HR, 06-03-2009, nr. C07/138HR

Polder Nieuwland, die buitendijks is gelegen, ligt ten zuiden van de kern Alblasserdam en de A15 en grenst in het westen aan de Noord. Polder Nieuwland is grotendeels gelegen in de gemeente Alblasserdam en deels ook in de gemeente Papendrecht.

Op 10 januari 1991 is de Startnotitie MER Betuweroute ter inzage gelegd. Daarin is beschreven welke varianten voor het tracé Betuweroute zullen worden onderzocht. Alle in die startnotitie genoemde tracés volgen de A15 en gaan niet door polder Nieuwland.

Op 10 juni 1991 is een aanvulling op de startnotitie MER Betuweroute ter inzage gelegd. Tot de te onderzoeken tracés is daarin toegevoegd een tracévariant door de polder Nieuwland naar de Alblasserwaard.

Op 29 april 1992 is de ontwerp-planologische kernbeslissing Betuweroute (PKB-deel 1) ter inzage gelegd. Daarin is als voorkeursvariant opgenomen een tracé dat door de Sophiapolder (een eiland gelegen in de Noord, direct ten westen van polder Nieuwland) en polder Nieuwland loopt.

Op 12 november 1992 heeft [eiseres] een bouwvergunning aangevraagd om in polder Nieuwland een kantoorunit en twee weegbruggen te bouwen. Voor de weegbruggen is de bouwvergunning bij besluit van 3 maart 1993 verleend. Voor de kantoorunit is na door [eiseres] aangetekend bezwaar op 20 augustus 1993 alsnog een bouwvergunning verleend voor een periode van vijf jaar, nadat Burgemeester en Wethouders van de Gemeente (hierna: B&W) het alsnog als een bouwwerk van tijdelijke aard hadden aangemerkt.

Op 13 november 1992 heeft [eiseres] van Nedstaal B.V. (hierna: Nedstaal) circa 43 ha grond in polder Nieuwland gekocht en heeft Nedstaal het erfpachtsrecht op 17,3 ha grond (eigendom van de Staat), eveneens gelegen in polder Nieuwland, aan [eiseres] overgedragen.

Toen [eiseres] de grond in polder Nieuwland kocht, gold voor die gronden het bestemmingsplan ‘Industrieplan Vinkepolder en Nieuwland’. Polder Nieuwland had daarin de bestemming ‘industrieterrein’. Art. 7 van de planvoorschriften luidde voor zover van belang als volgt:

In art. 9a van de planvoorschriften was onder meer het volgende bepaald:

De Gemeente heeft op 26 november 1992 een voorbereidingsbesluit genomen, waarin onder meer het volgende is besloten:

Op 15 april 1993 is de door Nedstaal aan [eiseres] verkochte grond aan [eiseres] geleverd.

Op 18 april 1993 is PKB-deel 2 ter inzage gelegd. Hierin zijn de reacties en adviezen op PKB-deel 1 verwerkt.

Op 18 mei 1993 heeft het kabinet zijn definitieve standpunt over de ligging van het tracé en de bandbreedte vastgesteld.

Op 13 oktober 1993 is het ontwerp-bestemmingsplan ‘Nieuwland’ vastgesteld. Daarna is het gedurende één maand ter visie gelegd. In dit ontwerp is onder meer bepaald dat het gebruik van gronden als opslag-, stort- of bergplaats van al dan niet afgedankte voorwerpen, stoffen, materialen en producten verboden is en dat het ophogen van de gronden, hoger dan 0,40 m + NAP evenmin is toegestaan.

In het ontwerp was ten behoeve van het Betuwelijn-tracé een wijzigingsbevoegdheid ex art. 11 Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) opgenomen voor een zone waarbinnen het tracé is gesitueerd, zodat de bestemming daarmee in overeenstemming zou kunnen worden gebracht zodra over dat tracé meer duidelijkheid zou bestaan.

De Provinciale planologische commissie heeft bij brief van 3 maart 1994 aan de Gemeente geschreven dat, nu de besluitvorming over het Betuwetracé in een vergevorderd stadium is gekomen, dit tracé als zodanig in het plan dient te worden opgenomen en niet middels een wijzigingsbevoegdheid. De Provinciale planologische commissie schreef:

In het door de Staat gemaakte bezwaar tegen het ontwerp-bestemmingsplan (brief van 22 december 1993) is het volgende opgenomen:

In het door Prorail ingediende bezwaarschrift van 17 december 1993 heeft Prorail verzocht rekening te houden met het bouwdok, dat onlosmakelijk met het project is verbonden. Het bouwdok staat aangegeven op een bij het bezwaarschrift gevoegde kaart.

Ook [eiseres] heeft bezwaar aangetekend tegen het ontwerp-bestemmingsplan. Zij heeft onder meer aangevoerd dat het verbod tot opslag van afval en tot afvalverwerking kennelijk is bedoeld om de vestiging van een puinbreekinrichting door [eiseres] onmogelijk te maken en dat voor een dergelijke uitsluiting geen goede gronden bestaan. Bovendien heeft [eiseres] bezwaar gemaakt tegen het ophoogverbod. Zonder ophoging zou de grond in polder Nieuwland ongeschikt zijn als industrieterrein.

Op 21 april 1994 heeft de Raad van de Gemeente het bestemmingsplan Nieuwland gewijzigd vastgesteld. Daarbij heeft de Raad ten aanzien van de hiervoor genoemde bezwaren het volgende overwogen en beslist:

In de toelichting op het bestemmingsplan wordt overwogen dat de aanleg van de in dit gebied ondertunnelde Betuwelijn ongeveer zes jaren werk zal vragen en dat vrijwel de gehele polder Nieuwland voor de desbetreffende werkzaamheden beschikbaar zal moeten zijn, in verband met het graven van een bouwdok, de bouw van een betonfabriek, de aanleg van een ketenpark en de opslag van bouwmaterialen en bodemspecie. In de voorschriften van het plan is onder meer bepaald:

Op 28 mei 1994 is de PKB Betuweroute van kracht geworden, nadat deze door de Tweede en Eerste Kamer was goedgekeurd.

Van 1 juni 1994 tot 13 juli 1994 heeft het voorontwerp voor het Tracébesluit Betuweroute ter inzage gelegen. Daarin is voor wat betreft het Sophia-tracé in een afgezonken tunnel voorzien.

Bij besluit van 6 december 1994 hebben Gedeputeerde Staten van de Provincie (hierna: GS) het bestemmingsplan gedeeltelijk goedgekeurd. GS overwogen dat de bestemming spoorwegdoeleinden in het noordelijk gedeelte van het plangebied niet nodig is in verband met de aanleg van de Betuweroute, dat het ophoogverbod van art. 12 lid 3 in het noordelijk gedeelte niet is vereist wegens de toch reeds geringe landschappelijke waarde in dit gedeelte en dat van een uitsluitend en rechtstreeks verband tussen de bestemming en het aanlegvergunningvereiste van art. 14 geen sprake is. Goedkeuring werd dan ook onthouden aan

. Per abuis is daarbij de beperking ‘voor zover het betreft het op de plankaart met rood omlijnde gedeelte van het plangebied’ niet ook toegevoegd aan de onthouding van de goedkeuring aan art. 12 lid 3. GS hebben dit verzuim beoogd te herstellen door een, eveneens op 6 december 1994 gedateerde, ‘verbeterde expeditie’ op te stellen waarin de bedoelde beperking wel is opgenomen en deze op 4 januari 1995 aan de Gemeente toe te zenden.

Bij uitspraak van 25 juli 1995 heeft de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling of AbRvS) op het beroep van de Gemeente en [eiseres] het besluit van GS geschorst voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan art. 12 lid 3 en voorts de voorziening getroffen dat het ophoogverbod voor het gehele plangebied geldt totdat op de beroepen onherroepelijk is beslist. De Voorzitter overwoog onder meer dat, naar zijn voorlopig oordeel, slechts het oorspronkelijke besluit en niet de verbeterde expeditie ter toetsing kon staan, omdat de verbeterde expeditie buiten de wettelijk voorgeschreven termijn aan de Gemeente was toegezonden. Voorts overwoog hij dat tussen GS en de Gemeente geen verschil van mening bestond over de wenselijkheid van een ophoogverbod voor het zuidelijk deel van het plangebied en dat wat betreft het noordelijk deel daarvan [eiseres] onvoldoende aannemelijk heeft kunnen maken dat in afwachting van de bodemprocedure onevenredig nadelige gevolgen voor haar bedrijf zullen optreden omdat zij in het noordelijk deel de grond voor de bouw van een puinbreekinstallatie wil ophogen.

