HR, 22-01-2010, nr. 08/02402

In 1976 heeft de Gemeente [eiseres], destijds geheten [B] B.V., de volle eigendom van een (reeds aan [eiseres] verhuurd) perceel aan de [a-straat 1] te [plaats] en de blote eigendom van een daaraan grenzend (en reeds aan [eiseres] in erfpacht gegeven) perceel verkocht en geleverd. [eiseres] dreef op de beide percelen (die hierna ook als de locatie zullen worden aangeduid) een houthandel.

In de transportakte van 15 april 1976 (hierna: de transportakte) met betrekking tot de locatie is in art. 14 onder meer het volgende opgenomen:

Op 11 december 1979 heeft [eiseres] haar onderneming ondergebracht in haar op diezelfde datum opgerichte dochtervennootschap [B]. [B] huurde de locatie van [eiseres].

De aandelen in het kapitaal van [B] zijn op 22 mei 2001 overgedragen aan [C] B.V., dat geen deel van het concern van [eiseres] uitmaakt.

De Gemeente heeft in de loop van 2001 te kennen gegeven dat zij de locatie weer in eigendom wenste te verwerven. Aanvankelijk heeft zij, in de veronderstelling dat de eigendom van de locatie en de onderneming in dezelfde handen waren, hierover met [B] overleg gevoerd.

Op 11 juni 2002 heeft de Gemeente — het stadsdeel Westerpark — besloten een onteigeningsprocedure met betrekking tot de locatie te starten, in verband met de realisering van het bestemmingsplan ‘Wooneilanden Houthavens’.

Tegen dit voorgenomen onteigeningsbesluit heeft [eiseres] bij brief van 18 juli 20022. een zienswijze in de zin van de Awb ingebracht. De Gemeente heeft op 3 december 2002 deze zienswijze ongegrond verklaard en besloten tot onteigening van de locatie. Bij besluit van 27 juni 2003 is het besluit van de Gemeente goedgekeurd door de Kroon.

Begin 2003 heeft de onderneming van [B] de locatie verlaten.

Op 23 juli 2003 is het besluit van Gedeputeerde Staten tot goedkeuring van het bestemmingsplan ‘Wooneilanden Houthavens’ door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vernietigd, waardoor het hiervoor onder 1.7 genoemde onteigeningsbesluit is komen te vervallen.

In de raadsvoordracht, horende bij het besluit tot de hiervóór (onder 1.1) genoemde verkoop, is onder meer het volgende opgenomen:

In art. 13 van de transportakte is, voor het geval dat de koper ([eiseres]) tot overdracht van de locatie of een gedeelte daarvan zou besluiten, een recht van eerste koop ten behoeve van de Gemeente overeengekomen.

Bij exploot van 17 juni 2003 heeft [eiseres] de Gemeente gedagvaard voor de rechtbank Amsterdam. [Eiseres] vordert na wijziging van eis bij akte na comparitie tevens houdende wijziging van eis van 25 augustus 2004 dat de rechtbank voor recht verklaart dat de Gemeente, wanneer zij of haar Stadsdeel Westerpark, de beleidsvoornemens met betrekking tot het gebied van de Houthaven met daarin het perceel van [eiseres] in afwijking van de huidige bestemming en tegen de zin van die laatste wenst door te zetten, de Gemeente onverkort zal zijn gehouden tot nakoming van haar verplichtingen uit hoofde van de akte van 15 april 1976, met inbegrip van de verplichting tot het aanbieden van een gelijkwaardig vervangend terrein aan [eiseres], met veroordeling van de Gemeente in de kosten van de procedure.

[Eiseres] heeft, naast hetgeen onder de feiten is weergegeven, aan haar vordering ten grondslag gelegd dat een onteigeningsprocedure de contractuele verplichtingen van de Gemeente jegens [eiseres] onverlet laat. Volgens [eiseres] kan het niet zo zijn dat de Gemeente, door tot onteigening over te gaan, zich van haar uit eigen vrije wil aangegane contractuele verplichtingen zou kunnen bevrijden3..

[B] heeft — bij incidentele conclusie tot tussenkomst — de rechtbank verzocht haar als interveniënte toe te laten. De Gemeente heeft zich ter zake van dit verzoek aan het oordeel van de rechtbank gerefereerd. De rechtbank heeft, bij vonnis in het incident tot tussenkomst van 12 november 2003, [B] als tussenkomende partij toegelaten4..

De Gemeente heeft zich tegen de vordering van [eiseres] verweerd. Zij heeft betoogd dat in (de bevoegdheid tot) onteigening ligt besloten dat daarmee alle bestaande privaatrechtelijke aanspraken en rechten met betrekking tot het te onteigenen perceel worden doorkruist. Als de Gemeente tot onteigening van de locatie besluit, komen de aanspraken van [eiseres] op grond van art. 14 van de transportakte te vervallen, aldus de Gemeente.

Na bij tussenvonnis van 31 maart 2004 een comparitie van partijen te hebben gelast, welke comparitie op 29 juni 2004 heeft plaatsgehad, heeft de rechtbank bij vonnis van 13 juli 2005 de vordering van [eiseres] toegewezen. Zij heeft daartoe geoordeeld dat als uitgangspunt moet gelden dat de overheid aan privaatrechtelijke overeenkomsten is gebonden, ook wanneer zij zich daarmee bindt ten aanzien van de toepassing van publiekrechtelijke bevoegdheden. Slechts dan kan van de overheid geen nakoming worden gevergd, wanneer zwaarwegende belangen zich tegen het gestand doen van de overeenkomst verzetten. Van dergelijke zwaarwegende belangen is — aldus de rechtbank — niet (voldoende) gebleken (rov. 4.5).

De Gemeente heeft bij het hof Amsterdam hoger beroep van het vonnis van 13 juli 2005 doen instellen. Na bij tussenarrest van 30 november 2006 de zaak te hebben gevoegd met het tussen [B] en de Gemeente aanhangige appel5., heeft het hof bij arrest van 28 februari 2008 in de onderhavige zaak het vonnis van de rechtbank van 13 juli 2005 vernietigd en, opnieuw rechtdoende in hoger beroep, de vordering van [eiseres] alsnog afgewezen. Het hof heeft onder meer overwogen:

[Eiseres] heeft tijdig6. cassatieberoep doen instellen. De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping. Beide partijen hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten.

Het cassatiemiddel omvat drie klachten (I–III). Klacht I omvat drie onderdelen (1–3), evenals klacht II. Klacht III bevat een (ook als zodanig aangeduide) ‘bezemklacht’. Aan de klachten gaat een inleiding vooraf.

De onderdelen 1 en 2 van klacht I betogen dat 's hofs afwijzing van de vordering van [eiseres] slechts berust op twee in rov. 3.5 weergegeven stellingen van de Gemeente, te weten

Door aldus te oordelen heeft het hof volgens de klacht miskend dat [eiseres] de door het hof bedoelde ‘bevoegdhedenovereenkomst’ in art. 14 niet aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd en evenmin heeft betwist dat art. 14 een extra mogelijkheid dan wel bevoegdheid als hiervoor bedoeld aan de Gemeente bood om op eigen initiatief en zonder onteigeningsprocedure de eigendom van de locatie te herkrijgen. [eiseres] heeft aan haar vordering ten grondslag gelegd dat, indien de Gemeente op enig moment weer de beschikking over de locatie wil krijgen maar [eiseres] die dan niet zelf wil vervreemden, dit een situatie oplevert als bedoeld in art. 14 en dat partijen dan conform art. 14 moeten handelen, dat wil zeggen dat de Gemeente alsdan aan [eiseres] een gelijkwaardig vervangend terrein moet leveren en aan haar de verplaatsingskosten moet vergoeden. In dit kader heeft [eiseres] volgens de klacht tevens aangevoerd:

Volgens onderdeel 3 van klacht I heeft het hof met zijn oordeel in rov. 3.5 in samenhang met de rov. 3.7.1–3.7.5 in strijd met art. 24 en/of art. 149 jo 154 Rv niet op de vorderingsgrondslag van [eiseres] beslist en/of ten onrechte essentiële stellingen gepasseerd.

Een onverkorte toepasselijkheid van art. 14 van de transportakte in het geval dat de Gemeente de betrokken locatie zou willen onteigenen, staat wel degelijk in de weg aan onteigening, anders dan tegen gelijktijdige levering in ruil van een ander, even groot en even geschikt terrein aan [eiseres] (en tegen vergoeding van haar verplaatsingskosten). Het getuigt naar mijn mening niet van een onjuiste rechtsopvatting en het is evenmin onbegrijpelijk daarin — minst genomen7. — een beperking van de onteigeningsbevoegdheid van de Gemeente te zien. Ook de rechtbank heeft dat niet anders beoordeeld; in rov. 4.5 van het vonnis van 13 juli 2005 heeft zij — naar aanleiding van het verweer van de Gemeente dat zij in het kader van een onteigening niet aan art. 14 is gebonden — overwogen dat ‘(u)itgangspunt moet zijn dat de overheid is gebonden aan privaatrechtelijke overeenkomsten, ook wanneer zij zich daarmee bindt ten aanzien van de toepassing van publiekrechtelijke bevoegdheden’. In het licht van die laatste overweging is het niet onbegrijpelijk dat het hof de zesde grief van de Gemeente aldus heeft begrepen dat de Gemeente daarmee opkomt ‘tegen de uitleg door de rechtbank van artikel 14 van de transportakte, inhoudende dat de Gemeente afstand heeft gedaan van haar recht om tot onteigening over te gaan dan wel zich ter zake van dit recht beperkingen heeft opgelegd’. Ten aanzien van de uitleg van art. 14 van de transportakte heeft het hof in rov. 3.7.5 uiteindelijk geconcludeerd ‘dat artikel 14 van de transportakte zo uitgelegd moet worden dat hierin een (extra) bevoegdheid ten behoeve van de Gemeente is vastgelegd, die in geen enkel opzicht een beperking meebrengt ten aanzien van de (niet in de overeenkomst opgenomen maar wel op grond van de wet bestaande) bevoegdheid tot onteigening. Dit recht van de Gemeente is derhalve blijven bestaan en kan, los van de in artikel 14 gegeven bevoegdheid, door de Gemeente worden uitgeoefend. Dit zo zijnde moet worden geoordeeld dat de gevorderde verklaring voor recht niet toewijsbaar is’.

De klacht dat het hof de grondslag van de vordering van [eiseres] zou hebben miskend, mist in verband met het voorgaande doel. Het standpunt van [eiseres], ook zoals zich dat in hoger beroep heeft geëvolueerd, impliceert onmiskenbaar een beperking van de onteigeningsbevoegdheid van de Gemeente, hoezeer [eiseres] ook staande houdt dat zij niet aan die bevoegdheid wil afdoen en de Onteigeningswet ook anderszins niet wil doorkruisen. Bij de gegeven stand van zaken valt evenmin in te zien welke essentiële stellingen van [eiseres] het hof niet zou hebben besproken. Voor zover onderdeel 3 in dat verband doelt op het betoog van [eiseres] dat art. 14 van de transportakte ook van toepassing moet worden geacht in het geval van een onteigening en in dat geval kan worden toegepast zonder te leiden tot enige beperking van de (tot het bewerkstelligen van een onteigening tegen de wettelijke schadeloosstelling8. strekkende) onteigeningsbevoegdheid, geldt dat in het bestreden arrest onmiskenbaar een verwerping van dat betoog ligt besloten.

Onderdeel 1 van klacht II betoogt dat onbegrijpelijk althans ontoereikend gemotiveerd is het oordeel van het hof in de rov. 3.7.1 (slot) en 3.7.2 dat, bij gebreke van (gemotiveerde) betwisting respectievelijk andersluidende stellingen zijdens [eiseres], uitgangspunt moet zijn dat art. 14 slechts op initiatief van de Gemeente is opgenomen en niet in enig opzicht de belangen van [eiseres] dient. Het onderdeel valt in vier subonderdelen uiteen.

In subonderdeel 1.a wordt aangevoerd dat de Gemeente niet heeft gesteld dat art. 14 in zijn geheel slechts op haar initiatief is opgenomen en (daarom) slechts haar belangen dient. Het hof heeft deze slechts vermeende stellingen van de Gemeente derhalve in strijd met art. 24 en 149 Rv ter motivering van zijn afwijzing van de vordering van [eiseres] gehanteerd.

De klacht moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van het volgende. Art. 149 Rv verbiedt de rechter feiten aan zijn beslissing ten grondslag te leggen die niet ten processe zijn gebleken of zijn gesteld en zijn komen vast te staan. Feiten van algemene bekendheid en ervaringsregels mogen door de rechter wel ter onderbouwing van zijn oordeel worden gebruikt, zonder dat zij zijn aangevoerd of gebleken. Art. 24 Rv betreft de feitelijke grondslag van de eis of het verweer: de rechtsfeiten die nodig zijn om die eis of dat verweer te honoreren. Een dergelijke feitelijke grondslag, bijvoorbeeld een overeenkomst of een onrechtmatige daad, kan pas worden aangenomen als de daarvoor benodigde feiten in de zin van art. 149 Rv ten processe zijn gebleken of zijn komen vast te staan. De feitelijke grondslag is in wezen de juridische kwalificatie die iemand geeft aan de door hem aangevoerde (‘feitelijke’) feiten. Overigens behoeft iemand die zich op een bepaald rechtsgevolg van feiten beroept, die feiten niet altijd expliciet van een kwalificatie te voorzien: uit de aangevoerde feiten kan de feitelijke grondslag ook impliciet blijken9..

Het is vaste jurisprudentie dat wanneer een overeenkomst niet eenstemmig door partijen wordt uitgelegd, de rechter de vrijheid heeft die overeenkomst geheel zelfstandig uit te leggen10.. Ook mag de rechter uit door een partij aan haar vordering of verweer ten grondslag gelegde feiten andere feiten afleiden, voor zover hij zich hiermee niet (impliciet) schuldig maakt aan aanvulling met andere, niet door die partij aan haar vordering of verweer ten grondslag gelegde feiten11..

In rov. 3.7.3 heeft het hof de overeenkomst tussen [eiseres] en de Gemeente uitgelegd. Deze uitleg wordt door het hof gebaseerd op

Volgens het hof heeft [eiseres] niet of onvoldoende weersproken

Kennelijk en niet onbegrijpelijk heeft het hof, bij ontbreken van stellingen van [eiseres] die op het tegendeel zouden kunnen wijzen, uit de art. 13 en 14 van de transportakte, bezien tegen de achtergrond van het sinds jaar en dag door de Gemeente gevoerde (en van algemene bekendheid zijnde) beleid van gronduitgifte in erfpacht, afgeleid dat de art. 13 en 14 van de transportakte in het belang van de Gemeente zijn opgenomen, en wel in die zin dat zij beoogden de Gemeente in staat te stellen om, indien zij dat wenste, de (bij wijze van hoge uitzondering in eigendom uitgegeven) locatie weer in eigendom te verwerven, niet slechts indien [eiseres] die locatie aan derden zou willen vervreemden, maar ook indien de Gemeente buiten dat geval weer over de locatie zou willen beschikken. Naar mijn mening stond die gevolgtrekking het hof vrij, zonder dat het hof zich daarbij aan een ontoelaatbare aanvulling van de feiten schuldig maakte. Aan het gegeven dat art. 14 in het belang van de Gemeente in de transportakte is opgenomen (wat niet hetzelfde is als dat de bepaling slechts de belangen van de Gemeente zou dienen; de bepaling dient uiteraard mede het belang van [eiseres] voor zover zij erin voorziet dat, indien de Gemeente van haar recht de locatie weer op te eisen gebruik maakt, [eiseres] met een gelijkwaardig terrein wordt gecompenseerd), heeft het hof vervolgens, evenmin onbegrijpelijk, de gevolgtrekking verbonden dat niet kan worden aangenomen dat de Gemeente, zich de bevoegdheid bedingende de locatie aldus weer op te eisen, de reeds voorhanden bevoegdheid om de locatie zonodig te onteigenen, geheel of ten dele zou hebben prijsgegeven, althans beperkingen daarop zou hebben aanvaard. Mijns inziens kan het subonderdeel dan ook niet tot cassatie leiden.

Subonderdeel 1.b betoogt dat het oordeel van het hof in rov. 3.7.2 dat de art. 13 en 14 in geen enkel opzicht het belang van [eiseres] dienen, onbegrijpelijk is. Het subonderdeel wijst op de aanspraak van [eiseres] op een gelijkwaardig terrein en op een vergoeding van haar verplaatsingskosten, indien de Gemeente van haar bevoegdheid op grond van art. 14 gebruik maakt.

Alhoewel juist is dat, in de situatie waarin de Gemeente de locatie opeist, de bepaling, met het oog op de belangen van [eiseres], in compensatie met een gelijkwaardig terrein en een vergoeding van verplaatsingskosten voorziet, is dat kennelijk niet waarop het hof in rov. 3.7.2 het oog heeft. In rov. 3.7.2 gaat het kennelijk, evenals in rov. 3.7.1, om de bevoegdheid van de Gemeente om de locatie weer op te eisen, aan welke bevoegdheid de bedoelde compensatie slechts ondergeschikt is. Wat het hof kennelijk heeft bedoeld, is dat geen enkel argument is aangevoerd op grond waarvan zou kunnen worden aangenomen dat die bevoegdheid in enig opzicht de belangen van [eiseres] zou dienen. Het subonderdeel kan dan ook niet tot cassatie leiden.

In subonderdeel 1.c wordt betoogd dat — anders dan het hof in rov. 3.7.2 heeft geoordeeld — [eiseres] wel degelijk heeft gesteld dat en waarom zij belang had en heeft bij levering van een vervangend, gelijkwaardig terrein. Het subonderdeel verwijst in dit verband naar verschillende vindplaatsen waar het belang van [eiseres] bij (de naleving van) art. 14 meermaals (algemeen) wordt gesteld. In de tevens door het subonderdeel genoemde passage in de memorie van antwoord onder 21 en 22 wordt het belang van [eiseres] (bij haar vordering) echter nader onderbouwd:

Dat [eiseres] belang heeft bij compensatie in het geval dat de Gemeente de locatie opeist, is evident. Dat verklaart echter niet het belang van [eiseres] bij het arrangement in de transportakte dat de Gemeente überhaupt de bevoegdheid bood de locatie weer op te eisen. Rov. 3.7.2 betreft het totale arrangement van art. (13 en) 14 en niet slechts het element van de aan [eiseres] toekomende compensatie in het geval dat de Gemeente van de haar verleende bevoegdheden gebruik maakt. Daarbij komt dat de onderbouwing van het belang van [eiseres] (bij haar vordering) in de memorie van antwoord betrekking heeft op het tussen partijen nu juist omstreden geval van onteigening, dat volgens de Gemeente niet door art. 14 wordt beheerst, waarin de Gemeente niet op haar contractuele bevoegdheden is aangewezen maar over wettelijke bevoegdheden beschikt en waarin de betrokken (Onteigenings)wet zelf in compensatie (volledige schadeloosstelling) voor de eigendomsontneming voorziet. Dat, zoals in de memorie van antwoord gesteld, [eiseres] bij toepasselijkheid van art. 14 aanmerkelijk beter af zou zijn dan bij onverkorte toepassing van de Onteigeningswet, is in de gedachtegang van het hof, zoals vervat in de rov. 3.7.3–3.7.4, overigens juist een argument waarom [eiseres] niet heeft mogen aannemen dat de Gemeente zich mede tot de prestatie van art. 14 heeft willen verbinden voor het geval dat zij de locatie niet op grond van de transportakte zou terugeisen, maar onteigening op grond van de haar hoe dan ook toekomende wettelijke bevoegdheden zou nastreven.

In subonderdeel 1.d klaagt [eiseres] dat het hof heeft miskend dat er een wezenlijk verschil bestaat tussen de ‘trigger’ en het rechtsgevolg van art. 13 ten opzichte van die van art. 14 (de vervreemdingswens van [eiseres] en een door de Gemeente bij terugkoop te betalen koopprijs die, behoudens enige correcties, gelijk is aan die van april 1976, respectievelijk een wens van de Gemeente de locatie te herkrijgen en het alsdan bestaande recht van [eiseres] op levering in eigendom van een vervangend gelijkwaardig terrein).

Het hof heeft in rov. 3.7.5 bij de uitleg van art. 14 onder meer betekenis toegekend aan het feit dat in art. 13 eveneens een bevoegdheid is opgenomen die de Gemeente al dan niet kan aanwenden. In de gedachtegang van het hof vormt die in zoverre tussen beide bepalingen bestaande parallellie kennelijk een argument temeer waarom het ter discretie van de Gemeente staat de locatie al dan niet met toepassing van art. 14 op te eisen en waarom art. 14 niet zo kan worden uitgelegd dat het afdoet aan de voor de Gemeente hoe dan ook reeds bestaande mogelijkheden (zoals die van onteigening) om het betrokken perceel (in het geval van onteigening: tegen de wettelijke schadeloosstelling) weer ter beschikking te krijgen. Dat, in de woorden van het subonderdeel, ‘trigger’ en rechtsgevolg van beide bepalingen verschillen (waarmee het subonderdeel kennelijk bedoelt dat, in het geval dat [eiseres] met een vervreemdingswens aanleiding tot opeising van de locatie door de Gemeente geeft, zij ‘slechter af’ is dan wanneer de Gemeente de locatie eigener beweging opeist), doet echter niet af aan het door het hof kennelijk beslissend geachte gegeven dat het in beide bepalingen gaat om een bevoegdheid, waarvan de uitoefening ter discretie van de Gemeente staat. Het subonderdeel kan niet tot cassatie leiden.

Onderdeel 2 van klacht II bouwt voort op onderdeel 1 van die klacht en betoogt dat de rov. 3.7.3–3.7.5, die volgens het onderdeel op de rov. 3.7.1 (slot) en 3.7.2 voortbouwen, bij welslagen van onderdeel 1 evenmin in stand kunnen blijven.

Waar onderdeel 1 niet tot cassatie kan leiden, moet onderdeel 2 in het lot van dat onderdeel delen.

Volgens onderdeel 3 van klacht II kunnen 's hofs oordelen in de rov. 3.7.4 en 3.7.5 bovendien niet in stand blijven op grond van de daaruit blijkende, door klacht I bestreden miskenning door het hof van de vorderingsgrondslag en/of essentiële stellingen van [eiseres].

Waar ik klacht I niet gegrond acht, meen ik dat ook onderdeel 3 van klacht II niet tot cassatie kan leiden.

Klacht III is een ‘bezemklacht’, die ten betoge strekt dat bij het slagen van een of meer onderdelen van de klachten I of II ook rov. 3.8 en het dictum niet in stand kunnen blijven.

Waar geen van de voorgaande klachten opgaat, kan ook de ‘bezemklacht’ niet tot cassatie leiden.

De conclusie strekt tot verwerping.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal