HR, 10-09-2010, nr. 08/04965

Tot 14 maart 1995 heeft [eiser 2] [A] aan de [a-straat 1] te Ulft geëxploiteerd. De eigendom van de onderneming berustte bij zijn echtgenote, [eiseres 1].

Het bedrijf bestond uit een hoveniersbedrijf, een tuincentrum en een kwekerij met woonhuis. Het lag in het bestemmingsplan ‘Slingerparallel, tweede fase 1987’. De gronden van het hoveniersbedrijf en de kwekerij waren bestemd tot agrarisch productiegebied. De gronden van het tuincentrum waren bestemd tot terrein voor niet-agrarische bedrijven/tuincentrum.

Op grond van het toen geldende Streekplan Gelderland-Oost 1987 golden zogenoemde normkwantiteiten voor de uitgifte van bedrijfsterreinen voor gemeenten als de gemeente Gendringen, de rechtsvoorgangster van de Gemeente. Voor de vestiging en uitbreiding van lokale bedrijvigheid alsmede de vestiging van bedrijvigheid van elders (nieuwvestiging), kon de Gemeente gedurende een uitgiftetermijn van 10 jaar (een) bedrijventerrein(en) ontwikkelen van maximaal 10 ha bruto, afhankelijk van de omvang van de gemeente, de ruimtelijke mogelijkheden, het uitgiftepatroon in het verleden en de capaciteit in aangrenzende gemeenten.

Op 13 november 1991 is de provinciale nota ‘Ruimte voor kantoren en bedrijven’ (hierna: de Nota)3. verschenen. In de Nota is in zoverre van de regeling van de normkwantiteiten afgestapt dat aan de gemeenten onbeperkt ruimte wordt geboden voor lokale initiatieven en verplaatsing en uitbreiding van bestaande bedrijven, voor zover milieuhygiënisch verantwoord en indien ruimtelijk aanvaardbare locaties voor nieuw bedrijfsterrein aanwezig zijn. Voor nieuwvestigingen in gemeenten als de Gemeente4. is bepaald dat 1,5 ha netto in 10 jaar beschikbaar zou zijn. De totale oppervlakte aan bij bestemmingsplan uit te geven bedrijfsterrein is beperkt tot 10 ha netto binnen een uitgiftetermijn van 10 jaar. Indien deze capaciteit vóór het verstrijken van de termijn van 10 jaar ontoereikend mocht blijken, zou ontwikkeling van nieuw bedrijfsterrein in beginsel mogelijk zijn. De betreffende gemeente dient in zo'n geval aan te tonen dat de eerder uitgegeven capaciteit voor lokale bedrijvigheid is gebruikt en dat de nieuwe capaciteit noodzakelijk is voor uitbreiding van lokale bedrijvigheid. De norm voor nieuwvestiging mag niet zijn overschreden.

De Gemeente heeft de bedrijventerreinen De Rieze I, De Rieze II en De Rieze III ontwikkeld.

In 1992 en 1993 heeft het tuincentrum slechte resultaten behaald waardoor [eiser] c.s. zich genoodzaakt zagen zich op uitbreiding te oriënteren. Ook hebben [eiser] c.s. een lening aan de Gemeente verzocht op grond van het toenmalige Bijstandsbesluit zelfstandigen. Bij besluit van 2 maart 1993 hebben Burgemeester en Wethouders van de Gemeente (hierna: B&W) aan [eiser] c.s. een lening van ƒ 132.000,- toegekend.

Begin 1993 hebben [eiser] c.s. een plan gemaakt om een gedeelte van het bestaande tuincentrum als onderdeel van het naastgelegen bestemmingsplan De Rieze III te ontwikkelen tot bedrijventerrein. Daartoe hebben besprekingen plaatsgevonden met toenmalig burgemeester en portefeuillehouder ruimtelijke ordening [betrokkene 1] en ambtenaar ruimtelijke ordening [betrokkene 2] van de Gemeente.

[Eiser] c.s. hebben het plan bij brief van 6 april 1993 aan B&W toegezonden5.. Dit plan behelst, voor zover thans van belang:

De Gemeente heeft bij brief van 29 juni 1993, verzonden op 1 juli 1993, onder meer het volgende geantwoord6.:

Bij brief van 24 augustus 1993 hebben [eiser] c.s. aan B&W laten weten dat zij met een nieuw uitgewerkt plan en voorstellen zouden komen7.. Bij brief van 16 november 1993 heeft [betrokkene 3], werkzaam bij Kantorenassociatie van Accountants en Belastingadviseurs (Kab), namens [eiser] c.s., de Gemeente op de hoogte gesteld van de planontwikkeling8.. In zijn brief vermeldt hij onder meer het navolgende:

[Eiser] c.s. hebben tevens een bouwontwerp/situatieschets aan de Gemeente doen toekomen. Op 16 november 1993 heeft een bespreking plaatsgevonden tussen (onder meer) [eiser] c.s., toenmalig burgemeester [betrokkene 1] en [betrokkene 2].

In februari 1994 hebben [eiser] c.s. een gedeelte van het tuincentrum aan Basil B.V. (hierna: Basil) verkocht voor een koopsom van ƒ 225.000,-. In maart 1995 hebben [eiser] c.s. het restant van de gronden en gebouwen aan Basil verkocht. Op 14 maart 1995 is de onderneming van [eiseres 1] opgeheven en op 29 juni 2005 is zij in staat van faillissement verklaard.

Op enig moment heeft Basil een plan ingediend bij de Gemeente en verzocht om medewerking te verlenen aan een herziening van het bestemmingsplan. Basil wenste op de gronden van [eiser] c.s. kantoren en toonzalen te vestigen met parkeerplaatsen. Bij besluit van 6 juni 1995 hebben B&W besloten in beginsel medewerking aan een herziening van het bestemmingsplan te verlenen. Aan het besluit ligt (mede) het volgende voorstel/advies van [betrokkene 2] van 31 mei 1995 ten grondslag:

Voorts heeft [betrokkene 2] ter voorbereiding van het besluit van 6 juni 1995 een (ongedateerde) notitie geschreven. Deze notitie vermeldt onder meer:

Onderaan de notitie is de navolgende handgeschreven tekst toegevoegd: ‘Opmerking: [eiser 2] mag geen probleem zijn en worden. Uitsluiten.’

De bestemmingsplanherziening ten behoeve van Basil is neergelegd in het bestemmingsplan De Rieze IIIa dat is vastgesteld bij besluit van 18 juli 1996. Gedeputeerde Staten van Gelderland hebben bij besluit van 20 november 1996 goedkeuring verleend aan het plan.

Bij besluit van 25 september 1997 heeft de Gemeente het hiervoor (onder 1.6) genoemde bedrijfskrediet, waarvan toen nog ƒ 87.015,51 resteerde, kwijtgescholden tegen een afkoopsom van ƒ 20.000,-.

Bij brief van 5 juni 2000 hebben [eiser] c.s. de Gemeente aansprakelijk gesteld voor de schade die zij hebben geleden en nog zullen lijden als gevolg van de onrechtmatige en aan de Gemeente toe te rekenen omstandigheid dat aan de opvolger van [eiser] c.s. de mogelijkheid is gegund, die voordien aan [eiser] c.s. was geweigerd, een grootschalig complex van bedrijfsgebouwen te realiseren, waardoor [eiser] c.s. zich genoodzaakt zagen hun bedrijf te verkopen tegen een prijs onder de waarde die de gronden en opstallen na de eerder vermelde bestemmingsplanherziening zouden hebben verkregen.

Partijen hebben over dit onderwerp over en weer brieven geschreven. [Eiser] c.s. hebben vervolgens een verzoek voorlopig getuigenverhoor bij de rechtbank Zutphen ingediend. Op 1 november 2004 zijn voormalig burgemeester [betrokkene 1], [betrokkene 2], wethouder volkshuisvesting [betrokkene 5] en wethouder ruimtelijke ordening (sedert 1994) [betrokkene 6], gehoord.

Bij inleidende dagvaarding van 3 juni 20059. hebben [eiser] c.s. gevorderd dat de rechtbank Zutphen bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, voor recht zal verklaren dat de Gemeente op de in de dagvaarding genoemde gronden onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld, zulks met veroordeling van de Gemeente tot vergoeding aan [eiser] c.s. van de schade, nader op te maken bij staat.

Aan hun vordering hebben [eiser] c.s. ten grondslag gelegd dat de Gemeente in 1993 onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld doordat zij onjuiste mededelingen jegens hen heeft gedaan met de inhoud dat er de komende zeven jaar geen mogelijkheden waren om nieuw bedrijfsterrein uit te geven, waardoor zij het door hen geëxploiteerde tuincentrum met grond en opstallen tegen een te lage prijs hebben verkocht.

De Gemeente heeft gemotiveerd verweer gevoerd en — voor zover van belang10. — tot afwijzing van de vordering geconcludeerd.

Na re- en dupliek en een aktewisseling heeft de rechtbank bij vonnis van 1 november 2006 de vorderingen van [eiser] c.s. afgewezen.

[Eiser] c.s. zijn, onder aanvoering van zeven grieven, bij het hof Arnhem in hoger beroep gekomen en hebben gevorderd dat het hof het bestreden vonnis zal vernietigen en, opnieuw rechtdoende, hun oorspronkelijke vorderingen alsnog zal toewijzen.

De Gemeente heeft de grieven gemotiveerd bestreden en geconcludeerd tot bekrachtiging van het vonnis waarvan beroep, zonodig met verbetering of aanvulling van gronden.

Na een aktewisseling hebben partijen de zaak op 4 juni 2008 aan de hand van pleitnotities doen bepleiten.

Bij arrest van 26 augustus 2008 heeft het hof het bestreden vonnis bekrachtigd.

[Eiser] c.s. hebben tijdig11. beroep in cassatie ingesteld. De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping. Beide partijen hebben hun respectieve standpunten vervolgens schriftelijk doen toelichten, waarna [eiser] c.s. hebben gerepliceerd en de Gemeente heeft gedupliceerd.

[Eiser] c.s. hebben één cassatiemiddel voorgesteld. Het middel omvat twee onderdelen.

Onderdeel 1 is gericht tegen rov. 4.4:

Het onderdeel klaagt primair (onder 9) dat het hof bij de uitleg van de Nota is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting, althans dat het hof deze uitleg onvoldoende (begrijpelijk) heeft gemotiveerd. Volgens het onderdeel biedt de Nota (anders dan ten aanzien van de nieuwvestiging van bedrijven (van elders), waarover p. 30, slot, en p. 31 van de Nota) voor lokale initiatieven, de verplaatsing of uitbreiding van de lokaal gevestigde bedrijven, zoals dat van [eiser] c.s., onbeperkt ruimte, waarbij geen normkwantiteiten gelden (p. 30 van de Nota). Daarmee is volgens het onderdeel eveneens onjuist, althans onbegrijpelijk gemotiveerd, het oordeel van het hof dat de mededeling van de Gemeente dat zij niet tot wijziging van het terrein van [eiser] c.s. kon overgaan op grond van het provinciaal beleid niet onjuist en dus niet onrechtmatig is.

Het onderdeel klaagt subsidiair (onder 10–11) dat, voor zover de uitleg moet worden gevolgd die het hof aan de Nota heeft gegeven, het hof ten aanzien van de essentie van het betoog van [eiser] c.s. geen oordeel heeft gegeven en essentiële stellingen van [eiser] c.s. heeft gepasseerd, nu [eiser] c.s. — kort gezegd — hebben betoogd dat de mededeling van de Gemeente dat er de komende (zeven) jaren geen (planologische) mogelijkheden waren om nieuw bedrijfsterrein uit te geven onjuist was, omdat op het moment dat [eiser] c.s. hun plannen aan de Gemeente presenteerden (in 1993) de Gemeente weliswaar nog was gebonden aan de kwantiteitsnorm van maximaal 10 ha, maar al in 1993 (wél) duidelijk was dat, gezien de grote vraag naar bedrijfsterrein in de Gemeente, op korte termijn de in de Nota genoemde normkwantiteit van 10 ha zou zijn ‘volgelopen’, en dus dat voor de plannen van [eiser] c.s. (in beginsel) op korte termijn (wél) mogelijkheden zouden bestaan.

Ten slotte klaagt het onderdeel, óók voor het geval dat de primaire klacht opgaat, dat het hof essentiële stellingen heeft gepasseerd, althans onvoldoende inzicht heeft gegeven in zijn gedachtegang, waar het in de eerste zinsnede van de laatste volzin van rov. 4.4, zonder in te gaan op de stellingen van [eiser] c.s. die in de kern erop neerkomen dat een wijziging van het beleid zonder onderliggende documentatie ondenkbaar is, heeft overwogen dat uit de getuigenverklaringen blijkt dat het beleid ‘later’ (tussen 1993 en 1995) is versoepeld.

Het primaire onderdeel komt onder meer met een rechtsklacht op tegen de uitleg van de Nota door het hof. Alvorens daarop in te gaan moet de vraag worden beantwoord of de Nota als recht in de zin van art. 79 RO kan worden aangemerkt12..

Art. 79 lid 1 aanhef en onder b RO bepaalt dat de Hoge Raad handelingen, arresten, vonnissen en beschikkingen vernietigt wegens schending van het recht met uitzondering van het recht van vreemde staten. Vóór de wetswijziging van 1963 was cassatieberoep slechts mogelijk wegens schending van de wet. Tot het begrip wet rekende de Hoge Raad — naast de wet in formele zin — alle naar buiten toe werkende, tot een ieder gerichte algemene regelingen, welke zijn uitgegaan van een openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet, in de zin van een regeling door de wetgevende macht, ontleent13.. Na de eerdergenoemde wetswijziging heeft een ontwikkeling plaatsgevonden die erin resulteerde dat het vereiste dat de regeling berust op delegatie van wetgevende bevoegdheid is komen te vervallen en dat onder omstandigheden ook beleidsregels onder het begrip recht vallen14..

Bij uitspraak van HR 11 oktober 1985, LJN: AC2153, NJ 1986, 322,m.nt. MS (rov. 3.3) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de Sloopregeling Binnenvaart 1976 (een beschikking van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat) moet worden aangemerkt als recht in de zin van art. 79 RO (art. 99 (oud) RO), nu ‘deze regeling, die blijkens haar inhoud ertoe strekt om aan de betrokken eigenaren van binnenschepen onder bepaalde voorwaarden een recht jegens de Staat op een sloopuitkering toe te kennen en die is openbaar gemaakt in de Nederlandse Staatscourant 1976, nr. 80, moet worden beschouwd als een naar buiten werkende, de Staat jegens de betrokkenen bindende regeling.’ In aansluiting op deze uitspraak oordeelde de belastingkamer in HR 28 maart 1990, LJN: ZC4258, NJ 1991, 118,m.nt. MS, met betrekking tot de Leidraad administratieve boeten 1984 (rov. 4.5–4.7):

Nadien is in diverse uitspraken bevestigd dat door een bestuursorgaan binnen zijn bestuursbevoegdheid vastgestelde en behoorlijk bekendgemaakte regels omtrent de uitoefening van zijn beleid, die weliswaar niet kunnen gelden als algemeen verbindende voorschriften omdat zij niet krachtens enige wetgevende bevoegdheid zijn gegeven, maar die het bestuursorgaan wel op grond van enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur binden, en die zich naar hun inhoud en strekking ertoe lenen jegens de bij de desbetreffende regeling betrokkenen als rechtsregels te worden toegepast, als recht in de zin van art. 79 RO kunnen worden aangemerkt16..

Van recht in de zin van art. 79 RO is geen sprake indien een bestuursorgaan met het uitvaardigen van beleidsregels zijn bestuursbevoegdheid overschrijdt. Beleidsregels regelen slechts de uitoefening van bevoegdheden door een bestuursorgaan. Zij scheppen geen (nieuwe) bevoegdheden. Uit de regeling van de beleidsregels, zoals thans neergelegd in titel 4.3 (art. 4.81–4.84) Awb, blijkt dat het bestuursorgaan (en dus niet de burger) aan een beleidsregel kan worden gehouden17..

Wat betreft het publicatievereiste onderscheidt de Hoge Raad twee wijzen van bekendmaking: een regeling geldt als behoorlijk bekend gemaakt door

Publicatie van beleid in kamerstukken18. en door middel van een brochure uitgegeven vanwege een ministerie19. houden een behoorlijke bekendmaking in. Voorts heeft de Hoge Raad geoordeeld dat toezending van een rolreglement aan alle advocaten binnen het betrokken arrondissement als een behoorlijke bekendmaking moet worden aangemerkt20.. Ten slotte is een publicatie van een dergelijke regeling op internet als een behoorlijke bekendmaking aanvaard21..

In de inleiding van de Nota, is onder meer vermeld dat de huidige streekplannen in een aantal gemeenten knellend zijn voor de economische ontwikkeling, zodat een beleidswijziging met betrekking tot de regeling van de normkwantiteiten wenselijk is22.. De wijzigingen ten opzichte van de regeling van de normkwantiteiten in de streekplannen zijn als volgt weergegeven23.:

Met de vaststelling van de Nota door Provinciale Staten ‘vervalt’ volgens de Nota de voordien geldende regeling van normkwantiteiten. Daarvoor in de plaats komt het in de Nota ‘gepresenteerde ruimtelijke beleid (…). Het overige streekplanbeleid met betrekking tot ruimte voor kantoren en bedrijven blijft onverminderd van kracht’25.. Voor de toetsing van gemeentelijke plannen door Gedeputeerde Staten wordt het in de Nota geformuleerde beleid met betrekking tot normkwantiteiten tot uitgangspunt genomen. Voorts stelt de Nota dat ten behoeve van het gewijzigde beleid de streekplannen moeten worden herzien, dat gemeenten en inhoudelijk betrokken organisaties in februari 1991 schriftelijk in de gelegenheid zijn gesteld op het voorlopig standpunt te reageren en dat de ontvangen reacties zijn verwerkt in een afzonderlijke commentaarnota26..

Op grond van art. 4a van de inmiddels vervallen Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) in zijn tot 1 maart 1993 geldende versie konden Provinciale Staten een streekplan vaststellen, alsmede een vastgesteld streekplan herzien (lid 1). Gedeputeerde Staten waren met de voorbereiding belast, in welk verband zij de provinciale planologische commissie hoorden en met alle bij het plan betrokken gemeentebesturen overleg pleegden (lid 2). Het ontwerp voor een streekplan lag gedurende twee maanden voor een ieder ter inzage (lid 3), in welk verband wettelijke kennisgevingen en bekendmakingen waren voorgeschreven (lid 4). Tegen het ontwerp konden bezwaren worden ingediend, alvorens het streekplan werd vastgesteld (lid 5). Bij een streekplan werd bepaald, in hoeverre Gedeputeerde Staten het plan volgens daarin aan te geven regels moeten uitwerken en binnen bij het plan te bepalen grenzen met handhaving van de daarin neergelegde van wezenlijk belang zijnde beslissingen van het plan mogen afwijken (lid 8).

De Nota, die door Provinciale Staten is vastgesteld, heeft niet de pretentie een herziening van de betrokken streekplannen te vormen. Integendeel; in de Nota wordt op de noodzaak van een herziening van die streekplannen in verband met de door de Nota gewijzigde regeling van de normkwantiteiten gewezen. De Nota kan ook daarom niet als een herziening van de betrokken streekplannen gelden, omdat — naar moet worden aangenomen — de daarvoor geldende wettelijke voorschriften niet in acht zijn genomen27..

Welke de status van de Nota dan wel is, is twijfelachtig. In de literatuur zijn nota's als de onderhavige met het oog op de centrale positie van het streekplan binnen het provinciaal ruimtelijk beleid reeds in het algemeen problematisch genoemd. Zo schreven A.A.J. de Gier en W. Grift28. daarover:

Voorts is verdedigd dat de regeling van art. 4a lid 8 (oud) WRO, en meer in het bijzonder de daarin vervatte beperking van de bevoegdheid van Gedeputeerde Staten om van het streekplan af te wijken, in het bijzonder wat betreft de ‘daarin neergelegde van wezenlijk belang zijnde beslissingen’, zich óók ertegen verzet dat Provinciale Staten zelf, zonder het streekplan op de wettelijk voorgeschreven wijze te herzien, aan zulke beslissingen afbreuk zouden kunnen doen, al was het maar bij wijze van anticipatie op een alsnog tot stand te brengen herziening van het streekplan29.. Daartegenover staat dat Gedeputeerde Staten, inzien zij moeten oordelen over een bestemmingsplan of een ander gemeentelijk planologisch besluit, in beginsel bevoegd zijn een besluit inzake goedkeuring te nemen dat van het streekplan afwijkt maar met een nota als de onderhavige in overeenstemming is, mits die afwijking niet een in het streekplan neergelegde ‘van wezenlijk belang zijnde beslissing’ betreft; in dat laatste geval verzet art. 4a lid 8 (oud) WRO zich tegen die afwijking30..

Waar de Nota niet aan een (herziening van een) streekplan kan worden gelijkgesteld, kan zij althans niet daaraan de status van recht in de zin van art. 79 RO ontlenen. Voorts laat de Nota zich moeilijk inpassen in de hiervóór besproken rechtspraak over de als recht in de zin van art. 79 RO op te vatten beleidsregels. Waar in de onderhavige zaak in het bijzonder het belang van de Nota voor door Gedeputeerde Staten te nemen besluiten over bestemmingsplannen of andere gemeentelijke planologische besluiten aan de orde is, voldoet de Nota niet aan het kenmerk dat zij strekt tot regeling van de uitoefening van de eigen bevoegdheden van het bestuursorgaan dat haar heeft vastgesteld. Daarbij acht ik überhaupt twijfelachtig of Gedeputeerde Staten, ofschoon zij, naar mag worden aangenomen, aan de vaststelling van de Nota hebben meegewerkt, daaraan juridisch zijn gebonden, ook in die zin dat het hun niet langer zou vrijstaan in afwijking van de Nota maar in overeenstemming met het vigerende streekplan te beslissen. Ten slotte kan uit de processtukken in de feitelijke instanties en in cassatie niet worden afgeleid dat de Nota op een in het licht van de rechtspraak van de Hoge Raad toereikende wijze is bekendgemaakt. Uit de Nota zelf kan niet meer worden opgemaakt dan dat zij in februari 1991 (kennelijk in concept-vorm) aan gemeenten en inhoudelijk betrokken organisaties is voorgelegd (zie hiervóór onder 2.7). Voor een kwalificatie als recht in de zin van art. 79 RO volstaat een dergelijke consultatie mijns inziens niet.

Om al deze redenen meen ik dat de Nota in cassatie niet als recht in de zin van art. 79 RO kan worden aangemerkt. Tegen de uitleg die het hof aan de Nota heeft gegeven, kan daarom niet met vrucht met een rechtsklacht worden opgekomen.

Volledigheidshalve teken ik nog aan dat [eiser] c.s. in cassatie hebben gesteld dat de beleidswijziging zoals vervat in de Nota nadien in het Streekplan 1996 is opgenomen31.. Die omstandigheid zou, gelet op de rechtspraak over een op het relevante tijdstip nog niet maar ten tijde van de uitspraak wél algemeen verbindend verklaarde CAO32., inderdaad van belang kunnen zijn. Het kennelijk door [eiser] c.s. bedoelde, maar niet overgelegde en ambtshalve door mij geraadpleegde Streekplan 1996 Gelderland, dat op 25 september 1996 door Provinciale Staten van Gelderland is vastgesteld33., omvat voor zover ik heb kunnen vaststellen echter niet een regeling van uitgifte-normkwantiteiten en maximale planomvang, gelijk aan die van de Nota.

De rechtbank heeft met betrekking tot inhoud en strekking van de Nota in rov. 2.4 (in hoger beroep onbestreden) het volgende vastgesteld:

Het hof heeft, de in hoger beroep niet bestreden uitleg door de rechtbank kennelijk volgend (zie rov. 3), in rov. 4.4 geoordeeld dat weliswaar de beperking om grond als nieuw bedrijfsterrein te bestemmen reeds in 1991 door de Nota was verminderd, maar dit nog steeds in eerste instantie slechts maximaal 10 ha mocht betreffen. Uitbreiding boven die 10 ha was naar het oordeel van het hof pas mogelijk indien de Gemeente had aangetoond dat de reeds uitgegeven capaciteit voor lokale bedrijvigheid was benut en als aannemelijk was gemaakt dat nieuwe capaciteit noodzakelijk was voor lokale bedrijvigheid en de normen voor nieuwvestiging niet waren overschreden. Voor zover het door onderdeel 1 (onder 9) bestreden oordeel van het hof de door de rechtbank aan de Nota gegeven uitleg slechts herhaalt, kan daarover in cassatie niet worden geklaagd, reeds omdat de door de rechtbank aan de Nota gegeven uitleg geen onderdeel van de rechtsstrijd in hoger beroep vormde.

Overigens is het door onderdeel 1 (onder 9) bestreden oordeel geenszins onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd. Op zichzelf is het juist dat (zoals het onderdeel betoogt) de Nota tussen de ‘nieuwvestiging’ van bedrijven van elders en de groei van lokale bedrijvigheid (lokaal initiatief tot oprichting van een bedrijf, uitbreiding van bestaande bedrijven en lokale verplaatsing van bedrijven op grond van milieuhygiënische of andere overwegingen) onderscheidt en dat de Nota voor de groei van lokale bedrijvigheid in vorenbedoelde zin géén uitgifte-normkwantiteiten voorschrijft. Het hof heeft zulks echter niet miskend. Anders dan het onderdeel kennelijk veronderstelt (het onderdeel spreekt van ‘(d)e normkwantiteit van tien ha. die het hof noemt’; cassatiedagvaarding, p. 6, eerste twee regels), heeft het hof met de resterende beperking van ‘in eerste instantie slechts maximaal tien hectare’ onmiskenbaar gedoeld op de voor ‘overige gemeenten’ geldende maximale planomvang van 10 ha en niet op de voor nieuwvestiging en groei van lokale bedrijvigheid uiteenlopende uitgifte-normkwantiteiten. De Nota kan mijns inziens niet anders worden uitgelegd dan dat die maximale planomvang geldt, ongeacht of de als bedrijfsterrein bestemde gronden ten behoeve van ‘nieuwvestiging’ dan wel groei van lokale bedrijvigheid zijn of zullen worden uitgegeven. Ik verwijs in dit verband naar het op p. 33 van de Nota opgenomen schema 3.1, dat reeds in zijn opschrift (‘Overzicht van uitgifte-normkwantiteiten en planomvang (maxima)’ tussen uitgifte-normkwantiteiten en maximale planomvang onderscheidt. Anders dan in verband met ‘uitgifte’ maakt het schema in verband met ‘planning’ geen onderscheid, al naar gelang van ‘nieuwvestiging’ dan wel groei van lokale bedrijvigheid sprake is. Uit de beschrijving op p. 31/32 blijkt overigens dat met de maximale planomvang wordt beoogd te voorkomen dat in sommige gemeenten te grote voorraden bedrijfsterrein worden aangelegd, in welk verband een onderscheid, al naar gelang de bedoelde gronden uiteindelijk ten behoeve van ‘nieuwvestiging’ dan wel groei van lokale bedrijvigheid zullen worden uitgegeven, ook volstrekt niet voor de hand ligt. Dat de door het hof bedoelde beperking van ‘in eerste instantie slechts maximaal tien hectare’ mede geldt voor voorgenomen uitgifte ten behoeve van lokale initiatieven en uitbreiding van lokale bedrijven of lokale verplaatsing van zulke bedrijven, kan bovendien worden afgeleid uit de navolgende passage op p. 32 van de Nota:

Naar in de deze passage ligt besloten, geldt ook voor een voorgenomen en niet binnen de bestaande planomvang passende uitgifte van grond ten behoeve van uitbreiding van een lokaal bedrijf, dat deze planologisch eerst mogelijk zal kunnen worden gemaakt, indien de bestaande (en tot 10 ha gemaximeerde) capaciteit volledig overeenkomstig haar bestemming is verbruikt.

De subsidiaire klacht van het onderdeel (onder 10–11) verwijt het hof ten aanzien van de essentie van het betoog van [eiser] c.s. geen oordeel te hebben gegeven en essentiële stellingen van [eiser] c.s. te hebben gepasseerd, nu [eiser] c.s. hebben betoogd dat de mededeling van de Gemeente dat er de komende (zeven) jaren geen (planologische) mogelijkheden waren om nieuw bedrijventerrein uit te geven onjuist was, omdat op het moment dat [eiser] c.s. hun plannen aan de Gemeente presenteerden (in 1993) al (wél) duidelijk was dat, gezien de grote vraag naar bedrijfsterrein in de Gemeente, op korte termijn de in de Nota genoemde capaciteit van 10 ha zou zijn ‘volgelopen’ en dus dat voor de plannen van [eiser] c.s. (in beginsel) op korte termijn (wél) mogelijkheden zouden bestaan.

In rov. 4.1 heeft het hof de vordering van [eiser] c.s. en de gronden waarop zij berust samengevat:

Ter verdere onderbouwing van de klacht wordt in de cassatiedagvaarding (noot 5) nog verwezen naar een aantal passages in de processtukken van de feitelijke instanties. In de inleidende dagvaarding hebben [eiser] c.s. betoogd dat de Gemeente (eind 1993) niet bereid was mee te werken aan het nieuwe voorgelegde plan en aan een — voor de uitvoering van het plan — noodzakelijke wijziging van het bestemmingsplan ‘Slingerparallel, tweede fase 1987’36., nu de uitgifte van nieuw bedrijfsterrein — nodig voor de beoogde schaalvergroting — voor de eerste zeven jaren was uitgesloten37.. De Gemeente heeft in 1995 wel meegewerkt aan het plan van Basil, omdat het provinciale beleid toen minder rigide zou zijn geworden38.. Volgens [eiser] c.s. was het gewijzigde provinciale beleid vervat in de Nota reeds twee jaar van kracht toen de Gemeente in november 1993 aan hen heeft voorgehouden dat de door hen beoogde bedrijfsontwikkeling nog vele jaren onmogelijk zou zijn op grond van het provinciaal beleid39.. Bij conclusie van repliek hebben [eiser] c.s. eerdergenoemde stellingen herhaald40.. In de memorie van grieven hebben [eiser] c.s. daaraan toegevoegd

Volgens [eiser] c.s. had de Gemeente hun moeten voorhouden

Indien de Gemeente [eiser] c.s. dienovereenkomstig had ingelicht, hadden zij uitzicht gekregen op realisering van de uitbreidingsplannen, zodat voor hen in beginsel de mogelijkheid openstond hun lokale bedrijf overeenkomstig en met inachtneming van de uitgangspunten van Nota uit te breiden, en een en ander eventueel te versnellen door over te gaan tot aankoop van nog niet geopteerd dan wel uitgegeven bedrijfsterrein in Rieze II-199143..

De Gemeente heeft in de feitelijke instanties betwist dat zij de door [eiser] c.s. gestelde mededelingen, en meer in het bijzonder de mededeling dat de uitgifte van nieuw bedrijfsterrein op grond van het provinciale beleid voor een periode van zeven jaar ‘op slot’ zat, heeft gedaan44..

Het hof heeft aan de hand van de in het geding gebrachte schriftelijke verklaringen van de architect [betrokkene 4] en van de accountant [betrokkene 7] en voorts aan de hand van de afgelegde verklaringen in het voorlopig getuigenverhoor vastgesteld ‘dat aan [eiser 2] is medegedeeld dat de Gemeente niet wilde meewerken aan de plannen van [eiser 2] omdat er weinig of geen kans was dat de provincie met een bestemming van het terrein tot bedrijfsterrein zou instemmen’ (rov. 4.4, tweede volzin). In deze vaststelling ligt besloten dat het hof de stelling van [eiser] c.s. dat de Gemeente aan hen had medegedeeld ‘dat er de komende (zeven) jaren geen (planologische) mogelijkheden waren om nieuw bedrijventerrein uit te geven’ (onderdeel 1 onder 11, derde volzin) heeft verworpen. Dat het hof de (volgens zijn vaststelling) door de Gemeente aan [eiser] c.s. gedane mededelingen niet onjuist heeft geoordeeld, is ook in het licht van de Nota niet onbegrijpelijk. Waar niet is vastgesteld dat de Gemeente zich tevens heeft uitgelaten over de termijn waarop de plannen van [eiser] c.s. alsnog zouden kunnen worden gerealiseerd, volstond het dat, zoals het hof ook heeft vastgesteld, op het moment waarop [eiser] c.s. hun plannen indienden, de 10 ha bedrijfsterrein in het bestemmingsplan Rieze II-1991 nog niet waren uitgegeven. De klacht van onderdeel 1 (onder 10–11) kan daarom niet tot cassatie leiden.

Overigens wijs ik erop dat het hof in rov. 4.5 heeft geoordeeld, dat, zelfs in het geval dat de Gemeente onjuiste mededelingen aan [eiser] c.s. zou hebben gedaan, hun vordering niet voor toewijzing in aanmerking zou komen, omdat niet aannemelijk is dat de door hen gestelde schade niet zou zijn ingetreden als die inlichtingen niet zouden zijn gegeven. [Eiser] c.s. hebben slechts belang bij de klacht van onderdeel 1 (onder 10–11) als ook het oordeel in rov. 4.5 in cassatie geen stand houdt. Het oordeel in rov. 4.5 wordt door onderdeel 2 bestreden.

De (laatste) klacht van onderdeel 1 (onder 12) bestrijdt het oordeel in rov. 4.4, dat ‘(u)it de verklaringen van de in het voorlopig getuigenverhoor gehoorde getuigen blijkt dat het beleid later is versoepeld.’ Het onderdeel voert ter adstructie aan dat [eiser] c.s. in hoger beroep hebben aangevoerd dat toen B&W op 6 juni 1995 op de aanvraag van Basil beslisten, er geen ander ruimtelijk beleid gold dan toen [eiser] c.s. hun bouwplan aan de Gemeente voorlegden, te weten de Nota45., en dat er (dus) niets is dat ook maar enige steun biedt aan de desbetreffende verklaringen van getuigen. Volgens [eiser] c.s. heeft het hof hun als essentieel aan te merken stellingen — die er in de kern op neerkomen dat een wijziging van het beleid zonder onderliggende documentatie ondenkbaar is — gepasseerd en heeft het althans onvoldoende inzicht in zijn gedachtegang gegeven.

De bestreden vaststelling maakt deel uit van de beschouwingen van het hof aan het slot van rov. 4.4 over de andere situatie die zich eind 1995 zou hebben voorgedaan, toen Basil zich aandiende (‘Uit de verklaringen van de in het voorlopig getuigenverhoor gehoorde getuigen blijkt dat het beleid later is versoepeld en uit de door [eiser 2] overgelegde cijfers (met name de voorlopige koopcontracten, productie 40) blijkt dat eind 1995 de hiervoor bedoelde tien hectare waren ‘volgelopen’, zodat toen Basil zich aandiende sprake was van een andere situatie.’). De klacht kan reeds hierom niet tot cassatie leiden, omdat het hof zijn oordeel over de juistheid van de aan [eiser] c.s. gedane mededelingen noch aan een latere versoepeling van het provinciale beleid, noch aan het tempo waarin de in 1993 nog niet volledig verbruikte capaciteit van 10 ha bedrijfsterrein alsnog zou ‘vollopen’, heeft gerelateerd. In die zin is het bestreden oordeel ten overvloede gegeven. Waar de capaciteit van 10 ha eind 1995 was ‘volgelopen’, kon Basil (anders dan [eiser] c.s. in 1993) overigens ook zonder versoepeling van het provinciale beleid tegemoet worden gekomen.

Voor het overige geldt dat de waardering van het bewijs is voorbehouden aan de rechter die over de feiten oordeelt en dat de rechter daarbij een grote mate van vrijheid toekomt (art. 152 lid 2 Rv). Met betrekking tot zijn bewijsoordeel heeft de rechter in beginsel een beperkte motiveringsplicht; de omvang daarvan is afhankelijk van de aard van het bewijsmateriaal en de aard en de mate van precisering van de daartegen door partijen aangevoerde bezwaren46..

Bij gelegenheid van het voorlopig getuigenverhoor op 1 november 200447. hebben onder anderen [betrokkene 2], [betrokkene 5] en [betrokkene 6] verklaringen afgelegd. [betrokkene 2], vanaf 1983 tot 2002 beleidsmedewerker Ruimtelijke Ordening bij de Gemeente, heeft — voor zover van belang — als volgt verklaard:

[Betrokkene 5], vanaf 1990 wethouder van de Gemeente, heeft, voor zover van belang, verklaard:

Ten slotte heeft [betrokkene 6], vanaf 1986 wethouder van de Gemeente (vanaf 1994 met Ruimtelijke Ordening in zijn portefeuille), voor zover van belang, verklaard:

Het is — ook zonder nadere motivering — niet onbegrijpelijk dat het hof uit deze verklaringen heeft afgeleid dat in 1995 sprake was van (zicht op) een (nadere) versoepeling van het provinciale beleid ten opzichte van de beleidsuitgangspunten zoals neergelegd in de Nota. Anders dan het onderdeel (onder 12) stelt, is een wijziging van het beleid ‘zonder onderliggende documentatie’ niet ondenkbaar, waarbij komt dat de getuige [betrokkene 6], die het meest exact over een en ander heeft verklaard, wel degelijk heeft gesproken van ‘een nota (…) waarin stond dat als je van de totaal beschikbare 10 hectare bijvoorbeeld 2 hectare al had uitgegeven je opnieuw 2 hectare in ontwikkeling mocht nemen’.

Onderdeel 2 is gericht tegen rov. 4.5:

Het onderdeel klaagt in de eerste plaats (p. 9, onder 14, tweede alinea) dat het hof met zijn overweging dat uit de getuigenverklaringen blijkt dat de Gemeente tegen de plannen van [eiser] c.s. ook bezwaren van stedenbouwkundige aard had, essentiële stellingen heeft gepasseerd, althans onvoldoende inzicht heeft gegeven in zijn gedachtegang. Het onderdeel wijst erop dat [eiser] c.s. hebben gesteld dat zij ongetwijfeld aan de stedenbouwkundige bezwaren van de Gemeente tegemoet hadden kunnen komen, maar dat voor hen iedere redelijke grond om een aangepast uitbreidingsplan in te dienen ontbrak; de Gemeente had hun immers bericht dat elk uitbreidingsplan (aangepast of niet) nog gedurende een reeks van jaren op het beleid van de provincie zou doodlopen. Datzelfde geldt volgens het onderdeel voor de overweging dat gezien de bezwaren van stedenbouwkundige aard weinig aannemelijk is dat de gemeenteraad tot een positief besluit zou zijn gekomen en voor de overweging dat [eiser] c.s. onvoldoende gemotiveerd hebben gesteld dat zij, indien de onjuiste mededeling niet zou zijn gedaan, een plan zouden hebben ingediend waaraan de stedenbouwkundige bezwaren niet kleefden.

In de tweede plaats (p. 10, tweede alinea) klaagt het onderdeel dat het oordeel dat in de correspondentie daarnaast sprake is van andere bezwaren, met name de afwezigheid van bedrijfsopvolging, onvoldoende is gemotiveerd, nu de correspondentie waarop het hof oog heeft, ziet op het eerste (in april 1993) door [eiser] c.s. ingediende verzoek en gesteld noch gebleken is dat deze bezwaren voor de Gemeente ook speelden ten tijde van het tweede (in november 1993) door [eiser] c.s. ingediende verzoek, welk verzoek (met de daarop door de Gemeente gegeven reactie) onderwerp is van de onderhavige procedure.

Ten derde (p. 10, derde alinea) klaagt het onderdeel dat het hof met zijn oordeel dat op grond van het feit dat [eiser] c.s. reeds in februari 1994 tot verkoop van hun gronden zijn overgegaan moet worden aangenomen dat zij in verband met hun financiële positie niet tot het indienen van een nieuw plan in staat waren, essentiële stellingen heeft gepasseerd, althans onvoldoende inzicht heeft gegeven in zijn gedachtegang. Volgens het onderdeel hebben [eiser] c.s. immers gesteld dat zij de gronden nooit aan Basil zouden hebben verkocht (en zeker niet voor een prijs gebaseerd op de agrarische waarde van de gronden) als zij van de Gemeente in november 1993 te horen hadden gekregen dat uitzicht bestond op de beoogde planherziening en dat zij (pas) genoopt werden tot verkoop toen zij van de Gemeente te horen kregen dat er geen kansen zijn.

Het onderdeel concludeert (p. 10, laatste alinea) vervolgens dat gegrondbevinding van één van de hiervoor besproken klachten met zich brengt dat het oordeel van het hof in rov. 4.5 bij gebreke van een afdoende motivering niet in stand kan blijven.

Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd op twee zelfstandig dragende gronden:

Onderdeel 1 bestrijdt tevergeefs de eerste grond, zodat onderdeel 2 reeds bij gebrek aan belang strandt.

Overigens bouwt de eerste klacht van onderdeel 2 voort op de ook aan onderdeel 1 (onder 10–11) ten grondslag liggende veronderstelling dat het hof niet zou hebben gerespondeerd op de stelling van [eiser] c.s. dat de Gemeente hun had medegedeeld dat er de komende (zeven) jaren geen (planologische) mogelijkheden waren om nieuw bedrijfsterrein uit te geven. Zoals hiervóór (onder 2.13) reeds aan de orde kwam heeft het hof vastgesteld dat aan [eiser] c.s. mededelingen van een andere inhoud zijn gedaan en heeft het daarmee de bedoelde stelling verworpen.

De tweede klacht van het onderdeel kan evenmin tot cassatie leiden. De klacht stelt ter discussie dat de Gemeente volgens het hof naast bezwaren van stedenbouwkundige aard ook andere bezwaren (met name het bezwaar van de afwezigheid van een bedrijfsopvolger) koesterde. Wat ook zij van de juistheid van het oordeel van het hof over de gelding van die andere bezwaren in verband met het door [eiser] c.s. in november 1993 gepresenteerde plan, kennelijk ook in de gedachtegang van het hof zijn die bezwaren geenszins beslissend. Waar het hof zijn beschouwingen in rov. 4.5 op de onaannemelijkheid van een positief besluit van de raad van de Gemeente heeft toegespitst, heeft het immers wederom slechts van de bezwaren van stedenbouwkundig aard gesproken (‘Gezien de bezwaren van stedebouwkundige aard is weinig aannemelijk dat de Gemeenteraad, die de belangen van een goede ruimtelijke ordening in het oog dient te houden, tot een positief besluit zou zijn gekomen.’).

Ook de derde klacht kan niet tot cassatie leiden. Het oordeel van het hof in rov. 4.5 berust — anders dan aan het slot van onderdeel 2 wordt geconcludeerd48. — op een tweetal zelfstandig dragende gronden, kort gezegd:

De klachten tegen de eerste dragende grond zijn tevergeefs voorgesteld, zodat de onderhavige klacht reeds daarom faalt.

Ook overigens mist de klacht doel. Het hof heeft in rov. 4.5 geoordeeld dat op grond van het feit dat [eiser] c.s. reeds in februari 1994, dus drie maanden na het voorleggen van het plan (in november 1993), tot verkoop van de gronden zijn overgegaan, moet worden aangenomen dat zij in verband met hun financiële positie niet tot het indienen van een nieuw plan in staat waren. Anders dan het onderdeel betoogt, heeft het hof de stellingen van [eiser] c.s. op dit punt kennelijk wel degelijk meegewogen, maar van onvoldoende gewicht geacht. Dit oordeel is niet onbegrijpelijk. De tijdspanne van drie maanden tussen de brief van [eiser] c.s. en de verkoop van een gedeelte van het tuincentrum is wel zeer kort, temeer daar in die periode ook de onderhandelingen met Basil zullen hebben plaatsgevonden. Voorts staat vast dat de onderneming van [eiser] c.s. in 1992 en 1993 slechte financiële resultaten behaalde en dat hun op grond van het toenmalige Bijstandsbesluit zelfstandigen in maart 1993 een geldlening van ƒ 132.000,- is toegekend (rov. 2.6 van het vonnis van de rechtbank). Bovendien volgt uit de brief van 16 november 1993 van Kab — namens [eiser] c.s. — aan de Gemeente49. dat [eiser] c.s. hebben gezocht naar plannen waarbij zij niet of nauwelijks behoefden te investeren omdat de daarvoor noodzakelijke financiële middelen niet voorhanden zijn (rov. 2.10 van het vonnis van de rechtbank), welke passage volgt op de passage waarop [eiser] c.s. zich bij repliek in cassatie (onder 20) hebben beroepen (‘De eerste fase, welke bestond uit het financieel gezond maken van het bedrijf, is dit voorjaar met succes afgerond’).

In de schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans onder 60 is aangevoerd dat grond bestaat voor het vermoeden dat de Gemeente bij de besluitvorming op het door Basil ingediende plan de juistheid van haar eerder jegens [eiser] c.s. ingenomen positie betwijfelde. Voor zover [eiser] c.s. hebben bedoeld te klagen dat het hof in het bestreden arrest aan dat vermoeden is voorbijgegaan en/of daaraan geen consequenties heeft verbonden, is die klacht tardief voorgesteld, nu het cassatiemiddel daarvoor geen aanknopingspunten biedt.

De conclusie strekt tot verwerping.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal