Rb. Limburg, 30-03-2018, nr. AWB 17/619

Bij besluit van 22 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 13b van de Opiumwet een last onder bestuursdwang opgelegd die er toe strekt dat eiser de woning aan de [adres] te [plaatsnaam] , voor de duur van een jaar, ingaande per 10 januari 2017, dient te sluiten.

Bij besluit van 14 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Tevens heeft eiser de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek is in verband met het ontbreken van spoedeisend belang op 9 mei 2017 (AWB/ROE 17/1029) afgewezen.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juli 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Tevens is de echtgenote van eiser, [naam 2] , verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

De rechtbank heeft het onderzoek bij brief van 25 augustus 2017 heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.

Bij brief van 12 oktober 2017 heeft de rechtbank verweerder verzocht schriftelijk een zevental vragen te beantwoorden.

Verweerder heeft bij brief van 25 oktober 2017 gereageerd. Eiser heeft bij brief van 2 november 2017 een nadere reactie toegestuurd.

Bij brief van 7 december 2017 heeft de rechtbank verweerder verzocht schriftelijk een reactie te geven op het beroep van eiser op artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in het licht van de recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).

Verweerder heeft bij brief van 18 december 2017 gereageerd. Eiser heeft bij brief van 16 januari 2018 een nadere reactie toegestuurd.

Nadat geen van de partijen binnen de hiervoor gestelde termijn heeft laten weten dat zij alsnog op een zitting willen worden gehoord, heeft de rechtbank het onderzoek op 5 maart 2018 gesloten.

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser was sinds 2012 huurder van de woning aan de [adres] te [plaatsnaam] . [naam 3] is eigenaar van de woning. Eiser woonde in de woning samen met zijn partner en zijn kinderen. Uit het politierapport van 2 december 2016 van de politie van het basisteam Venlo volgt dat op 9 november 2016 tijdens een onderzoek in de garage van de woning aan de [adres] te [plaatsnaam] een in werking zijnde hennepplantage is aangetroffen met in totaal 101 hennepplanten. Uit het onderzoek blijkt verder dat stroom illegaal werd afgetapt.

2. Naar aanleiding van het bovenstaande heeft verweerder bij brief van 5 december 2016 aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt de woning te sluiten op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Hiertegen heeft eiser geen zienswijze ingediend.

3. Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het betreden besluit, heeft verweerder conform zijn eerdere voornemen gelast de woning met ingang van 10 januari 2017 voor de duur van een jaar te sluiten. Verweerder heeft hieraan – kort samengevat – ten grondslag gelegd dat in de garage van de woning op voornoemd adres 101 hennepplanten zijn aangetroffen. De aangetroffen hoeveelheid hennepplanten overschrijdt de gebruikershoeveelheid, zodat sprake is van een handelshoeveelheid. Hierdoor is aannemelijk dat die drugs bestemd zijn voor verkoop, aflevering en/of verstrekking. Met verwijzing naar de van toepassing zijnde “Beleidsregels ter voorkoming en bestrijding van drugsoverlast, -handel en -productie” heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 13b van de Opiumwet waardoor hij bevoegd was tot het opleggen van een last onder bestuursdwang in de vorm van sluiting van de woning voor de duur van een jaar overeenkomstig het bepaalde in artikel 13b van de Opiumwet. Na afweging van de betrokken belangen bestaat er in het onderhavige geval, aldus verweerder, geen aanleiding om de duur van de sluiting van de woning te beperken. Met een sluiting voor die periode wordt recht gedaan aan de in het algemeen belang nagestreefde doeleinden. De sluiting is voorts geëffectueerd op 10 januari 2017.

4. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte tot sluiting van de woning is overgegaan. Op hetgeen eiser heeft aangevoerd wordt in het navolgende nader ingegaan.

5. De rechtbank oordeelt als volgt.

6. Op grond van artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder een last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:

a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Onder herstelsanctie wordt op grond van artikel 5:2 van de Awb verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.

Op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, is verweerder bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I (harddrugs) of II (softdrugs) wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.

7. Het is tussen partijen niet in geschil dat verweerder bevoegd is tot sluiting van de woning over te gaan. Partijen zijn verdeeld over de vraag of verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot sluiting gebruik heeft kunnen maken.

8. Bij de uitoefening van zijn bevoegdheid op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet heeft verweerder beleidsvrijheid. Daaruit vloeit voort dat de rechtbank de invulling van die bevoegdheid door verweerder terughoudend moet toetsen.

9. Voor de uitvoering van zijn bevoegdheid op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet heeft verweerder de “Beleidsregels ter voorkoming en bestrijding van drugsoverlast, -handel en -productie” (beleidsregels) vastgesteld. Hier is het “one strike you’re out” principe neergelegd. Dit betekent dat er geen waarschuwing wordt gegeven indien sprake is van een handelshoeveelheid softdrugs, voor de uitleg waarvan aansluiting wordt gezocht bij het daartoe gestelde in de aanwijzing Opiumwet. Bij een eerste overtreding wordt conform de beleidsregels direct een last onder bestuursdwang opgelegd. Indien sprake is van een handelshoeveelheid softdrugs wordt de woning gesloten voor de duur van een jaar. De periode wordt nodig geacht om de ongewenste (bij)verschijnselen tegen te gaan.

De Afdeling heeft in haar uitspraken van 30 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:950) en

10 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:55) overwogen dat verweerders beleidsregels van “one strike you’re out” – gelet op het feit dat de gemeente Venlo als grensgemeente kampt met drugstoerisme uit Duitsland met alle drugscriminaliteit en overlast van dien – redelijk is en verweerder in beginsel een woning mag sluiten wanneer softdrugs in de woning worden aangetroffen. De rechtbank ziet onvoldoende aanleiding om thans tot een andersluidend oordeel te komen over de beleidsregels.

10. Nu verweerder de bevoegdheid heeft om tot sluiting over te gaan en conform de toepasselijke beleidsregels heeft gehandeld en de rechtbank de beleidsregels niet onredelijk acht, kunnen er slechts nog bijzondere omstandigheden zijn waardoor verweerder in het specifieke geval van eiser op grond van artikel 4:84 van de Awb hiervan had moeten afwijken.

11. De rechtbank overweegt dat de Afdeling thans (zie uitspraak van

26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840) van oordeel is dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Het bestuursorgaan dient alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb, die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregels gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.

12. Eiser heeft betoogd dat in zijn geval sprake is van bijzondere omstandigheden die verweerder ertoe hadden moeten nopen af te zien van de beleidsregels. Eiser heeft aangevoerd dat sluiting voor de duur van een jaar niet redelijk is. Eiser heeft in dit verband allereerst een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Volgens eiser zijn er genoeg gevallen bekend waar verweerder niet tot sluiting is overgegaan. Niet gezegd kan worden dat er sprake is van bestendig beleid, aldus eiser.

13. Uit de behandeling ter zitting en de nadere reactie van verweerder van 25 oktober 2017 volgt dat in het kader van artikel 4:84 van de Awb bij het bepalen van de sluitingsduur een bestendige gedragslijn wordt gehanteerd door verweerder, daarbij rekening houdend met artikel 8 van het EVRM. Deze gedragslijn is niet in de beleidsregels verdisconteerd. De gedragslijn houdt in dat bij mensen die alleen wonen verweerder de woning voor negen maanden sluit, als sprake is van een gezin met meerderjarige kinderen dan volgt een sluiting van zes maanden en bij een gezin met minderjarige, kleinere kinderen een sluiting van drie maanden. Als zich verdere bijzondere omstandigheden voordoen, kan verweerder indien nodig de sluitingsduur verder aanpassen. Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder in redelijkheid deze gedragslijn hanteren, nu de gedragslijn enkel ziet op de waardering van de bijzondere omstandigheden, waar het betreft de afweging van de in artikel 8 van het EVRM bedoelde belangen. Niet is gebleken dat de door eiser genoemde gevallen, waarin verweerder wel had volstaan met een waarschuwing of een beperktere sluitingsduur, een met die van eiser vergelijkbare situatie betreft. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht betrof het in een van de gevallen een woning waar mensen met een minderjarig kind woonachtig waren, terwijl de woning van eiser ten tijde van het primaire besluit onbewoond was.

14. Eiser heeft verder betoogd dat de bijzondere omstandigheden die verweerder ertoe hadden moeten nopen af te zien van de beleidsregels, zijn gelegen in het feit dat eiser en zijn gezin al voorafgaand aan het primaire besluit uit de woning waren vertrokken. Verder is er volgens eiser geen sprake van een eerdere oogst, van overlast, van een bekend drugsadres, van een verstoring van de openbare orde of van aantasting van het woon- en leefklimaat. Daarbij wijst eiser op het feit dat hij aansprakelijk wordt gehouden voor de door de verhuurder van de woning geleden en te lijden schade.

15. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheden in vorenbedoelde zin. Het gegeven dat een handelshoeveelheid hennepplanten is aangetroffen impliceert reeds dat de woning bekend is in het drugscircuit. Gelet hierop bestond er een algemeen belang bij het zichtbaar onttrekken van de woning aan het criminele circuit. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 1 februari 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV2400) en 9 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2562). Met betrekking tot de stelling dat van overlast, verstoring van de openbare orde of aantasting van het woon- en leefklimaat, in de onderhavige zaak niet (expliciet) is gebleken, overweegt de rechtbank dat, gelet op de tekst van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet en het overwogene in de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2562), voor het ontstaan van de in dit artikel neergelegde bevoegdheid niet noodzakelijk is dat verweerder aannemelijk maakt dat er sprake is van een drugspand, overlast, of risico’s voor de omgeving. Ook leidt het betoog van eiser dat er geen eerdere oogst was en dat er geen enkele vrees voor herhaling valt te duchten, nu eiser de woning heeft verlaten, niet tot een ander oordeel, omdat daarmee nog niet de andere negatieve gevolgen van de hennepplantage zijn hersteld en er nog immer een belang bestaat bij het zichtbaar onttrekken van de woning aan het criminele circuit. Dat de sluiting financiële consequenties heeft voor eiser is een direct gevolg van de sluiting en kan ook niet als bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb worden aangemerkt. Ook verder is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden. Dat eiser naar aanleiding van het voornemen de woning heeft verlaten en de huurovereenkomst reeds is ontbonden, had voor verweerder in redelijkheid geen reden hoeven zijn om alsnog af te zien van de last onder bestuursdwang. Van strijd met het bepaalde in artikel 8 van het EVRM is de rechtbank evenmin gebleken, nu eiser en zijn gezin naar aanleiding van het voornemen de woning reeds voorafgaand aan het primaire besluit hebben verlaten.

Naar het oordeel van de rechtbank zijn de door eiser aangevoerde omstandigheden afzonderlijk noch tezamen bezien zodanig dat dit voor verweerder aanleiding had moeten zijn om van de beleidsregels af te wijken.

16. Eiser heeft verder betoogd dat de sluiting van de woning een punitief karakter heeft en als criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM moet worden aangemerkt.

17. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3142 en 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3251, overweegt de rechtbank het volgende.

18. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft in het arrest Engel en anderen tegen Nederland van 8 juni 1976 (ECLI:NL:XX:1976:AC0386, §82) drie criteria geformuleerd voor de bepaling of sprake is van een criminal charge. Deze criteria zijn samengevat in §50 van het arrest Öztürk tegen Duitsland van 21 februari 1984 (ECLI:NL:XX:1984:AC9954). Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding – mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie – en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kan rechtvaardigen.

19. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 september 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN6187), strekt een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbevel tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Awb. De sluiting van de woning van eiser wordt naar nationaal recht derhalve gekwalificeerd als een bestuurlijke maatregel en niet als een punitieve sanctie.

20. De toepassing van bestuursdwang strekt er in het algemeen toe een overtreding te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. Wat betreft artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gaat het er blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 1996/97, 25 324, nr. 3, blz. 5) om de verkoop, de aflevering of de verstrekking dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs een halt toe te roepen. Dit oogmerk past in de algemene doelstelling van de Opiumwet, die primair gericht is op preventie en beheersing van de uit het drugsgebruik voortvloeiende risico’s voor de gezondheid. Daarnaast wordt met deze bepaling beoogd negatieve effecten van de handel in en het gebruik van drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan. Het feit dat de maatregel van artikel 13b, eerste lid, is gericht op beëindiging en voorkoming van een overtreding is een aanwijzing dat het hier gaat om een bestuurlijke maatregel en niet om een punitieve sanctie.

In de nadere reactie van 18 december 2017 heeft verweerder toegelicht dat, omdat er in de woning van eiser een grote hoeveelheid hennep is aangetroffen, verweerder mocht aannemen dat in de woning hennepplanten aanwezig waren voor de verkoop of handel en dat – onder meer voor de aanvoer van hennepplanten en overige materialen – contacten zijn gelegd in het criminele circuit. De sluiting van de woning was volgens verweerder noodzakelijk om de woning zichtbaar te onttrekken aan het criminele circuit en op die manier te voorkomen dat in de woning opnieuw drugs in handelshoeveelheden zouden worden gekweekt en aanwezig zouden zijn. Daarbij heeft verweerder nadrukkelijk gewezen op de door de Afdeling erkende bijzondere positie die de gemeente Venlo als grensgemeente inneemt. Verder wijst verweerder op het feit dat in de directe omgeving van de woning van eiser sinds 2014 reeds vijf woningen (waaronder het buurpand van eiser) zijn gesloten wegens overtreding van de Opiumwet. Er is met andere woorden volgens verweerder sprake van systematische drugshandel, die door de sluiting van de woning wordt bestreden en voorkomen. De sluiting van de woning voor de duur van een jaar betreft – gelet op het vorenstaande – een bestuurlijke maatregel, die er niet (mede) op is gericht om leed toe te voegen, aldus verweerder.

21. Bij het beoordelen van de zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang.

Verweerder heeft in de nadere reactie van 18 december 2017 voorts toegelicht dat de last tot sluiting in overeenstemming met de beleidsregels is vastgesteld. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat het EHRM in andere dan rijbewijszaken geen bestraffend karakter heeft aangenomen louter op grond van de zwaarte van de maatregel en gewezen op de omstandigheid dat de Afdeling in eerdere uitspraken een sluiting van een woning voor de duur van twaalf maanden niet onevenredig heeft geacht.

22. Naar het oordeel van de rechtbank wijzen het eerste en het tweede criterium niet in de richting van een bestraffende sanctie. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er evenwel in het licht van de omstandigheden van het geval vooralsnog voldoende aanleiding om de last tot sluiting alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een bestraffende sanctie aan te merken. Verweerder heeft de last tot sluiting in overeenstemming met zijn beleidsregels vastgesteld en zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen heeft verweerder de noodzaak tot sluiting van de woning voldoende gemotiveerd. Het zichtbaar onttrekken aan het criminele circuit maakt in casu sluiting van de woning voor enige tijd opportuun, maar verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom deze sluiting een jaar moest bedragen, waarbij de rechtbank opmerkt dat een sluiting van deze omvang een goede motivering – juist wanneer een beroep wordt gedaan op artikel 6 van het EVRM – vereist. Eiser heeft aangevoerd dat de schade die hij als gevolg van het besluit heeft geleden

€ 9.810,48 bedraagt. Dit is namelijk het bedrag dat de verhuurder als gederfde huurinkomsten (in verband met de sluiting van een jaar van het pand) van eiser vordert.

In de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:853) was naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een criminal charge. De Afdeling betrekt in het oordeel dat geen sprake was van een criminal charge uitdrukkelijk de grootte van de hennepkwekerij en de impact op de omgeving. In de bewuste zaak ging het om een zeer grote hoeveelheid hennepplanten, namelijk 1878, terwijl in de onderhavige zaak 101 hennepplanten zijn aangetroffen. De beleidsregels van verweerder bieden geen mogelijkheid om te differentiëren naar ernst van de overtreding. Zonder de aangetroffen hoeveelheid van 101 hennepplanten te bagatelliseren, acht de rechtbank het aangewezen dat verweerder – bij de beoordeling of sprake is van een criminal charge – de grootte van de hennepkwekerij en daarmee samenhangend de impact op de omgeving in de beoordeling betrekt.

Gelet op vorenstaande overwegingen heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom er door de zwaarte van de sanctie niet (deels) sprake is van een punitieve sanctie in plaats van een (volledige) herstelsanctie. De verwijzing van verweerder naar de recente uitspraak van de Afdeling van 10 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:55) brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. In die zaak heeft de Afdeling immers niet beoordeeld of sprake was van een criminal charge, omdat dit geen onderwerp van geschil was tussen partijen.

23. Gelet op het vorenstaande is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding en ruimte om na vernietiging van het bestreden besluit zelf in de zaak te voorzien of anderszins dan met een vernietiging het geschil te beslechten, nu het aan verweerder is nader te motiveren welke sanctie passend wordt geacht.

24. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht (€ 168,00) terugbetaalt.

25. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende bijstand vast op € 1.503,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het opstellen van 2 nadere reacties, met een waarde per punt van € 501,00 en een wegingsfactor 1).

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van

deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.503,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzitter, en mr. M.A.H. Span-Henkens, en mr. K.M.P. Jacobs, leden, in aanwezigheid van mr. E.M.L. Kousen, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 30 maart 2018

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.