HR, 24-02-2017, nr. 16/04101

Bij deze conclusie hoort een bijlage die ook hoort bij de zaken met de rolnrs. 16/02257, 16/01734 en 16/03768 waarin ik heden eveneens concludeer. In die bijlage behandel ik de kwesties die de zaken gemeen hebben en die samengevat neerkomen op de vraag: wat is een ‘woning’ in de zin van art. 14(2) van de Wet op belastingen van rechtsverkeer (WBR) (verlaagd tarief in de overdrachtsbelasting voor de verkrijging van ‘woningen’)? Ik leid in die bijlage een beoordelingsmaatstaf af uit de parlementaire geschiedenis, gebaseerd op het volgens die geschiedenis beslissende criterium ‘naar zijn aard bestemd voor bewoning.’ Aan die beoordelingsmaatstaf toets ik ’s Hofs oordeel.

De belanghebbende heeft ter zake van de verkrijging van een onroerende zaak overdrachtsbelasting ad € 72.000 (6% van de waarde) op aangifte voldaan. Hij heeft vervolgens bezwaar gemaakt tegen de toepassing van dat tarief in plaats van het verlaagde tarief voor woningen (2%). De onroerende zaak bestaat uit een voormalig woonhuis en een daarmee verbonden voormalige stal. De stal is in 2008 en 2009 ingrijpend verbouwd op basis van een bouwtekening en een bouwvergunning voor een woonhuis, maar waarbij de tekeningen en de verbouwing aangepast zijn een minstens tijdelijke kantoorfunctie van het gebouw. De publiekrechtelijke bestemming is wonen, maar de gemeente heeft daarvan een ontheffing voor vijf jaar verleend ten behoeve van een kantoorbestemming en heeft het gebruik als kantoor daarna gedoogd.

De Rechtbank kwalificeerde het gebouw als kantoor omdat het verbouwd is tot kantoor en ook in zijn geheel in gebruik is als kantoor. Zij achtte de onroerende zaak na de verbouwing naar zijn aard niet meer bestemd voor bewoning. Dat hij op vrij simpele wijze weer geschikt gemaakt kan worden voor bewoning en dat het kantoorgebruik en de zakelijke bestemming in de toekomst onzeker zijn doet daaraan volgens de Rechtbank niet af.

Het Hof oordeelde in hoger beroep dat de onroerende zaak naar zijn aard een woonhuis is. Hij heeft, hoewel hij na de verbouwing niet als woning in gebruik is genomen, door het kantoorgebruik zijn aard van woonhuis niet verloren, nu hij met beperkte aanpassingen (weer) kan worden bewoond en hij is naar zijn uiterlijke verschijningsvorm een woning. De publiekrechtelijke bestemming is pas mede van belang bij twijfel. Voor zover over de aard van het pand zou kunnen worden getwijfeld, volgt volgens het Hof uit de woonbestemming dat het als woning moet worden aangemerkt. De tijdelijke vrijstelling van de woonbestemming en het gedogen van het afwijkende gebruik doet daar niet aan af. De Staatssecretaris heeft tegen ’s Hofs oordeel cassatieberoep in gesteld

Uit de in de bijlage op basis van de wetsgeschiedenis ontwikkelde maatstaf volgt dat het feitelijke gebruik van de onroerende zaak weinig ter zake doet. Van belang voor de vraag of een onroerende zaak ‘naar zijn aard bestemd is voor bewoning’, zijn in de eerste plaats de oorspronkelijke aard bij de bouw en de daaruit volgende objectieve bestemming. Vast staat dat het pand in 1956 is ontworpen en gebouwd voor gesplitst gebruik, nl. deels als woning en deels als agrarisch-bedrijfsruimte (stal) en tot 1991 als zodanig is gebruikt. Ten tweede is van belang of nadien bouwkundig is ingegrepen en met welk bouwkundig doel en objectief effect. Ik maak uit de foto’s en de herziene bouwtekeningen op dat het voormalige woongedeelte niet verbouwd is en naar zijn aard nog steeds bestemd is voor bewoning. Ter zake van de voormalige stal is bouwkundig ingegrepen in 2008 en 2009, en wel zodanig dat voor de omzetbelasting sprake was van een nieuwe onroerende zaak. Dat wijst er op dat de bouwkundige aard gewijzigd is, en voor zover in cassatie valt te beoordelen, is dat ook het geval: van een stal of andere agrarische bedrijfsruimte is in elk geval geen sprake meer. Het gaat na de verbouwing ofwel om een kantoor, ofwel om een woonhuis, ofwel om een hybride met naar zijn bouwkundige aard beide bestemmingen.

Niet van belang is of de zaak op het moment van de verkrijging al (of nog) bewoonbaar is. Of de verkrijging bijdraagt aan de doorstroming op de woningmarkt is evenmin van veel belang, nu de wetgever een objectief bestemmingscriterium gebaseerd op bouwkundige aard wenste en daarom expliciet heeft aanvaard dat diverse verkrijgingen gefacilieerd worden die aan dat doel niet bijdragen en, andersom, dat niet gefacilieerd zijn diverse verkrijgingen die daar wél aan bijdragen.

De stal is oorspronkelijk ontworpen en gebouwd als bedrijfsruimte en was dus in elk geval tot de verbouwing naar zijn aard niet bestemd voor bewoning. Het Hof heeft primair geoordeeld dat het na de verbouwing naar zijn bouwkundige aard om een voor bewoning bestemde zaak gaat, en subsidiair dat als getwijfeld zou moeten worden (dus als het om een pand gaat dat ingrijpend verbouwd is met het oog op zowel woon- als kantoorfunctie en daarmee hybride is geworden), de publiekrechtelijke bestemming beslissend is. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat dat laatste oordeel juist. Rechtskundig juist acht ik ’s Hofs oordeel dat de eigenlijke publiekrechtelijke bestemming steeds ‘wonen’ is gebleven, nu het gebiedstype ‘balansgebied’ juridisch niet de mogelijkheid bood tot kantoorbestemming, reden waarom juist een tijdelijke ontheffing van de eigenlijke permanente woonbestemming nodig was.

’s Hofs oordeel verraadt dus in geen geval een verkeerde maatstaf voor wat betreft het voormalige woongedeelte. Dat gedeelte was en is nog steeds bouwkundig een woning. Dat lijkt overigens ook niet in geschil. Wat de voormalige stal betreft zou twijfel kunnen rijzen, maar ook dan getuigt ’s Hofs oordeel niet van een rechtskundig verkeerde maatstaf, nu het naar de bouwkundige aard en bestemming beoordeeld slechts om een woning of een hybride kan gaan en in het laatste geval de (woon)bestemming de doorslag geeft. Het oordeel van het Hof is dus mijns inziens rechtskundig juist. Voor het overige gaat het om waardering van feiten, waarover u niet gaat.

De Staatssecretaris vreest dat als de verkrijging van de verbouwde stal onder het lage tarief valt, ook gefacilieerd zal zijn de verkrijging van (bijvoorbeeld) kerken, fabriekshallen en loodsen die met beperkte ingrepen aangepast kunnen worden (of al zijn) aan gebruik als woning. Zoals uit de bijlage en uit het bovenstaande blijkt, acht ik die vrees ongegrond.

Ik geef u in overweging het cassatieberoep van de Staatssecretaris ongegrond te verklaren.

De feiten

Staatssecretaris van Financiën heeft tijdig en regelmatig beroep in cassatie ingesteld. De belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.

De Staatssecretaris stelt één middel voor: schending van art. 14(2) WBR doordat het Hof de verkrijging van de onroerende zaak ten onrechte heeft aangemerkt als verkrijging van een woning in de zin van art. 14(2) WBR. Op het moment van overdracht was het pand volgens de Staatssecretaris naar zijn aard niet bestemd voor bewoning. Uit de MvT (zie 2.9 van de bijlage; PJW) blijkt dat voor de toepassing van het 2%-tarief bedrijfsgebouwen en –ruimtes in geen geval als woningen kunnen gelden. Het pand was op het moment van verkrijging een kantoor en niet geschikt voor bewoning. De Staatssecretaris wijst ook op de vragen van de KNB en de antwoorden van zijn ministerie, geciteerd in onderdeel 2.6 van de bijlage. De overdracht leidde volgens de Staatssecretaris evenmin tot het vrijkomen van woonruimte of doorstroming van particuliere bewoners op de woningmarkt. Het pand was juist aan de woningmarkt onttrokken, zodat toepassing van het verlaagde tarief niet strookt met doel en strekking van de wet (een impuls geven aan de woningmarkt).

De Staatssecretaris wijst er voorts op dat de verbouwing zodanig ingrijpend was dat voor de omzetbelasting sprake was van een nieuw vervaardigde onroerende zaak. De woning en de stal zijn zodanig aangepast dat zij tezamen kantoorruimte werden. De woonbestemming en de woonaard zijn daardoor verloren gegaan, voor zover überhaupt van een woning kon worden gesproken, nu het grootste deel van het gebouwoppervlak oorspronkelijk een stal was en naar zijn aard bestemd was voor agrarisch bedrijf, zodat sprake was van een gedeelde aard en bestemming. De Staatssecretaris acht daarom hoe dan ook niet-begrijpelijk ‘s Hofs oordeel dat de gehele zaak als woning moet worden aangemerkt.

Vast staat dat het gehele pand al jaren geen dienst meer deed als woning, maar als kantoorpand. In zijn huidige bouwkundige staat is het niet voor bewoning geschikt. Er zouden de nodige (en niet slechts ‘beperkte’) aanpassingen geboden zijn om van het pand een woonhuis te maken. “Er zijn wel meer panden die met bepaalde aanpassingen wel een woning zouden kunnen worden, maar dat maakt nog niet dat dit dan ook woningen zijn. Dat geldt (…) ook voor bijvoorbeeld kerken, fabriekshallen, loodsen en andere bedrijfsgebouwen. Welk pand is niet te verbouwen tot woning?”, aldus de Staatssecretaris.

Bij verweer voert de belanghebbende aan dat het feitelijke gebruik niet beslissend is voor de toepassing van art. 14(2) WBR. Het pand beschikt over de essentiële bouwkundige voorzieningen die het geschikt maken als woonhuis. Zo zijn een keuken en toiletten geplaatst en zijn de leidingen en aansluitingen voor sanitair en gashaarden aangelegd. Door het meubilair en de elektriciteitsvoorzieningen boven de verwijderbare systeemplafonds te verwijderen, is het pand weer geschikt voor bewoning, zodat het op het moment van overdracht wel degelijk naar zijn aard geschikt was voor bewoning. Op grond van de in onderdeel 2.6 van de bijlage geciteerde vragen van de KNB en antwoorden van het Ministerie van Financiën kan worden geconcludeerd dat het feitelijke gebruik niet relevant is voor de kwalificatie onder art. 14(2) WBR. Een feitelijk bewoonde bedrijfsruimte is volgens die antwoorden geen woning. Het feitelijke kantoorgebruik maakt dan van de woning geen kantoor.

De belanghebbende acht het lage tarief in casu niet in strijd met doel en strekking van art. 14(2) WBR. Het gebruik als kantoor diende slechts tot overbrugging tot het moment waarop de van meet af aan beoogde bewoning door de belanghebbende of zijn familieleden actueel zou worden. Het pand is slechts tijdelijk als kantoorpand verhuurd. Belanghebbendes koop van het pand strookt met doel en strekking van de wet: het stimuleren van particulieren om een woning te kopen.

Dat volgens de wetsgeschiedenis geen ‘woningen’ zijn onroerende zaken die worden verbouwd tot woning maar dat nog niet zijn, steunt belanghebbendes standpunt, nu het pand ook vóór de verbouwing al een woning was. Er waren alleen aanpassingen nodig om het ook weer geschikt te maken voor bewoning. Dat een woonhuis feitelijk nog niet geschikt is voor bewoning, wil niet zeggen dat het geen woonhuis is.

Uit de in de bijlage op basis van de wetsgeschiedenis ontwikkelde maatstaf volgt dat het feitelijke gebruik van de onroerende zaak weinig ter zake doet. Van belang voor de beantwoording van de vraag of een onroerende zaak ‘naar zijn aard bestemd is voor bewoning’, zijn in de eerste plaats de oorspronkelijke aard bij de bouw en de daaruit volgende objectieve bestemming. Vast staat dat het pand in 1956 is ontworpen en gebouwd voor gesplitst gebruik, nl. deels als woning en deels als agrarisch-bedrijfsruimte (stal) en tot 1991 als zodanig is gebruikt.

Vervolgens is van belang of nadien bouwkundig is ingegrepen en met welk bouwkundig doel en objectief effect. Ik maak uit de foto’s en de herziene bouwtekeningen op dat het voormalige woongedeelte niet verbouwd is en naar zijn aard nog steeds bestemd is voor bewoning. Ter zake van de voormalige stal is bouwkundig ingegrepen in 2008 en 2009, en wel zodanig dat voor de omzetbelasting sprake was van een nieuwe onroerende zaak. Dat wijst er volgens de in de bijlage ontwikkelde maatstaf op dat de bouwkundige aard gewijzigd is, en voor zover in cassatie valt te beoordelen, is dat ook het geval: van een stal of andere agrarische bedrijfsruimte is in elk geval geen sprake meer. Het gaat na de verbouwing ofwel om een kantoor, ofwel om een woonhuis, ofwel om een hybride met naar zijn bouwkundige aard beide bestemmingen. Dat een voormalige bedrijfsruimte min of meer radicaal verbouwd is, wil nog niet zeggen dat zij een woning is geworden. Een tot andersoortige bedrijfsruimte vernieuwbouwde bedrijfsruimte blijft een bedrijfsruimte.

Uit ’s Hofs vaststellingen en (de tekeningen en foto’s in) het dossier rijst het beeld op van een aanvankelijk voornemen van de belanghebbende om zelf in de voormalige stal te gaan wonen of er anderen te laten wonen (in het voormalige woongedeelte als gastenverblijf), althans om de aard van woonhuis van het woongedeelte te handhaven en de aard van het stalgedeelte te wijzigen in die van woonhuis, welk laatste voornemen later werd bijgestuurd met als resultaat aanpassingen in de woonhuistekeningen en in de verbouwing om vooralsnog beide opties (gebruik als kantoor en gebruik als woonhuis) open te houden in de verwachting van een minstens tijdelijke publiekrechtelijke bestemmingsaanvulling.

Anders dan de Staatssecretaris stelt, is niet van belang of de zaak op het moment van de verkrijging al (of nog) bewoonbaar is. Zie onderdeel 5.5 van de bijlage. Of de verkrijging bijdraagt aan de doorstroming op de woningmarkt is evenmin van veel belang, nu de wetgever een objectief bestemmingscriterium gebaseerd op bouwkundige aard wenste en daarom expliciet heeft aanvaard dat diverse verkrijgingen (tweede huizen, recreatiewoningen, huurwoningen, sloopwoningen) gefacilieerd worden die aan dat doel niet bijdragen en, andersom, dat niet gefacilieerd zijn diverse verkrijgingen die daar wél aan bijdragen (structureel bewoonde scholen, bedrijfsruimten, kerken, etc. waarin bouwkundig minimaal is ingegrepen). Zie onderdeel 5.4 van de bijlage. Aan dat teleologische criterium kan hoogstens zeer beperkt gewicht toegekend worden als het dubbeltje, afgaande op bouwkundige aard en objectieve functie, beide kanten op kan vallen en bovendien de door de wetgever voor dat geval aangewezen tie break (de publiekrechtelijke bestemming) geen uitsluitsel geeft, bijvoorbeeld als gevolg van publiekrechtelijke dubbelbestemming.

De stal is oorspronkelijk ontworpen en gebouwd als bedrijfsruimte en was dus in elk geval tot de verbouwing naar zijn aard niet bestemd voor bewoning. Mogelijk is er vóór de verbouwing (ook) in het voormalige stalgedeelte gewoond door belanghebbendes personeel, maar feitelijke bewoning maakt van een bedrijfsruimte geen woning (zie onderdeel 5.4 van de bijlage). Op basis van de vastgestelde feiten kan van de stal – anders dan van het woongedeelte – niet gezegd worden, zoals de belanghebbende wil, dat ook vóór de verbouwing al sprake was van een naar zijn aard voor bewoning bestemd bouwdeel. Een stal is naar zijn bouwkundige aard niet bestemd voor bewoning, ook niet als er na enige makkelijk omkeerbare niet-structurele aanpassingen feitelijk in wordt of is gewoond.

Het Hof heeft primair geoordeeld (r.o. 4.4) dat het na de verbouwing naar zijn bouwkundige aard om een voor bewoning bestemde zaak gaat, en subsidiair (r.o. 4.5) dat als getwijfeld zou moeten worden (dus als het om een pand gaat dat ingrijpend verbouwd is met het oog op zowel woon- als kantoorfunctie en daarmee hybride is geworden), de publiekrechtelijke bestemming beslissend is. Zoals uit de parlementaire geschiedenis volgt (zie onderdeel 2.9 van de bijlage), is dat laatste oordeel juist. Nu is die bestemming in casu wat rommelig als gevolg van de aanduiding ‘VAB’, het gebiedstype ‘balansgebied’, de tijdelijk verleende ontheffing van de woonbestemming en het later volgende gedoogbeleid ter zake van het gebruik als kantoor, maar ik meen dat rechtskundig juist ’s Hofs oordeel dat de eigenlijke publiekrechtelijke bestemming steeds ‘wonen’ is gebleven, nu het gebiedstype ‘balansgebied’ juridisch niet de mogelijkheid bood tot kantoorbestemming, reden waarom juist een tijdelijke ontheffing van de eigenlijke permanente woonbestemming nodig was.

’s Hofs oordeel verraadt in geen geval een verkeerde maatstaf voor wat betreft het voormalige woongedeelte. Dat gedeelte was en is nog steeds bouwkundig een woning. Dat lijkt overigens ook niet in geschil.

Wat het ingrijpend verbouwde voormalige stalgedeelte betreft zou wellicht twijfel kunnen rijzen, maar ook dan getuigt ’s Hofs oordeel niet van een rechtskundig verkeerde maatstaf, nu naar de bouwkundige aard en bestemming beoordeeld, de keuze inderdaad slechts uit twee kan zijn: woning of hybride; en in het laatste geval beslist de (woon)bestemming. Het oordeel van het Hof is dus mijns inziens rechtskundig juist. Voor het overige gaat het om de waardering van feiten, waarover u niet gaat.

De Staatssecretaris vreest dat als de verkrijging van de verbouwde stal onder het lage tarief valt, ook gefacilieerd zal zijn de verkrijging van (bijvoorbeeld) kerken, fabriekshallen en loodsen die met beperkte ingrepen aangepast kunnen worden (of al zijn) aan gebruik als woning. Zoals uit de bijlage en uit het bovenstaande blijkt, acht ik die vrees ongegrond. Gebouwen die naar hun bouwkundige aard objectief bestemd zijn om te dienen als kerken, fabriekshallen en loodsen (die ontworpen en gebouwd zijn met het oog op die functies), zullen eerst ingrijpend (volgens mij ‘radicaal’, althans moeilijk omkeerbaar, althans met objectieve functiewijziging) tot woning verbouwd moeten worden voordat zij geacht kunnen worden naar hun (bouwkundige) aard objectief voor bewoning bestemd te zijn en dus een objectieve functiewijziging te hebben ondergaan. Zij moeten naar hun (bouwkundige) ‘aard’ objectief (dus niet slechts naar de subjectieve bedoeling van de verbouwer/bewoner) een andere bestemming hebben gekregen. In casu gaat het om een dergelijke grootschalige bouwkundige ingreep (die voor de omzetbelasting dan ook tot de constatering van de vervaardiging van een nieuwe zaak leidde), waarbij hoogstens de vraag kan rijzen of het resultaat een woning of een hybride is. Dat is bepaald een ander geval dan waarvoor de Staatssecretaris vreest (‘beperkte aanpassingen’).

Ik geef u in overweging het cassatieberoep van de Staatssecretaris ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal