4.3.4 Eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag bij complexe bedrijven

Met de term ‘complexe bedrijven’ wordt een aantal categorieën bedrijven aangeduid die wegens de aard en omvang grote gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Deze gevolgen betreffen vooral de grote invloed die de bedrijven kunnen hebben op de ruimtelijke keuzes in de omgeving en de nadelige gevolgen voor het milieu. Met de term complexe bedrijven worden bedrijven aangeduid die de volgende activiteiten uitvoeren:

Deze gevolgen hebben zowel te maken met de reguliere activiteiten die de bedrijven uitvoeren als met de gevolgen van een ongewoon voorval, mocht dat ondanks de regels die gericht zijn op het voorkómen daarvan toch plaatsvinden.

De mogelijke effecten van deze complexe bedrijven worden in het stelsel met verschillende instrumenten gereguleerd. Veelal zal voor het vestigen van deze bedrijven een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit nodig zijn, of zal een op het specifieke bedrijf toegesneden aanpassing van het omgevingsplan plaatsvinden. Daarnaast vallen de activiteiten van deze bedrijven onder de milieubelastende activiteit en in veel gevallen ook onder andere activiteiten die wegens bescherming van het milieu in het stelsel zijn opgenomen, zoals de lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk of de wateronttrekkingsactiviteit. Bij ligging langs het water is er vaak ook sprake van een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een waterstaatswerk. En uiteraard zal bij het vestigen of wijzigen van deze bedrijven vaak sprake zijn van een bouwactiviteit.

Het zo veel mogelijk beperken van de nadelige gevolgen voor de leefomgeving vraagt bij deze bedrijven in veel gevallen een individuele voorafgaande beoordeling. Om die reden hebben de regels voor deze bedrijven de vergunningplicht voor de milieubelastende activiteit en de lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk als uitgangspunt. De keuze voor de vergunningplicht heeft zowel een inhoudelijke achtergrond, rekening houdend met de processen en installaties die bij deze bedrijven voorkomen, als een meer juridische achtergrond. Zo zijn veel van de bedrijven mer-plichtig, is de richtlijn industriële emissies op hen van toepassing en vallen ze onder het verdrag van Aarhus.

Door de kenmerken van de complexe bedrijven en vooral de relatief hoge milieu-invloed daarvan is het van belang dat één bevoegd gezag toeziet op alle activiteiten die het bedrijf ontplooit en die er qua effect op de leefomgeving toe doen, ook als het gaat om activiteiten die niet wegens het milieueffect worden gereguleerd (zoals de bouwactiviteit of een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een weg). In de volgende subparagraaf wordt dit nader toegelicht.

Bij het beperken van de nadelige gevolgen voor de leefomgeving van deze bedrijven is ook een naadloze aansluiting tussen de regels in de vergunning en de regels in het omgevingsplan van belang. Dit allereerst omdat het omgevingsplan zelf een deel van de milieugevolgen regelt, ook gelet op de instructieregels die in het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn gesteld over onderwerpen externe veiligheid, geluid- en geurhinder. Daarnaast zijn regels van het omgevingsplan ook bepalend voor het ten opzichte van elkaar kunnen positioneren van bijvoorbeeld risicovolle installaties en andere objecten en het kunnen realiseren van een optimale ontsluiting van de locatie van het bedrijf ook in verband met bereikbaarheid voor hulpdiensten. Door deze nauwe relatie tussen de regels in de vergunning en in het omgevingsplan is voor deze bedrijven in het omgevingsbesluit een bijzondere regeling van de betrokkenheid van de gemeente bij het verlenen van een afwijkvergunning opgenomen.

Op de bijzondere regeling voor complexe bedrijven wordt nader ingegaan in het algemeen deel van de nota van toelichting van het Besluit activiteiten leefomgeving, paragraaf 4.5.2, waar het gaat over:

Gelet op de relatief hoge milieu-invloed van complexe bedrijven is het zoals in het voorgaande al is gezegd van belang dat één bevoegd gezag (te weten: gedeputeerde staten) toeziet op alle activiteiten die het bedrijf ontplooit en die er qua gevolgen voor de fysieke leefomgeving toe doen. Complexe bedrijven zijn activiteiten met bovenlokale gevolgen, die voor het overgrote merendeel onder Europees recht vallen. Het gaat in hoofdzaak om ippc-installaties met bovenlokale milieugevolgen, zoals chemische industrie en grote energiecentrales (> 50 MW), en om Seveso-inrichtingen.

Zowel de richtlijn industriële emissies als de Seveso-richtlijn vereisen een integrale beoordeling van deze bedrijven. In dit besluit wordt daarom voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor complexe bedrijven geregeld dat deze altijd door één bevoegd gezag worden afgehandeld, ook wanneer deze in een later stadium worden aangevraagd. Het bevoegd gezag voor het complexe bedrijf wordt ook bevoegd gezag voor alle andere vergunningplichtige activiteiten en voor alle algemeen geregelde activiteiten die plaatsvinden op dezelfde locatie als de milieubelastende activiteit zoals die uit de vergunning volgt.

Ook de zogenoemde andere milieubelastende installaties worden tot deze categorie gerekend, voor zover ze bovenlokale gevolgen hebben. Het gaat hier om vergunningplichtige bedrijven die dezelfde milieubelastende activiteit uitvoeren als een ippc-installatie, maar die beneden de ondergrens vallen voor het van toepassing zijn van de richtlijn industriële emissies. De ondergrenzen uit deze richtlijn zijn kwantitatief geformuleerd: een activiteit valt bijvoorbeeld onder de richtlijn vanaf een bepaalde productiecapaciteit. Deze andere milieubelastende installaties zijn in het Besluit activiteiten leefomgeving vergunningplichtig gemaakt naast de ‘aangrenzende’ ippc-installaties wegens de gevolgen die deze hebben voor de leefomgeving. Het zou de regelgeving nodeloos complex maken wanneer de bevoegdheidstoedeling voor bijvoorbeeld de vergunning voor een metaalfabriek of een chemische installatie zou wijzigen wanneer er een kilo meer of minder van een bepaalde stof wordt geproduceerd. Door ook andere milieubelastende installaties met bovenlokale gevolgen onder de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regel te laten vallen, ontstaat er een uniform regime voor alle milieubelastende activiteiten met bovenlokale gevolgen.

Het gaat in alle gevallen om bedrijven waarvoor op grond van artikel 2.3 van de wet de provincie is aangewezen als bevoegd gezag voor de milieubelastende activiteit. De enige uitzondering op deze regel zijn vergunningplichtige wateractiviteiten, waarvoor de waterbeheerder bevoegd gezag is. Op de regeling wordt nader ingegaan in paragraaf 4.5.2 van de nota van toelichting van het Besluit activiteiten leefomgeving. Verder worden de afwijkactiviteit van nationaal belang en alle mijnbouwgerelateerde magneetactiviteiten uitgezonderd van het toepassingsbereik van deze bepaling.

Inhoudelijk komt deze regeling goeddeels overeen met de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regeling uit de Wabo. Het aanwijzen van één bevoegd gezag voor deze bedrijven zorgt ervoor dat zowel voor de bedrijven zelf als voor belanghebbenden één aanspreekpunt is in geval van overlast of problemen, en draagt daardoor bij aan de helderheid en gebruiksvriendelijkheid van de regelgeving. Bij het opstellen van deze regeling is een-op-een aangesloten bij hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving wat betreft de daar geregelde activiteiten. Het Besluit activiteiten leefomgeving regelt al dat voor deze activiteiten de Seveso-inrichting, ippc-installatie of andere milieubelastende installatie en alles wat daar functioneel mee samenhangt als één milieubelastende activiteit worden behandeld. De initiatiefnemer moet bij zijn vergunningaanvraag het beoogde ruimtebeslag van deze gehele milieubelastende activiteit aangeven, bij voorkeur in de vorm van een kaart die de begrenzing van de milieubelastende activiteit aangeeft. Dit zal worden geregeld in de ministeriele regeling die de indieningsvereisten voor de vergunning bevat. Op grond van deze door de initiatiefnemer aangeleverde informatie bepaalt het bevoegd gezag de begrenzing van de locatie waarop de vergunningplicht en eventuele algemene regels uit het Besluit activiteiten leefomgeving van toepassing zijn. Deze wordt in de omgevingsvergunning vastgelegd, bij voorkeur op een kaart. Dit besluit regelt voor complexe bedrijven vervolgens dat alle vergunningen die met betrekking tot dezelfde locatie worden aangevraagd bij hetzelfde bevoegd gezag terecht komen. Het gaat om aanvragen voor activiteiten die plaatsvinden binnen de begrenzing van de locatie zoals deze is bepaald door het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. Ook de eerder door andere bestuursorganen verleende omgevingsvergunningen die nog gelden gaan mee naar het bevoegd gezag voor het complexe bedrijf. De betrokken bestuursorganen moeten zelf zorgen voor een goede dossieroverdracht. Deze werkwijze sluit aan op de voormalige Wabo, die een vergelijkbare regeling kende. Het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving regelen hetzelfde voor zover het gaat om de rijksregels die daar van toepassing zijn. Zo wordt geborgd dat voor deze bedrijven een integrale afweging wordt gemaakt over het samenhangende geheel van vergunningplichtige en algemeen geregelde activiteiten dat op dezelfde locatie plaatsvindt gedurende de gehele looptijd van deze activiteiten.

Nieuw in de Omgevingswet ten opzichte van het voormalige omgevingsrecht is de verschuiving van de regulering van een aantal milieuaspecten, zoals geluid, geur en externe veiligheid, van algemene rijksregels naar het omgevingsplan. Om ervoor te zorgen dat de provincie haar verantwoordelijkheid als integraal bevoegd gezag voor complexe bedrijven waar kan maken en ervoor kan zorgen dat de Seveso-richtlijn en de richtlijn industriële emissies optimaal worden uitgevoerd, kan zij instructieregels opstellen met betrekking tot omgevingsplannen die gaan over deze bedrijven. Bovendien geldt een inperking van het instemmingsrecht van het college van burgemeester en wethouders met betrekking tot afwijkactiviteiten voor deze bedrijven, wanneer deze verband houden met het voorkómen en beperken van verontreiniging, zoals vereist is op grond van de Europese richtlijnen die voor deze bedrijven gelden.

In aansluiting op deze regeling regelt het Besluit activiteiten leefomgeving dat ook voor alle algemene rijksregels gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn, en leidt artikel 18.2 van de wet ertoe, dat aan gedeputeerde staten ook de handhavingstaak is toebedeeld. Omdat gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn voor de afwijkactiviteit, kunnen ze daarbij ook toezien op de regels in het omgevingsplan, en bij het overtreden daarvan handhavend optreden.

De enige uitzondering op de één bevoegd gezag regeling voor de complexe bedrijven vormen de wateractiviteiten, waarvoor zowel in dit besluit (voor de vergunningplichtige activiteiten) als in het Besluit activiteiten leefomgeving (voor de activiteiten die onder algemene regels vallen) de waterbeheerder als bevoegd gezag is aangewezen. Om de integrale benadering van deze bedrijven ook bij het afzonderlijk verlenen van vergunningen voor wateractiviteiten te borgen bevat de wet in paragraaf 16.2.2 een coördinatieregeling bij het verlenen van vergunningen, waarbij gedeputeerde staten zo nodig de waterbeheerder instructie kunnen geven over de inhoud van de vergunning. Daarnaast wordt erop vertrouwd dat toezicht en handhaving van zowel omgevingsvergunningen als algemene rijksregels gecoördineerd zullen plaatsvinden, waarbij de gespecialiseerde omgevingsdiensten een belangrijke rol spelen.