§ 4.1.2 Aanvraag om een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten

Het eerste lid regelt dat het dagelijks bestuur van het waterschap het bevoegd gezag is om te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit, als het gaat over een rechtstreekse lozing op een regionaal water of op een zuiveringtechnisch werk in beheer bij het waterschap of een rechtspersoon die door het bestuur van het waterschap met de zuivering van stedelijk afvalwater is belast, of over activiteiten die door de waterschapsverordening vergunningplichtig zijn gemaakt. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een beperkingengebiedactiviteit in het beperkingengebied van een waterkering in beheer bij het waterschap, of een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een weg in beheer bij het waterschap. Het Rijk regelt in het Besluit activiteiten leefomgeving voor regionale wateren nog maar zeer beperkt vergunningplichten. Waar voorheen alle vergunningplichten voor lozingsactiviteiten in regionale wateren waren opgenomen in rijksregelgeving, is dit nu alleen gebeurd in gevallen waarin dit doelmatiger was gelet op nationale belangen of de uitvoering van internationale regelgeving. Dit betekent dat de waterschappen in vergelijking met het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van dit besluit het merendeel van de lozingen op regionale wateren zelf moeten reguleren. Dankzij deze decentralisatie zal het merendeel van de door waterschappen verleende omgevingsvergunningen naar verwachting gegrond zijn op hun waterschapsverordeningen. Het dagelijks bestuur van het waterschap is bevoegd gezag zowel voor enkelvoudige aanvragen, als voor meervoudige aanvragen waarbij meerdere van de in dit artikellid aangewezen activiteiten worden gecombineerd.

Het tweede lid regelt dat het dagelijks bestuur van het waterschap ook het bevoegd gezag is voor een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning, als de aanvraag niet alleen betrekking heeft op wateractiviteiten als bedoeld in het eerste lid, maar ook op andere wateractiviteiten. Dat is slechts anders als de artikelen 4.3 en 4.4 van dit besluit een uitzondering maken op de in dit lid gegeven hoofdregel. Hiermee is aangesloten op het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’ en de systematiek van de wet (zie artikel 5.12, tweede lid) voor andere activiteiten dan wateractiviteiten: daar is de hoofdregel bij meervoudige aanvragen om een omgevingsvergunning dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is. De hoofdregel voor de bevoegdheidsverdeling voor meervoudige aanvragen van wateractiviteiten is: waterschap, tenzij. De uitzonderingen op deze hoofdregel zijn de activiteiten die in de artikelen 4.3 en 4.4 worden aangewezen als magneetactiviteiten. In de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 4.3 en 4.4 wordt per activiteit nader op dit punt ingegaan. Zie voor een nadere toelichting op de figuur van de magneetactiviteit paragraaf 4.3.3 van het algemeen deel van de nota van toelichting bij dit besluit.

Het eerste lid regelt dat gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor grondwateronttrekkingen die in artikel 16.4 van het Besluit activiteiten leefomgeving als vergunningplichtig zijn aangewezen (onderdeel a) of voor wateractiviteiten waarvoor de omgevingsverordening een vergunning vereist (onderdeel b). Er geldt een vergunningplicht op grond van artikel 16.4 van het Besluit activiteiten leefomgeving wanneer er sprake is van een grote, industriële grondwateronttrekking (meer dan 150.000 m³ per jaar) of van een grondwateronttrekking voor de openbare drinkwatervoorziening. Deze bevoegdheidstoedeling omvat ook de gevallen waarin de provincie op grond van artikel 16.5 van dat besluit in de omgevingsverordening met het oog op het doelmatig waterbeheer afwijkt van de vergunningplicht voor de industriële grondwateronttrekking uit artikel 16.4 door de grens van 150.000 m³ hoger of lager te leggen. Ook in die gevallen zijn gedeputeerde staten voor de grondwateronttrekking waarvoor dan de vergunningplicht geldt op grond van onderdeel a van het eerste lid bevoegd gezag. Dit geldt zowel voor enkelvoudige aanvragen van deze activiteiten, als voor de situatie waarin een meervoudige aanvraag wordt ingediend die alleen uit een combinatie van de genoemde activiteiten bestaat.

Deze bevoegdheden zijn nodig om de provinciale taken op het gebied van grondwaterbescherming naar behoren te vervullen. De provincie is verantwoordelijk voor het behalen van de doelstellingen uit de kaderrichtlijn water met betrekking tot grondwater, waaronder de beschikbaarheid van voldoende zuiver water voor de drinkwaterwinning. Grote grondwateronttrekkingen hebben veel impact op de grondwaterspiegel en het bereiken van de doelen van de kaderrichtlijn water. Daarom is de provincie hiervoor zelf bevoegd gezag.

De mogelijkheid om de ondergrens van de vergunningplicht waarvoor de provincie bevoegd gezag is te verschuiven is in het Besluit activiteiten leefomgeving opgenomen als gevolg van de wens om meer regionaal maatwerk te kunnen toepassen bij het maken van het onderscheid tussen grote onttrekkingen, waarvoor de provincie bevoegd blijft, en kleine onttrekkingen, waarvoor het waterschap bevoegd is. Of een onttrekking een grote onttrekking is met veel impact op het grondwater en de fysieke leefomgeving verschilt in de praktijk per watersysteem. Waar sprake is van grondwateroverlast en dus overvloedig aanwezig grondwater, zal een onttrekking minder impact hebben dan in een situatie waarin sprake is van verdroging en dus een lage grondwaterspiegel.

Naast het aanpassen van de ondergrens van de vergunningplicht voor grote grondwateronttrekkingen kan de provincie ervoor kiezen om ook andere wateractiviteiten vergunningplichtig te maken in de omgevingsverordening. Hierbij moet de provincie de grenzen van artikel 2.3 Omgevingswet in acht nemen: ook hier geldt het uitgangspunt decentraal, tenzij. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot waterstaatswerken die de provincie zelf beheert, zoals provinciale vaarwegen.

Voor de in het voorgaande genoemde activiteiten waren gedeputeerde staten ook bevoegd gezag op grond van de Waterwet. Op grond van die wet waren gedeputeerde staten ook bevoegd voor grondwateronttrekkingen ten behoeve van een bodemenergiesysteem. Deze zijn onder de Omgevingswet aangemerkt als vergunningplichtige milieubelastende activiteit (zie artikel 3.19 van het Besluit activiteiten leefomgeving). De bevoegdheid van gedeputeerde staten voor deze activiteiten vloeit daarom voort uit artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder c, van dit besluit, en niet uit dit artikellid.

Het tweede lid regelt welke wateractiviteiten worden aangewezen als magneetactiviteiten, waarvoor gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn. Dit heeft als gevolg dat gedeputeerde staten in afwijking van de hoofdregel ‘decentraal, tenzij’ bevoegd gezag zijn voor een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning als sprake is van een combinatie van wateractiviteiten waaronder een van deze magneetactiviteiten waarvoor gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn. Voor een nadere toelichting op de figuur van de magneetactiviteit wordt verwezen naar paragraaf 4.3.3 van het algemeen deel van de nota van toelichting bij dit besluit.

Alle in het eerste lid, onder a, genoemde grondwateronttrekkingen zijn in het tweede lid aangewezen als magneetactiviteiten. Combinaties van grondwateronttrekkingen met andere vergunningplichtige wateractiviteiten komen relatief weinig voor. Als het voorkomt vormt het belang van de grondwaterbescherming doorgaans het meest kwetsbare belang, bijvoorbeeld wanneer naast de onttrekking ook een vergunning voor een wateractiviteit is vereist voor het aanleggen van de voorziening om te onttrekken of voor een lozing van proceswater, bijvoorbeeld uit een drinkwaterfabriek. Daarom zijn deze grondwateronttrekkingen als magneetactiviteiten aangewezen. In de zeldzame gevallen waarin grondwaterbescherming niet het kwetsbaarste belang is, en de betrokken bestuursorganen het wenselijk achten dat een ander dan gedeputeerde staten op de aanvraag beslist, kan de bevoegdheid door middel van de flexibiliteitsregeling van artikel 5.16 van de Omgevingswet onderling worden overgedragen. Deze flexibiliteitsregeling is nader uitgewerkt in artikel 4.17 van dit besluit.

Het eerste lid regelt in de eerste plaats dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat bevoegd gezag is voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit in een oppervlaktewaterlichaam, op een waterkering of een ander waterstaatswerk in beheer bij het Rijk. Welke oppervlaktewaterlichamen en waterstaatswerken in beheer zijn bij het Rijk is geregeld in artikel 3.1, in samenhang met bijlage II, van dit besluit. Dit omvat mede de exclusieve economische zone.

In de tweede plaats is de minister van Infrastructuur en Waterstaat op grond van het eerste lid, aanhef en onder b, ook daarbuiten het bevoegd gezag, voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een stortingsactiviteit op zee, voor zover het gaat om storten vanaf een in Nederland geregistreerd vaartuig of luchtvaartuig dat zich buiten Nederland en de exclusieve economische zone bevindt. Dergelijke stortingsactiviteiten zijn op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 1.5, derde lid, van de Omgevingswet, net als op grond van artikel 6.3, tweede lid, van de Waterwet, vergunningplichtig, maar vallen niet onder het eerste lid, onder a, van dit artikel, omdat het om activiteiten buiten Nederland en de exclusieve economische zone gaat. Het gaat hier om uitvoering van het Londen-protocol. De minister is bevoegd gezag voor enkelvoudige aanvragen van de in het voorgaande genoemde activiteiten, en ook voor meervoudige aanvragen waarin alleen deze activiteiten met elkaar gecombineerd worden.

Het tweede lid regelt welke activiteiten worden aangewezen als magneetactiviteiten, waarvoor de minister van Infrastructuur en Waterstaat bevoegd gezag is. Dit heeft als gevolg dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat in afwijking van de hoofdregel ‘decentraal, tenzij’ ook bevoegd gezag is als de aanvraag betrekking heeft op een of meer van de wateractiviteiten als bedoeld in het eerste lid, maar ook op andere wateractiviteiten (bijvoorbeeld een wateractiviteit waarvoor anders het dagelijks bestuur van het waterschap bevoegd zou zijn).

Het gaat dan over:

Het gaat bij deze lozingen in rijkswateren om lozingen met een relatief hoge milieu-impact, die afkomstig zijn uit complexe bedrijven en waarvoor op grond van artikel 5.7, derde lid, van de Omgevingswet een coördinatieverplichting geldt met de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit. Achtergrond hiervan is dat de milieugevolgen van de lozingsactiviteit en de milieubelastende activiteit bij dergelijke bedrijven integraal moeten worden beoordeeld. Het ligt niet voor de hand om een ander dan het bevoegd gezag voor deze lozingsactiviteit als eerstverantwoordelijke waterbeheerder bij deze coördinatie te betrekken. Waar er bij deze lozingen sprake is van een combinatie met andere wateractiviteiten, gaat dat bovendien meestal om een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een waterstaatswerk voor de voorziening van waaruit geloosd wordt of om een veel kleinere lozing (bijvoorbeeld van afstromend hemelwater) op een nabijgelegen regionaal water. Dit zijn activiteiten met relatief weinig gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Gelet op het voorgaande is het doelmatiger dat waar sprake is van lozingen uit ippc-installaties of Seveso-inrichtingen in rijkswateren de minister van Infrastructuur en Waterstaat bevoegd gezag is voor een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning waarvan die activiteit, in combinatie met andere wateractiviteiten dan bedoeld in het eerste lid, deel uitmaakt.

Bij de eigen werken van de minister van Infrastructuur en Waterstaat gaat het om werkzaamheden die voorheen op grond van de Waterwet via een projectplan werden gereguleerd. De figuur van het projectplan is met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervallen en het projectbesluit is als instrument verhoudingsgewijs zwaar voor veel van dit soort werkzaamheden. Waterbeheerders kunnen er op grond van de Omgevingswet voor kiezen om aanleg of wijziging van een waterstaatswerk hetzij via de projectprocedure, hetzij via een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten te realiseren. Voor complexere werken zal naar verwachting gebruik worden gemaakt van de projectprocedure. Ook eist de Omgevingswet op grond van artikel 5.46, eerste lid, aanhef en onder f, het gebruik van een projectbesluit voor de aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen. Naar verwachting zullen waterbeheerders ervoor kiezen om voor minder ingrijpende aanleg- of wijzigingswerken gebruik te maken van de omgevingsvergunning voor wateractiviteiten. De minister van Infrastructuur en Waterstaat is zelf verantwoordelijk voor het beheren van de oppervlaktewateren en waterkeringen die hem op grond van het Omgevingsbesluit zijn toebedeeld. Hij heeft in dat kader onder meer tot taak ervoor te zorgen dat de doelen van de kaderrichtlijn water worden behaald en aan de geldende waterveiligheidsnormen wordt voldaan. Voor de goede uitoefening van deze taak is het nodig dat de minister zelf de randvoorwaarden kan bepalen waaronder aanleg-, wijzigings- en beheerwerkzaamheden aan het watersysteem worden uitgevoerd. Bovendien gaat het hier om wateren en waterkeringen van nationaal belang. Om deze redenen is ervoor gekozen om voor deze situaties een uitzondering te maken op de hoofdregel dat het dagelijks bestuur van het waterschap bevoegd gezag is voor aanvragen om omgevingsvergunningen voor wateractiviteiten.

Dit artikel regelt de verhouding tussen de artikelen 4.2, 4.3 en 4.4 door te bepalen dat in geval van samenloop van deze artikelen bij een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor een combinatie van wateractiviteiten, het bevoegd gezag van de magneetactiviteit respectievelijk het hoogste bevoegd gezag beslist. Het gaat om de volgende combinaties van activiteiten: