CRvB, 20-02-2018, nr. 15/4988 WWB

Met ingang van 18 september 2004 ontving appellante bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Voor die tijd woonde appellante samen met [naam V] (V). Bij de aanvraag om bijstand heeft appellante opgegeven over een ABN AMRO-rekening te beschikken (opgegeven rekening). Het vermogen van appellante is bij aanvang van de bijstand vastgesteld op € 197,38. Appellante had toen een schuld bij de IDM-bank van ongeveer € 30.000,- die niet bij die vermogensvaststelling is betrokken. In oktober 2010 bedroeg deze schuld € 31.205,84, waarvoor derdenbeslag was gelegd op de bijstandsuitkering. Per 7 maart 2011 is dit beslag op verzoek van de beslaglegger opgeheven, omdat een schuldenregeling was getroffen.

Naar aanleiding van een signaal van het Inlichtingenbureau dat appellante over vier bankrekeningen beschikt, waaronder de opgegeven rekening, heeft het college appellante bij brieven van 30 januari 2013 en 11 februari 2013 gevraagd afschriften van alle bankrekeningen over te leggen. Appellante heeft afschriften van een drietal, bij het college niet bekende, rekeningen van de ABN-AMRO overgelegd. Het betrof en/of-rekeningen met V (en/of-rekeningen).

Omdat het vermoeden bestond dat appellante een gezamenlijke huishouding met V voerde, heeft het samenwerkingsverband Sociale Recherche Flevoland (sociale recherche) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. Daartoe heeft de sociale recherche onder meer dossieronderzoek en opsporingsonderzoek gedaan en op 5 april 2013 appellante en op 10 april 2013 V verhoord. De bevindingen van het onderzoek heeft de sociale recherche neergelegd in een rapport van 23 april 2013.

De resultaten van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 17 juni 2013 de bijstand van appellante met ingang van 18 september 2004 in te trekken en de kosten van bijstand over de periode van 18 september 2004 tot en met 31 maart 2013 ten bedrage van € 115.318,13 van appellante terug te vorderen.

Hangende bezwaar heeft een juridisch medewerker van de gemeente Emmeloord een nader onderzoek gedaan naar het recht op bijstand van appellante en de resultaten daarvan neergelegd in het gemeentelijk advies betreffende bezwaarschrift WWB, gedateerd 18 november 2013. Uit de daarbij gevoegde bijlage 1 volgt dat volgens zijn berekening de voor appellante geldende grens van het vrij te laten vermogen op een datum gelegen tussen 11 augustus 2008 en 11 september 2008 is overschreden.

De Commissie bezwaarschriften Noordoostpolder (commissie) is belast met advisering over het gemaakte bezwaar. De commissie heeft zich, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 960, nr. 3, blz. 10 en Kamerstukken II, 2002/03, 28 870, nr. 3, blz. 61-64), op het standpunt gesteld dat het bestaan van een negatief vrij te laten vermogen niet mogelijk is, maar dat een negatief vermogen wel van invloed is op de vraag of recht op bijstand bestaat. In geval van een negatief vermogen zal het recht op bijstand behouden blijven. Omdat dit bij appellante het geval is, heeft de commissie het college geadviseerd het bezwaar tegen het besluit van 17 juni 2013 geheel gegrond te verklaren.

Bij besluit van 25 februari 2014 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar

tegen het besluit van 17 juni 2013 deels gegrond verklaard en de bijstand van appellante ingetrokken over de periode van 1 september 2008 tot en met 31 augustus 2009

(periode in geding) en de kosten van bijstand over die periode tot een bedrag van € 6.931,33 van appellante teruggevorderd. Het college heeft in afwijking van het advies van de commissie aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat appellante in de periode van

1 september 2008 tot en met 31 augustus 2009 over meer vermogen beschikte dan het voor haar vrij te laten vermogen. Het vermogen op de betreffende bankrekeningen komt in deze periode boven het vrij te laten vermogen uit. Indien betrokkene een negatief vermogen heeft en dit stijgt, maar negatief blijft, dan is nog wel sprake van een vermogensaanwas waarop ingeteerd kan worden. Voor zijn standpunt tegenover het advies van de commissie heeft het college steun gevonden in de uitspraken van 23 december 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BH0415, 4 mei 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM5530 en 14 september 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN7955.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hieronder te bespreken grond tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Niet in geschil is dat appellante in de periode in geding beschikte over de

en/of-rekeningen die eerder niet bij het college bekend waren. Evenmin zijn de saldi op die rekeningen in de periode in geding in geschil. Ten slotte is niet in geschil dat appellante bij aanvang van de bijstandsverlening een schuld had van ongeveer € 30.000,- en dat gedurende de periode in geding de schulden van appellante ook hoger waren dan de saldi.

Gelet op het verhandelde ter zitting beperkt het geschil zich tot de vraag welke

invloed de tijdens de bijstandsverlening ontvangen vermogensbestanddelen, in het geval

van appellante de toename van de saldi op de en/of-rekeningen, hebben op het recht op bijstand en de hoogte van het vrij te laten vermogen, in het geval dat bij aanvang van de bijstandsverlening, zoals bij appellante, een negatief vermogen wordt vastgesteld en dat na de vermogensaanwas nog steeds het geval is. Appellante stelt zich kort gezegd op het standpunt dat haar, zolang zij een negatief vermogen heeft, bijstand niet kan worden onthouden.

Gelet op de periode in geding zijn hier de bepalingen van de WWB van toepassing. Deze bepalingen zijn ongewijzigd overgenomen in de Participatiewet (PW). Geen grond bestaat om onder de werking van de PW in een geval als dit tot ander oordeel te komen.

Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WWB heeft iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege.

Ingevolge artikel 19, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, heeft - onverminderd paragraaf 2.2 - de alleenstaande of het gezin recht op algemene bijstand indien er geen in aanmerking te nemen vermogen is.

Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de WWB, voor zover van belang, worden tot de middelen alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken.

Ingevolge artikel 34, eerste lid, aanhef en onder a, eerste volzin, van de WWB wordt onder vermogen verstaan de waarde van de bezittingen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken, verminderd met de aanwezige schulden. Voorts wordt ingevolge dit artikellid, aanhef en onder b, onder vermogen verstaan middelen die worden ontvangen in de periode waarover algemene bijstand is toegekend, voorzover deze geen inkomen betreffen als bedoeld in de artikelen 32 en 33.

Artikel 34, tweede lid, aanhef en onder b, van de WWB bepaalt dat niet als vermogen in aanmerking wordt genomen het bij de aanvang van de bijstand aanwezige vermogen voor zover dit minder bedraagt dan de van toepassing zijnde vermogensgrens, genoemd in het derde lid. Ingevolge het vierde lid van artikel 34 van de WWB is het tweede lid van overeenkomstige toepassing op bezittingen die worden verworven in de periode waarover algemene bijstand is toegekend en op middelen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, met dien verstande dat de van toepassing zijnde vermogensgrens, bedoeld in het derde lid, daarbij wordt verminderd met het vermogen dat:

a. bij aanvang van de bijstandsverlening niet in aanmerking is genomen op grond van het tweede lid, onderdeel b;

b. tijdens de bijstandsverlening niet in aanmerking is genomen op grond van dit lid.

De bepalingen in 4.3.5 regelen het vrij te laten bescheiden vermogen (vrij te laten vermogen). Dit vermogen staat in afwijking van de in 4.3.1 tot en met 4.3.4 weergegeven bepalingen niet aan bijstandsverlening in de weg. Bij gelegenheid van de Wet Herinrichting Algemene Bijstandswet (Algemene bijstandswet), Stb. 1995, 199, heeft de wetgever een duidelijke en systematische onderscheiding van inkomen en vermogen, waaronder ook het vrij te laten vermogen, willen regelen. Zie de artikelen 51 en 52 van de Algemene bijstandswet (Abw). Daarbij is er, onder meer in verband met de vrijlating van de eigen besparingen tijdens bijstandsverlening, voor gekozen om bij vermogenstoeval tijdens bijstandsverlening voor de vraag of vermogen in de weg staat aan bijstandsverlening, niet te zien op de actuele vermogenssituatie, maar te bekijken of het vrij te laten vermogen is overschreden. Indien dat het geval is, dient de bijstand tijdelijk te worden onderbroken tot het moment waarop het meerdere is aangewend voor levensonderhoud. Zie Kamerstukken II 1991/92, 22 545, nr. 3, blz. 45, 51-52 en 155-157.

Bij de invoering van de WWB zijn, voor zover hier van belang, de artikelen 51 en 52

van de Abw overgenomen in artikel 34 van de WWB met de in dit geschil niet relevante wijziging, dat ook tijdens bijstandsverlening ontstane schulden bij de vermogensvaststelling kunnen worden betrokken. Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, blz. 11 en 61. In de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling is uiteengezet dat bij aanvang van de bijstandsverlening voor de bepaling van het vrij te laten vermogen een negatief vermogen op nul moet worden gesteld, en welke gevolgen vervolgens verbonden zijn aan vermogenstoeval tijdens bijstandsverlening. Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, blz. 62-63. Uitdrukkelijk is bevestigd dat sparen of interen tijdens bijstandsverlening geen invloed heeft op de hoogte van het vrij te laten vermogen. Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 13,

blz. 167.

Volgens vaste rechtspraak, reeds ontstaan onder gelding van de Abw, (uitspraken van 22 november 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AU6987, 1 april 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC8540 en 28 november 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4123 en voorts de onder 1.7 genoemde uitspraken), en in overeenstemming met wat is weergegeven in 4.5, kan tijdens een ononderbroken bijstandsperiode maar éénmaal een bedrag ter hoogte van de vermogensgrens als bedoeld in artikel 34, derde lid, van de WWB worden vrijgelaten. Dit betekent dat (1) als bij aanvang van de bijstandsverlening het vermogen van de betrokkene op een positief saldo, maar lager dan de van toepassing zijnde vermogensgrens is vastgesteld, bij vermogenstoeval tijdens bijstandsverlening, slechts het verschil tussen dat saldo en de op het moment van de vermogenstoeval in acht te nemen vermogensgrens kan worden vrij gelaten. Als (2) bij aanvang van de bijstandsverlening het vermogen van de betrokkene op een negatief saldo is vastgesteld, kan bij een vermogenstoeval een bedrag ter hoogte van de alsdan in acht te nemen vermogensgrens worden vrijgelaten. Als (3) de vermogenstoeval niet groter is dan het (onder 1 of 2 berekende) vrij te laten vermogen, dan dient het college bij een tussentijdse vermogensvaststelling dat vrij te laten vermogen te verminderen met die vermogenstoeval. Wordt (4) door vermogenstoeval het (onder 1, 2 dan wel 3 berekende) vrij te laten vermogen overschreden, dan dient het college, ongeacht het (negatieve) saldo van de bezittingen en schulden van de betrokkene op het moment van die overschrijding (actuele vermogen), het bedrag waarmee het vrij te laten vermogen wordt overschreden, gelet op de onder 4.3 genoemde bepalingen, als vermogen in aanmerking te nemen. Deze overschrijding van de grens van het vrij te laten vermogen staat dan in de weg aan voortzetting van de bijstandsverlening. Daarom kan, anders dan appellante betoogt, in de situatie dat ten tijde van de overschrijding van het vrij te laten vermogen het saldo van het actuele vermogen negatief is, de bijstandverlening niet ongewijzigd worden voortgezet. Dat volgt ook niet uit de door de commissie en appellante aangehaalde passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 34 van de WWB. Ten aanzien van het bewuste “voorbeeld e” wordt weliswaar opgemerkt dat in een geval als hier aan de orde betrokkene zijn recht op bijstand behoudt, maar niet dat de bijstandsverlening ongewijzigd moet worden voortgezet. Zie Kamerstukken II, 2002-2003, 28 960, nr. 3, pag. 63, voorbeeld e. De overschrijding van het vrij te laten vermogen en de daarop gebaseerde intrekking van de bijstand staan immers niet aan (nieuwe) bijstandsverlening in de weg indien en wanneer het dan vast te stellen actuele vermogen lager blijkt dan de grens van het op dat tijdstip vrij te laten vermogen. In zoverre wordt recht op bijstand behouden. Dit betekent in deze zaak het volgende.

Bij aanvang van de bijstandverlening op 18 september 2004 had appellante een negatief vermogen van ongeveer € 30.000,-. De grens van het vrij te laten vermogen bedroeg voor appellante als alleenstaande in de periode in geding vanaf 1 september 2008 dus € 5.325,- en vanaf 1 januari 2009 € 5.455,-. Immers, gelet op 4.4 tot en met 4.6, wordt voor de vaststelling van het vrij te laten vermogen het negatieve vermogen bij aanvang van de bijstand op nihil gesteld, omdat een negatief vrij te laten vermogen niet mogelijk is. Aan de onder 1.1 bij aanvang van de bijstand gemaakte vermogensbepaling en het feit dat daartegen geen rechtsmiddel is aangewend, komt geen betekenis toe. Dit kan immers later, wanneer dit relevant wordt voor bijstandsverlening, alsnog aan de orde worden gesteld. Zie de uitspraak van 27 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM5211.

Vanaf 18 september 2004 is sprake van vermogensaanwas in vorm van (toename van) de saldi op de en/of-rekeningen. Uit de onder 1.5 genoemde bijlage volgt dat op

10 september 2008 het gezamenlijke saldo op de en/of-rekeningen € 5.293,- en op

10 oktober 2008 € 6.149,74 bedraagt. Dit betekent dat op een dag tussen die twee data (juiste datum van intrekking) de grens van het voor appellante vrij te laten vermogen wordt overschreden. Het college diende daarom de bijstand in te trekken met ingang van die dag, en niet met ingang van de eerste dag van de maand september 2008. In zoverre is het bestreden besluit wat betreft de datum van de intrekking genomen in strijd met bepaalde in artikel 34 van de WWB.

In overstemming met wat in 4.6 (slot) is overwogen, is in de daar genoemde vaste rechtspraak bepaald dat indien tijdens de te beoordelen periode vanaf de datum van de intrekking van de bijstand in verband met overschrijding van het vrij te laten vermogen, gezien de vermogenspositie (weer) recht op bijstand bestaat, het bijstandverlenend orgaan deze omstandigheid bij de besluitvorming over de te beoordelen periode moet betrekken.

Het college had dus vervolgens dienen te beoordelen of in de periode in geding vanaf de juiste datum van intrekking, gelet op wat hierna onder 4.11.3 wordt overwogen, de bijstandsverlening na onderbreking zou zijn voortgezet dan wel dat bijstand opnieuw zou zijn verleend. Uit de vaststaande feiten volgt in ieder geval dat het actuele vermogen van appellante op de juiste datum van intrekking negatief is, omdat haar schulden meer bedragen dan haar bezittingen, zijnde de saldi op de en/of-rekeningen. Dat geldt ook voor de rest van de periode in geding. Dit betekent dat het vermogen van appellante in de periode in geding vanaf de juiste datum van intrekking in beginsel niet in de weg staat aan verlening van bijstand, omdat haar actuele vermogen, zijnde negatief, lager is dan het vrij te laten vermogen, zijnde nihil. Het college heeft deze omstandigheid niet betrokken in zijn besluitvorming. In zoverre slaagt het betoog van appellante.

De rechtbank heeft wat in 4.7.2 en 4.9 is overwogen niet onderkend. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 34 van de WWB. Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. De Raad kan niet zelf in de zaak voorzien. Weliswaar volgt uit de vaststaande feiten dat het actuele vermogen van appellante na de juiste datum van intrekking in beginsel niet aan bijstandsverlening in de weg stond, maar dat gegeven is onvoldoende voor definitieve geschilbeslechting. Daartoe wordt als volgt overwogen.

Ingevolge artikel 45, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB wordt de algemene bijstand over een deel van de kalendermaand waarover recht op bijstand bestaat, vastgesteld indien de alleenstaande of het gezin voorafgaand aan of volgend op de bijstandsverlening gedurende een periode van ten minste 30 dagen geen algemene bijstand ontvangt.

Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, daaronder begrepen die van het voorafgaande artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Abw, is beoogd dat na een onderbreking van bijstandsverlening gedurende 30 dagen of meer, bijstand opnieuw moet worden verleend, waarbij het vermogen en het vrij te laten vermogen opnieuw moeten worden vastgesteld, en dat bij een kortere onderbreking geen nieuwe vermogensvaststelling plaatsvindt. Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 13, blz. 168, Kamerstukken II 1992/93, 22 545, nr. 8, blz. 114-115, Kamerstukken II 1993/94, 22 545,

nr. 17, blz. 33-34 en de reeds genoemde uitspraak van 1 april 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC8540.

Nu de gedingstukken daarover niet voldoende uitsluitsel geven, zal het college daarom eerst dienen te bepalen op welke datum het vrij te laten vermogen is overschreden. Het college zal vervolgens moeten bepalen of de bijstandsverlening aan appellante vanaf die datum en in verband met de mogelijkheid van intering op die overschrijding gedurende een periode van ten minste 30 dagen zou zijn onderbroken. Indien dit het geval is, moet aan de intrekking de werking van een beëindiging worden toegekend. Het college zal dan met ingang van de 31ste dag, uitgaande van een negatief saldo van de bezittingen en schulden op dat tijdstip, opnieuw bijstand moeten verlenen met een nieuwe vaststelling van het vermogen en een nieuwe bepaling van het vrij te laten vermogen. Indien de bijstandsverlening gedurende een kortere periode zou zijn onderbroken, wegens een geringe overschrijding van het vrij te laten vermogen of besteding daarvan, zal geen nieuwe vermogensvaststelling plaatsvinden en zal de bijstandsverlening na die kortere periode moeten worden voortgezet. Aan de intrekking en de hervatting van de bijstandsverlening moet dan de werking van een intrekking over die kortere, afgesloten periode worden toegekend. Vergelijk de reeds genoemde uitspraak van 28 november 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4123. Deze voortzetting van de bijstandsverlening betekent ook dat het daarna vrij te laten vermogen op nihil moet worden vastgesteld, aangezien gedurende een periode van aaneengesloten bijstandsverlening maar éénmaal een vermogenstoeval tot de grens van het vrij te laten vermogen wordt vrijgelaten. Zoals in de zojuist genoemde uitspraak is overwogen, zal het college bij onverantwoorde besteding van de overschrijding van vrij te laten vermogen de bijstand met toepassing van artikel 18,

tweede lid, van de WWB kunnen afstemmen.

Ingevolge artikel 55 van de WWB, voor zover van belang, kan het bijstandverlenend orgaan verplichtingen opleggen die verband houden met aard en doel van een bepaalde vorm van bijstand of die strekken tot zijn vermindering of beëindiging.

Ten aanzien van de mogelijkheid om bijzondere verplichtingen op te leggen met toepassing van artikel 55 van de WWB in verband met de vermogenssamenstelling geldt het volgende. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 10 van de aangevallen uitspraak ter onderbouwing van haar beslissing overwogen dat het door appellante verdedigde en door de commissie onderschreven standpunt zou betekenen dat appellante steeds zou kunnen beschikken over hoge tegoeden zolang zij ook hoge schulden heeft. Dit past volgens de rechtbank niet bij het karakter van bijstand.

Ter voorkoming van situaties die strijd zouden kunnen opleveren met het complementaire karakter van de bijstandverlening, staat het college in gevallen als deze, waar ruime financiële middelen naast nog grotere, voor bijstandsverlening in aanmerking te nemen schulden in een vermogen aanwezig zijn, een aantal instrumenten ter beschikking, zoals afstemming van de bijstand op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende ingevolge artikel 18, eerste lid, van de WWB of bijvoorbeeld het opleggen van nadere verplichtingen aan de belanghebbende ingevolge artikel 55 van de WWB. Daarbij kan gedacht worden aan de verplichting om schulden te delgen in plaats van de aanwezige financiële middelen op andere wijze te besteden. Zo kan een toekomstig beroep op (bijzondere) bijstand of een te lange voortzetting daarvan na een nieuwe vermogenstoeval, en daarmee dus de situatie van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan, worden voorkomen. Een dergelijke verplichting kan uiteraard niet met terugwerkende kracht worden opgelegd.

Uit 4.11 volgt dat als in de periode in geding vanaf de datum van de intrekking van bijstand op de grond dat het vrij te laten vermogen is overschreden, gelet op het dan negatieve saldo van actuele vermogen, zoals in dit geval, (opnieuw) aanspraak op bijstand kan worden gemaakt, de precieze vaststelling en samenstelling van het vermogen op die datum voor de besluitvorming van belang is. Voorts zijn dan voor bijstandsverlening van belang de vermogensmutaties die geleid hebben tot de overschrijding van het vrij te laten vermogen, en die daarna, alsmede de alsdan in acht te nemen vermogensgrens voor betreffende gezinssamenstelling. Immers, deze omstandigheden kunnen een rol spelen bij de beantwoording van bijvoorbeeld de vragen (1) of, en zo ja hoe lang, op de vermogensoverschrijding kan worden ingeteerd en daaruit volgend, (2) of de bijstand moet worden ingetrokken over een korte afgesloten periode dan wel als beëindigd en opnieuw verleend moet worden aangemerkt en dus, (3) of het vermogen, en daarmee het vrij te laten vermogen, al dan niet opnieuw moeten worden vastgesteld, (4) of maatregelen of andere besluiten zijn aangewezen in verband met tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan en (5) of wellicht voor de toekomst bijzondere verplichtingen moeten worden opgelegd met toepassing van artikel 55 van de WWB in verband met de samenstelling van dat vermogen.

Nu de Raad niet beschikt over deze gegevens en de onder 4.12 genoemde bevoegdheden (deels) discretionair van aard zijn, zal het college worden opgedragen opnieuw op bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.

Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep in totaal derhalve

€ 2.004,- voor verleende rechtsbijstand.