Afdeling 4.2 Betrokkenheid van andere bestuursorganen of instanties bij aanvraag om een omgevingsvergunning of maatwerkvoorschrift

Het eerste lid verduidelijkt dat op grond van deze afdeling een bestuursorgaan geen recht van advies of instemming heeft voor aanvragen om een omgevingsvergunning of een maatwerkvoorschrift waarvoor het zelf bevoegd gezag is.

De artikelen 16.15 en 16.16 van de Omgevingswet bepalen dat de gevallen waarin het recht van advies of instemming geldt bij algemene maatregel van bestuur moeten worden aangewezen. Dat brengt mee dat dit ook voor de in dit artikellid bedoelde aanvragen tot wijziging of intrekking moet gebeuren. Deze worden wat betreft het recht van advies of instemming gelijkgesteld met een aanvraag om een omgevingsvergunning. Artikel 16.19 van de wet brengt bovendien mee dat deze afdeling ook van toepassing is op ambtshalve vervolgbesluiten tot wijziging of intrekking van eerdere besluiten waarop een recht van advies of instemming van toepassing is geweest.

Het eerste lid regelt dat het adviesrecht dat op grond van de volgende artikelen voor een college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten of het dagelijks bestuur van een waterschap geldt, in het geval van een activiteit die plaatsvindt op het grondgebied van meer dan een gemeente, waterschap of provincie, geldt voor de genoemde bestuursorganen binnen elk van de betrokken gemeenten, provincies of waterschappen. Wordt bijvoorbeeld adviesrecht toebedeeld aan het college van burgemeester en wethouders en gaat het om een activiteit die plaatsvindt in twee gemeentes, dan hebben beide colleges van burgemeester en wethouders adviesrecht voor zover zij zelf geen bevoegd gezag zijn voor de omgevingsvergunning.

In het oog moet worden gehouden dat het eerste lid alleen betekenis heeft voor zover het gaat om een activiteit die als één vergunningplichtige activiteit moet worden beschouwd. In dat geval heeft op grond van het eerste lid elk van de betrokken bestuursorganen van de naburige gemeenten, provincies of waterschappen een adviesrecht over de (gehele) activiteit. Daaraan doet niet af dat het zich kan voordoen dat er binnen de activiteit nog verschillende deelactiviteiten kunnen worden onderscheiden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de milieubelastende activiteit inhoudende het exploiteren van een ippc-installatie, nu onder die activiteit ook vallen de activiteiten die dat exploiteren functioneel ondersteunen. Ingeval van een ippc-installatie die is gelegen op het grondgebied van twee gemeenten waarvoor gedeputeerde staten zijn aangewezen als bevoegd gezag, heeft dus elk college van burgemeester en wethouders op grond van het eerste lid een adviesrecht over de (gehele) activiteit.

Buiten de werkingssfeer van het eerste lid vallen situaties waarin voor het bestaan van de vergunningplicht een territoriaal aspect van belang is, zoals bijvoorbeeld bij een afwijkactiviteit. Als in het voorbeeld van de ippc-installatie het exploiteren van die installatie in strijd is met de omgevingsplannen van twee naburige gemeenten, dan is er sprake van twee afzonderlijke afwijkactiviteiten. Als daarvoor in één aanvraag een omgevingsvergunning wordt aangevraagd, heeft het college van burgemeester en wethouders van elk van de betrokken gemeenten alleen een adviesrecht over de afwijkactiviteit die ziet op het omgevingsplan van de eigen gemeente. Het eerste lid heeft hierop geen betrekking.

Het tweede lid regelt dat het recht tot instemming van bestuursorganen voor een activiteit die op het grondgebied van meer dan een gemeente, waterschap of provincie plaatsvindt, alleen toekomt aan het betrokken bestuursorgaan van de gemeente, het waterschap of de provincie waar de activiteit in hoofdzaak plaatsvindt. Hiermee wordt aangesloten op de regeling voor het bevoegd gezag voor grondgebiedoverschrijdende aanvragen om een omgevingsvergunning in artikel 5.14 van de Omgevingswet. Nu het recht van instemming een procedurele vervolgstap is op het recht van advies, geldt voor de werkingssfeer van het tweede lid mutatis mutandis hetzelfde als dat wat hiervoor is opgemerkt over de werkingssfeer van het eerste lid.

Dit artikel regelt de gevallen waarin het college van burgemeester en wethouders het recht van advies of het recht van advies en instemming heeft over een aanvraag om een omgevingsvergunning. Hiervan kan op grond van artikel 4.18, eerste lid, van dit besluit alleen sprake zijn als het college van burgemeester en wethouders voor die aanvraag niet zelf bevoegd gezag is.

Het college van burgemeester en wethouders heeft adviesrecht over bouwactiviteiten, afwijkactiviteiten, rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot een monument en milieubelastende activiteiten die plaatsvinden op het grondgebied van de gemeente, maar waarvoor gedeputeerde staten of een minister bevoegd gezag zijn. Bij, kort samengevat, afwijkactiviteiten of milieubelastende activiteiten waarvoor het college bevoegd gezag zou zijn voor een enkelvoudige aanvraag, heeft het college van burgemeester en wethouders zowel het recht van advies, als instemming. Volledigheidshalve wordt erop gewezen dat voor zover in dit artikel het recht van advies of instemming wordt toebedeeld, dit ook geldt wanneer gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn op grond van de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regeling. Deze regeling is bedoeld om de bevoegdheden voor vergunningverlening zo veel mogelijk bij één bestuursorgaan te concentreren, maar niet om de betrokkenheid van andere bestuursorganen uit te sluiten. Deze betrokkenheid kan ook bij de beslissing op vergunningaanvragen voor complexe bedrijven van toegevoegde waarde zijn.

Het adviesrecht voor bouwactiviteiten komt in de plaats van het generieke adviesrecht van het college van burgemeester en wethouders op aanvragen om een omgevingsvergunning zoals dat was vastgelegd in het Besluit omgevingsrecht en is gerechtvaardigd vanuit de bijzondere deskundigheid van het college van burgemeester en wethouders over bouwactiviteiten en zijn rol als bevoegd gezag voor enkelvoudige aanvragen om een omgevingsvergunning die betrekking hebben op een bouwactiviteit.

Het recht van advies bij afwijkactiviteiten geldt voor elke afwijkactiviteit, dus zowel de afwijkactiviteiten waarvoor bij een enkelvoudige aanvraag het college van burgemeester en wethouders zelf bevoegd gezag zou zijn, als de afwijkactiviteiten waarvoor bij een enkelvoudige aanvraag gedeputeerde staten of de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bevoegd gezag zijn, te weten de afwijkactiviteit van provinciaal of nationaal belang. Ook dit adviesrecht is, net als het adviesrecht in onderdeel a, een afgeleide van het generieke adviesrecht van het college van burgemeester en wethouders op aanvragen om een omgevingsvergunning zoals dat was vastgelegd in het Besluit omgevingsrecht.

Het recht van instemming is alleen van toepassing bij de afwijkactiviteiten waarvoor het college van burgemeester en wethouders zelf bevoegd gezag zou zijn in het geval van een enkelvoudige aanvraag. Uit artikel 5.8 van de wet, in samenhang met de artikelen 4.6, eerste lid, onder a, en 4.8, eerste lid, van dit besluit volgt wanneer dit het geval is. Dit gecombineerde recht van advies en instemming komt in de plaats van de verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad voor aanvragen om een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan, zoals deze voortvloeide uit het Besluit omgevingsrecht. In dit besluit is het recht van advies en instemming toegekend aan het college van burgemeester en wethouders, en niet aan de gemeenteraad. De gemeenteraad wordt via de Invoeringswet Omgevingswet wel in de gelegenheid gesteld het college te adviseren over de toepassing van deze bevoegdheid. Deze taakverdeling tussen college van burgemeester en wethouders en gemeenteraad is meer in lijn met het duale stelsel van bevoegdheden op gemeentelijk niveau, waarbij de gemeenteraad verantwoordelijk is voor het stellen van kaders en het college van burgemeester en wethouders verantwoordelijk is voor het nemen van uitvoeringsbesluiten. Dit is in paragraaf 4.3.7 van het algemeen deel van deze nota van toelichting meer uitgebreid toegelicht.

Hierbij gaat het om een monument als bedoeld in artikel 1.1 van de Erfgoedwet, zijnde een onroerende zaak die deel uitmaakt van cultureel erfgoed. Archeologische monumenten als bedoeld in artikel 1.1 van de Erfgoedwet vallen daarbuiten. Met het hanteren van deze begrippen is vooruitgelopen op de voorgenomen wijziging van de begrippen die betrekking hebben op cultureel erfgoed in de Invoeringswet Omgevingswet. Die wijziging strekt tot aanpassing van de begrippen aan het ten opzichte van de Monumentenwet 1988 gewijzigde begrippenkader van de Erfgoedwet. Het onderhavige adviesrecht is, net als het adviesrecht in de onderdelen a en b, een afgeleide van het generieke adviesrecht van het college van burgemeester en wethouders op aanvragen om een omgevingsvergunning zoals dat was vastgelegd in het Besluit omgevingsrecht. Op deze manier wordt gewaarborgd dat het bevoegd gezag, dat dus een ander bestuursorgaan is dan het college, via het advies van het college gebruik kan maken van het advies van de gemeentelijke adviescommissie, bedoeld in artikel 17.9 van de wet. Deze commissie heeft ten aanzien van aanvragen om een omgevingsvergunning voor rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot monumenten, niet alleen tot taak het college te adviseren als dat zelf bevoegd gezag is, maar ook als het college over dergelijke aanvragen adviseert.

Het recht van advies geldt voor elke milieubelastende activiteit, dus zowel de milieubelastende activiteiten waarvoor bij een enkelvoudige aanvraag het college zelf bevoegd gezag zou zijn, als de milieubelastende activiteiten waarvoor bij een enkelvoudige aanvraag gedeputeerde staten, de minister van Economische Zaken en Klimaat of de minister van Infrastructuur en Waterstaat bevoegd gezag zijn. Ook dit adviesrecht is, net als het adviesrecht in onderdelen a en b, een afgeleide van het generieke adviesrecht van het college van burgemeester en wethouders op aanvragen om een omgevingsvergunning zoals dat was vastgelegd in het Besluit omgevingsrecht.

Het recht van instemming is alleen van toepassing bij de milieubelastende activiteiten, waarvoor het college van burgemeester en wethouders zelf bevoegd gezag zou zijn in het geval van een enkelvoudige aanvraag. Dit recht van advies en instemming volgt de hoofdregel voor betrokkenheid van andere bestuursorganen: wanneer een bestuursorgaan zelf bevoegd gezag is bij enkelvoudige aanvragen, heeft het recht van advies en instemming wanneer een ander bestuursorgaan bevoegd gezag is.

Met het recht van advies voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor milieubelastende activiteiten waarvoor gedeputeerde staten of de minister van Economische Zaken en Klimaat of de minister van Infrastructuur en Waterstaat bevoegd gezag zijn wordt gewaarborgd dat het college van burgemeester en wethouders het overzicht houdt van het totaal aan milieubelastende activiteiten dat plaatsvindt binnen de gemeente. Deze betrokkenheid van het college van burgemeester en wethouders vormt bovendien een extra mogelijkheid om het omgevingsplan en de vergunningverlening voor milieubelastende activiteiten zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen. Het college van burgemeester en wethouders kan het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning adviseren over hoe rekening gehouden zou moeten worden met het omgevingsplan bij het verlenen van de vergunning voor de milieubelastende activiteit. Bovendien kan het college de langs deze weg verkregen informatie zelf weer benutten bij het opstellen en wijzigen van het omgevingsplan.

Beoogd is dit artikel in te vullen via het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Beoogd is dit artikel in te vullen via het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Dit artikel regelt dat het college van burgemeester en wethouders met betrekking tot afwijkactiviteiten in de het in het artikel omschreven specifieke situatie dat de afwijkactiviteit verband houdt met een voorschrift dat is of zal worden verbonden aan een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit, geen instemmingsrecht heeft ingeval de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regeling van toepassing is.

Voor complexe bedrijven zijn gedeputeerde staten verantwoordelijk voor het uitvoeren van een integrale beoordeling conform de geldende Europese richtlijnen. Om verontreiniging en emissies veroorzaakt door een complex bedrijf zo goed mogelijk te voorkomen of te beperken kan het nodig zijn dat wordt afgeweken van het omgevingsplan. Zo kan bij een bedrijf dat veel luchtverontreiniging veroorzaakt een hogere schoorsteen nodig zijn dan is toegestaan op grond van het omgevingsplan om de omgeving afdoende te beschermen. In dat geval geeft het oordeel van het bevoegd gezag voor de milieubelastende activiteit als eerstverantwoordelijke voor het voorkomen en beperken van verontreiniging de doorslag, en heeft het college van burgemeester en wethouders wel recht van advies, maar geen recht van instemming. Naar verwachting zal deze situatie relatief uitzonderlijk zijn. Wanneer voor een complex bedrijf een afwijkactiviteit wordt aangevraagd die geen verband houdt met het voorkomen of beperken van milieuverontreiniging, bijvoorbeeld omdat men wil bouwen op een plaats waar dat op grond van het omgevingsplan niet is toegestaan, dan heeft het college van burgemeester en wethouders conform de hoofdregel zowel het recht van advies als het recht van instemming.

Dit artikel regelt de gevallen waarin het dagelijks bestuur van het waterschap het recht van advies of het recht van advies en instemming heeft voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten. Hiervan kan op grond van artikel 4.18, eerste lid, van dit besluit alleen sprake zijn als het dagelijks bestuur voor die aanvraag niet zelf bevoegd gezag is.

Het dagelijks bestuur van het waterschap heeft het recht van advies en instemming voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor de in het eerste lid van dit artikel onder a tot en met c genoemde activiteiten. Als voor deze activiteiten een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning zou zijn ingediend, zou het dagelijks bestuur hiervoor zelf bevoegd gezag zijn geweest. Het gaat hierbij om lozingsactiviteiten op regionale wateren en zuiveringtechnische werken in beheer bij het waterschap of een rechtspersoon die door het bestuur van het waterschap met de zuivering van stedelijk afvalwater is belast en activiteiten die vergunningplichtig zijn op grond van de waterschapsverordening.

Het eerste lid, onder d en e, regelt dat het dagelijks bestuur het recht van advies heeft voor aanvragen met betrekking tot grondwateronttrekkingen. Het kan hier gaan om een wateronttrekkingsactiviteit als bedoeld in artikel 16.4 van het Besluit activiteiten leefomgeving (grote, industriële grondwateronttrekking van meer dan 150.000 m³ per jaar of een grondwateronttrekking voor de openbare drinkwatervoorziening) of een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 3.19, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit activiteiten leefomgeving (grondwateronttrekking ten behoeve van een open bodemenergiesysteem). Laatstgenoemde grondwateronttrekking geldt onder de Omgevingswet niet als wateronttrekkingsactiviteit, maar als milieubelastende activiteit (zie daarover ook de toelichting bij artikel 4.3).

Voor de hier bedoelde aanvragen zijn gedeputeerde staten op grond van artikel 4.3 of 4.6 bevoegd gezag of beschikken zij op grond van artikel 4.25, eerste lid, onder a of c, onder 1, en derde lid, over het recht van advies en instemming. Provincie en waterschap zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het grondwaterbeheer en het behalen van de doelstellingen van de Richtlijn 2006/118/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging en achteruitgang van de toestand (PbEG 2006, L 372) (hierna: grondwaterrichtlijn). Dit adviesrecht is een voortzetting van een gelijkluidend adviesrecht uit de Waterwet, dat was toebedeeld met het oog op deze gedeelde verantwoordelijkheid.

Dit artikel regelt de gevallen waarin gedeputeerde staten het recht van advies of het recht van advies en instemming hebben voor een aanvraag om een omgevingsvergunning. Hiervan kan op grond van artikel 4.18, eerste lid, alleen sprake zijn als gedeputeerde staten voor die aanvraag niet zelf bevoegd gezag zijn.

Gedeputeerde staten hebben het recht van advies en instemming voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor de in het eerste lid, onder a, b, c, onderdeel 1, d, e, f en g, genoemde activiteiten. Als voor deze activiteiten een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning zou zijn ingediend, zouden gedeputeerde staten hiervoor zelf bevoegd gezag zijn geweest. Het gaat hierbij om grondwateronttrekkingen, kleine ontgrondingen (minder dan 100.000 m³in situ ontgraven), milieubelastende activiteiten met betrekking tot bodemenergiesystemen en ippc-installaties voor het afvangen van CO₂-stromen, beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot burgerluchthavens van regionale betekenis of lokale spoorwegen, Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten, activiteiten die vergunningplichtig zijn op grond van de omgevingsverordening en activiteiten die plaatsvinden op de locatie van een gesloten stortplaats. Voor een nadere toelichting op de reden waarom gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn voor deze activiteiten bij een enkelvoudige aanvraag, wordt kortheidshalve verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 4.6, eerste lid, van dit besluit.

Voor activiteiten die vergunningplichtig zijn op grond van de omgevingsverordening (eerste lid, onder f) wordt er in dat verband op gewezen dat in de omgevingsverordening op grond van artikel 2.6 van de wet regels over de fysieke leefomgeving dienen te zijn opgenomen. Deze clausulering brengt mee dat provinciebesturen zich via hun verordeningen niet het recht van advies en instemming kunnen toe eigenen over allerlei activiteiten buiten het terrein van de fysieke leefomgeving.

Verder is bij activiteiten die vergunningplichtig zijn op grond van de omgevingsverordening van belang dat dit ook activiteiten kunnen zijn met betrekking tot een monument of archeologisch monument waaraan in de omgevingsverordening de functie-aanduiding van provinciaal monument is toegedeeld. Dit adviesrecht is daarmee een van de gevallen waarin het adviesrecht dat gedeputeerde staten hadden op grond van artikel 6.4, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht terugkomt in het stelsel van de wet (zie voor andere gevallen de toelichting bij het eerste lid, onder h). Weliswaar is binnen het stelsel van de wet op grond van artikel 4.2, eerste lid, van de wet uitgangspunt dat het stellen van regels met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, waaronder functie-aanduidingen, gebeurt via het omgevingsplan, maar op grond van artikel 4.2, tweede lid, van de wet bestaat er ook de mogelijkheid om in de omgevingsverordening dergelijke regels te stellen, als in het concrete geval een instructieregel of een instructie als bedoeld in de wet, waarmee een door de provincie gewenste functie in het omgevingsplan kan worden bereikt, niet doelmatig of doeltreffend is. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van de Omgevingswet (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 137–141).

Bij de activiteiten die plaatsvinden op een locatie waar de in artikel 8.49 van de Wet milieubeheer bedoelde zorg voor een gesloten stortplaats wordt uitgevoerd (eerste lid, onder g), behoeft vermelding dat, zoals bij de toelichting op de onderdelen f en g van artikel 4.6, eerste lid, al opgemerkt, het de bedoeling is dat onder de wet de regulering van deze activiteiten geheel via de omgevingsverordening zal verlopen. In verband hiermee zal bij het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet artikel 4.6, eerste lid, onder g, komen te vervallen. In het verlengde daarvan zal bij het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet ook het onderhavige onderdeel g komen te vervallen, omdat het recht van advies en instemming voor deze activiteiten dan opgaat in het in onderdeel f geregelde recht van advies en instemming voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor activiteiten die vergunningplichtig zijn op grond van de omgevingsverordening. Verwezen wordt verder naar wat hierover bij de toelichting op artikel 4.6, eerste lid, onder f en g, is opgemerkt.

Met de hier bedoelde onderdelen van artikel 4.25 is invulling gegeven aan het uitgangspunt dat het bevoegd gezag voor enkelvoudige aanvragen om een omgevingsvergunning het recht van advies en instemming heeft wanneer de desbetreffende activiteit opgaat in een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning. Dit principe leidt alleen uitzondering daar waar het activiteiten betreft die vergunningplichtig zijn op grond van de omgevingsverordening (onderdeel f) en betrekking hebben op een monument of archeologisch monument waaraan in de omgevingsverordening de functie-aanduiding van provinciaal monument is toegedeeld. Hieraan ligt ten grondslag dat op grond van artikel 6.4, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht voor monumenten en archeologische monumenten die als provinciaal monument waren aangewezen krachtens de provinciale verordening voor gedeputeerde staten alleen het recht van advies gold en zij niet ook waren aangewezen om een verklaring van geen bedenkingen te verlenen.

Het eerste lid, onder c, onderdeel 2, h en i, kent aan gedeputeerde staten adviesrechten toe voor activiteiten die zowel in de situatie waarin de betrokken activiteit onderdeel is van een enkelvoudige aanvraag, als van een meervoudige aanvraag aan de orde kunnen zijn. Deze adviesrechten staan dus los van het zijn van bevoegd gezag ingeval van een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit, maar hebben een andere achtergrond.

In dit onderdeel gaat het om aanvragen om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 3.321, eerste lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving, als het betreft het aanleggen en exploiteren van een mijnbouwwerk voor het opslaan van afvalstoffen die van buiten het mijnbouwwerk afkomstig zijn of van gevaarlijke stoffen. Dit adviesrecht, waaraan ook op grond van het derde lid, aanhef en onder a, een recht van instemming is gekoppeld, was onder het regime van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geregeld in artikel 6.8 van het Besluit omgevingsrecht, op grond waarvan gedeputeerde staten in vergelijkbare gevallen een verklaring van geen bedenkingen moesten verstrekken voordat de milieuomgevingsvergunning voor de betrokken activiteit kon worden verleend.

Dit onderdeel regelt in samenhang met het derde lid, aanhef en onder a, dat gedeputeerde staten het recht van advies en instemming hebben over aanvragen om een omgevingsvergunning voor afwijkactiviteiten als bedoeld in artikel 16.15, vierde lid, onder b, van de wet. Het gaat hier om afwijkactiviteiten die betrekking hebben op in het omgevingsplan gestelde regels met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en het bovendien daarbij betreft een door gedeputeerde staten zelf aan te wijzen geval van een provinciaal belang dat is aangegeven in een door een bestuursorgaan van de provincie openbaar gemaakt document. Gedeputeerde staten kunnen dus binnen deze kaders de omvang van dit recht van advies en het daaraan gekoppelde recht van instemming zelf sturen. Voor de aanwijzing door gedeputeerde staten zijn geen specifieke vormvereisten voorgeschreven. Onder het regime van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht kon bijvoorbeeld voor een dergelijk besluit een parallel worden gevonden in artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht, op grond waarvan de gemeenteraad gevallen kon aanwijzen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet was vereist.

Als voorbeeld van activiteiten waar het hier om gaat, kan worden gedacht aan gevallen van afwijkactiviteiten die risico's opleveren voor de grondwaterkwaliteit. Een ander voorbeeld is een afwijkactiviteit met betrekking tot een monument of archeologisch monument waarvoor de provincie een instructieregel of een instructie aan de betrokken gemeente heeft gegeven om aan dat monument of archeologisch monument in het omgevingsplan de functie-aanduiding van provinciaal monument toe te delen. Op deze systematiek is hiervoor bij onderdeel f al nader ingegaan. Als de provincie wil bereiken dat zij betrokken blijft bij aanvragen om een omgevingsvergunning voor afwijkactiviteiten met betrekking tot een monument of archeologisch monument als hier bedoeld, dan kan zij daarvoor zorgen door die activiteiten onder de reikwijdte van artikel 16.15, vierde lid, onder b, van de wet te brengen. Dit vereist dus zowel het benoemen van het provinciale belang tot behoud van cultureel erfgoed binnen de provincie in een door een bestuursorgaan van de provincie openbaar gemaakt document, als het aanwijzen door gedeputeerde staten van deze categorie afwijkactiviteiten als ‘geval’. Het adviesrecht dat gedeputeerde staten onder het regime van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht hadden op grond van artikel 6.4, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht, komt dus behalve via het adviesrecht voor de activiteiten die vergunningplichtig zijn op grond van de omgevingsverordening (zie hiervoor onderdeel f), ook op deze wijze terug in het stelsel van de wet. Daarbij geldt ook voor deze afwijkactiviteiten, net als bij de activiteiten in onderdeel f die betrekking hebben op een monument of archeologisch monument met de functie-aanduiding van provinciaal monument, dat er geen instemmingsrecht is toegekend omdat het in artikel 6.4, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht alleen een adviesrecht betrof en niet ook een verklaring van geen bedenkingen.

Naast het hiervoor genoemde recht van advies en instemming voor aangewezen afwijkactiviteiten kent de wet ook de figuur van de afwijkactiviteit van provinciaal belang. Hiervoor is de provincie zelf aangewezen als bevoegd gezag. Bij deze afwijkactiviteit gaat het niet om het beschermen van door de provincie behartigde belangen tegen schadelijke activiteiten van anderen, maar om het actief realiseren van projecten die zelf in het provinciaal belang zijn. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het realiseren van nieuw station bij een lokale spoorlijn. Zie verder over de afwijkactiviteit van provinciaal belang nader de toelichting op artikel 4.6, eerste lid, onder a.

Dit onderdeel regelt dat gedeputeerde staten adviesrecht hebben voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in strijd met een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 4.15 of 4.16, eerste lid, van de wet voor zover die activiteit in strijd is met regels in het voorbereidingsbesluit die betrekking hebben op een monument of archeologisch monument waarvoor het voornemen bestaat daaraan in het omgevingsplan of de omgevingsverordening de functie-aanduiding van provinciaal monument toe te delen of, als die functie-aanduiding al is toegedeeld, om de daarvoor in het omgevingsplan of de omgevingsverordening gestelde regels te wijzigen. Aan dit adviesrecht ligt ook ten grondslag het hiervoor al genoemde artikel 6.4, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht. Dat adviesrecht zag niet alleen op een krachtens een provinciale verordening aangewezen provinciaal monument, maar ook op een monument of archeologisch monument waarop voordat het was aangewezen een dergelijke verordening van overeenkomstige toepassing was, een zogeheten voorbeschermd provinciaal monument. Zoals hiervoor al aan de orde is geweest, volgt uit het stelsel van de wet dat de status van provinciaal monument een functie-aanduiding is van een locatie, wat meebrengt dat de bescherming van monumenten en archeologische monumenten verloopt via het omgevingsplan. De provincie kan opname van een monument of archeologisch monument in het omgevingsplan bereiken door een instructieregel of een instructie als bedoeld in de wet te nemen. Alleen als deze route in een concreet geval niet doelmatig of doeltreffend is, kan de provincie op grond van artikel 4.2, tweede lid, van de wet de toedeling van een functie-aanduiding zelf in de omgevingsverordening regelen. De in onderdeel h, onder 2, genoemde voorbereidingsbesluiten zijn voorbereidingsbesluiten die zien op ofwel de voorbereiding van, voor zover hier van belang, een instructieregel of een instructie, gericht op de vaststelling en inwerkingtreding van het omgevingsplan (artikel 4.16, eerste lid, van de wet), ofwel de voorbereiding, vaststelling en inwerkingtreding van de omgevingsverordening (artikel 4.15 van de wet). Op deze wijze kan de provincie bereiken dat er beschermende regels gelden voor een monument of archeologisch monument waarvoor zij het wenselijk vindt dat daaraan in het omgevingsplan of de omgevingsverordening de functie-aanduiding van provinciaal monument zal worden toegedeeld. Voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor afwijkactiviteiten die in strijd zijn met deze regels hebben zij op grond van onderdeel h, onder 2, het recht van advies.

Dit onderdeel regelt dat gedeputeerde staten adviesrecht hebben voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit als bedoeld in artikel 4.32, eerste lid, onder b, als het monument waarop de activiteit betrekking heeft buiten een krachtens de Wegenverkeerswet 1994 vastgestelde bebouwde kom is gelegen. In artikel 4.32, eerste lid, onder b, zijn de gevallen omschreven waarin voor de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een adviesrecht geldt voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit als hier bedoeld. Onder het regime van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht hadden gedeputeerde staten een vergelijkbaar adviesrecht op grond van artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit omgevingsrecht.

Het tweede lid, in samenhang met het derde lid, aanhef en onder b, regelt dat gedeputeerde staten het recht van advies en instemming hebben voor een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning die mede betrekking heeft op een provinciale magneetactiviteit, wanneer zij voor die aanvraag op grond van artikel 4.15 niet zelf bevoegd gezag zijn. Dit is het geval wanneer er ook sprake is van een magneetactiviteit waarvoor een minister bevoegd gezag is. In dat geval is het de minister die op de aanvraag beslist, en hebben gedeputeerde staten het recht van advies en instemming. Voor een toelichting op de provinciale magneetactiviteiten, wordt kortheidshalve verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 4.6, tweede lid, van dit besluit.

Het eerste en tweede lid van dit artikel bevat een recht van advies en instemming voor de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit recht van advies en instemming is in de plaats gekomen van de bevoegdheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om ontheffing van het Bouwbesluit 2012 te verlenen op grond van artikel 7 van de Woningwet. Omdat landelijke uniformiteit van nieuwbouweisen uitgangspunt is, kan het bevoegd gezag in een concreet geval alleen afwijking van de nieuwbouweisen toestaan na advies en instemming van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Het recht van advies en instemming heeft betrekking op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit voor zover het voornemen bestaat om bij de beslissing op die aanvraag in een voorschrift van de omgevingsvergunning op grond van artikel 4.5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving af te wijken van een regel uit hoofdstuk 4 van dat besluit, dat betrekking heeft op nieuwbouw. In artikel 4.5, tweede en derde lid, van dat besluit, is nader bepaald dat afwijken alleen versoepelen kan inhouden of de concrete invulling zoals bepaald in een tweetal nader genoemde artikelen. Naast artikel 4.5 bevat het Besluit bouwwerken leefomgeving in artikel 4.6 een afzonderlijke bepaling voor het afwijken van regels uit hoofdstuk 4 van dat besluit ingeval sprake is van het vernieuwen na sloop waarbij alleen de oorspronkelijke fundering resteert. Daarbij is bepaald dat afwijken alleen versoepelen kan inhouden. Op het afwijken van een regel op grond van artikel 4.6 van het Besluit bouwwerken leefomgeving is het recht van advies en instemming van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties niet van toepassing. Een situatie als hier bedoeld, kan zich bijvoorbeeld voordoen na een calamiteit zoals een brand. In dat geval kan versoepeling van de nieuwbouweisen het realiseren van nieuwe bebouwing beter mogelijk maken. Het zal hier in het algemeen gaan om herbouw van hetzelfde of een soortgelijk bouwwerk binnen de bestaande bebouwingsgrenzen. In die situatie is de extra waarborg die is gelegen in het recht van advies en instemming van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties niet nodig en kan het antwoord op de vraag of versoepeling van de nieuwbouweisen aanvaardbaar is volledig worden overgelaten aan het bevoegd gezag.

Het derde lid van dit artikel verklaart het eerste en tweede lid van overeenkomstige toepassing op een aanvraag om een maatwerkvoorschrift om af te wijken van een regel als bedoeld in het eerste lid, als voor de bouwactiviteit geen omgevingsvergunning is vereist.

Dit artikel regelt de gevallen, waarin de minister van Defensie het recht van advies of het recht van advies en instemming heeft voor een aanvraag om een omgevingsvergunning. Hiervan kan op grond van artikel 4.18, eerste lid, van dit besluit alleen sprake zijn als de minister van Defensie voor die aanvraag niet zelf bevoegd gezag is.

Het eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met het tweede lid regelt dat de minister van Defensie het recht van advies en instemming heeft op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een militaire luchthaven. Met de regeling in dit artikellid wordt invulling gegeven aan het uitgangspunt dat het bevoegd gezag voor enkelvoudige aanvragen om een omgevingsvergunning het recht van advies en instemming heeft wanneer de desbetreffende activiteit opgaat in een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning.

Het eerste lid, aanhef en onder b, regelt dat de minister van Defensie het recht van advies heeft voor de omgevingsvergunning met betrekking tot afwijkactiviteiten in radarverstoringsgebieden. In het recht zoals dit gold voor de inwerkingtreding van dit besluit verliep de toetsing van de minister van Defensie op het gebied van radarverstoring via een bijzondere ontheffing op grond van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening. Deze ontheffing is beleidsneutraal omgezet in dit recht van advies. Het advies van de minister van Defensie heeft betrekking op de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het bouwwerk of de windturbine voor de werking van de radar op basis van de eventuele overschrijding van de referentiewaarden voor de radardetectiekans in een radardetectiegebied.

Dit artikel regelt de gevallen waarin de minister van Economische Zaken en Klimaat het recht van advies en instemming heeft voor een aanvraag om een omgevingsvergunning. Hiervan kan op grond van artikel 4.18, eerste lid, van dit besluit alleen sprake zijn als de minister van Economische Zaken en Klimaat voor die aanvraag niet zelf bevoegd gezag is.

De minister van Economische Zaken en Klimaat heeft het recht van advies en instemming voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor de in het eerste lid genoemde activiteiten. Als voor deze activiteiten een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning zou zijn ingediend, zou de minister van Economische Zaken en Klimaat hiervoor zelf bevoegd gezag zijn geweest. Het gaat hier om mijnbouwgerelateerde milieubelastende activiteiten met betrekking tot het opsporen of winnen van aardwarmte of het opslaan van stoffen met behulp van een mijnbouwwerk als die activiteiten een andere activiteit die onderdeel is van de aanvraag functioneel ondersteunen. Zie verder de artikelsgewijze toelichting op artikel 4.10 van dit besluit.

Op grond van het tweede en derde lid heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat ook het recht van advies en instemming voor een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning die mede betrekking heeft op een magneetactiviteit van een andere minister, wanneer hij voor die aanvraag op grond van artikel 4.15, vierde lid, niet zelf bevoegd gezag is. Dit is het geval wanneer ook een magneetactiviteit van een andere minister van de aanvraag deel uitmaakt. In dat geval is de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op grond van artikel 4.15, vierde lid, bevoegd gezag.

Dit artikel regelt de gevallen waarin de minister van Infrastructuur en Waterstaat het recht van advies en instemming heeft voor een aanvraag om een omgevingsvergunning. Hiervan kan op grond van artikel 4.18, eerste lid, van dit besluit alleen sprake zijn als de minister van Infrastructuur en Waterstaat voor die aanvraag niet zelf bevoegd gezag is.

De minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft het recht van advies en instemming voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor de in het eerste lid, onder a, b, onderdeel 2, en c, genoemde activiteiten. Als voor deze activiteiten een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning zou zijn ingediend, zou de minister van Infrastructuur en Waterstaat hiervoor zelf bevoegd gezag zijn geweest. Het gaat hier om wateractiviteiten met betrekking tot een oppervlaktewater, waterkering of ander waterstaatswerk in beheer bij het Rijk, zoals aangewezen in artikel 3.1 van dit besluit, een ontgrondingsactiviteit in een rijkswater, anders dan in het winterbed van een rivier, waarbij minder dan 100.000 m³ in situ wordt ontgraven en beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een weg in beheer bij het Rijk, de luchthaven Schiphol, een overige burgerluchthaven van nationale betekenis, of een hoofdspoorweg. Zie verder de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.11, eerste lid, over de bevoegdheidsverdeling voor de enkelvoudige aanvragen.

Daarnaast heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het recht van advies en instemming over omgevingsvergunningen voor ontgrondingsactiviteiten in het winterbed van een tot de rijkswateren behorende rivier. Dit vloeit voort uit de verantwoordelijkheid van de minister voor Infrastructuur en Waterstaat voor het waterstaatkundig beheer van deze rivieren. Ontgrondingen kunnen grote invloed hebben op het waterbergend vermogen van een rivier. De oude Ontgrondingenwet kende daarom de constructie dat gedeputeerde staten vergunningen voor deze activiteiten in overeenstemming met de minister van Infrastructuur en Waterstaat verleenden. Deze regeling is nu omgezet in een recht van advies en instemming.

Op grond van het tweede en derde lid heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat ook het recht van advies en instemming voor een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning die mede betrekking heeft op een magneetactiviteit van deze minister, wanneer hij voor die aanvraag op grond van artikel 4.15, vierde lid, niet zelf bevoegd gezag is. Dit is het geval wanneer ook een magneetactiviteit van een andere minister van de aanvraag deel uitmaakt. In dat geval is de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op grond van artikel 4.15, vierde lid, bevoegd gezag.

Dit artikel regelt de gevallen, waarin de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het recht van advies of het recht van advies en instemming heeft voor een aanvraag om een omgevingsvergunning. Hiervan kan op grond van artikel 4.18, eerste lid, van dit besluit alleen sprake zijn als de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voor die aanvraag niet zelf bevoegd gezag is.

Het eerste lid in samenhang met het tweede lid regelt dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het recht van advies en instemming heeft op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit of een flora- en fauna-activiteit van nationaal belang. Met deze regeling wordt invulling gegeven aan het uitgangspunt dat het bevoegd gezag voor enkelvoudige aanvragen om een omgevingsvergunning het recht van advies en instemming heeft wanneer de desbetreffende activiteit opgaat in een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning.

Dit artikel bevat een advies- en instemmingsrecht voor de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit. Als verantwoordelijke voor de aanwijzing van rijksmonumenten op grond van de Erfgoedwet, moet de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap ook worden betrokken bij aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit om zo de gevolgen van die activiteit voor het rijksmonument of het voorbeschermde rijksmonument waarop de activiteit betrekking heeft te kunnen beoordelen.

Bij de toekenning van de advies- en instemmingsrechten in dit artikel is een onderscheid gemaakt tussen rijksmonumenten of voorbeschermde rijksmonumenten die een archeologisch monument zijn en rijksmonumenten en voorbeschermde rijksmonumenten die dat niet zijn. Bij deze laatste categorie gaat het om monumenten als bedoeld in artikel 1.1 van de Erfgoedwet. Zoals al toegelicht bij artikel 4.20, eerste lid, onder c, is in dit besluit ter zake vooruitgelopen op het begrippenkader van de Erfgoedwet. Het voornemen is om de begrippen die betrekking hebben op cultureel erfgoed zoals opgenomen in de Omgevingswet bij de Invoeringswet Omgevingswet aan het begrippenkader van de Erfgoedwet aan te passen.

Bij aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument heeft deminister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in alle gevallen het recht van advies en instemming. Dit volgt uit artikel 4.32, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met het tweede lid, van dit besluit. De vergunning voor rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot een archeologisch monument, is met de komst van de Omgevingswet een omgevingsvergunning geworden. Voor die tijd was die vergunning separaat geregeld in de Erfgoedwet in samenhang met artikel 11, tweede lid, van de Monumentenwet 1988. Hier is voor het recht van advies en instemming gekozen, omdat de verantwoordelijkheid voor de archeologische monumenten — met onder meer bronstijdnederzettingen, Romeinse villa's, kasteelterreinen, terpen en grafheuvels de belangrijkste archeologische monumenten van Nederland — bij de implementatie van het op 16 januari 1992 te Valletta tot stand gekomen herziene Europees Verdrag inzake de bescherming van het archeologisch erfgoed (Trb. 1992, 32) (hierna: verdrag van Valletta) via de Wet op de archeologische monumentenzorg3. nadrukkelijk bij de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is gelegd. Het verdrag van Valletta verplicht tot bescherming van archeologische monumenten ‘ter wille van het behoud van tastbaar bewijs voor bestudering door toekomstige generaties’, wat op nationaal niveau wordt ingevuld door de aanwijzing van archeologische monumenten als rijksmonument. Voor het borgen van dit in situ-behoud en de belangenafweging bij een vergunningaanvraag zijn enerzijds specialistische kennis, ervaring en landelijk overzicht van het rijksmonumentenbestand vereist, die aanwezig zijn bij de onder de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap ressorterende Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Anderzijds maakt het kleine aantal vergunningen dat jaarlijks wordt verleend (circa 50 à 60) een decentralisatie evenmin opportuun. In verband hiermee bestaat het voornemen om bij de Invoeringswet Omgevingswet in artikel 5.11 van de Omgevingswet een grondslag op te nemen die het mogelijk maakt om de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zelf als bevoegd gezag aan te wijzen voor rijksmonumentenactiviteiten die betrekking hebben op een archeologisch monument, wanneer het gaat om een enkelvoudige aanvraag. Dit sluit bij nader inzien beter aan op de systematiek voor betrokkenheid van bestuursorganen die in het Omgevingsbesluit is gekozen. Als deze wijziging haar beslag heeft gekregen, zal deze uiteraard ook via het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet in het Omgevingsbesluit worden verwerkt.

Voor de overige rijksmonumenten is de bevoegdheid om te beslissen op aanvragen om een vergunning al sinds 1988 gedecentraliseerd, met een adviesrecht voor de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Gemeenten beschikken sindsdien zelf over een gemeentelijke commissie die het college van burgemeester en wethouders adviseert over vergunningaanvragen voor een rijksmonumentenactiviteit. De grondslag hiervoor was voorheen artikel 9.1 van de Erfgoedwet, in samenhang met artikel 15 van de Monumentenwet 1988 en is nu artikel 17.9 van de Omgevingswet. Het voornemen bestaat om bij de Invoeringswet Omgevingswet door middel van een wijziging van de artikelen 16.15 en 17.9 het mogelijk te maken dat ook dit adviesrecht in het Omgevingsbesluit tezamen met de overige adviesrechten wordt geregeld. Dit laatste zal gebeuren bij het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Om efficiënter met de beschikbare capaciteit om te gaan en de bestuurlijke drukte te reduceren, is in 2009 het aantal gevallen waarin de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap adviseert teruggebracht tot de vergunningaanvragen die de monumentale waarden van een (voorbeschermd) rijksmonument wezenlijk raken. Gelet op de verantwoordelijkheid van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor het rijksmonumentenbestand is het van belang dat hij in de gelegenheid is zijn visie over dit soort verstrekkende ingrepen formeel kenbaar te maken. Ook gedeputeerde staten, van oudsher adviseur bij rijksmonumentenactiviteiten buiten de bebouwde kom (zie artikel 4.25, eerste lid, onder i, van dit besluit), hebben sindsdien alleen nog adviesrecht in dezelfde ingrijpende gevallen als de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Deze ingrijpende gevallen zijn omschreven in artikel 4.32, eerste lid, onder b, onder 1° tot en met 5°. Dit zijn dezelfde gevallen als waarin al onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een adviesrecht voor de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en gedeputeerde staten gold. In dat verband wordt verwezen naar artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Besluit omgevingsrecht. Ten opzichte van de opsomming in artikel 6.4, eerste lid, onder a, van dat besluit hebben wel enige redactionele verduidelijkingen plaatsgevonden en is ook onderdeel 5, het verplaatsen van een monument of een belangrijk deel daarvan, toegevoegd. Dit is altijd gezien als een activiteit vallende onder ‘het slopen van het monument’ (onderdeel 1). In het kader van dit besluit is ook aanleiding gezien om dat te verduidelijken.

Op de vraag wat onder de activiteiten zoals benoemd in de verschillende onderdelen van artikel 4.32, eerste lid, onder b, moet worden verstaan, is in het verleden in de eerste plaats ingegaan in de toelichting op de Regeling ministeriële adviesplicht bij aanvragen om een monumentenvergunning. Deze regeling, die bij de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is vervallen, heeft destijds ten grondslag gelegen aan de regeling in artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht. Ook in de nota van toelichting bij dat besluit is op de betekenis van een aantal van de onderdelen ingegaan. De toelichting op de betekenis van de verschillende onderdelen is daardoor versnipperd geraakt, hetgeen toepassing van artikel 6.4 van het Besluit omgevingsrecht in de praktijk heeft bemoeilijkt. In verband hiermee is hierna op basis van de toelichting bij de hiervoor genoemde regeling (opnieuw) in een integrale toelichting van de verschillende onderdelen voorzien, waarbij als daarvoor aanleiding bestond verduidelijkingen zijn aangebracht.

Bij het slopen van het monument geldt het adviesrecht altijd als sprake is van het geheel afbreken van het monument. Dat wordt namelijk altijd als ingrijpend gezien voor het monument. Bij gedeeltelijke afbraak geldt het adviesrecht als die gedeeltelijke afbraak van ingrijpende aard is voor de monumentale waarden van het monument. Dit is aan de orde bij afbraak van een groot of belangrijk deel van het monument, waarbij sprake is van een substantiële aantasting of wijziging van het monument. Het gaat dan bijvoorbeeld om het slopen:

Bij het ingrijpend wijzigen van het monument of een belangrijk deel daarvan geldt het adviesrecht als de gevolgen van dat wijzigen voor de monumentale waarden van het monument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het slopen van het monument. Dit betekent dat er sprake moet zijn van een substantiële aantasting of wijziging van het monument door de voorgenomen werkzaamheden. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan:

Bij het reconstrueren van het monument of een belangrijk deel daarvan gaat het om werkzaamheden waarbij de huidige staat van het monument of een belangrijk deel daarvan wordt teruggebracht naar een (al dan niet veronderstelde) eerdere staat. Hierbij gaan doorgaans monumentale waarden verloren Ook hier gaat het om een substantiële aantasting of wijziging van het monument die de monumentale waarden wezenlijk raakt. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan:

Bij het wijzigen van het monument of een belangrijk deel daarvan voor een gebruiksverandering gaat het om wijzigingen van het monument of een belangrijk deel daarvan met het oog op veranderend gebruik. Ook hier moet het gaan om wijzigingen die ingrijpende gevolgen hebben voor de monumentale waarden. Dit is ten opzichte van wat voorheen in artikel 6.4 van het Besluit omgevingsrecht werd geregeld, verduidelijkt. Het gebruik en de staat van een monument zijn nauw met elkaar verweven. Een wijziging van deze twee-eenheid kan direct ingrijpen in de reden van de aanwijzing als rijksmonument. Dit geldt ook voor monumenten waarvan het gebruik al vaker is gewijzigd. Ook die zichtbare gelaagdheid draagt immers bij aan de monumentale waarde.

Hier is overigens niet bedoeld het voornemen tot wijziging van een functie die een locatie op grond van de regels van het omgevingsplan vervult. Het gaat hier zoals al opgemerkt om het wijzigen van het monument of een belangrijk deel daarvan met het oog op veranderend gebruik. Het verbouwen van een villa tot appartementen heeft wellicht geen wijziging van het omgevingsplan tot gevolg, maar kan wel grote invloed op de monumentale waarden hebben. Andere voorbeelden van gevallen waarin dit onderdeel van belang is, zijn:

Bij het verplaatsen van het monument of een belangrijk deel daarvan gaat het zoals hiervoor al opgemerkt om een activiteit die voorheen altijd tot het slopen van het monument is gerekend. Zoals ook opgemerkt in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 8.80 van het Besluit kwaliteit leefomgeving over de beoordelingsregels voor een rijksmonumentenactiviteit, gaat het bij verplaatsing van het monument of een belangrijk deel daarvan altijd om een ingrijpende activiteit, vanwege de hechte band met de historische plek. Bij de verplaatsing van een belangrijk deel van een monument als hier bedoeld, kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de verplaatsing van een orgel uit een als rijksmonument beschermde kerk naar een ander gebouw. Omdat het verplaatsen van een monument ook zonder sloop mogelijk is, is deze activiteit voor alle duidelijkheid nu in een afzonderlijk onderdeel opgenomen.

Dit artikel, in samenhang met bijlage III, onder 1, heeft betrekking op de adviesrechten voor het bestuur van de veiligheidsregio voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor milieubelastende activiteiten.

Bij de aanwijzing van deze adviesrechten in bijlage III, onder 1, is als uitgangspunt genomen een beleidsneutrale omzetting van de adviesrechten voor het bestuur van de veiligheidsregio uit het Besluit omgevingsrecht en het Besluit externe veiligheid inrichtingen. Uitzondering hierop is het adviesrecht voor spoorwegemplacementen. Dit adviesrecht is niet overgenomen, omdat gewerkt wordt aan nieuwe regels voor spoorwegemplacementen. Beoogd is om de regeling over de rol van de veiligheidsregio daarbij op een later moment — bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet of een afzonderlijke algemene maatregel van bestuur — op te nemen in dit besluit.

De adviesrechten van het bestuur van de veiligheidsregio gaan over de vanuit het oogpunt van brandpreventie en rampenbestrijding van belang zijnde vergunningplichtige milieubelastende activiteiten. Het betreft onder andere het exploiteren van een Seveso-inrichting, een grote diversiteit aan activiteiten met betrekking tot opslag van stoffen, bijvoorbeeld in tanks of verpakking, het opslaan van vuurwerk en het opslaan van kunstmest. Als een adviesrecht op grond van het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van dit besluit, pas bestond bij overschrijding van een bepaalde drempelwaarde en de milieubelastende activiteit op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving nu ook onder die drempelwaarde al vergunningplichtig is, is de drempelwaarde uit het destijds geldende recht voor het adviesrecht overgenomen.

Een nuancering op het uitgangspunt van de beleidsmatig neutrale omzetting is dat de systematiek voor de aanwijzing van vergunningplichtige milieubelastende activiteiten in het Besluit activiteiten leefomgeving is gewijzigd ten opzichte van de Wet milieubeheer, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Besluit omgevingsrecht. Zo is de inrichting niet langer aangrijppunt voor de vergunningplicht. Vaak is de vergunningplicht in het Besluit activiteiten leefomgeving gekoppeld aan het exploiteren van een ippc-installatie of een andere milieubelastende installatie. Voor de milieubelastende activiteiten waarvoor het bestuur van de veiligheidsregio een adviesrecht heeft is dat veelal anders omdat de vergunningplicht daar is gekoppeld aan de eenheid waarin wordt opgeslagen, zoals een koelinstallatie, opslagtank of een tankcontainer of verpakking die als opslagtank wordt gebruikt. Dit beperkt het bestuur van de veiligheidsregio echter niet bij de invulling van zijn adviesrecht want net zoals bij de adviesrechten met betrekking tot een inrichting op grond van het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van dit besluit, kan het bestuur andere activiteiten in de nabijheid van de betrokken opslageenheid bij zijn advisering betrekken.

Het Besluit activiteiten leefomgeving legt bij de aanwijzing van de vergunningplichtige milieubelastende activiteiten geen uitdrukkelijke koppeling met zogeheten insluitsystemen waarin zich stoffen bevinden. De aanwezigheid van een dergelijk insluitsysteem binnen een inrichting was onder het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van dit besluit de voorwaarde voor de toepassing van een aantal van de adviesrechten van het bestuur van de veiligheidsregio. Onder een ‘insluitsysteem’ pleegt te worden verstaan een of meer toestellen, waarvan de eventuele onderdelen blijvend met elkaar in open verbinding staan en die bestemd zijn om een of meer stoffen te omsluiten, waarbij een verlies van inhoud niet leidt tot het vrijkomen van significante hoeveelheden stoffen uit andere toestellen. In het Besluit activiteiten leefomgeving is uitgangspunt geweest dat de vertaling van dit begrip naar de begrippen koelinstallatie, opslagtank en tankcontainer en verpakking die als opslagtank worden gebruikt, in beginsel alle in de praktijk voorkomende insluitsystemen omvat. Voor zover dat niet het geval is, gaat het om insluitsystemen bij milieubelastende activiteiten die al om andere redenen als vergunningplichtig zijn aangewezen. Met het oog op deze laatste categorie voorziet onderdeel y in een afzonderlijk adviesrecht voor het bestuur van de veiligheidsregio, dat betrekking heeft op elke andere vergunningplichtige milieubelastende activiteit uit hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving waarbij gebruik wordt gemaakt van een insluitsysteem, anders dan een koelinstallatie, opslagtank of een tankcontainer of verpakking die als opslagtank wordt gebruikt, in een aantal nader omschreven gevallen.

Op basis van een van de stelselherziening losstaande beleidswijziging, is het adviesrecht van het bestuur van de veiligheidsregio met betrekking tot tankstations verruimd (onderdelen s en w). Waar dit adviesrecht in het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van dit besluit alleen betrekking had op LPG-tankstations, geldt het nu ook voor tankstations waar met LNG of waterstof wordt getankt. Het gebruik van relatief nieuwe brandstoffen zoals LNG en waterstof is in opmars. De veiligheidsrisico's die kunnen optreden bij het tanken van deze stoffen rechtvaardigen net als bij LPG een adviesrecht voor het bestuur van de veiligheidsregio.

Voor een goed begrip van de reikwijdte van de adviesrechten van het bestuur van de veiligheidsregio is het tot slot van belang dat deze moeten worden gelezen in samenhang met de artikelen uit hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving waaraan die adviesrechten zijn gekoppeld. Vooral de artikelen in dat hoofdstuk waarin de milieubelastende activiteiten zijn aangewezen, welke activiteiten vervolgens geheel of gedeeltelijk als vergunningplichtig zijn aangewezen, zijn in hun omschrijving van de milieubelastende activiteit vaak dusdanig uitgebreid dat de inhoud van deze artikelen in het bestek van de aanwijzing van de adviesrechten niet volledig kon worden overgenomen. Bij die aanwijzing is er daarom veelal voor gekozen om de kern van de vergunningplichtige activiteit te benoemen, met daarbij, voor zover van toepassing, de drempelwaarde waarboven het adviesrecht van toepassing is. Voor een volledig beeld van de gevallen waarin het adviesrecht van toepassing is, is het daarom nodig om dat in samenhang met de van toepassing zijnde artikelen uit hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving te bezien.

Dit artikel, in samenhang met bijlage III, onder 2, heeft betrekking op de adviesrechten voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor milieubelastende activiteiten, die onder de Wet algemene bepalingen omgevingrecht en het Besluit omgevingsrecht waren toegekend aan de inspecteur. Onder inspecteur werd verstaan een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Gelet op de organisatiestructuur van de ILT dienen deze adviesrechten te worden toegekend aan de inspecteur-generaal leefomgeving en transport. Dit is de inspecteur-generaal, bedoeld in artikel 1, tweede lid, van het Instellingsbesluit Inspectie Leefomgeving en Transport. Het onderhavige artikel voorziet in deze toekenning en bevat dus in zoverre een wijziging ten opzichte van het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van dit besluit. Aan de adviesrechten van de inspecteur-generaal leefomgeving en transport ligt artikel 16.15, derde lid, onder b, van de Omgevingswet ten grondslag.

Bij de aanwijzing van de adviesrechten in bijlage III, onder 2, is als uitgangspunt genomen een beleidsneutrale omzetting van de adviesrechten voor de inspecteur uit het Besluit omgevingsrecht. Dit uitgangspunt kon niet worden gevolgd als deze adviesrechten zijn gekoppeld aan activiteiten die in het Besluit activiteit leefomgeving niet langer als (afzonderlijke) vergunningplichtige milieubelastende activiteit zijn aangewezen. Om deze reden geldt er bijvoorbeeld niet langer een adviesrecht voor het vervaardigen van lijm, as en kool uit beenderen of huiden of voor het aanwezig hebben van een of meer elektromotoren of verbrandingsmotoren van een bepaalde omvang. Deze activiteiten worden in de praktijk echter veelal verricht als onderdeel van een activiteit waarvoor wel een adviesrecht geldt, zodat per saldo deze adviesrechten van de inspecteur-generaal leefomgeving en transport voldoende zijn gewaarborgd.

Daarnaast heeft de ILT haar adviesrechten beleidsmatig heroverwogen. Het pakket adviesrechten is door de jaren heen op basis van verschillende overwegingen gegroeid. Op basis van de huidige inzichten en een waardering van de nadelige gevolgen voor het milieu van de betrokken milieubelastende activiteiten is daaruit de conclusie getrokken dat een aantal adviesrechten kon vervallen, of nader kon worden ingeperkt. Deze conclusies zijn in dit besluit overgenomen. Adviesrechten die zijn vervallen betreffen bijvoorbeeld het exploiteren van sommige ippc-installaties in de voedingsmiddelenindustrie, het exploiteren van ippc-installaties in de papier- en textielindustrie en het exploiteren van een andere milieubelastende installatie voor het maken van auto's of van pleziervaartuigen. Een adviesrecht dat nader is ingeperkt betreft het exploiteren van een ippc-installatie voor het behandelen van afvalwater, opgenomen in onderdeel a van de aangewezen adviesrechten. Aan dat adviesrecht is ten opzichte van het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van dit besluit toegevoegd de voorwaarde onder 2, inhoudende dat er sprake moet zijn van een ippc-installatie waar biogas wordt gewonnen.

De adviesrechten van de inspecteur-generaal leefomgeving en transport gaan in het algemeen over milieubelastende activiteiten met potentieel aanzienlijke gevolgen voor het milieu, afgezien van de aspecten brandpreventie en rampenbestrijding die zoals hiervoor opgemerkt in de toelichting bij artikel 4.33 van dit besluit leidend zijn bij het aanwijzen van de adviesrechten voor het bestuur van de veiligheidsregio. Naast het exploiteren van een Seveso-inrichting gaat het hier onder andere om het exploiteren van een grote diversiteit aan ippc-installaties, bijvoorbeeld in de metaal-, cement- en voedingsmiddelenindustrie. Net als bij de adviesrechten voor het bestuur van de veiligheidsregio geldt ook bij deze adviesrechten dat voor zover deze op grond van het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van dit besluit pas golden vanaf een bepaalde drempelwaarde en de milieubelastende activiteit op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving ook onder die drempelwaarde al vergunningplichtig is, die drempelwaarde uit het destijds geldende recht voor het adviesrecht is overgenomen. Omdat het hier om milieubelastende activiteiten gaat die veelal als zodanig al een grote omvang hebben, zoals bij een aantal ippc-installaties, wordt met het hanteren van een dergelijke drempelwaarde het grootschalige karakter van de activiteiten waar het hier om gaat nog eens benadrukt.

Tot slot geldt de opmerking aan het slot van de toelichting bij artikel 4.33 over de adviesrechten van het bestuur van de veiligheidsregio ook voor de adviesrechten van de inspecteur-generaal leefomgeving en transport. Ook voor een goed begrip van deze adviesrechten is het van belang dat zij worden gelezen in samenhang met de artikelen uit hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving waaraan zij zijn gekoppeld. Weliswaar zijn die artikelen, die vooral zijn opgenomen in afdeling 3.3 (complexe bedrijven) van het Besluit activiteiten leefomgeving, veelal minder uitgebreid dan de artikelen uit hoofdstuk 3 van dat besluit waaraan de adviesrechten van het bestuur van de veiligheidsregio zijn gekoppeld, maar ook binnen het bestek van de aanwijzing van de onderhavige adviesrechten kon de inhoud van die artikelen uit hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving soms niet volledig worden overgenomen.

Dit artikel bevat het adviesrecht van het bestuursorgaan dat zorg draagt als beheerder voor een zuiveringtechnisch werk of een oppervlaktewaterlichaam met betrekking tot de indirecte lozingen die daarop plaatsvinden. De beheerder adviseert over de aanvraag met betrekking tot de milieubelastende activiteit, die de indirecte lozing omvat. Dit adviesrecht komt in de plaats van het nagenoeg gelijkluidende adviesrecht met betrekking tot indirecte lozingen uit artikel 2.26 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Dat artikel kende nog de mogelijkheid voor de beheerder om zijn advies bindend te verklaren als het behalen van de kwaliteitsdoelstellingen voor het oppervlaktewater of de doelmatige werking van de waterzuivering in gevaar kwam. Deze optie is in de Omgevingswet niet teruggekomen, de Omgevingswet biedt er geen grondslag voor. Wel is het vorderingsrecht van de beheerder in geval van calamiteiten versterkt in de Omgevingswet. Dit betreft artikel 19.4, derde lid, van de Omgevingswet. Bovendien zijn de waterschappen bevoegd om zelf toezichthouders aan te wijzen voor indirecte lozingen op het vuilwaterriool. Dit vloeit voort uit de artikelen 18.6 en 19.4 van de Omgevingswet.

Dit artikel regelt dat het bestuursorgaan dat zijn bevoegdheid om op een aanvraag om een omgevingsvergunning te beslissen aan een ander bestuursorgaan heeft overgedragen met behulp van de flexibiliteitsregeling, adviesrecht heeft over de beslissing op die aanvraag door dat andere bestuursorgaan, voor zover die aanvraag betrekking heeft op de activiteit of activiteiten die bepalend zijn geweest voor de aanwijzing van dat bestuursorgaan als bevoegd gezag. Een adviesrecht als hier bedoeld was ook al opgenomen in artikel 6.17 van de Waterwet. Dat artikel ligt aan de flexibiliteitsregeling voor bevoegd gezag ten grondslag. Het onderhavige artikel geldt in aanvulling op de bepalingen over delegatie uit hoofdstuk 10 van de Algemene wet bestuursrecht, die eveneens van toepassing zijn op de overdracht van bevoegdheden op grond van de flexibiliteitsregeling.

Dit artikel regelt dat het bestuursorgaan dat een recht van instemming heeft gevallen kan aanwijzen waarin instemming niet is vereist. Het gaat hier om de aanwijzing van categorieën gevallen bij afzonderlijk besluit, waarvoor het bestuursorgaan op voorhand afziet van het recht om instemming te verlenen. Artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht bevatte een vergelijkbare mogelijkheid voor de gemeenteraad om categorieën van gevallen aan te wijzen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet was vereist. Overigens kan het bestuursorgaan ook in een concreet geval in een uitgebracht advies bepalen dat instemming niet is vereist. Deze bevoegdheid is opgenomen in artikel 16.16, vierde lid, van de Omgevingswet zelf.

Dit artikel bevat alleen gronden voor het onthouden van instemming in een tweetal specifieke situaties. Voor de overige gevallen bestaat het voornemen om een algemene regeling op te nemen, die niet per activiteit is gespecificeerd. Gebleken is dat artikel 16.17 van de Omgevingswet geen voldoende wettelijke grondslag biedt voor de regeling zoals voor deze overige gevallen voorzien. Het voornemen bestaat daarom om die grondslag bij de Invoeringswet Omgevingswet te verbreden. Het is de bedoeling dat op basis van die grondslag in het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet in de aanwijzing van gronden voor deze ‘overige gevallen’ zal worden voorzien.

Het eerste lid regelt dat gedeputeerde staten hun instemming in de door hen zelf op grond van artikel 16.15, vierde lid, onder b, aangewezen gevallen, alleen mogen onthouden wanneer sprake is van strijd met een provinciaal belang. Dit provinciale belang moet zijn aangegeven in een openbaar document. Verder geldt het vereiste dat het provinciebestuur dat belang niet met inzet van andere aan hem toekomende bevoegdheden moet kunnen beschermen.

Het tweede lid regelt dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn instemming met betrekking tot een op grond van artikel 4.5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving te stellen vergunningvoorschrift of maatwerkvoorschrift om af te wijken van een regel uit hoofdstuk 4 van dat besluit, alleen mag onthouden als geen sprake is van een bijzonder geval dat dit afwijken rechtvaardigt. Deze toets door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties of sprake is van een ‘bijzonder geval’ is een voortzetting van het in artikel 7 van de Woningwet neergelegde criterium voor het door hem verlenen van een ontheffing van het Bouwbesluit 2012 (zie hierover ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.27 van dit besluit). Het criterium van een ‘bijzonder geval’ brengt tot uitdrukking dat landelijke uniformiteit van nieuwbouweisen uitgangspunt is en dat afwijking daarvan slechts bij hoge uitzondering aan de orde is.