CBb, 10-05-2016, nr. 14/623, 14/624 en 15/469

Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 31 juli 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:6522). Het hoger beroep van appellant sub 1 staat geregistreerd onder 14/623, dat van appellante sub 2 onder 14/624, en van appellanten sub 3 tot en met sub 13 onder 15/469.

DNB heeft een reactie gegeven op de hogerberoepsgronden van appellanten.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 februari 2016, alwaar de zaken gevoegd zijn behandeld. Appellant sub 1 is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De andere appellanten en DNB hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Op grond van de gedingstukken gaat het College uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Bij brief van 18 januari 2013 heeft DNB SNS Bank N.V. (SNS Bank) laten weten op grond van de uitkomsten van het Supervisory Review and Evaluation Process (SREP) 2012 voornemens te zijn de bank een maatregel op te leggen ex artikel 3:111a, tweede lid, van de Wet op het financieel toezicht (Wft).

Bij brief van 24 januari 2013 heeft DNB de minister van Financiën (minister) bericht voornemens te zijn SNS Bank genoemde maatregel op te leggen. Indien SNS Bank niet binnen de gestelde termijn aan de maatregel voldoet, is het niet langer verantwoord dat zij het bankbedrijf uitoefent. Omdat SNS Bank een systeemrelevante instelling is adviseert DNB de minister voorbereidingen te treffen om direct na het verstrijken van de termijn, voor zover aan de orde, gebruik te maken van zijn bevoegdheden van deel 6 van de Wft.

Bij besluit van 27 januari 2013 (het SREP-besluit) heeft DNB aan SNS Bank de maatregel opgelegd om uiterlijk 31 januari 2013 om 18.00 uur haar kernkapitaal met minimaal € 1,84 miljard te hebben aangevuld, althans een finale oplossing te presenteren die naar het oordeel van DNB een voldoende mate van zekerheid van slagen heeft, waarbij ten minste is vereist dat alle daarbij betrokken partijen zich aantoonbaar aan de gepresenteerde oplossing hebben gecommitteerd, en welke op korte termijn daadwerkelijk leidt tot aanvulling van het genoemde kapitaaltekort.

SNS Bank heeft niet aan de haar opgelegde maatregel voldaan.

Bij besluit van 1 februari 2013 heeft de minister een besluit tot onteigening van effecten en vermogensbestanddelen van de naamloze vennootschap SNS REAAL N.V. (hierna: SNS REAAL) en SNS Bank en tot het treffen van onmiddellijke voorzieningen bij SNS REAAL (het onteigeningsbesluit) genomen. Tegen dit besluit hebben (onder meer) appellanten beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).

Op 25 februari 2013 heeft de Afdeling uitspraak gedaan in de tegen het onteigeningsbesluit ingestelde beroepen (ECLI:NL:RVS:2013:BZ2265). Zij heeft de beroepen gegrond verklaard voor zover deze zich richtten tegen de “onteigening van alle verplichtingen en aansprakelijkheden van SNS REAAL N.V. of SNS Bank N.V., als vermeld in artikel 1, tweede lid, onderdeel b, van dat besluit” en het besluit in zoverre vernietigd. Zij heeft de beroepen voor het overige ongegrond verklaard.

Op 26 februari 2013, 28 februari 2013, 6 maart 2013 en 8 maart 2013 hebben respectievelijk appellanten 9, 10, 12 en 13, appellant sub 1, appellanten 5, 6, 7, 8 en 11 en appellanten sub 2 en sub 4 tegen het SREP-besluit bezwaar gemaakt.

Bij verzoekschrift van 4 maart 2013 heeft de minister de ondernemingskamer van het gerechtshof te Amsterdam verzocht de schadeloosstelling voor de rechthebbenden ten aanzien van de bij het onteigeningsbesluit onteigende effecten en vermogensbestanddelen van SNS REAAL en SNS Bank vast te stellen.

Op 11 juli 2013 heeft de ondernemingskamer ten aanzien van het verzoek om schadeloosstelling een beschikking gegeven (ECLI:NL:GHAMS:2013:1966). Tegen deze beschikking is beroep in cassatie ingesteld.

Bij brief van 22 juli 2013 hebben SNS REAAL en SNS Bank hun bezwaar tegen het SREP-besluit ingetrokken.

Bij besluiten van 9 augustus 2013, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft DNB de bezwaren van appellant sub 1, appellante sub 2 en appellanten sub 4 tot en met sub 13 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat zij niet zijn aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Bij conclusie van 10 oktober 2014 (ECLI:NL:PHR:2014:1825) heeft de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad geconcludeerd tot vernietiging van de beschikking van de ondernemingskamer.

Bij arrest van 20 maart 2015 (ECLI:NL:HR:2015:661) heeft de Hoge Raad genoemde beschikking vernietigd en het geding terugverwezen naar de ondernemingskamer.

De rechtbank heeft het beroep van appellante sub 3 niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het SREP-besluit en niet is gebleken dat het haar redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen bezwaar heeft gemaakt.

De rechtbank heeft het beroep van de overige appellanten ongegrond verklaard en daartoe, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.

Appellanten hebben geen rechtstreeks betrokken belang bij het SREP-besluit. Het SREP-besluit is gericht aan en heeft uitsluitend betrekking op SNS Bank. Het besluit brengt geen verplichtingen voor anderen dan deze bank met zich. De nadelige gevolgen die appellanten ondervinden – het zonder waarde worden van hun effecten en andere vermogensbestanddelen – zijn een gevolg van het onteigeningsbesluit van de minister. Niet van belang is dat appellanten door de Afdeling in de onteigeningsprocedure wel als belanghebbende zijn aangemerkt en dat de Afdeling bij haar beoordeling van het onteigeningsbesluit is uitgegaan van het gegeven dat DNB op 27 januari 2013 het SREP-besluit heeft genomen. Appellanten kunnen een eventueel recht op schadeloosstelling geldend maken in de op dit moment bij de ondernemingskamer aanhangige procedure. Houders van achtergestelde obligaties en onderhandse leningen hebben op grond van hun privaatrechtelijke rechtsverhouding met SNS Bank slechts een van SNS Bank afgeleid (financieel) belang. Het belang van appellanten is verder niet volledig tegengesteld aan de belangen van SNS Bank, zodat zij reeds hierom geen eigen belang hebben. Appellanten worden niet door het SREP-besluit getroffen in aan artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 6 van het EVRM ontleende fundamentele rechten. Appellanten worden immers in hun eigendomsrecht niet getroffen door het SREP-besluit, maar door het onteigeningsbesluit. Van schending van het recht op een effectieve toegang tot de rechter is geen sprake, omdat appellanten in hun beroep tegen het onteigeningsbesluit door de Afdeling zijn ontvangen en de toegang tot de burgerlijke rechter blijft bestaan.

Ten aanzien van appellante sub 3

3. Het College stelt vast dat in de hogerberoepsgronden van appellanten sub 3 tot en met sub 14 niet wordt bestreden dat appellante sub 3 geen bezwaar heeft gemaakt tegen het SREP-besluit en dat niet is gesteld noch is gebleken dat het niet maken van bezwaar haar redelijkerwijs niet kan worden verweten. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht haar beroep niet-ontvankelijk verklaard. In zoverre komt de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking.

Ten aanzien van de overige appellanten

4. Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet rechtstreeks in hun belangen zijn geraakt door het SREP-besluit. Daartoe voeren zij het volgende aan. Dat zij in een privaatrechtelijke verhouding met SNS Bank staan, betekent niet dat zij uitsluitend een afgeleid belang hebben. Hun belang bij het SREP-besluit is tegengesteld aan dat van SNS Bank. Het versterken van eigen vermogen kan weliswaar in het belang zijn van SNS Bank, maar betekende voor appellanten een verwatering van hun belang in SNS Bank, respectievelijk SNS REAAL. Indien het SREP-besluit bekend zou zijn gemaakt dan had dat hen direct in hun vermogenspositie geraakt. Voorts heeft SNS Bank haar bezwaar tegen het SREP-besluit ingetrokken. Nu SNS Bank en SNS REAAL niet meer in staat zijn om rechtsmiddelen in te stellen tegen het SREP-besluit, kunnen zij evenmin in rechte schadevergoeding van DNB vorderen. DNB wist dat SNS Bank niet kon voldoen aan de opdracht om binnen vier dagen bijna € 2 miljard aan extra eigen vermogen op te halen. DNB heeft aldus bewust aangestuurd op een onteigening. De motivering van het onteigeningsbesluit is vrijwel integraal overgenomen uit het SREP-besluit. Het SREP-besluit en het onteigeningsbesluit moeten daarom als één besluit worden gezien. Nu appellanten belanghebbende zijn bij het onteigeningsbesluit, zijn zij dat ook bij het SREP-besluit. Een andere uitleg zou tot ongewenst gevolg hebben dat een deel van de (achterliggende) besluitvorming die heeft geleid tot de onteigening niet aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd door degenen die daardoor het meest zijn getroffen.

Het College overweegt als volgt.

Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

Ingevolge het eerste lid van artikel 1:2 van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dat artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb dient volgens vaste jurisprudentie sprake te zijn van een objectief bepaalbaar, eigen, persoonlijk en voldoende actueel belang, dat rechtstreeks bij het besluit is betrokken.

Ingevolge artikel 3:111a, tweede lid van de Wft schrijft DNB, indien zij op grond van de evaluatie, bedoeld in artikel 3:18a, van oordeel is dat de strategieën, procedures en maatregelen ingevolge artikel 3:17, de liquiditeit of het toetsingsvermogen van die financiële onderneming niet een beheerste en duurzame dekking van haar risico’s waarborgen, aan de bank of beleggingsonderneming een hogere liquiditeit of een hoger toetsingsvermogen voor indien andere maatregelen er redelijkerwijs niet toe kunnen leiden dat binnen een redelijke termijn wordt voldaan aan het ingevolge artikel 3:17 bepaalde.

Mede gelet op het verhandelde ter zitting bij het College is komen vast te staan dat appellant sub 1 en appellanten sub 4 tot en met sub 14 houders zijn van aandelen in SNS REAAL en/of achtergestelde obligaties in SNS Bank en dat appellante sub 2 de collectieve belangen van houders in achtergestelde obligaties in SNS Bank behartigt.

Het SREP-besluit betreft een door DNB aan SNS Bank opgelegde verplichting om haar kernkapitaal aan te vullen. Het College houdt het ervoor dat een eventuele waardevermindering van de effecten een belang van appellanten betreft dat uitsluitend voortvloeit uit de contractuele relatie die berust op hun hoedanigheid als houder van aandelen en/of achtergestelde obligaties van SNS REAAL en/of SNS Bank. Dat geldt evenzeer voor de beslissing van SNS REAAL en SNS Bank om hun bezwaren tegen het SREP-besluit in te trekken en te berusten in de (destijds) aan SNS Bank opgelegde verplichting om haar kernkapitaal aan te vullen. Appellanten hebben geen eigen, aan SNS Bank tegengesteld belang, maar een afgeleid belang bij het SREP-besluit. De door appellanten gemaakte vergelijking met civiele rechtspraak waarin volgens hen wordt aangenomen dat een aandeelhouder van een vennootschap ontvankelijk is in een vordering tegen een derde tot vergoeding van het koersverlies op zijn aandelen dat (mede) is ontstaan doordat deze derde de vennootschap schade heeft toegebracht, indien de vennootschap zelf niet (meer) in staat is om schadevergoeding van de derde te vorderen, stuit af op het hier van toepassing zijnde artikel 1:2 van de Awb.

Het betoog van appellanten faalt in zoverre.

Het betoog van appellanten dat zij een rechtstreeks belang hebben bij het SREP-besluit, omdat dit besluit en het onteigeningsbesluit als één besluit moeten worden aangemerkt en appellanten in de onteigeningsprocedure wel als belanghebbende zijn aangemerkt, faalt eveneens. Vast staat dat het SREP-besluit enkel berust op artikel 3:111a, tweede lid, in samenhang met de artikelen 3:17 en 3:18a van de Wft en de artikelen 24a en 25a van het Besluit prudentiële regels Wft. Uit deze bepalingen volgt niet dat een dergelijk besluit van DNB ertoe strekt een maatregel te zijn ter voorbereiding van een onteigeningsbesluit. Het onteigeningsbesluit heeft de minister zelfstandig en onder eigen verantwoordelijkheid genomen. Gelet op het voorgaande kan naar het oordeel van het College het SREP-besluit feitelijk noch rechtens worden beschouwd als samenvallend met, dan wel deel uitmakend van, het onteigeningsbesluit. Het onteigeningsbesluit heeft de onteigening van de effecten bewerkstelligd. Dat in de onteigeningsprocedure een beoordeling van de rechtmatigheid van het SREP-besluit niet aan de orde is (geweest) en de Afdeling in deze procedure appellanten wel als belanghebbende heeft aangemerkt, maakt het voorgaande niet anders. Voor de onteigening van de effecten en vermogensbestanddelen kon aan SNS REAAL en SNS Bank om schadeloosstelling worden verzocht.

Het ter zitting bij het College gedane beroep op de uitspraak van het College van 12 september 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:348) kan appellanten niet baten. In die uitspraak heeft het College overwogen dat een aandeelhouder rechtstreeks bij het besluit tot goedkeuring van een openbaar bod is betrokken vanwege de gevolgen die een openbaar bod op effecten heeft of kan hebben. Het openbaar bod op alle aandelen kon directe gevolgen hebben voor de koers van die aandelen waarmee het openbare bod rechtstreeks het vermogen van de aandeelhouders raakte, en bovendien werd de aandeelhouder door het openbaar bod in de positie geplaatst dat de bieder de aandeelhouder kon dwingen tot overdracht van aandelen. Een dergelijke situatie doet zich hier niet voor.

Appellant sub 1 voert (verder) aan dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn bijzondere positie. Appellant stelt het project ‘The Breeding Swan – EUROPOLIS – TCS Fund (300 miljard euro)” (het project) te hebben geïnitieerd. Volgens hem is er nog geen politiek besluit genomen om dit initiatief, dat reeds vanaf december 2010 bekend is bij DNB, het Ministerie van Financiën, de minister-president, het kabinet en bij het Nederlandse en Europese parlement, niet te implementeren, terwijl die implementatie wel reeds voor het SREP-besluit en het onteigeningsbesluit ingezet had kunnen worden. Dienaangaande overweegt het College als volgt.

Het College stelt vast dat appellant betoogt dat zijn project reeds (in wetgeving) had kunnen zijn geïmplementeerd en dat daarmee had kunnen worden voorkomen dat DNB het SREP-besluit had genomen. Nu echter gesteld noch gebleken is dat het SREP-besluit de belangen van appellant in genoemde hoedanigheid treft, heeft ook hij geen rechtstreeks belang als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb.

Appellanten stellen dat deze zaak een zeer uitzonderlijke situatie betreft, zonder precedent en met voor hen zeer ingrijpende gevolgen. Deze omstandigheden nopen volgens appellanten, te meer nu de civielrechtelijke weg tekortschiet, op grond van de artikelen 6 en 13 van het EVRM tot een ruime bestuursrechtelijke rechtsbescherming.

Het College vat dit betoog van appellanten op als een betoog voor een doorbreking dan wel een ruimere uitleg van het begrip belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. Het College ziet hiervoor geen grond. De begrenzing ten aanzien van wie bezwaar en beroep tegen een besluit kan instellen is in dit geval gelegen in de contractuele relatie die de bezwaarmakers hebben met degene tot wie het desbetreffende besluit is gericht. Als houders van aandelen en achtergestelde obligaties hebben bezwaarmakers aanvaard dat de waarde van een verworven effect afhankelijk is van ontwikkelingen in de markt, die onder meer kunnen worden beïnvloed door beslissingen van bestuursorganen en/of het bestuur van de desbetreffende onderneming. (Vermeende) onwelgevallige beslissingen van bestuursorganen zijn aldus te beschouwen als een verwezenlijking van dit door een effectenhouder aanvaarde risico. Zoals volgt uit de zinsnede “degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken” in artikel 1:2 van de Awb kan dit slechts anders zijn indien die beslissingen directe gevolgen hebben of kunnen hebben voor de waarde van effecten. Aangezien het SREP-besluit slechts indirecte gevolgen heeft of kan hebben voor effectenhouders als appellanten, dienen die gevolgen voor hun rekening en risico te komen.

Het door appellanten ter zitting ingeroepen artikel 3:4 van de Awb komt pas aan de orde na de (voor)vraag wie bezwaar en beroep kan instellen en biedt dan ook geen grondslag voor een doorbreking dan wel ruimere uitleg van het bepaalde in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Voorts wijst het College erop dat appellanten in het kader van een verzoek om schadevergoeding de (vermeende) onrechtmatigheid van het SREP-besluit en/of de genoemde intrekking van SNS REAAL en SNS Bank van hun bezwaar aan de orde kunnen stellen bij de burgerlijke rechter. In het licht van het voorgaande valt niet in te zien dat de door appellanten ingeroepen artikelen 6 en 13 van het EVRM dwingen tot een ruimere uitleg van het wettelijk begrip belanghebbende.

8. Het College komt tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat appellanten geen rechtstreeks belang hebben bij het SREP-besluit en dat zij om die reden niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Ook in zoverre komt de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking.

9. Gelet op al het voorgaande komt het College tot de slotsom dat het hoger beroep ongegrond is.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. J.A.M. van den Berk en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. S.D.M. Michael, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 mei 2016.

W.E. Doolaard S.D.M. Michael