Bij besluit van 20 oktober 1995 hebben B&W van de Gemeente de aanvraag van [eiseres] voor een bouwvergunning voor een puinbreekinstallatie in polder Nieuwland geweigerd. B&W overwogen daartoe dat in de aanvraag in ophoging van de grond (tot 2.50 m + NAP) was voorzien en dat zulks in strijd was met het bestemmingsplan, ‘zoals dat door de uitspraak van de voorzitter (van 25 juli 1995; LK) in werking is getreden’. In dit besluit wordt opgemerkt dat [eiseres] geen gebruik heeft willen maken van de haar door B&W geboden mogelijkheid een nieuwe aanvraag in te dienen waarin niet van ophoging zou worden uitgegaan.

GS hebben op 19 december 1995 aan [eiseres] voor de duur van tien jaar een vergunning verleend in het kader van de Wet milieubeheer voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het opslaan en bewerken van bouw- en sloopafval (puinbreekinstallatie), daaronder begrepen het aanleggen van een fundering waarbij bedrijfsafvalstoffen op of in de bodem worden gebracht. Het ging daarbij om een terrein van 5 ha in het noordelijk deel van polder Nieuwland. Een vergunning als deze wordt op grond van de Wet milieubeheer niet eerder van kracht dan nadat de bouwvergunning is verleend.

Van 4 maart 1996 tot 29 april 1996 is het ontwerp Tracébesluit voor de Betuweroute ter inzage gelegd. Daarin is voor het Sophia-tracé (dat het tracé door polder Nieuwland omvat) voorzien in een tunnel met afgezonken delen alsmede, in de polder, in een bouwdok, een betoncentrale, een vlechtcentrale, een ketenpark en gronddepots.

In maart 1996 heeft het Kabinet zijn voornemen bekend gemaakt de PKB Betuweroute partieel te herzien, onder meer met betrekking tot het Sophia-tracé.

Op 6 september 1996 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat de Regeling Nadeelcompensatie Betuweroute vastgesteld.

Op 26 november 1996 hebben de ministers van VROM en Verkeer en Waterstaat het Tracébesluit Betuweroute vastgesteld. Hierin is voor polder Nieuwland in een afgezonken tunnel voorzien.

Bij uitspraak van 31 januari 1997 heeft de AbRvS het beroep van (onder meer) [eiseres] tegen de PKB Betuweroute verworpen. De bezwaren van [eiseres] waren gericht tegen de werkzaamheden die zouden plaatsvinden in polder Nieuwland voor zover gelegen in het noordelijk deel. De Afdeling overwoog dat de locatie van de voorzieningen niet in de PKB is vastgelegd en dat de bezwaren van [eiseres] dan ook niet in het beroep tegen de PKB aan de orde konden komen.

Bij uitspraak van 7 februari 1997 heeft de AbRvS vastgesteld dat het besluit van GS van 6 december 1994 dat op 4 januari 1995 aan de Raad van de Gemeente is bekendgemaakt (de ‘verbeterde expeditie’) van rechtswege nietig is en heeft zij GS opgedragen het besluit van 6 december 1994 dat op 14 december 1994 aan de Raad is bekendgemaakt alsnog ter inzage te leggen.

Op 17 april 1997 is de Partiële herziening PKB Betuweroute van kracht geworden. Daarin is voor wat betreft het Sophia-tracé de verticale bandbreedte aangepast teneinde de aanleg van een boortunnel (in plaats van een tunnel met afgezonken delen) niet onmogelijk te maken. De vraag of tot de aanleg van een boortunnel zal worden besloten komt volgens de toelichting pas aan de orde in de aanbestedingsfase en zal dan afhankelijk zijn van de aanbiedingen die de aannemers doen.

Op 26 september 1997 is het Tracébesluit Betuweroute, Tracédelen Vaanplein, Sophia en Giessen vastgesteld. Dit Tracébesluit is wat betreft het Sophia-tracé een herziening van het oorspronkelijke Tracébesluit. Voorzien wordt thans in een geboorde in plaats van een afgezonken tunnel. Het ruimtebeslag voor een bouwdok, betonfabriek en gronddepot dat in het oorspronkelijke Tracébesluit in polder Nieuwland was voorzien komt in het herziene Tracébesluit niet meer voor.

Bij uitspraak van de Voorzitter van de AbRvS van 21 januari 1998 is het verzoek van [eiseres] tot het treffen van een voorlopige voorziening — in afwachting van de beslissing op haar beroep tegen het besluit van GS van 6 december 1994 — afgewezen. Het betoog van [eiseres] dat GS ook goedkeuring hadden moeten onthouden aan het bestemmingsplan voor zover daarin het zuidelijk deel van polder Nieuwland de voorlopige bestemming ‘spoorwegdoeleinden’ had gekregen, heeft de Voorzitter verworpen.

Bij uitspraak van 28 mei 1998 heeft de AbRvS het beroep van [eiseres] tegen het Tracébesluit Betuweroute van 26 november 1996 gegrond verklaard aangezien inmiddels door middel van een herzien Tracébesluit was besloten tot het aanleggen van een boortunnel bij het Sophia-tracé. Derhalve had de minister van Verkeer en Waterstaat bij het voorbereiden van dit onderdeel van het (oorspronkelijke) Tracébesluit, in strijd met art. 3:2 Algemene wet bestuursrecht (Awb), onvoldoende kennis vergaard omtrent de af te wegen belangen. De Afdeling heeft het Tracébesluit voor wat betreft dit tracéonderdeel vernietigd.

Bij uitspraak van 15 december 1998 heeft de AbRvS het — na terinzagelegging opnieuw ingestelde — beroep van [eiseres] en de Gemeente tegen het besluit van GS van 6 december 1994 ten dele gegrond verklaard. De Afdeling heeft dit besluit voor zover thans van belang vernietigd voor zover daarbij goedkeuring werd onthouden aan art. 12 lid 3 van de planvoorschriften (zowel wat betreft het noordelijk als het zuidelijk plangedeelte). Voor wat betreft het zuidelijk gedeelte gebeurde dit omdat GS hadden aangegeven dat de reikwijdte van hun beslissing beperkt had moeten worden tot het noordelijk plangedeelte, en wat het noordelijk gedeelte betreft omdat GS ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet in redelijkheid ervan hadden kunnen uitgaan dat door de aanwezigheid van een voormalige stortplaats ter plaatse geen sprake meer was van bijzondere landschappelijke2. waarden.

Op 3 mei 1996 hebben de Gemeente en Prorail een overeenkomst gesloten (de Projectovereenkomst), waarvan art. 3 van deel B luidt:

De rechtbank Dordrecht heeft bij vonnis van 1 september 1999 de vervroegde onteigening uitgesproken van een (klein) deel van de grond van [eiseres]. De schadeloosstelling is uiteindelijk bepaald op € 1.004.329,06 in hoofdsom.

In haar uitspraak van 1 november 1999 heeft de AbRvS het beroep van [eiseres] tegen de partiële herziening van het Tracébesluit verworpen. De Afdeling overwoog dat [eiseres] tengevolge van de aanleg van de Betuweroute weliswaar in enige mate beperkingen zal ondervinden bij het gebruik van de gronden, maar dat dit slechts geldt voor een beperkt gedeelte van polder Nieuwland. Niet is gebleken dat [eiseres] reeds duidelijk omlijnde plannen voor deze gronden heeft, zodat de gronden van het bedrijfsterrein op zodanige wijze kunnen worden ingericht dat [eiseres] geen onaanvaardbare beperkingen bij de exploitatie van het bedrijfsterrein zal ondervinden. Overigens is volgens de Afdeling in afdoende schaderegelingen voorzien.

Op 9 juni 2000 hebben [eiseres] en de Gemeente een schriftelijk vastgelegde overeenkomst gesloten, waarin onder meer het volgende is overeengekomen:

Op 10 augustus 2000 zijn [eiseres] en de Gemeente een aanvulling op de overeenkomst van 9 juni 2000 overeengekomen, waarin het volgende is opgenomen:

Op 29 augustus 2000 hebben GS hun besluit tot gedeeltelijke goedkeuring van het bestemmingsplan Nieuwland heroverwogen en wederom goedkeuring onthouden aan het ophoogverbod. Daarbij kenden GS belang toe aan het feit dat de Gemeente inmiddels te kennen had gegeven te kunnen instemmen met ophoging van de hele polder.

Met ingang van 1 april 2003 is het [eiseres] de facto toegestaan om voorbereidende werkzaamheden voor het bouwrijp (laten) maken van de polder te (laten) verrichten, ondanks dat de voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden in het zuidelijk deel van polder Nieuwland toen nog niet was gewijzigd.

Op 25 juli 2003 heeft [eiseres] bij de Gemeente een verzoek om vergoeding van planschade op de voet van art. 49 WRO ingediend. Dat verzoek is door de Gemeente afgewezen en dat besluit is in de beslissing op bezwaar gehandhaafd. De rechtbank Dordrecht (Sector Bestuursrecht) heeft in haar uitspraak van 18 augustus 2006 de beslissing op bezwaar vernietigd.

Op 21 augustus 2003 heeft [eiseres] bij Prorail een verzoek ingediend onder de Regeling Nadeelcompensatie Betuweroute. Dit verzoek is bij besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat van 14 december 2005 afgewezen. Bij beschikking van 27 september 2006 is het door [eiseres] daartegen ingediende bezwaar ongegrond verklaard en zijn enkele zelfstandige beroepen, waaronder het beroep op eigendomsbescherming op grond van art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: EP), en verzoeken op de voet van art. 2:3 Awb voor beslissing doorgezonden naar de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM.

[Eiseres] heeft bij exploten van 13, 14 en 15 augustus 2003 de Staat, de Provincie, de Gemeente, de NS en Prorail gedagvaard voor de rechtbank Den Haag. Na wijziging van eis bij memorie van grieven (onder 16) vordert [eiseres] een aantal verklaringen voor recht, welke — samengevat — erop neerkomen dat de Staat c.s. afzonderlijk of tezamen jegens [eiseres] onrechtmatig hebben gehandeld, alsmede dat zij hoofdelijk worden veroordeeld tot betaling van vergoeding voor de schade die [eiseres] als gevolg van dat onrechtmatig handelen in de periode van 15 april 1993 tot 1 april 2003 heeft geleden.

[Eiseres] heeft, naast hetgeen hiervóór onder ‘Feiten’ is weergegeven, aan haar vordering ten grondslag gelegd dat zij gedurende de genoemde periode de door haar in polder Nieuwland verworven gronden niet heeft kunnen exploiteren, enerzijds doordat daarop de voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden rustte en anderzijds doordat voor die gronden een ophoogverbod van kracht was, een en ander zonder dat de Staat c.s. zich de belangen van [eiseres] hebben aangetrokken door de onevenredige schade die [eiseres] als gevolg daarvan heeft geleden, te vergoeden (willekeur). De gronden zijn lange tijde voor een afgezonken tunnel met groot grondbeslag gereserveerd, omdat de Staat de keuze tussen een afgezonken en een geboorde tunnel wilde uitstellen tot de aanbestedingsfase (détournement de pouvoir). Daarnaast beroept [eiseres] zich op de gedeeltelijke vernietiging van het oorspronkelijke Tracébesluit bij uitspraak van de AbRvS van 28 mei 1998, de terinzagelegging van de nietige ‘verbeterde expeditie’, van welke nietigheid blijkt uit de uitspraak van de AbRvS van 7 februari 1997, de onthouding van goedkeuring door GS aan het ophogingsverbod, alsmede op schending van art. 1 EP. Ten slotte verwijt [eiseres] de Staat, de NS, Prorail en de Gemeente geen uitvoering te hebben gegeven aan de in de Projectovereenkomst opgenomen schadebepaling: het niet nakomen van deze bepaling met derdenwerking zou onrechtmatig zijn jegens [eiseres]. De Staat, de Provincie, de Gemeente, de NS en Prorail hebben verweer gevoerd.

Bij vonnis van 9 maart 2005 heeft de rechtbank de vorderingen afgewezen. Zij overwoog daartoe als volgt.

Het bestemmingsplan ‘Nieuwland’ is bij uitspraak van 15 december 1998 door de AbRvS rechtmatig geacht en heeft daarmee formele rechtskracht gekregen (rov. 3.3). Dit betekent dat, waar [eiseres] in deze procedure stelt schade te hebben geleden als gevolg van overheidsbesluiten die hun rechtsgevolg vinden in de (voorlopige) grondreservering opgenomen in het bestemmingsplan, zij op de planschadeprocedure en/of de Regeling Nadeelcompensatie Betuweroute is aangewezen. [Eiseres] moet in zoverre in haar vordering niet-ontvankelijk worden verklaard (rov. 3.5). Het feit dat GS een ‘verbeterde expeditie’ hebben doen uitgaan heeft niet tot schade voor [eiseres] geleid, gelet op de jurisprudentie van de AbRvS waaruit blijkt dat vergoeding van planschade kan worden toegekend vanaf het tijdstip waarop het bestemmingsplan van kracht is geworden (rov. 3.9). Voor zover [eiseres] schade heeft geleden als gevolg van overig overheidshandelen moet deze schade geacht worden te zijn vergoed door de overeenkomst met de Gemeente van 9 juni 2000, terwijl deze overeenkomst als een inbetalinggeving ook de hoofdelijk medeschuldenaren heeft bevrijd (rov. 3.10). Bovendien is niet aannemelijk dat [eiseres] schade heeft geleden door het gebruiksverbod, aangezien het ten tijde van de aankoop geldende bestemmingsplan in art. 9a verbood dat de polder werd opgehoogd met afvalstoffen, zoals [eiseres] wenste te realiseren (rov. 3.13), terwijl vervolgens het litigieuze ophogingsverbod van kracht is geworden (rov. 3.14), dat, anders dan [eiseres] stelt, niet is genomen in verband met de aanleg van de Betuwelijn (rov. 3.15). Van schade wegens strijd met art. 1 EP is geen sprake (rov. 3.17).

[Eiseres] heeft van het vonnis van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij het hof Den Haag en daartegen 14 grieven aangevoerd. De Staat c.s. hebben ook in hoger beroep verweer gevoerd.

Bij arrest van 25 januari 2007 heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Het heeft daartoe, onder meer, als volgt overwogen:

[Eiseres] heeft tijdig3. cassatieberoep doen instellen. De Staat, NS en Prorail zijn in het geding in cassatie gezamenlijk opgetreden, evenals de Provincie en de Gemeente; zij hebben tot verwerping geconcludeerd. Nadat partijen hun respectieve standpunten schriftelijk hadden toegelicht, hebben de Staat, NS en Prorail, evenals de Provincie en de Gemeente, nog gedupliceerd.

De regeling van de planschadevergoeding van art. 49 van de inmiddels ingetrokken4. WRO kwam in essentie erop neer dat schade die door een planologische maatregel werd veroorzaakt, in beginsel volledig moest worden vergoed. Voor een ‘aftrek’ wegens (normaal) maatschappelijk risico liet de jurisprudentie geen ruimte5..

Op 1 juli 2008 is de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro)6. in werking getreden. Daardoor is het regime met betrekking tot de vergoeding van planschade ingrijpend gewijzigd. De Wro strekt ertoe het aantal gevallen waarin planschade wordt vergoed, te beperken. Uitgangspunt van de nieuwe regeling met betrekking tot de vergoeding van planschade (welke regeling in afdeling 6.1 Wro is vervat) is dat voor nadelen die aan overheidsinterventies kunnen zijn verbonden, een ieder een zeker maatschappelijk risico heeft te dragen. Gelet op dit gewijzigde uitgangspunt bestaat — anders dan voorheen — geen aanspraak meer op een in beginsel volledige vergoeding van schade veroorzaakt door planologische besluiten, maar slechts — indien aan de voorwaarden daarvoor is voldaan — op een tegemoetkoming in die schade7.. De onderhavige zaak wordt echter nog door de bepalingen van de WRO beheerst8..

De regeling van de planschadevergoeding is exclusief; voor aanspraken op vergoeding van schade die (mede) door een (rechtmatig) bestemmingsplan is veroorzaakt is de regeling in de WRO bij uitsluiting het beoordelingskader9.. Ter zake van de toepassing van art. 49 WRO staat — na bezwaar — beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open10..

[Eiseres] heeft één middel van cassatie voorgesteld. Dat middel valt uiteen in een zestal onderdelen (I–VI), waarvan de onderdelen I–III en VI op hun beurt meer klachten omvatten (I A–C, II A–C, III A–B en VI A–D).

Onderdeel I keert zich tegen de rov. 3.1–3.2. Het klaagt onder A dat, voor zover het hof in rov. 3.1 heeft geoordeeld dat [eiseres] aan haar vorderingen (in de eerste plaats) ten grondslag heeft gelegd dat zij de door haar in polder Nieuwland verworven gronden gedurende de periode van 15 april 1993 tot 1 april 2003 niet voor commerciële exploitatie heeft kunnen aanwenden vanwege de daaraan gegeven voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden (en dat die hinder voortvloeit uit het op 25 juli 1995 van kracht geworden bestemmingsplan Nieuwland), dat oordeel onjuist, althans onbegrijpelijk is. Volgens het onderdeel heeft [eiseres] immers ook gesteld dat zij haar gronden in de polder Nieuwland niet commercieel kon aanwenden vanwege onrechtmatige gedragingen voorafgaand aan 25 juli 1995, waarvoor het onderdeel (‘bijvoorbeeld’) verwijst naar de memorie van grieven onder 7.3, 8.3, 8.5, 8.7 en 10.10.

De memorie van grieven bevat onder 7.3, 8.3 en 10.10 geen stellingen met betrekking tot concrete onrechtmatige gedragingen welke zich voor 25 juli 1995 hebben voorgedaan. In zoverre faalt de klacht bij gebrek aan feitelijke grondslag.

Voor zover uit de verwijzing naar de memorie van grieven onder 8.5 moet worden afgeleid dat het bedoelde onrechtmatige handelen, voorafgaand aan 25 juli 1995, (onder meer) zou hebben bestaan uit het opnemen van een implementatieplicht in de Planologische Kernbeslissing en het niet opnemen van een verplichting in de herziene Planologische Kernbeslissing om de aangepaste bestemmingsplannen te corrigeren door opheffing van de voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden, faalt de klacht omdat het hof daarop in rov. 3.9 is ingegaan.

Uit de memorie van grieven onder 8.7 kan worden opgemaakt dat [eiseres] als onrechtmatig kwalificeert

. Op al deze stellingen is het hof evenwel ingegaan, respectievelijk in rov. 3.2 met betrekking tot (i), rov 3.10 met betrekking tot (ii), rov. 3.8 met betrekking tot (iii) en de rov. 3.11–3.13 met betrekking tot (iv).

Een en ander brengt met zich dat de klacht ook in zoverre strandt, nu andere vindplaatsen dan die welke [eiseres] in de cassatiedagvaarding heeft genoemd, niet bij de beoordeling van de klacht kunnen worden betrokken.

Onder B klaagt het onderdeel dat het hof in rov. 3.1 heeft miskend dat [eiseres] haar vorderingen niet alleen heeft gebaseerd op (de onrechtmatigheid van) het bestemmingsplan Nieuwland, maar ook op

. Het onderdeel verwijst voor de stellingen bedoeld onder (i) naar de memorie van grieven onder 2.48 en 11.11, voor de stellingen bedoeld onder (ii) naar de memorie van grieven onder 14.3 en 15.1, en voor de stellingen bedoeld onder (iii) naar de memorie van grieven onder 14.3, 15.1 en 15.9. Voor zover het hof zich wél rekenschap van die stellingen heeft gegeven, heeft het daarop volgens het onderdeel onvoldoende (gemotiveerd) gerespondeerd.

De memorie van grieven onder 2.48 en 11.11 bevat geen concrete stellingen met betrekking tot onrechtmatig handelen, zoals hiervóór onder 4.5 (i) omschreven. De memorie van grieven onder 2.48 heeft betrekking op de uitspraak van de AbRvS over het Tracébesluit Betuweroute van 28 mei 1998 en onder 11.11 op het ophoogverbod. In geen van beide passages lees ik dat [eiseres], in verband met het feit dat het op 26 november 1996 vastgestelde Tracébesluit bij uitspraak van 28 mei 1998 door de AbRvS is vernietigd, de Staat, NS, Prorail en de Provincie verwijt onrechtmatig jegens haar te hebben gehandeld door bij de Gemeente op een voor [eiseres] nadelige aanpassing van het (ontwerp-)bestemmingsplan Nieuwland bij wijze van anticipatie op het (op de PKB Betuweroute gebaseerde) (voor)ontwerp-Tracébesluit aan te dringen. In zoverre mist de klacht feitelijke grondslag, waarbij ik overigens aanteken dat andere vindplaatsen dan die welke [eiseres] in de cassatiedagvaarding heeft genoemd, niet bij de beoordeling van de klacht kunnen worden betrokken. Dat laatste geldt trouwens mede voor de andere, hierna nog te bespreken klachten van het onderdeel onder B.

Overigens wijs ik erop

.

Dat [eiseres] haar vorderingen mede heeft gebaseerd op het hiervóór onder 4.5 (ii) bedoelde nalaten van de Gemeente het bestemmingsplan in het licht van de herziene Planologische Kernbeslissing te corrigeren door de voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden op te heffen, blijkt niet uit de memorie van grieven onder 14.3. Daarin wordt het standpunt ingenomen dat ‘(d)e aansprakelijkheid van de Gemeente en de Provincie (…) niet uitsluitend (wordt) gebaseerd op het nietig goedkeuringsbesluit van Gedeputeerde Staten van de Provincie Zuid-Holland d.d. 6 december 1994. Onrechtmatig zijn immers ook de verbeterde expeditie van het goedkeuringsbesluit en de besluiten tot vaststelling en goedkeuring van het bestemmingsplan.’, waaraan vervolgens wordt toegevoegd: ‘Daarbij hebben de Gemeente en Provincie het grondbeslag zoals neergelegd in het bestemmingsplan Nieuwland niet opgeheven op het moment dat duidelijk werd dat deze onnodig was.’ Kennelijk en niet onbegrijpelijk heeft het hof die toevoeging niet opgevat als zelfstandige grondslag voor de vorderingen van [eiseres], maar als nadere adstructie (‘(d)aarbij’) van de beweerde onrechtmatigheid van de vaststelling en goedkeuring van het bestemmingsplan. Hierbij komt dat niet al met de (op 17 april 1997 van kracht geworden) herziening van de Planologische Kernbeslissing duidelijk werd dat het grondbeslag zoals neergelegd in het bestemmingsplan onnodig was. De herziene Planologische Kernbeslissing strekte weliswaar ertoe de aanleg van een geboorde tunnel niet onmogelijk te maken, maar daarmee was de variant van de tunnel met afgezonken delen nog geenszins verlaten (zie hiervóór onder 1.31). Ook om die reden lag het niet voor de hand de bedoelde stelling in verband te brengen met een mogelijk onrechtmatig nalaten van de Gemeente het bestemmingsplan na herziening van de Planologische Kernbeslissing aan te passen.

Het hof kan evenmin worden verweten de hiervóór onder 4.5 (ii) bedoelde grondslag van de vorderingen van [eiseres], voor zover gericht tegen de Gemeente, niet te hebben gelezen in de memorie van grieven onder 15.1. Daarin is immers slechts sprake van

. Met die wel zeer algemene stelling met betrekking tot onrechtmatige handelingen en besluiten van ‘Staat e.a.’ is naar mijn mening op zichzelf niet naar behoren aangevoerd dat [eiseres] aan haar vorderingen mede ten grondslag legt dat de Gemeente in de herziene Planologische Kernbeslissing geen aanleiding heeft gezien het bestemmingsplan (sua sponte) aan te passen. Overigens heeft de memorie van grieven onder 15.1 weliswaar betrekking op ‘de hiervoor toegelichte handelingen en besluiten’ van ‘Staat e.a.’ (zie memorie van grieven onder 15.1, aanhef), maar het onderdeel vermeldt niet (evenmin als de memorie van grieven onder 15.1 zélf) waar die eerder gegeven toelichting met betrekking tot het gestelde in de memorie van toelichting onder 15.1 b zou zijn te vinden. Blijkens rov. 3.9 heeft het hof het gestelde in de memorie van grieven onder 15.1 b kennelijk in verband gebracht met het gestelde in die memorie onder 4.2, en daaruit afgeleid dat de betrokken grondslag van de vordering aldus moet worden opgevat dat hij op het ontbreken in de herziene Planologische Kernbeslissing van een verplichting voor de gemeenten tot aanpassing van hun bestemmingsplannen betrekking heeft, welke (aldus opgevatte) grondslag het hof vervolgens in rov. 3.9 heeft besproken en verworpen. Onbegrijpelijk is die uitleg van de memorie van grieven onder 4.2 niet. Zo wordt daar gesteld dat ‘Staat e.a.’ ook ‘ervoor (had) kunnen kiezen in de Herziene Planologische Kernbeslissing een verplichting op te nemen voor gemeenten hun bestemmingsplannen te herzien in verband met het in procedure gebrachte herziene Tracébesluit’, dat, ‘(h)ad de Staat e.a. dit wel gedaan, (…) het bestemmingsplan tijdig was herzien of herroepen’, en dat ‘(h)et niet-tijdig implementeren van de herziene PKB in het bestemmingsplan Polder Nieuwland, ondanks diverse verzoeken daartoe van [eiseres], (…) evenzeer aan de Staat e.a. (moet) worden toegerekend’. In verband met het voorgaande mist ook de klacht met betrekking tot het miskennen van stellingen over het hiervóór onder 4.5 (ii) bedoelde nalaten van de Gemeente feitelijke grondslag.

Daaraan voeg ik nog toe dat het hof in de rov. 3.1 en 3.2 heeft geoordeeld dat de voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden voor rechtmatig moet worden gehouden en dat dit slechts ruimte laat voor onrechtmatig handelen van een overheidslichaam jegens [eiseres], los van de bepalingen van het bestemmingsplan. Waar een eventuele verplichting van de Gemeente tot aanpassing van het bestemmingsplan door opheffing van de daarin toegekende voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden niet los kan worden gezien van de rechtmatigheid of onrechtmatigheid van die bestemming, sluit reeds het bedoelde oordeel uit dat de burgerlijke rechter het hiervóór onder 4.5 (ii) bedoelde nalaten van de Gemeente onrechtmatig verklaart. Ook daarom kan de klacht niet slagen.

Ook de klacht dat het hof zich geen rekenschap zou hebben gegeven van de stellingen van [eiseres] met betrekking tot het (hiervóór onder 4.5 (iii) bedoelde) beweerdelijk onrechtmatige nalaten van de Staat, de Provincie, NS en Prorail bij de Gemeente op een correctie van het bestemmingsplan aan te dringen, treft geen doel. Het onderdeel verwijst voor deze klacht naar de hiervóór (onder 4.7) reeds besproken vindplaatsen in de memorie van grieven onder 14.3 en 15.1, en voegt daaraan een verwijzing naar de memorie van grieven onder 15.9 toe. Hiervóór (onder 4.7) kwam al aan de orde dat uit de memorie van grieven onder 14.3 en 15.1 niet meer kan worden afgeleid dan dat [eiseres] zich op het standpunt stelt dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door in de herziene Planologische Kernbeslissing niet een verplichting voor de gemeenten tot aanpassing van hun bestemmingsplannen op te nemen. Die conclusie wordt door het gestelde in de memorie van grieven onder 15.9 slechts bevestigd (‘De Staat had ervoor kunnen kiezen in de herziene planologische kernbeslissing een verplichting op te nemen voor de gemeenten hun bestemmingsplannen aan te passen (…)’). Het hof heeft dat standpunt echter niet onbehandeld gelaten, maar besproken en verworpen in rov. 3.9.

Onder C betoogt het onderdeel dat, in het licht van de omstandigheid dat het ontwerp-bestemmingsplan Nieuwland onder druk van de Staat, de Provincie, NS en Prorail in anticipatie op het (ontwerp-)Tracébesluit is aangepast en het Tracébesluit op 28 mei 1998 vanwege strijd met art. 3:2 Awb is vernietigd, onjuist (althans onbegrijpelijk) is het in de rov. 3.1 en 3.2 besloten liggende oordeel dat onrechtmatig handelen van een overheidslichaam jegens [eiseres] niet zijn grond kan vinden in de stelling dat de overheid onevenredige schade toebrengt door een bestemmingsplan met een bepaalde inhoud vast te stellen of goed te keuren. Met dat oordeel heeft het hof volgens het onderdeel miskend dat wel degelijk sprake kan zijn van onrechtmatig overheidshandelen als een (onherroepelijk) bestemmingsplan (onevenredig) schadeveroorzakende bepalingen kent die rechtstreeks voortvloeien uit (al dan niet bindende) aanwijzingen van hogerhand waaraan nadien de rechtsbasis komt te ontvallen. Dit klemt, nog steeds volgens het onderdeel, temeer wanneer het bestemmingsplan vervolgens niet wordt aangepast.

Bij de beoordeling van de klacht stel ik voorop dat het bestreden oordeel inhoudt dat een overheidshandelen niet zijn onrechtmatigheid kan ontlenen aan het feit dat de overheid onevenredige schade toebrengt door rechtmatig een bestemmingsplan met een bepaalde inhoud vast te stellen of goed te keuren. Dat het bestreden oordeel rechtmatigheid van de vaststelling of goedkeuring van het betrokken bestemmingsplan vooronderstelt, mis ik in de weergave van het bestreden oordeel zoals die in de klacht is vervat. Voorts teken ik in meer algemene zin aan dat het onderdeel, dat betoogt dat wel degelijk van een onrechtmatig overheidshandelen zoals het hof heeft uitgesloten, sprake kan zijn, weliswaar de omstandigheden noemt waaronder zulks het geval zou zijn (aanwijzingen van hogerhand waaraan nadien de rechtsbasis komt te ontvallen), maar niet verduidelijkt om het onrechtmatig handelen van welk overheidslichaam het daarbij zou gaan en waarin de onrechtmatigheid van dat handelen dan precies zou zijn gelegen. Ook het gestelde in de memorie van grieven onder 8.5 (waarnaar het onderdeel verwijst) biedt in dat verband geen uitsluitsel, evenmin als (de eveneens in het onderdeel genoemde vindplaatsen in) de memorie van grieven onder 4.2 en 14.3. Eerst uit de schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans onder 53–61 laat zich afleiden dat de klacht het oog heeft op mogelijk onrechtmatig handelen van de Staat, de Provincie, NS en Prorail, gelegen in het geven van aanwijzingen die tot onverbindende bepalingen in het bestemmingsplan hebben geleid (zie in het bijzonder de schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans onder 59 en 60), en van de Gemeente, bestaande uit het uitvaardigen van het onverbindende bestemmingsplan (zie in het bijzonder de schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans onder 58, slot).

Voor zover de klacht in verband met het voorgaande al feitelijke grondslag heeft en aan de daaraan te stellen eisen voldoet, acht ik haar ongegrond. De door het hof vooronderstelde rechtmatigheid van de vaststelling en goedkeuring van het bestemmingsplan sluit onverbindendheid van de bepalingen daarvan uit. Die onverbindendheid vloeit, anders dan in de schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans onder 57 wordt betoogd, ook niet voort uit de vernietiging van het oorspronkelijke Tracébesluit. Nog daargelaten dat de enkele vaststelling van een nieuw Tracébesluit dat in een boortunnel voorziet een wel zeer smalle basis vormt voor de door de Afdeling zonder enige nadere motivering getrokken conclusie dat de Staat vóór het oorspronkelijke Tracébesluit, dat in een zinktunnel voorzag, onvoldoende kennis omtrent de af te wegen belangen had vergaard, kan mijns inziens niet worden volgehouden dat met die conclusie is gegeven dat ook het bestemmingsplan waarin op een zinktunnel wordt geanticipeerd met 3:2 Awb in strijd zou zijn. Dat de vernietiging van het Tracébesluit geen consequenties heeft voor de verbindendheid en rechtmatigheid van het bestemmingsplan heeft hof intussen ook uitdrukkelijk (en in cassatie onbestreden11.) in rov. 3.5 beslist: ‘De vernietiging van het Tracébesluit brengt immers niet mee dat ook het bestemmingsplan is vernietigd en betekent evenmin dat de aan delen van polder Nieuwland toegekende voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden jegens [eiseres] onrechtmatig was.’ De klacht kan daarom niet tot cassatie leiden.

Onderdeel II keert zich tegen de rov. 3.3 en 3.4. Onder A klaagt het onderdeel dat onjuist, althans onbegrijpelijk is de overweging in rov. 3.3 dat het enkele feit dat GS uiteindelijk (ten tweede male) definitief goedkeuring aan het ophogingsverbod hebben onthouden, niet betekent dat de Gemeente onrechtmatig jegens [eiseres] heeft gehandeld door een dergelijk verbod in het voorbereidingsbesluit of het bestemmingsplan op te nemen, nu — kort gezegd — noch uit het goedkeuringsbesluit van de Provincie, noch uit de beleidswijziging van de Gemeente volgt dat het ophogingsverbod gedurende de tijd waarin het werking had, onrechtmatig was. Volgens het onderdeel heeft het hof aldus miskend dat [eiseres] niet alleen heeft betoogd dat onrechtmatigheid voortvloeit uit het feit dat GS voor de tweede keer goedkeuring aan het ophogingsverbod hebben onthouden, maar (in het bijzonder in de memorie van grieven in grief 11 en onder 11.8, 12.3, 12.4 en 15.7) gemotiveerd heeft gesteld dat het ophogingsverbod ook al (en hoe dan ook) niet had mogen worden opgenomen in het voorbereidingsbesluit, op welke stelling het hof niet zou hebben gerespondeerd. Voorts heeft het hof — nog steeds volgens het onderdeel — miskend dat (zoals bij memorie van grieven onder 11.4, 11-9–11.11 en 12.5 betoogd) het gedurende langere periode in stand houden van een ophoogverbod dat berustte op onvoldoende gemotiveerde gronden en dat ten slotte niet wordt gehandhaafd, wel degelijk als onrechtmatig moet worden beschouwd, in elk geval wanneer het niet langer handhaven niet gepaard gaat met enig aanbod tot vergoeding van geleden nadeel.

In de memorie van grieven lees ik in grief 11 en onder 11.8 en 12.3 niet dat [eiseres] zich daarin op het standpunt heeft gesteld dat het ophogingsverbod ook al (en hoe dan ook) niet in het voorbereidingsbesluit had mogen worden opgenomen. Dat standpunt lees ik evenmin in de memorie van grieven onder 12.4 en 15.7, waarin juist wordt uitgegaan van toelaatbaarheid van het in het voorbereidingsbesluit opgenomen verbod, indien dit aan de voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden wordt gerelateerd. Bij die stand van zaken mist de klacht dat het hof heeft miskend dat [eiseres] op de door het onderdeel genoemde plaatsen in de memorie van grieven gemotiveerd heeft gesteld dat het ophogingsverbod ook al (en hoe dan ook) niet had mogen worden opgenomen in het voorbereidingsbesluit en dat het hof niet op die stelling heeft gerespondeerd, feitelijke grondslag.

Ook de klacht dat het hof zou hebben miskend dat (zoals bij memorie van grieven onder 11.4, 11-9–11.11 en 12.5 betoogd) het gedurende langere periode in stand houden van een ophoogverbod dat berustte op onvoldoende gemotiveerde gronden en dat uiteindelijk niet wordt gehandhaafd, wel degelijk als onrechtmatig moet worden beschouwd, in elk geval wanneer het niet langer handhaven niet gepaard gaat met enig aanbod tot vergoeding van geleden nadeel, kan niet tot cassatie leiden.

Het hof heeft geenszins miskend dat (mogelijk is dat) een gedurende langere periode in stand gehouden ophoogverbod dat op onvoldoende gemotiveerde gronden berust en uiteindelijk niet wordt gehandhaafd als onrechtmatig moet worden beschouwd, maar heeft kennelijk geoordeeld dat een dergelijk geval zich hier niet voordoet. Het hof heeft in rov. 3.3 — in cassatie overigens onbestreden — geoordeeld dat uit het besluit van GS van 29 augustus 2000 blijkt dat goedkeuring werd onthouden omdat de Gemeente aangaande het ophogingsverbod tot andere beleidsmatige keuzes was gekomen en dat noch uit het goedkeuringsbesluit, noch uit de beleidswijziging volgt dat het ophogingsverbod gedurende de tijd waarin het werking had onrechtmatig was.

Het onderdeel klaagt onder B dat onjuist, althans onbegrijpelijk is het oordeel in rov. 3.4, voor zover het hof daarin bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het ophogingsverbod —althans de schending van het égalité-beginsel — belang heeft toegekend aan de omstandigheid dat het ophogingsverbod geen verband houdt met de aanleg van de Betuwelijn en de door [eiseres] gewraakte grondreservering. Volgens het onderdeel is een dergelijk verband geen noodzakelijk vereiste om te komen tot het oordeel dat het ophogingsverbod als onrechtmatig — althans strijdig met het égalité-beginsel — moet worden beschouwd.

Het onderdeel mist feitelijke grondslag. In de bestreden overweging valt niet te lezen dat het hof een verband tussen het ophogingsverbod en de aanleg van de Betuweroute als een noodzakelijk vereiste voor onrechtmatigheid van het ophogingsverbod of voor onverenigbaarheid daarvan met het égalité-beginsel heeft beschouwd. Met de bestreden overweging heeft het hof mijns inziens slechts gereageerd op het standpunt van [eiseres] dat een verband bestaat tussen het ophogingsverbod en de aanleg van de Betuweroute en dat ook schade als gevolg van het ophogingsverbod een gevolg is van de eerste Planologische Kernbeslissing en het ontwerp-Tracébesluit Betuweroute (zie onder meer memorie van grieven onder 15.6, eerste alinea: ‘De rechtbank heeft voorts ten onrechte niet overwogen dat het ophoogverbod evident is opgenomen ter bescherming van de aanleg van het Betuwetracé. Volledigheidshalve herhaalt [eiseres] op deze plaats haar standpunt terzake, namelijk dat de schade als gevolg hiervan ook het gevolg is van de eerste PKB respectievelijk het Ontwerp-Tracébesluit Betuweroute (…)’), welk standpunt het hof heeft verworpen. Kennelijk heeft het hof (dat de beweerde onrechtmatigheid van het ophogingsverbod onvoldoende onderbouwd heeft geoordeeld; zie rov. 3.4, eerste volzin: ‘Ook voor het overige valt niet in te zien — en onderbouwt [eiseres] ook onvoldoende — waarom het ophogingsverbod een onrechtmatige daad jegens [eiseres] zou opleveren.’) met de bedoelde reactie tot uitdrukking willen brengen dat hetgeen [eiseres] aan de beweerde onrechtmatigheid van de ‘grondreservering’ ten grondslag heeft gelegd, niet mede voor het gewraakte ophogingsverbod opgeld doet.

Het onderdeel klaagt onder C dat evenzeer onjuist, althans onbegrijpelijk is het oordeel in rov. 3.4 dat — kort gezegd — het feit dat het ophoogverbod in de planvoorschriften is opgenomen om de Hoogendijk als cultuurhistorisch element te behouden, (mede) betekent dat niet blijkt dat door het ophoogverbod het égalité-beginsel ten opzichte van [eiseres] is geschonden. Volgens het onderdeel betekent de (cultuurhistorische) achtergrond van het ophoogverbod niet (zonder meer) dat van een schending van het égalité-beginsel geen sprake is.

Naar mijn mening berust de klacht op een onjuiste lezing van het bestreden arrest. Het hof heeft niet geoordeeld dat in verband met de (cultuurhistorische) achtergrond van het ophogingsverbod a priori is uitgesloten dat daarmee jegens [eiseres] een inbreuk op het égalité-beginsel wordt gemaakt. Het hof heeft, kennelijk refererend aan de voorwaarde van een onevenredige benadeling12., slechts geoordeeld dat zodanige schending niet kan worden aangenomen omdat niet is gesteld of gebleken ‘(d)at [eiseres] zich ten opzichte van anderen tot wie het ophogingsverbod zich richtte, onderscheidt’. Daaraan doet niet af dat het hof blijkens de gewraakte passage misschien voor ogen heeft gestaan dat het door [eiseres] verdedigde (maar door het hof verworpen) verband tussen het ophogingsverbod en de aanleg van het Betuwetracé wellicht van belang had kunnen zijn bij de bepaling van de relevante referentiegroep, en wel in die zin dat een dergelijk verband het hanteren van een ruimere referentiegroep zou kunnen rechtvaardigen.

Onderdeel III is gericht tegen rov. 3.5. Onder A klaagt het onderdeel dat onjuist, althans onbegrijpelijk is het oordeel dat de voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden al in het bestemmingsplan Nieuwland was opgenomen voordat het Tracébesluit werd genomen en in werking trad, voor zover het hof daarmee (impliciet) heeft geoordeeld dat er geen rechtens relevant verband bestaat tussen de voornoemde bestemming en het (voorontwerp) Tracébesluit. Het onderdeel verwijst naar onderdeel I onder B en C en naar de memorie van grieven onder 2.21 en 2.22.

Voor zover het onderdeel voortbouwt op de klachten van onderdeel I onder B en C geldt dat die klachten niet tot cassatie kunnen leiden en dat het onderdeel in zoverre in dat lot zal moeten delen. Voor zover het onderdeel verwijst naar de memorie van grieven onder 2.21 en 2.22 wijs ik erop dat daarin het standpunt wordt ingenomen dat de voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden in het bestemmingsplan Nieuwland een rechtstreeks gevolg is van de eerste Planologische Kernbeslissing, zulks terwijl de bestreden overweging slechts ziet op het latere, bij uitspraak van de Afdeling van 28 mei 1998 vernietigde Tracébesluit.

In de bestreden rechtsoverweging lees ik overigens niet dat het hof ieder rechtens relevant verband tussen het (voorontwerp) Tracébesluit en de voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden in het bestemmingsplan Nieuwland heeft afgewezen. Het hof heeft in de door het onderdeel bestreden passage in rov. 3.5 niet meer overwogen dan dat [eiseres] geen schade als gevolg van het oorspronkelijke (en vernietigde) Tracébesluit heeft geleden, omdat de beperkingen die [eiseres] ondervond, uit de (reeds voor de vaststelling van dat Tracébesluit) in het bestemmingsplan opgenomen voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden voortvloeiden.

Onder B klaagt het onderdeel dat het hof heeft miskend dat de vernietiging van het Tracébesluit wel degelijk ook jegens [eiseres] onrechtmatig is, voor zover in de schadeveroorzakende bepalingen in het bestemmingsplan Nieuwland op uitdrukkelijk verzoek van Staat, Provincie, NS en Prorail door de Gemeente op dat achteraf vernietigde (voorontwerp) Tracébesluit is geanticipeerd. Het onderdeel verwijst wederom naar onderdeel I onder B en C, alsmede naar de memorie van grieven onder 14.3, 15.1 en 15.4.

Ook hier geldt dat het onderdeel niet met vrucht kan voortbouwen op de klachten van onderdeel I onder B en C, die niet tot cassatie kunnen leiden. Voorts is in de door het onderdeel genoemde passages van de memorie van grieven de vernietiging van het Tracébesluit in het geheel niet aan de orde. Het Tracébesluit wordt slechts genoemd in de memorie van grieven onder 15.4, waar wordt gesteld dat (onder andere) het Tracébesluit relevant is voor de schadevaststelling op grond van art. 6:162 BW.

Waarom, zoals het onderdeel stelt, de vernietiging van het Tracébesluit jegens [eiseres] onrechtmatig zou zijn, valt niet in te zien. Overigens kan het onderdeel niet tot cassatie leiden, ook niet als het op de onrechtmatigheid van dat besluit zelf jegens [eiseres] het oog zou hebben. Het hof heeft in rov. 3.5 uitdrukkelijk in het midden gelaten of het Tracébesluit al dan niet als onrechtmatig jegens [eiseres] heeft te gelden (‘(…) gesteld al dat daarmee (met de vernietiging van het Tracébesluit; LK) zou vaststaan dat dat Tracébesluit ook jegens [eiseres] onrechtmatig was (…)’), zodat het bestreden arrest niet (mede) op het ontbreken van die onrechtmatigheid is gebaseerd. Om die reden zou de klacht van het onderdeel, ook als zij op de onrechtmatigheid van het Tracébesluit zelf zou worden betrokken, doel missen.

Onderdeel IV is gericht tegen rov. 3.6. Het onderdeel betoogt dat, anders dan het hof heeft geoordeeld, [eiseres] in hoger beroep wel degelijk (voldoende) heeft onderbouwd dat en hoe zij schade heeft (of althans kan hebben) geleden door de nietig geachte ‘verbeterde expeditie’, met name waar het gaat om de (on)mogelijkheid om planschadevergoeding te verkrijgen over de periode gelegen tussen het eerste en het tweede van kracht worden van het bestemmingsplan. Het onderdeel verwijst naar grief 8, naar de gewijzigde vorderingen onder 3 en naar het gestelde in pleitnota in hoger beroep van [eiseres] onder 4.1–4.2.

Bij de beoordeling van de klacht stel ik voorop dat het hof in rov. 3.2 tot uitgangspunt heeft gekozen dat de schade die zich voor [eiseres] heeft gematerialiseerd door de gelding van de bepalingen van het (rechtmatig te achten) bestemmingsplan, uitsluitend wordt beheerst door de regeling van art. 49 WRO en dat de burgerlijke rechter dienaangaande geen taak heeft. Dit uitgangspunt ligt mijns inziens ook ten grondslag aan rov. 3.6, waarin het hof uit de door de rechtbank bedoelde mogelijkheid van toekenning van planschadevergoeding na het van kracht worden van het bestemmingsplan heeft afgeleid dat voor [eiseres] geen schade kan zijn voortgevloeid uit de terinzagelegging van de verbeterde expeditie en waarin het hof heeft geoordeeld dat [eiseres] onvoldoende heeft onderbouwd op welke wijze zij daardoor wél schade heeft geleden. Met schade bedoelt het hof (ook) hier kennelijk andere schade dan die welke uit de gelding van het (rechtmatig te achten) bestemmingsplan voortvloeit en uitsluitend door de planschaderegeling van art. 49 WRO wordt beheerst.

In grief 8 (memorie van grieven onder 9.1) en de daarop gegeven toelichting (memorie van grieven onder 9.2) heeft [eiseres] het oordeel van de rechtbank dat het recht op vergoeding van planschade door de verbeterde expeditie niet in tijdsduur is beperkt, bestreden met het betoog dat het van kracht worden van het bestemmingsplan voor het bepalen van de door [eiseres] geleden schade slechts relevant is voor zover het planschade krachtens art. 49 WRO betreft, dat de bevoegdheid om deze schade en de relevante peildata vast te stellen evenwel slechts aan de bestuursrechter toekomt en dat ‘(i)n casu (…) de rechtbank (had) moeten oordelen of door tervisielegging van de ‘vernietigde expeditie’ onrechtmatig jegens [eiseres] is gehandeld en of de schade die hiervan het gevolg is aan de provincie en andere geïntimeerden kan worden toegerekend. De hoogte van de schade komt in de schadestaatprocedure aan de orde.’ De verwijzing naar de gewijzigde vordering onder 3 (zie de memorie van grieven onder 16.1) betreft, voor zover hier van belang, slechts de vordering die is gericht op een verklaring voor recht dat de Provincie en de Gemeente afzonderlijk of tezamen onrechtmatig jegens [eiseres] hebben gehandeld door een nietig goedkeuringsbesluit ter visie te leggen.

In de genoemde passages in de memorie van grieven (waarin het oordeel van de rechtbank over het door de verbeterde expeditie niet in tijdsduur beperkte recht op vergoeding van planschade niet inhoudelijk wordt bestreden, maar irrelevant wordt verklaard voor zover [eiseres] onrechtmatigheid van de tervisielegging van de verbeterde expeditie aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd), ontbreekt iedere onderbouwing van (mogelijke) schade die een verwijzing naar de schadestaatprocedure zou kunnen rechtvaardigen en aan het door het onderdeel bestreden oordeel zou kunnen afdoen. Om die reden kunnen die passages (die overigens, anders dan de klacht van het onderdeel, niet de verbeterde expeditie zelf, maar de tervisielegging daarvan betreffen) niet aan het welslagen van de klacht bijdragen.

Het onderdeel doet mede een beroep op het betoog in de pleitaantekeningen van de zijde van [eiseres] in hoger beroep onder 4.1 en 4.2 onder het kopje ‘Verbeterde expeditie (Grief 8)’. Dat betoog past echter niet binnen het kader van grief 8. Terwijl die grief het oordeel van de rechtbank over het door de verbeterde expeditie niet in tijdsduur beperkte recht op vergoeding van planschade niet inhoudelijk bestrijdt, wordt dit oordeel bij pleidooi alsnog inhoudelijk bestreden met het betoog dat door het (in de verbeterde expeditie vervatte )‘onrechtmatige goedkeuringsbesluit’ (en de implicaties daarvan voor het moment waarop het bestemmingsplan van kracht werd en de aan dat moment gekoppelde ingang van de geldingsduur van de voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden) ‘de termijn van planschade is verlengd en het standpunt van de rechtbank niet juist is’.

Kennelijk (en niet onjuist of onbegrijpelijk) heeft het hof dit betoog, wat daarvan overigens zij, als een nieuwe grief opgevat en het verder buiten beschouwing gelaten, nu de geïntimeerde partijen niet ondubbelzinnig ermee hebben ingestemd dat die nieuwe grief alsnog in de rechtsstrijd wordt betrokken13.. Het hof behoefde mijns inziens ook niet uitdrukkelijk te beslissen dat en waarom het de bedoelde stellingen van [eiseres] buiten beschouwing liet14..

Ook echter als dit laatste anders zou zijn en het hof de bedoelde verlenging van de termijn van planschade in aanmerking had moeten nemen, zou daarmee in de benadering van het hof nog niet zijn onderbouwd dat sprake is van mogelijke schade die verwijzing naar de schadestaatprocedure zou kunnen rechtvaardigen. Het door het hof gekozen uitgangspunt impliceert immers dat planschade (en in de aangehaalde passage in de pleitaantekeningen in hoger beroep gebruikt óók [eiseres] die term) uitsluitend door de planschaderegeling wordt beheerst en dat de burgerlijke rechter ter zake geen taak heeft. Ik teken daarbij nog aan dat, voor zover de genoemde passage in de pleitaantekeningen in hoger beroep in het bijzonder betrekking zou hebben op planschade die vóór het van kracht worden van het bestemmingsplan (naar het hof in rov. 3.1 heeft vastgesteld: op 25 juli 1995) is geleden (dat aan de betrokken passage die uitleg moet worden gegeven is intussen allerminst evident), de niet-vergoedbaarheid daarvan onder de planschaderegeling niet met zich brengt dat sprake is van een hiaat waarin de burgerlijke rechter (mede gelet op het égalité-beginsel) zou moeten voorzien15.. Ook om die reden kan onderdeel IV niet tot cassatie leiden.

Onderdeel V keert zich tegen rov. 3.9. Het onderdeel klaagt, dat, voor zover het hof (mede) heeft beoogd daarin (impliciet) een oordeel uit te spreken over de in onderdeel I onder B reeds gereleveerde stellingen van [eiseres] dat

, dat oordeel onbegrijpelijk is.

De klacht kan niet tot cassatie leiden, omdat het hof in rov. 3.9 niet (impliciet) een oordeel heeft gegeven (of heeft willen geven) over de stellingen van [eiseres] zoals bedoeld in onderdeel I onder B (i) en (ii). In rov. 3.9 heeft het hof — onder uitdrukkelijke verwijzing naar onderdeel 4.2 van de memorie van grieven — slechts geoordeeld over de stelling van [eiseres] dat onrechtmatig zou zijn

. Waar de (aldus door het hof gepercipieerde) stellingen van [eiseres] ten betoge strekken dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door in de Planologische Kernbeslissing en de herziening daarvan onjuiste keuzen te maken, is niet onjuist of onbegrijpelijk dat het hof die stellingen heeft verworpen op de grond dat niet is gebleken dat [eiseres] de betrokken besluiten (de Planologische Kernbeslissing en de herziening daarvan) met succes bij de bestuursrechter heeft aangevochten, hetgeen in geval van beweerdelijk onrechtmatige besluiten de te volgen weg is.

Onderdeel VI is gericht tegen de rov. 3.11, 3.12 en 3.13. Onder A klaagt het onderdeel dat het rechtsoordeel in rov. 3.12, inhoudende dat de formele rechtskracht van een besluit aan een succesvol beroep op schending van art. 1 EP in de weg staat, onjuist is. Er is, aldus het onderdeel, geen rechtsregel die voorschrijft dat in geval een schadeveroorzakend besluit formele rechtskracht heeft verkregen, dat besluit en de wijze waarop in vergoeding van de daaruit voortvloeiende schade is voorzien, niet kunnen (of mogen) worden getoetst aan artikel 1 EP.

De klacht wordt tevergeefs voorgesteld. De formele rechtskracht van een besluit impliceert dat de burgerlijke rechter dat besluit (behoudens hier niet ter zake doende uitzonderingen) voor rechtmatig moet houden, ook in die zin dat het besluit (naar inhoud en wijze van totstandkoming) niet met art. 1 EP conflicteert. Anders dan door mr. Sluysmans in zijn schriftelijke toelichting onder 102–113 verdedigd, dwingt noch de in die schriftelijke toelichting onder 104 genoemde Straatsburgse uitspraak inzake Dangeville16., noch het in die schriftelijke toelichting onder 108 genoemde Luxemburgse arrest inzake Kühne & Heitz17. tot een doorbreking van het beginsel van formele rechtskracht in geval van strijd met het communautaire recht, nog daargelaten of, als dit al anders zou zijn, zodanige doorbreking óók in geval van strijd van het betrokken besluit met het EVRM (en in het bijzonder art. 1 EP) zou zijn geboden. In zijn arrest van 24 januari 2003 (Maple Tree), NJ 2003, 629, m.nt. MRM, bevestigde de Hoge Raad de onverkorte gelding van het beginsel van formele rechtskracht, ook voor besluiten die met het gemeenschapsrecht conflicteren, zulks overeenkomstig de conclusie van A-G Verkade, die overigens uitvoerig op de uitspraak inzake Dangeville was ingegaan. Zoals mr. Sluysmans ook zelf al in zijn schriftelijke toelichting onder 108 aangeeft, ging het in het (latere) arrest Kühne & Heitz niet om een doorbreking van de formele rechtskracht, maar om een mogelijk (onder nauw omlijnde voorwaarden) op het betrokken bestuursorgaan rustende verplichting tot herziening van een met het gemeenschapsrecht conflicterend (maar zonder zodanige herziening onverkort geldend) besluit. Ik voeg daaraan nog toe dat een afwijzing van het beginsel van formele rechtskracht in zaken met een Europese (communautaire) dimensie ook daarom niet voor de hand ligt, omdat de gemeenschapsrechter ook zelf met de formele rechtskracht verwante noties hanteert18..

Formele rechtskracht betekent intussen allerminst dat het betrokken besluit zich van stonde af aan aan toetsing aan art. 1 EP heeft onttrokken. Formele rechtskracht impliceert mede dat tegen het betrokken besluit een met voldoende waarborgen omklede, bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan, welke rechtsgang niet (of niet met succes) is benut, maar waarin een vermeende strijd met art. 1 EP wel degelijk aan de orde had kunnen worden gesteld.

Ten slotte wijs ik erop dat formele rechtskracht van een besluit verdere discussie over een schending van het (minst genomen aan art. 1 EP verwante) égalité-beginsel niet behoeft uit te sluiten, maar dat in dat verband in elk geval voor de burgerlijke rechter geen taak is weggelegd19..

Onder B bevat het onderdeel twee klachten. In de eerste plaats klaagt [eiseres] dat op het hof een zelfstandige taak rust te beoordelen of de bestuursrechtelijke procedures met betrekking tot planschadevergoeding respectievelijk nadeelcompensatie voor [eiseres] tot een afdoende — in het licht van art. 1 EP toereikende — schadevergoeding (kunnen) leiden en dat het hof zulks heeft miskend.

Deze eerste klacht faalt omdat zij op een onjuiste rechtsopvatting berust. Waar de bestuursrechter (materieel) bevoegd is, ligt het niet op de weg van de burgerlijke rechter erop toe te zien dat de betrokken bestuursrechtelijke rechtsmiddelen tot een in het licht van art. 1 EP toereikend resultaat (kunnen) leiden. Het is dan aan de bestuursrechter zelf aan art. 1 EP te toetsen en die bepaling toe te passen, en uit de betrokken (proces)regelingen voortvloeiende beperkingen die daaraan in de weg kunnen staan, desnodig (op grond van art. 94 Grondwet) buiten toepassing te laten. Nog afgezien van de verplichting van de bestuursrechter tot ambtshalve aanvulling van rechtsgronden (art. 8:69 lid 2 Awb), had — zoals het hof met juistheid en in cassatie onbestreden heeft overwogen — een mogelijke schending van art. 1 EP in de desbetreffende procedures voor de bestuursrechter aan de orde kunnen worden gesteld. Het is niet aan de burgerlijke rechter om de bestuursrechter op een juiste toepassing van art. 1 EP te controleren en diens toepassing van die bepaling zonodig te corrigeren; daartegen verzet zich niet alleen de rechterlijke bevoegdheidsverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter, maar ook het beginsel van ‘res iudicata’, dat mede voor uitspraken van de bestuursrechter geldt. In verband met dit laatste kan nog worden gewezen op de beperkte mogelijkheid van herziening van uitspraken van de bestuursrechter (zie art. 8:88 Awb, dat niet in de mogelijkheid van herziening van een overigens onherroepelijke uitspraak in het geval van gebleken strijd met het EVRM voorziet) en op de rechtspraak van de Hoge Raad die in beginsel uitsluit dat onherroepelijke rechterlijke uitspraken langs de weg van een op onrechtmatige daad gebaseerde vordering (tegen de Staat) opnieuw ter discussie worden gesteld. Dat laatste is slechts toegelaten, indien bij de voorbereiding van de rechterlijke beslissing zo fundamentele rechtsbeginselen zijn veronachtzaamd dat van een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak niet meer kan worden gesproken20..

Het onderdeel klaagt onder B voorts dat het hof heeft miskend dat [eiseres] ook schade heeft geleden die in elk geval niet op grond van bestuursrechtelijke schadeprocedures voor vergoeding in aanmerking komt, omdat zij, waar het mogelijke planschade betreft, is geleden voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Nieuwland of omdat een vergoeding onder de regeling Nadeelcompensatie Betuweroute niet aan de orde is vanwege het niet-onherroepelijk worden van het schadeveroorzakende Tracébesluit. [Eiseres] verwijst in dit verband naar haar stellingen in de memorie van grieven onder 8.2–8.8.

Ook deze tweede klacht kan niet tot cassatie leiden. Ter zake van planschade (zo niet ter zake van alle schade die door — op zichzelf rechtmatig — op de WRO gebaseerd bestuursoptreden is veroorzaakt21.) voorziet art. 49 WRO in een uitputtende en onder toezicht van de bestuursrechter toe te passen regeling; nadeelcompensatie ter zake van besluiten die aan het toezicht van de bestuursrechter zijn onderworpen, wordt door de Hoge Raad inmiddels ook meer in het algemeen tot het exclusieve domein van de bestuursrechter gerekend22.. Waar aanspraken op vergoeding van planschade of op nadeelcompensatie binnen de desbetreffende kaders niet kunnen worden gehonoreerd, impliceert dat niet een hiaat waarin de burgerlijke rechter vervolgens zou kunnen (of zou moeten) voorzien23..

Onder C klaagt het onderdeel dat als het hof — met name — in rov. 3.13 heeft geoordeeld dat de wettelijke vergoedingsregeling van art. 49 WRO een in het licht van de eisen van art. 1 EP voldoende schaderegeling is, ook voor zover bepaalde schade zoals door [eiseres] geleden niet voor vergoeding onder die regeling in aanmerking komt, dit oordeel onjuist is.

Rov. 3.13 is een overweging ten overvloede. In rov. 3.12 heeft het hof met betrekking tot de vermeende schending van art. 1 EP in verband met de toekenning van de voorlopige bestemming spoorwegdoeleinden in het bestemmingsplan reeds beslissend geacht dat [eiseres] die schending bij de bestuursrechter had moeten aanvoeren, dat, nu [eiseres] dat niet heeft gedaan, de betrokken besluiten (tot vaststelling c.q. goedkeuring van het bestemmingsplan) formele rechtskracht hebben verkregen en dat [eiseres] thans (in de onderhavige procedure ten overstaan van de burgerlijke rechter) niet meer met vrucht een beroep op art. 1 EP kan doen. Daaraan heeft het hof in rov. 3.13 ten overvloede (zie rov. 3.13, eerste volzin: ‘ook overigens’) toegevoegd het verwijt dat niet in een adequate schadeloosstelling is voorzien, prematuur en niet op voorhand gegrond te achten. Bij die stand van zaken mist [eiseres] belang bij haar klacht, hetgeen temeer geldt nu het überhaupt niet aan de burgerlijke rechter is de toereikendheid van de betrokken bestuursrechtelijke schaderegelingen in het licht van art. 1 EP te beoordelen.

Onder D bouwt het onderdeel met een (nog meer) op de specifieke situatie van [eiseres] toegespitste klacht op het onderdeel onder C voort.

Ook de klacht onder D kan om de hiervóór (onder 4.35) bedoelde redenen niet tot cassatie leiden.

De conclusie strekt tot verwerping.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal