§ 4.1.3 Aanvraag om een omgevingsvergunning voor activiteiten, anders dan wateractiviteiten

Het eerste lid regelt dat gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de volgende gevallen:

Gedeputeerde staten zijn bevoegd gezag voor enkelvoudige aanvragen van deze activiteiten, en voor meervoudige aanvragen die geheel uit een combinatie daarvan bestaan.

Bij afwijkactiviteiten van provinciaal belang gaat het doorgaans om projecten van publiek belang die gezien hun omvang en complexiteit geen projectbesluit vergen maar waarvoor toch een belangenafweging op bovenlokaal niveau moet worden gemaakt. Daarom is het doelmatiger en doeltreffender deze bevoegdheid toe te delen aan gedeputeerde staten. In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet1. is nader toegelicht wanneer een onderwerp moet worden aangemerkt als zijnde van provinciaal belang. Of een bepaald onderwerp of project als van provinciaal belang kan worden aangemerkt is afhankelijk van de bestuurlijke context op een bepaald moment. Dit betekent dat wat als provinciaal belang wordt aangemerkt naar tijd en plaats kan verschillen. In dit besluit is dit daarom bewust niet nader gedefinieerd: wat van provinciaal belang is moet bij voorkeur blijken uit op provinciaal niveau vastgestelde beleidsstukken en visies. De aanwezigheid van een provinciaal belang zal in de omgevingsvergunning moeten worden onderbouwd, volgens de motiveringsplicht zoals deze is vastgelegd in artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.

Gedeputeerde Staten kunnen ervoor kiezen een project van provinciaal belang mogelijk te maken door het verlenen van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit van provinciaal belang. Dit hoeft niet per se een project te zijn dat door de provincie zelf wordt uitgevoerd. Het kan bijvoorbeeld ook gaan om het ruimtelijk mogelijk maken van een regionale spoorlijn, die door de beheerder daarvan wordt aangelegd. Het enkele feit dat de provincie bevoegd gezag is voor andere activiteiten van dezelfde initiatiefnemer, bijvoorbeeld wanneer het gaat om een uitbreiding van een Seveso-inrichting, is niet voldoende om het bestaan van een provinciaal belang aan te nemen. De provincie is bevoegd gezag voor de milieubelastende activiteiten van Seveso-inrichtingen. Dit wil echter niet zeggen dat alle afwijkactiviteiten die door deze bedrijven worden verricht van provinciaal belang zijn. In de meeste gevallen zal hier waarschijnlijk geen sprake van zijn. Een situatie waarin dit wel zo kan zijn, is bijvoorbeeld als de provincie beleid voert over de concentratie van Seveso-inrichtingen op een beperkt aantal industrieterreinen, dit ook heeft vastgelegd in haar omgevingsvisie en het vergunnen van een afwijkactiviteit nodig is om dit beleid uit te voeren.

Vergunningplichtige ontgrondingen zijn omvangrijke projecten, vaak met bovenlokale gevolgen voor de fysieke leefomgeving. De vergunningverlening voor ontgrondingen vergt bovendien een bijzondere expertise. In dit besluit is daarom de bevoegdheidsverdeling voortgezet zoals die bestond op grond van de Ontgrondingenwet. Het Rijk wordt aangewezen als het bevoegd gezag voor ontgrondingsactiviteiten in rijkswateren, de provincie voor ontgrondingsactiviteiten buiten de rijkswateren en in het winterbed van rivieren die tot de rijkswateren behoren. In het winterbed, dat slechts incidenteel onder water staat, zijn bij ontgrondingsactiviteiten niet alleen afwegingen te maken van waterstaatkundige aard en dat past beter bij de bevoegdheid van het algemeen bestuur dan bij de waterbeheerder. Daarnaast kan de provincie op grond van artikel 16.9 van het Besluit activiteiten leefomgeving in de omgevingsverordening een vergunningplicht instellen voor ontgrondingen die als vergunningvrij zijn aangewezen in artikel 16.7 van dat besluit. De provincie is op grond van dit artikelonderdeel ook voor deze vergunningen bevoegd gezag.

Tot de activiteiten bedoeld in onderdeel c behoren onder meer het aanleggen en gebruiken van een open bodemenergiesysteem, inclusief het aanleggen en gebruiken van een hoge temperaturen opslag of een warmte koude opslag. Dit zijn activiteiten met potentieel grote gevolgen voor het grondwater. De provincie heeft tot taak de grondwaterkwaliteit te beschermen en te verbeteren. Om deze taak goed te kunnen uitoefenen, is het nodig dat de provincie zeggenschap heeft over activiteiten met mogelijk grote gevolgen voor de grondwaterkwaliteit, daarom is de provincie bevoegd gezag voor deze activiteiten. De provincie is ook bevoegd gezag voor de zwaardere categorieën ippc-installaties, en andere milieubelastende installaties, en Seveso-inrichtingen. Dit zijn doorgaans activiteiten met bovenlokale gevolgen voor de fysieke leefomgeving, zoals grote luchtverontreinigers (bijvoorbeeld energiecentrales van meer dan 50 MW), bovenlokale risico's, zoals Seveso-inrichtingen, of een hoge technische complexiteit, zoals chemische fabrieken. In al deze gevallen is het doelmatiger of doeltreffender dat gedeputeerde staten op de aanvraag om een omgevingsvergunning beslissen. Op dit moment biedt de Omgevingswet in artikel 5.10, eerste lid, onder c, nog onvoldoende grondslag om al deze activiteiten aan gedeputeerde staten toe te delen. De grondslag in de Omgevingswet voorziet alleen in ippc-installaties en Seveso-inrichtingen, maar niet in andere milieubelastende installaties. Het voornemen is om die grondslag bij de Invoeringswet Omgevingswet aan te passen.

Voor het merendeel vormt dit onderdeel een beleidsneutrale omzetting van het Besluit omgevingsrecht, en wijzigt de bevoegdheidstoedeling dus niet. Wel is de bevoegdheidstoedeling voor milieubelastende activiteiten zo veel mogelijk geüniformeerd en vereenvoudigd, waarbij steeds één bevoegd gezag is aangewezen per vergunningplichtige categorie van milieubelastende activiteiten. Dit heeft geleid tot een beperkt aantal verschuivingen van bevoegdheden van gemeente naar provincie en omgekeerd van provincie naar gemeente. Zo is bijvoorbeeld de levensmiddelenindustrie in haar geheel bij de gemeente als bevoegd gezag ondergebracht omdat deze overwegend lokale milieurisico's zoals geurhinder en stofhinder veroorzaakt. Zie voor een nadere toelichting op de hierbij gemaakte keuzes paragraaf 4.3.2 van het algemeen deel van de nota van toelichting bij dit besluit.

Het provinciebestuur is bevoegd gemaakt voor dit onderdeel om de in artikel 2.18, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet aan de provincie toebedeelde taken op het gebied van het waarborgen van het functioneren van deze luchthavens en spoorwegen te kunnen uitoefenen. Wil de provincie daadwerkelijk het functioneren van luchthavens en spoorwegen kunnen waarborgen, dan moet de provincie in de gelegenheid zijn om activiteiten die het functioneren van luchthavens en spoorwegen kunnen belemmeren zelf te reguleren. Hiermee wordt bovendien aangesloten op de bevoegdheidsverdeling in het oude recht.

Van belang is dat op grond van de Wet lokaal spoor voor het grondgebied van de zogenoemde vervoerregio's niet de provincie, maar het dagelijks bestuur van het bij gemeenschappelijke regeling ingestelde openbaar lichaam dat, kort gezegd, in dat gebied bevoegd is tot concessieverlening met betrekking tot openbaar vervoer, verantwoordelijk is voor de lokale spoorwegen. Het dagelijks bestuur moet de door hem beheerde infrastructuur adequaat kunnen beschermen door zelf te kunnen bepalen wat er in de buurt van die infrastructuur is toegestaan. Het kabinet heeft daarom het voornemen via de Invoeringswet Omgevingswet te voorzien in een grondslag om het dagelijks bestuur van een openbaar lichaam als hiervoor bedoeld, aan te wijzen als bevoegd gezag voor een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een lokale spoorweg. Daarbij zal ook de toedeling van taken aan dat dagelijks bestuur ten aanzien van lokale spoorwegen een plaats krijgen in de Omgevingswet.

Het Rijk wordt bevoegd gezag voor een beperkt aantal Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten van nationaal belang, de provincie wordt bevoegd gezag voor de rest van deze activiteiten. Rijk en provincies zijn verantwoordelijk voor het beschermen van Natura 2000-gebieden en beschermde soorten, en moeten voor een doelmatige uitoefening van deze taak zelf kunnen bepalen welke activiteiten met negatieve gevolgen op de natuur zijn toegestaan.

Het gaat hierbij om activiteiten die de provincie zelf vergunningplichtig heeft gemaakt in de omgevingsverordening. Het instellen van vergunningplichten in de omgevingsverordening geschiedt om doelen op het gebied van de fysieke leefomgeving te bereiken. Voorbeelden zijn het vergunningplichtig maken van bepaalde bodemberoerende activiteiten in een grondwaterbeschermingsgebied, om te voorkomen dat het grondwater wordt verontreinigd. Het beschermen van de grondwaterkwaliteit is een in artikel 2.18, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet aan de provincie toebedeelde taak. Voor het naar behoren kunnen uitoefenen van deze taak is het nodig dat de provincie zelf kan bepalen wat er wel en niet vergund wordt in een grondwaterbeschermingsgebied. Een ander voorbeeld is het reguleren van beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot provinciale wegen. Op grond van de Wegenwet is de provincie beheerder van het provinciale wegennet en is zij verantwoordelijk voor het in stand houden van die wegen. Door middel van het instellen van een vergunningplicht in de omgevingsverordening kan de provincie deze wegen beschermen tegen activiteiten die mogelijk gevolgen hebben voor de instandhouding van de weg, zoals het trekken van kabels en leidingen naast of onder de weg, het slaan van palen nabij het wegfundament en andere activiteiten die inbreuk maken op de weg.

Het is de bedoeling dat onder de Omgevingswet de regulering van activiteiten die plaatsvinden op een locatie waar de in artikel 8.49 van de Wet milieubeheer bedoelde zorg voor een gesloten stortplaats wordt uitgevoerd, geheel via de omgevingsverordening zal verlopen. Daarmee zal een mogelijke vergunningplicht voor een dergelijke activiteit in de omgevingsverordening onder de werking van dit artikelonderdeel komen te vallen. Deze activiteiten zullen dan niet langer vergunningplichtig zijn op grond van rijksregelgeving. Zie hierover ook hierna de artikelsgewijze toelichting bij onderdeel g.

Het gaat hier om activiteiten anders dan bedoeld in de eerdere onderdelen van artikel 4.6, eerste lid, van dit besluit- bijvoorbeeld een bouwactiviteit — die plaatsvinden op een locatie waar de in artikel 8.49 van de Wet milieubeheer bedoelde zorg voor een gesloten stortplaats wordt uitgevoerd. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de in artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder g, van de Omgevingswet opgenomen delegatiegrondslag. Vanwege hetgeen hiervoor is opgemerkt aan het slot van de toelichting bij onderdeel f, is het voornemen om die grondslag bij de Invoeringswet Omgevingswet te laten vervallen. Als dat zijn beslag heeft gekregen, zal via het Invoeringsbesluit Omgevingswet voorgesteld worden het onderhavige onderdeel g te laten vervallen.

Het tweede lid regelt dat de volgende activiteiten worden aangewezen als magneetactiviteit. Dit heeft als gevolg dat deze activiteiten, ook als ze aangevraagd worden in combinatie met andere activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, tot de bevoegdheid behoren van gedeputeerde staten. Voor een nadere toelichting op deze zogenoemde magneetactiviteiten wordt verwezen naar paragraaf 4.3.3 van het algemeen deel van de nota van toelichting bij dit besluit. Het gaat om de volgende activiteiten:

Niet alle milieubelastende activiteiten waarvoor de provincie bevoegd gezag is voor een enkelvoudige aanvraag, zijn aangewezen als magneetactiviteit. Het aanleggen en gebruiken van een open bodemenergiesysteem en het exploiteren van een ippc-installatie voor het afvangen van CO₂-stromen voor geologische opslag zijn niet aangewezen als magneetactiviteit. Dit zijn activiteiten die vrijwel nooit in isolatie voorkomen, maar altijd dienend zijn aan een andere activiteit. Een bodemenergiesysteem dient om energie te leveren ten behoeve van een andere activiteit en de afgevangen CO₂ komt uit een installatie of activiteit die CO₂ produceert. Gelet op artikel 2.3 van de Omgevingswet ligt het onder die omstandigheden voor de hand om de bevoegdheid om te beslissen op een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning te laten rusten bij het bestuursorgaan dat bevoegd gezag is voor de activiteit die de energie uit het bodemenergiesysteem gebruikt, respectievelijk de CO₂ produceert. De door gedeputeerde staten te beschermen belangen kunnen voldoende geborgd worden via het recht van advies en instemming dat hun toekomt als bevoegd gezag voor een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor deze activiteiten.

Dit lid wijst conform de bevoegdheidstoedeling onder de voormalige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Besluit omgevingsrecht de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan als bevoegd gezag voor enkelvoudige aanvragen voor afwijkactiviteiten van nationaal belang en voor meervoudige aanvragen die geheel uit een combinatie daarvan bestaan.

Bij afwijkactiviteiten van nationaal belang gaat het doorgaans om projecten van publiek belang die gezien hun omvang en complexiteit geen projectbesluit vergen, maar waarvoor toch een belangenafweging op nationaal niveau moet worden gemaakt. Daarom is het doelmatiger en doeltreffender deze bevoegdheid toe te delen aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet2. is nader toegelicht wat moet worden verstaan onder nationaal belang. Of een bepaald onderwerp of project als van nationaal belang kan worden aangemerkt is afhankelijk van de bestuurlijke context op een bepaald moment. Dit betekent dat wat als nationaal belang wordt aangemerkt naar tijd en plaats kan verschillen. In dit besluit is dit daarom bewust niet nader gedefinieerd: dit moet bij voorkeur blijken uit op nationaal niveau vastgestelde beleidsstukken en visies. De aanwezigheid van een nationaal belang moet in de omgevingsvergunning worden onderbouwd op grond van de motiveringsplicht zoals deze is vastgelegd in artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.

Een project van nationaal belang hoeft niet per se een project te zijn dat door het Rijk of de minister zelf wordt uitgevoerd: het kan bijvoorbeeld ook gaan om het mogelijk maken van een onderdeel van een nationaal energienetwerk, dat door de beheerder daarvan wordt aangelegd. Het enkele feit dat een minister bevoegd gezag is voor andere activiteiten van dezelfde initiatiefnemer, bijvoorbeeld wanneer het gaat om een uitbreiding van een milieubelastende activiteit die plaatsvindt op een militair terrein, is niet voldoende voor het aanwezig zijn van een nationaal belang. De minister van Infrastructuur en Waterstaat is bevoegd gezag voor milieubelastende activiteiten die plaatsvinden op militaire terreinen, zoals de opslag van munitie. Dit wil echter niet zeggen dat alle afwijkactiviteiten die worden aangevraagd ten behoeve van een militair terrein ook afwijkactiviteiten van nationaal belang zijn. In de meeste gevallen zal hier waarschijnlijk juist geen sprake van zijn. Een situatie waarin dit wel zo kan zijn, is bijvoorbeeld als het Rijk beleid voert over de opslagcapaciteit van nationale energienetwerken op een beperkt aantal locaties en dit ook heeft vastgelegd in zijn omgevingsvisie, en het vergunnen van een afwijkactiviteit nodig is om dit beleid uit te voeren.

Het tweede lid regelt dat de afwijkactiviteit van nationaal belang waarvoor de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op grond van het eerste lid is aangewezen als bevoegd gezag, ook is aangewezen als magneetactiviteit. Dit heeft als gevolg dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in afwijking van de hoofdregel ‘decentraal, tenzij’ ook bevoegd gezag is voor een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning, als de aanvraag niet alleen betrekking heeft op een of meer afwijkactiviteiten van nationaal belang, maar ook op een of meer andere activiteiten.

Aan de aanwijzing van de afwijkactiviteit van nationaal belang als magneetactiviteit ligt ten grondslag dat het bij afwijkactiviteiten van nationaal belang doorgaans gaat om ingrijpende projecten, waarvoor een belangenafweging op nationaal niveau moet worden gemaakt, zoals het aanleggen van een nieuw onderdeel van de infrastructuur van nationaal belang. Daarom is het doelmatiger en doeltreffender om de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als bevoegd gezag aan te wijzen voor een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning waarvan deze activiteit, in combinatie met een of meer andere activiteiten onderdeel is.

Dit artikel regelt dat de minister van Defensie bevoegd gezag is voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een (of meer) beperkingengebiedactiviteit(en) met betrekking tot een militaire luchthaven. De minister van Defensie heeft op grond van artikel 2.19, derde lid, onder b, onder 1, van de Omgevingswet tot taak om, kort samengevat, de werking van militaire luchthavens te waarborgen. Voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van deze taak is het nodig dat de minister van Defensie zelf kan bepalen wat er in de buurt van deze infrastructuur is toegestaan. De beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een militaire luchthaven is niet aangewezen als magneetactiviteit. Voor een nadere toelichting hierop wordt verwezen naar paragraaf 4.3.3 van deze nota van toelichting.

Het eerste lid regelt dat de minister van Economische Zaken en Klimaat bevoegd gezag is voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor, kort samengevat, mijnbouwgerelateerde activiteiten. De minister van Economische Zaken en Klimaat is bevoegd gezag voor enkelvoudige aanvragen van deze activiteiten en voor meervoudige aanvragen die geheel uit een combinatie daarvan bestaan.

De bevoegdheid van de minister van Economische Zaken en Klimaat voor mijnbouwgerelateerde activiteiten gaat over milieubelastende activiteiten met betrekking tot een mijnbouwwerk als bedoeld in artikel 3.321 van het Besluit activiteiten leefomgeving, mijnbouwactiviteiten en beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een mijnbouwinstallatie in een waterstaatswerk. Wat betreft de milieubelastende activiteiten met betrekking tot een mijnbouwwerk gaat het om het aanleggen en exploiteren van een mijnbouwwerk voor het opsporen of winnen van delfstoffen, voor het opsporen of winnen van aardwarmte of voor het opslaan van stoffen. Deze activiteiten hebben gevolgen voor de fysieke leefomgeving op bovenregionaal niveau. Bovendien is bijzondere expertise vereist voor het kunnen vergunnen ervan. De minister van Economische Zaken en Klimaat is ook bevoegd gezag voor de vergunningen die op grond van de Mijnbouwwet vereist zijn voor het verrichten van deze activiteiten, zoals bijvoorbeeld de opsporings- en winningsvergunning. Door de minister van Economische Zaken en Klimaat ook voor een enkel- of meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning die alleen betrekking heeft op een of meer activiteiten als bedoeld in dit onderdeel als bevoegd gezag aan te wijzen, is er voor alle mijnbouwgerelateerde vergunningen die alleen op mijnbouw betrekking hebben één bevoegd gezag. Dit komt de doelmatigheid van de vergunningverlening ten goede.

Wat betreft mijnbouwactiviteiten gaat het om het plaatsen van mijnbouwinstallaties in een waterstaatswerk (in de praktijk meestal boortorens op de Noordzee) en het verrichten van een verkenningsonderzoek. Rond mijnbouwinstallaties ligt op grond van het Besluit kwaliteit leefomgeving een beperkingengebied, dat dient om de mijnbouwinstallatie te beschermen tegen mogelijk schadelijke activiteiten. Binnen dit gebied mogen bepaalde activiteiten niet zonder omgevingsvergunning worden verricht. De minister van Economische Zaken en Klimaat is ook bevoegd gezag voor de beperkingengebiedactiviteiten die hier plaatsvinden. Ook voor deze beide activiteiten — de mijnbouwactiviteiten en de genoemde beperkingengebiedactiviteiten — geldt dat voor het vergunnen ervan bijzondere expertise vereist is, en dat het doelmatiger is om alle mijnbouwgerelateerde activiteiten door de minister van Economische Zaken en Klimaat te laten vergunnen. Overigens bestaat het voornemen om bij de Invoeringswet Omgevingswet de term ‘mijnbouwactiviteit’ te vervangen door het begrip ‘mijnbouwlocatieactiviteit’. Als dit zijn beslag heeft gekregen, zullen de bepalingen in de algemene maatregelen van bestuur onder de Omgevingswet, waaronder het artikelonderdeel b, in het Invoeringsbesluit Omgevingswet daarop worden aangepast.

Het tweede lid regelt welke mijnbouwgerelateerde activiteiten waarvoor de minister van Economische Zaken en Klimaat op grond van het eerste lid bevoegd gezag is, worden aangewezen als magneetactiviteit. Dit heeft als gevolg dat de minister van Economische Zaken en Klimaat in afwijking van de hoofdregel ‘decentraal, tenzij’ ook bevoegd gezag is als deze activiteiten betrokken zijn in een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning met andere activiteiten, anders dan wateractiviteiten. Daarbij is voor de milieubelastende activiteiten met betrekking tot een mijnbouwwerk, aansluiting gezocht bij de situatie die bestond op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Hier wordt gedoeld op de bevoegd gezag regeling voor inrichtingen zijnde in hoofdzaak een mijnbouwwerk in artikel 3.3, vierde lid, van het Besluit omgevingsrecht.

De minister van Economische Zaken en Klimaat is in de eerste plaats bevoegd gezag voor de hier bedoelde meervoudige aanvragen om een omgevingsvergunning wanneer daarbij een milieubelastende activiteit wordt aangevraagd die bestaat uit het aanleggen en exploiteren van een mijnbouwwerk voor het opsporen of winnen van delfstoffen. In situaties waarin delfstoffen worden opgespoord of gewonnen vormt dit eigenlijk altijd de kernactiviteit van het bedrijf in kwestie, zoals toegelicht in paragraaf 5.2.2 van het algemeen deel van de nota van toelichting bij het Besluit activiteiten leefomgeving. Het gaat dan bijvoorbeeld om het winnen van aardgas of aardolie. Bij het uitvoeren van deze activiteiten is nagenoeg altijd sprake van bovenlokale gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Bovendien is er een hoge mate van inhoudelijke samenhang tussen de omgevingsvergunning voor deze activiteiten en de eveneens benodigde vergunningen op basis van de Mijnbouwwet. Daarom zijn deze activiteiten altijd aangewezen als magneetactiviteit. Dit stelt de minister van Economische Zaken en Klimaat in staat de activiteiten integraal te beoordelen komt de doelmatigheid van de vergunningverlening ten goede.

Voor het aanleggen en exploiteren van een mijnbouwwerk voor het opsporen of winnen van aardwarmte of voor het opslaan van stoffen geldt het volgende. Deze activiteiten kunnen in verschillende verschijningsvormen voorkomen. Soms is het opsporen en winnen van aardwarmte of het opslaan van stoffen met behulp van een mijnbouwwerk de kernactiviteit van een bedrijf. Bijvoorbeeld in het geval van een bedrijf dat voornamelijk aardwarmte wint en doorlevert aan andere bedrijven in de omgeving, of in het geval van een bedrijf dat een ondergrondse gas- of CO₂-opslag uitbaat. In dat geval zijn deze activiteiten aangewezen als magneetactiviteit en is de minister van Economische Zaken en Klimaat dus bevoegd gezag voor de gehele omgevingsvergunning, net als bij het aanleggen en exploiteren van een mijnbouwwerk voor het opsporen en winnen van delfstoffen. Deze milieubelastende activiteiten komen echter ook vaak voor in combinatie met een of meer andere vergunningplichtige activiteiten, waarbij een van de andere activiteiten gezien moet worden als kernactiviteit. Hiervan is bijvoorbeeld sprake bij een chemische fabriek die aardwarmte wint ten behoeve van het eigen productieproces, een woonwijk die wordt aangelegd met een aardwarmtevoorziening voor de woningen, of een olieraffinaderij die de door raffinage verkregen LPG deels ondergronds opslaat met behulp van een mijnbouwwerk. In dat geval is het bevoegd gezag voor de kernactiviteit bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. De door de minister van Economische Zaken en Klimaat te beschermen belangen kunnen in die situatie voldoende geborgd worden via het recht van advies en instemming, dat hem toekomt als bevoegd gezag voor een enkelvoudige aanvraag voor deze activiteiten. Om te bepalen of de mijnbouwgerelateerde milieubelastende activiteit al of niet de kernactiviteit is, wordt in dit onderdeel aangesloten bij het begrip ‘functioneel ondersteunen’ zoals dat voorkomt in het Besluit activiteiten leefomgeving. Zie voor een nadere toelichting hierop paragraaf 5.2.2 van de nota van toelichting bij dat besluit.

Functioneel ondersteunende activiteiten staan in brede zin ten dienste van de kernactiviteit, en zouden er zonder de kernactiviteit waarschijnlijk niet zijn. Is de mijnbouwgerelateerde milieubelastende activiteit functioneel ondersteunend aan een andere activiteit die onderdeel is van de meervoudige aanvraag, dan geldt deze niet als magneetactiviteit, en wordt op de aanvraag beslist door het bevoegd gezag voor de andere activiteit. Hierbij wordt benadrukt dat in de context van het onderhavige artikellid ‘functioneel ondersteunen’ niet, zoals in het Besluit activiteiten leefomgeving, beperkt is tot de relatie tussen de mijnbouwgerelateerde milieubelastende activiteit en een andere milieubelastende activiteit, maar ook betrekking kan hebben op de relatie tussen de mijnbouwgerelateerde milieubelastende activiteit en een andere activiteit, zoals bijvoorbeeld een bouwactiviteit of een afwijkactiviteit ingeval van de woonwijk met aardwarmtevoorziening. Deze regeling brengt ook mee, dat als alle activiteiten binnen een aanvraag functioneel ondersteunend zijn aan een activiteit die geen onderdeel is van die aanvraag, de uitzondering op de aanwijzing als magneetactiviteit niet van toepassing is. De aanwijzing van de betrokken mijnbouwgerelateerde milieubelastende activiteit als magneetactiviteit blijft onverkort gelden. De minister van Economische Zaken en Klimaat is in dat geval dus bevoegd gezag om op de aanvraag te beslissen. Die situatie doet zich bijvoorbeeld voor bij een aanvraag voor een bouwactiviteit en het aanleggen en exploiteren van een mijnbouwwerk voor het opsporen of winnen van aardwarmte die allebei functioneel ondersteunend zijn aan een algemeen geregelde milieubelastende activiteit, zoals het telen van gewassen in kassen (glastuinbouwbedrijf), bedoeld in artikel 3.205 van het Besluit activiteiten leefomgeving. De regeling beperkt de aanvrager overigens niet in zijn vrijheid om in plaats van een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteiten, voor elk van die activiteiten een enkelvoudige aanvraag in te dienen. In dat geval doet de vraag of de activiteiten al dan niet functioneel ondersteunend zijn aan elkaar niet ter zake.

De minister van Economische Zaken en Klimaat is verder ook bevoegd gezag voor een meervoudige aanvraag wanneer één van de aangevraagde activiteiten een mijnbouwactiviteit is, of een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een mijnbouwinstallatie in een waterstaatswerk. Het gaat bij al deze activiteiten om gevolgen voor de fysieke leefomgeving die een bovenlokale beoordeling en bijzondere expertise vergen. Bovendien zijn voor deze activiteiten ook andere vergunningen op grond van de Mijnbouwwet vereist, waarvoor de minister van Economische Zaken en Klimaat tevens bevoegd gezag is. Het leidt tot een meer doelmatige en doeltreffende uitvoering van taken wanneer de minister van Economische Zaken en Klimaat de volledige vergunningverlening op grond van de Omgevingswet voor zijn rekening neemt, wanneer in de in het onderhavige tweede lid bedoelde situaties een omgevingsvergunning voor een mijnbouwgerelateerde activiteit wordt aangevraagd in combinatie met andere activiteiten.

Het eerste lid regelt dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat bevoegd gezag is voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een of meer van de volgende activiteiten:

De minister van Infrastructuur en Waterstaat is bevoegd gezag voor enkelvoudige aanvragen van deze activiteiten en voor meervoudige aanvragen die geheel uit een combinatie daarvan bestaan.

Vergunningplichtige ontgrondingen zijn forse projecten, waarbij vaak sprake is van bovenlokale gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Bovendien is bijzondere expertise vereist voor het kunnen vergunnen van ontgrondingen. In dit besluit is aangesloten bij de bevoegdheidsverdeling op grond van de Ontgrondingenwet. Het Rijk is aangewezen als bevoegd gezag voor ontgrondingen in rijkswateren, de provincie voor ontgrondingsactiviteiten buiten de rijkswateren en voor het winterbed van rivieren die tot de rijkswateren behoren. In het winterbed, dat slechts incidenteel onder water staat, zijn bij ontgrondingsactiviteiten afwegingen te maken van andere dan waterstaatkundige aard en daarbij past een bevoegdheid van het algemeen bestuur en niet van de waterbeheerder.

Gelet op deze nationale belangen is het doelmatiger en doeltreffender wanneer het Rijk de vergunning voor deze activiteiten verleent. Het gaat hier, net als onder het Besluit omgevingsrecht, om het opslaan, herverpakken of bewerken van meer dan 50.000 kg in beslag genomen vuurwerk of pyrotechnische artikelen voor theatergebruik, ingeperkt gebruik van het zwaarste inperkingsniveau als bedoeld in het Besluit genetisch gemodificeerde organismen milieubeheer 2013, en activiteiten van defensie.

De minister van Infrastructuur en Waterstaat is beheerder van de hoofdspoorwegen en rijkswegen, en heeft op grond van artikel 2.19, derde lid, onder a, van de Omgevingswet tot taak de werking daarvan te waarborgen en te beschermen tegen daarmee niet verenigbare activiteiten van derden. Deze taak heeft de minister op grond van dat artikelonderdeel ook ten aanzien van, kort samengevat, de luchthavens van nationale betekenis. Voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van deze taak is het nodig dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat zelf kan bepalen wat er in de buurt van deze infrastructuur is toegestaan.

De minister van Infrastructuur en Waterstaat is beheerder van de Noordzee en de exclusieve economische zone, en heeft als taak deze te beschermen en het functioneren ervan te waarborgen. Daarom is hij bevoegd gezag voor alle vergunningplichtige activiteiten die hier plaatsvinden, met uitzondering voor mijnbouwgerelateerde activiteiten en Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten. Hiermee is aangesloten op de regeling met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling uit artikel 3.3, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht.

Het tweede lid regelt welke activiteiten waarvoor de minister van Infrastructuur en Waterstaat bevoegd gezag is worden aangewezen als magneetactiviteiten. Dit heeft als gevolg dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat in afwijking van de hoofdregel ‘decentraal, tenzij’ ook bevoegd gezag is voor een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning, als de aanvraag betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in het eerste lid, maar ook op andere activiteiten. Dit is het geval wanneer de aanvraag onder meer gaat over: ontgrondingsactiviteiten in rijkswateren (met uitzondering van het winterbed) waarbij 100.000 m³ of meer in situ wordt ontgraven of milieubelastende activiteiten waarbij nationale veiligheidsbelangen zijn betrokken.

Ontgrondingen van die omvang hebben altijd bovenlokale milieugevolgen en zijn bovendien vaak gericht op delfstoffenwinning. Het leidt tot een doelmatiger en doeltreffender uitvoering van taken op grond van de Omgevingswet om in dat geval het bevoegd gezag voor de enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een ontgrondingsactiviteit ook als bevoegd gezag aan te wijzen voor de meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning waarvan deze activiteit, in combinatie met een of meer andere activiteiten dan bedoeld in het eerste lid, onderdeel is. De term in situ is een gebruikelijke vakterm, waarmee wordt bedoeld het volume zoals dat ontgraven wordt, gemeten terwijl het nog in de bodem zit. Na de ontgraving (dus ex situ) is de pakking van de grond een stuk lichter en kan het volume van het ontgraven materiaal tot wel tien procent toenemen. De relevante maat voor de gevolgen voor de fysieke leefomgeving van een ontgronding is niet hoeveel het materiaal in volume toeneemt nadat het ontgraven is (dit kan bovendien per soort materiaal verschillen), maar het ontgraven volume, gemeten in de ondergrond.

Wat betreft de milieubelastende activiteiten waarbij nationale veiligheidsbelangen zijn betrokken gaat het om de volgende activiteiten:

Bij al deze activiteiten is sprake van bovenlokale gevolgen voor de leefomgeving en hoge risico's in geval van een calamiteit. Bovendien is voor het vergunnen van de meeste van deze activiteiten bijzondere deskundigheid vereist. Daarom is het doelmatiger en doeltreffender wanneer de minister van Infrastructuur en Waterstaat ook als bevoegd gezag wordt aangewezen voor een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning waarvan een dergelijke activiteit, in combinatie met een of meer andere activiteiten dan bedoeld in het eerste lid, onderdeel is.

Conform de bevoegdheidstoedeling onder de voormalige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Besluit omgevingsrecht is in dit artikel de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangewezen als bevoegd gezag voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor een of meer Natura 2000-activiteiten of flora- en fauna-activiteiten van nationaal belang. Het betreft hier een beperkt aantal activiteiten dat is aangewezen op grond van artikel 1.3, vijfde lid, van de Wet natuurbescherming. De provincie is aangewezen als bevoegd gezag voor de rest van deze activiteiten. Rijk en provincies zijn verantwoordelijk voor het beschermen van Natura 2000-gebieden en beschermde soorten en moeten voor een doelmatige uitoefening van deze taak zelf kunnen bepalen welke activiteiten met negatieve gevolgen voor de natuur zijn toegestaan. Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten zijn niet aangewezen als magneetactiviteit. Voor een nadere toelichting hierop wordt verwezen naar paragraaf 4.3.3 van deze nota van toelichting.

Beoogd is dit artikel in te vullen via het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Dit artikel regelt de uitzonderlijke situatie van een samenloop van twee of meer activiteiten waarvoor de gemeente niet het bevoegd gezag is, waarbij geen van de activiteiten is aangewezen als magneetactiviteit en waarbij er sprake is van verschillende bevoegde bestuursorganen ingeval voor de betrokken activiteiten een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning zou zijn ingediend.

Als het hierbij gaat om gedeputeerde staten en een minister die voor een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning bevoegd gezag zouden zijn, beslist het hoogste betrokken gezag. Een voorbeeld van een dergelijke uitzonderingssituatie is de combinatie van een onder de bevoegdheid van de provincie vallende Natura 2000-activiteit en een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een weg in beheer bij het Rijk. Artikel 4.14 regelt dat in deze situaties het hoogste bevoegd gezag beslist. Dit betekent dat in gevallen wanneer er sprake is van een activiteit waarvoor gedeputeerde staten en een minister bij een enkelvoudige aanvraag bevoegd gezag zouden zijn, de minister beslist. Dit is voor de minister van Defensie geregeld in het tweede lid, voor de minister van Economische Zaken en Klimaat in het derde lid, voor de minister van Infrastructuur en Waterstaat in het vierde lid en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in het vijfde lid.

Wanneer er sprake is van een combinatie van activiteiten waarvoor op grond van het tweede tot en met vijfde lid meer dan één minister bevoegd gezag is, biedt de hoogste bevoegd gezag regel geen oplossing. Voor deze situaties regelt het zesde lid dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties beslist, vanuit zijn stelselverantwoordelijkheid voor het omgevingsrecht. Het is voor dergelijke situaties doelmatiger en doeltreffender om één minister als bevoegd gezag aan te wijzen, dan een gedetailleerde bevoegd gezag regeling te maken waarbij alle mogelijke maar veelal theoretische combinaties die zich kunnen voordoen worden uitgeschreven. Daarbij geldt overigens dat als deze regeling in het concrete geval niet handig uitpakt, deze minister de bevoegdheid om op de aanvraag te beslissen met toepassing van de flexibiliteitsregeling uit artikel 5.16 van de Omgevingswet aan een ander bestuursorgaan kan overdragen als die daarmee heeft ingestemd.

Dit artikel regelt dat bij samenloop van de artikelen 4.6 tot en met 4.11 bij een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning waarvoor meer dan één bevoegd gezag is aangewezen, het hoogste bevoegd gezag beslist. Dit doet zich voor wanneer er sprake is van twee of meer magneetactiviteiten van gedeputeerde staten of een minister in één vergunningaanvraag. Een combinatie van magneetactiviteiten zal wat betreft de technische complexiteit, gemeentegrensoverschrijdende gevolgen van de activiteiten en zwaarte van de betrokken regionale en nationale belangen immers niet onderdoen voor een enkele magneetactiviteit. Het gaat bovendien om combinaties van activiteiten die naar verwachting erg weinig zullen voorkomen en bovendien veelal ontplooid zullen worden door professionele initiatiefnemers. Dit artikel regelt dat in geval van een combinatie van magneetactiviteiten het hoogste bevoegd gezag beslist. Het eerste lid regelt dit voor de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het tweede lid voor de minister van Economische Zaken en Klimaat en het derde lid voor de minister van Infrastructuur en Waterstaat. Wanneer er sprake is van twee of meer magneetactiviteiten waarvoor meer dan één van de hiervoor genoemde ministers bevoegd gezag zijn, beslist de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voor zover het daarbij gaat om situaties waarin deze minister niet zelf tot de betrokken ministers behoort, ligt daaraan zijn stelselverantwoordelijkheid voor het omgevingsrecht ten grondslag. Daarbij geldt overigens dat als deze regeling in het concrete geval niet handig uitpakt, deze minister de bevoegdheid om op de aanvraag te beslissen met toepassing van de flexibiliteitsregeling uit artikel 5.16 van de Omgevingswet aan een ander bestuursorgaan kan overdragen als die daarmee heeft ingestemd. Deze regeling leidt tot een doeltreffende en doelmatige uitoefening van taken op grond van de wet.

Dit artikel bevat de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regel voor gedeputeerde staten. Het gaat om complexe bedrijven, te weten ippc-installaties, Seveso-inrichtingen en andere milieubelastende installaties als bedoeld in het Besluit activiteiten leefomgeving waarvoor gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn voor de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit.

In de Omgevingsregeling wordt geregeld dat bij de aanvraag van de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit door de initiatiefnemer moet worden aangegeven wat de begrenzing van de locatie is waarbinnen deze activiteit wordt verricht. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van een kaart, waarop de begrenzing staat aangegeven waarbinnen de milieubelastende activiteit wordt verricht. Dit dient uiteraard te gebeuren met inachtneming van hetgeen in het Besluit activiteiten leefomgeving is bepaald over toepassingsbereik van de aangewezen vergunningplichtige activiteit. Dit artikel regelt vervolgens dat gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn voor alle vergunningplichtige activiteiten die binnen de begrenzing van de locatie van de milieubelastende activiteit worden verricht. Zie ook paragraaf 4.3.4 van het algemeen deel van deze nota van toelichting.

De vergunningplichten voor complexe bedrijven uit het Besluit activiteiten leefomgeving zijn zodanig vormgegeven dat ze er in de meeste gevallen toe leiden, dat een bedrijf dat complexe activiteiten uitvoert in zijn geheel vergunningplichtig is — de begrenzing van de locatie is dan gelijk aan het hek om het terrein waar het bedrijf gevestigd is. De invulling van het begrip Seveso-inrichting komt in de meeste gevallen overeen met wat in de uitvoeringspraktijk als één bedrijf wordt gezien en sluit ook aan bij voorheen onder de Wet milieubeheer gehanteerde begrip inrichting. Voor de ippc-installaties en andere milieubelastende installaties is ervoor gekozen om de vergunningplicht zowel betrekking te laten hebben op de installatie (de kernactiviteit en de activiteiten die worden verricht op dezelfde locatie als de kernactiviteit, daarmee rechtstreeks samenhangen, in technisch verband staan en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging) als op activiteiten die de kernactiviteit functioneel ondersteunen. In de meeste gevallen komt ook deze vergunningplicht overeen met de feitelijke begrenzing van de bedrijven waar het om gaat en ook met het begrip inrichting, zoals dat onder de Wet milieubeheer werd gebruikt. Alleen wanneer het bedrijf een activiteit zou uitvoeren die met geen milieuhygiënische technische of functionele samenhang heeft met de kernactiviteit, zou deze activiteit (die in feite ook door een ander bedrijf op dezelfde locatie zou kunnen worden uitgevoerd) buiten het toepassingsbereik van de vergunningplicht van het complexe bedrijf vallen. Desalniettemin zou ook een dergelijke activiteit binnen de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regeling vallen, indien deze wordt verricht binnen de aangegeven omgrenzing van de Seveso-inrichting, ippc-installatie of andere milieubelastende installatie.

Het tweede lid regelt dat de afwijkactiviteit van nationaal belang en alle mijnbouwgerelateerde activiteiten die zijn aangewezen als magneetactiviteit waarvoor de minister van Economische Zaken en Klimaat bevoegd gezag is buiten het toepassingsbereik van de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regel voor complexe bedrijven vallen. De afwijkactiviteit van nationaal belang is bedoeld om projecten van nationaal publiek belang mogelijk te maken die gezien hun omvang en complexiteit geen projectbesluit vergen, maar waarvoor toch een belangenafweging op nationaal niveau moet worden gemaakt. Naar verwachting zal het hoogst zelden voorkomen dat een dergelijke activiteit wordt verricht op dezelfde locatie als een complex bedrijf. Mocht dit toch het geval zijn, dan is dit enkele feit geen reden om de belangenafweging niet langer op nationaal niveau te laten plaatsvinden. De mijnbouwgerelateerde activiteiten die zijn aangewezen als magneetactiviteit worden uitgezonderd omdat het hier gaat om activiteiten die in hoofdzaak mijnbouwgerelateerd zijn. De minister van Economische Zaken en Klimaat is hiervoor aangewezen als bevoegd gezag omdat het gaat om activiteiten met milieugevolgen die een bovenlokale beoordeling vergen, waarvoor bijzondere expertise vereist is. Bovendien zijn voor deze activiteiten ook andere vergunningen op grond van de Mijnbouwwet vereist, waarvoor de minister van Economische Zaken en Klimaat tevens bevoegd gezag is. Het leidt tot een meer doelmatige en doeltreffende uitvoering van taken wanneer de minister van Economische Zaken en Klimaat de volledige vergunningverlening op grond van de Omgevingswet voor deze activiteiten voor zijn rekening neemt, ook wanneer er tevens sprake is van een milieubelastende activiteit waarvoor gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn, en die activiteit normaliter wel onder de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regel zou vallen, zoals een grote opslag van gevaarlijke stoffen.

Voor de goede orde wordt erop gewezen dat het op grond van de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regel aangewezen bevoegd gezag (gedeputeerde staten), ook het handhavingsbevoegd gezag is. Dit volgt uit artikel 18.2, tweede lid, van de Omgevingswet. Het maakt daarbij niet uit of het gaat om een omgevingsvergunningplichtige activiteit die al haar aanvang heeft genomen voordat de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regel op de locatie van toepassing is geworden, of pas daarna. Evenmin is hierbij van belang of een ander bestuursorgaan eerder, voordat de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regel van toepassing is geworden, een omgevingsvergunning voor de desbetreffende activiteit heeft verleend. Bepalend voor de handhavingsbevoegdheid van het op grond van de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regel aangewezen bevoegd gezag, is dat het moet gaan om een omgevingsvergunningplichtige activiteit waarvoor als daarvoor een omgevingsvergunning zou worden aangevraagd, dat bevoegd gezag op grond van de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regel op die aanvraag moet beslissen.