor rechtsbijstand – doorgaans de belangrijkste kostenpost – kunnen in het bijzonder een obstakel vormen.16 Verschillende instrumenten moeten waarborgen dat ook deze kostenpost niet prohibitief hoog uitvalt.