4.3.3 Bevoegd gezag bij de meervoudige aanvraag (activiteiten anders dan wateractiviteiten) — magneetactiviteiten

Initiatiefnemers kunnen kiezen om in één keer een vergunning aan te vragen voor verschillende activiteiten. Naar verwachting zal dit voor een groot deel van de initiatieven aan de orde zijn. Net als voor de enkelvoudige aanvraag gaat de Omgevingswet er voor dergelijke meervoudige aanvragen van uit dat er maar één bestuursorgaan als bevoegd gezag kan gelden. Dit is altijd één van de bevoegde gezagsinstanties die aan zet zouden zijn als voor de desbetreffende activiteiten afzonderlijke vergunningaanvragen zouden zijn ingediend. Is de gemeente één van die bevoegde gezagsinstanties, dan is zij dat op grond van de wet ook voor de meervoudige aanvraag, tenzij in dit besluit anders wordt bepaald. Ook hier geldt het subsidiariteitsbeginsel op grond van artikel 2.3 van de wet als leidend principe.

In dit besluit wordt terughoudend omgegaan met deze uitzonderingsmogelijkheid. Zij is alleen gebruikt in gevallen waarbij voor één van de samenstellende activiteiten geldt dat het bevoegd gezag niet bij de gemeente kan worden neergelegd, wegens doelmatigheid gelet op bovenlokale gevolgen of wegens een provinciaal of nationaal belang dat een afweging op regionaal of nationaal niveau vereist. Deze activiteiten gelden als zogenaamde ‘magneetactiviteiten’. Dit betekent dat zij alle andere daarmee in combinatie aangevraagde activiteiten naar het bevoegd gezag voor de magneetactiviteit (provincie of rijk) toe trekken. Wanneer een vergunning wordt aangevraagd voor een magneetactiviteit in combinatie met een andere activiteit, beslist het bevoegd gezag voor de magneetactiviteit altijd op de aanvraag.

Een voorbeeld van een magneetactiviteit is een ontgronding van meer dan 100.000 m³, waarvoor gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn. Bij dergelijke ontgrondingen gaat het om zeer omvangrijke projecten, die vaak gericht zijn op het winnen van (oppervlakte-)delfstoffen en die bovenlokale gevolgen voor de leefomgeving hebben. Voor het vergunnen van deze activiteit is specialistische kennis op het gebied van ontgrondingen vereist. Daarom is de provincie bevoegd gezag voor het verlenen van de omgevingsvergunning van dergelijke grote ontgrondingen. Wanneer het bevoegd gezag voor een vergunningplichtige activiteit juist omwille van de complexiteit en bovenlokale gevolgen daarvan niet aan de gemeente is toebedeeld voor enkelvoudige aanvragen, is dat om dezelfde redenen ook niet wenselijk als er naast deze activiteit nog andere vergunningplichtige activiteiten worden aangevraagd. De provincie is in dit voorbeeld bevoegd gezag voor grote ontgrondingsactiviteiten. De provincie blijft dat wanneer een aanvraag wordt ingediend in combinatie met een activiteit waarvoor de gemeente bij een enkelvoudige aanvraag bevoegd gezag is. Een voorbeeld hiervan is een aanvraag om een omgevingsvergunning die zowel betrekking heeft op het verrichten van een ontgronding van meer dan 100.000 m³ voor het winnen van grind als het afwijken van het omgevingsplan om het gebied na afronding van de winning opnieuw in te richten. De provincie is bevoegd gezag voor de ontgrondingsactiviteit, de gemeente is bevoegd gezag voor de afwijkactiviteit als hiervoor een enkelvoudige aanvraag wordt ingediend. In dat geval trekt de ontgrondingsactiviteit als een magneet de afwijkactiviteit naar zich toe, en is de provincie bevoegd gezag voor de gehele aanvraag. Dit levert een meer doelmatig en doeltreffend eindresultaat op. De gemeente krijgt in dit geval adviesrecht met instemming over het onderdeel van de vergunning dat over de afwijkactiviteit gaat, en de provincie moet eventueel beleid van de gemeente over afwijkactiviteiten bij het vergunnen van dit onderdeel betrekken en hierbij toetsen aan het omgevingsplan. Zie over advies en advies met instemming van betrokken bestuursorganen verder paragraaf 4.3.7 (betrokkenheid van andere bestuursorganen).

Activiteiten waarvoor gedeputeerde staten of een minister bevoegd gezag zijn op grond van een specifieke aan hen toebedeelde (beheer)taak met betrekking tot de fysieke leefomgeving, zoals beperkingengebiedactiviteiten of Natura 2000-activiteiten, zijn niet aangewezen als magneetactiviteit. Deze activiteiten hebben geen bovenlokale gevolgen en vereisen geen afweging van provinciale of nationale belangen. Op grond van de wet levert het geen doelmatiger en doeltreffender uitoefening van taken op wanneer een ander dan de gemeente bevoegd gezag zou zijn voor meervoudige aanvragen. Voor deze activiteiten geldt dus de hoofdregel dat de gemeente bevoegd gezag is wanneer voor die activiteiten een vergunning wordt aangevraagd in combinatie met bijvoorbeeld een bouwactiviteit.

Deze hoofdlijn levert in het merendeel van de gevallen één bevoegd gezag op voor een meervoudige aanvraag. Er zijn echter twee situaties, waarvoor deze regeling geen oplossing biedt:

Een combinatie van magneetactiviteiten zal wat betreft technische complexiteit, bovenlokale gevolgen van de activiteit en zwaarte van de betrokken provinciale of nationale belangen niet onderdoen voor een enkele magneetactiviteit. Het gaat bovendien om combinaties van activiteiten die naar verwachting erg weinig zullen voorkomen en bovendien veelal ontplooid zullen worden door professionele initiatiefnemers.

De Omgevingswet vereist dat de vergunning wordt verleend door één van de bestuursorganen die voor de desbetreffende activiteiten bij een enkelvoudige aanvraag zou hebben beslist. Er zijn situaties denkbaar waarin de gemeente hierbij niet aan zet is, bijvoorbeeld wanneer een Natura 2000-activiteit wordt aangevraagd in combinatie met een beperkingengebiedactiviteit. Omdat geen van deze activiteiten als magneetactiviteit is aangewezen, volgt er uit de hiervoor beschreven wijze van bevoegdheidstoedeling geen bevoegd gezag. Ook hier gaat het om uitzonderingen, die in de praktijk naar verwachting erg weinig zullen voorkomen.

Omwille van de uniformiteit en de werkbaarheid van het systeem is voor beide situaties gekozen voor dezelfde pragmatische regel: het hoogste bevoegd gezag respectievelijk het hoogste van de betrokken bestuursorganen beslist. Wanneer er sprake is van meer dan één minister en dus van een gelijk niveau, beslist de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als stelselverantwoordelijk minister voor het omgevingsrecht. Deze regeling leidt tot een doelmatige en doeltreffende uitoefening van taken op grond van de wet.