CBb, 21-09-2017, nr. 15/293, 15/737, 17/419

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 15/293, 15/737, 17/419

14913

uitspraak van 21 september 2017 van de meervoudige kamer in de zaken tussen

Uber International B.V. (Uber International) te Amsterdam,

Uber B.V. (Uber) te Amsterdam, gezamenlijk ook appellanten

(gemachtigde: mr. A.A. Kleinhout)

en

de minister van Infrastructuur en Milieu (de minister),

de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (de staatssecretaris), verweerders

(gemachtigde: mr. R.W. Veldhuis).

Procesverloop

Bij besluit van 11 november 2014 (last I) heeft de minister aan Uber International een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000).

Bij besluit van 12 januari 2015 (invorderingsbesluit I) heeft de minister van Uber International wegens overtreding van last I een verbeurde dwangsom ingevorderd.

Bij besluit van 5 maart 2015 (bestreden besluit I) heeft de staatssecretaris het door Uber International tegen last I en invorderingsbesluit I gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en die besluiten gehandhaafd. Uber International heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.

Bij besluit van 3 april 2015 (invorderingsbesluit II) heeft de minister van Uber wegens overtreding van last I verbeurde dwangsommen ingevorderd.

Bij besluit van 30 april 2015 (last II) heeft de minister aan Uber een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000.

Bij besluit van 11 augustus 2015 (bestreden besluit II) heeft de staatssecretaris het door Uber tegen last II gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. Uber heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

Bij besluiten van 22 oktober 2015 (invorderingsbesluit III), 17 november 2015 (invorderingsbesluit IV) en 30 november 2016 (invorderingsbesluit V) heeft de minister van Uber wegens overtreding van last II verbeurde dwangsommen ingevorderd.

Op 31 januari 2017 is een aanvullend beroepschrift ingediend. Verweerders hebben verweerschriften en nadere stukken ingediend.

Het College heeft met een brief van 21 april 2017 partijen om nadere informatie verzocht. Appellanten hebben daarop gereageerd met een brief van 26 april 2017, verweerders met een brief van 28 april 2017.

Verweerders hebben op 1 mei 2017 nadere stukken ingediend, waaronder processen-verbaal van opsporingsambtenaren in twee versies, te weten een versie waarin namen onleesbaar zijn gemaakt en - met een beroep op 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - een volledig leesbare versie. Het College heeft bij beslissing van 8 mei 2017 geoordeeld dat beperkte kennisname van de volledige versie van die stukken is gerechtvaardigd voor zover het gaat om de tot de persoon te herleiden gegevens van de personen jegens wie proces-verbaal is opgemaakt, maar niet is gerechtvaardigd voor zover daarin de namen van de verbalisanten zijn vermeld. Verweerders hebben de betreffende stukken opnieuw ingezonden in een versie die in overeenstemming is met voormelde beslissing. Appellanten hebben het College toestemming verleend om mede op grond van die stukken uitspraak te doen.

Appellanten hebben het College verzocht om uitstel van de zitting totdat het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) in de zaak C-434/15 zal hebben beslist op de door de Juzgado Mercantil No 3 de Barcelona gestelde prejudiciële vragen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2017. De beroepen zijn, mede op verzoek van appellanten, gevoegd behandeld. De gemachtigden van partijen zijn verschenen. Verder is namens appellanten nog verschenen A.S. Ramrasasing. Namens verweerders zijn verder nog verschenen G.A. Dictus,

mr. C.J. Kuiper, C. Rond, mr. R.P.H. Rozenbrand en S. Oosterhof.

Overwegingen

Uitstelverzoek

1.1.

Het College acht, anders dan appellanten, de vragen die door de Spaanse rechter aan het Hof van Justitie zijn gesteld voor de beoordeling van deze zaak niet van belang. Zie voor een meer uitgebreide overweging hierna onder 5.7. Het College ziet daarin dan ook geen reden tot uitstel van de zitting, dan wel de schorsing of heropening van het onderzoek, waarom appellanten voorafgaand aan, respectievelijk tijdens, de zitting hebben verzocht.

Verzoek om voorlopige voorziening

1.2.

Op 14 november 2014 heeft Uber International, hangende het bezwaar tegen last I, de voorzieningenrechter van het College (voorzieningenrechter) verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft het verzoek afgewezen bij uitspraak van 8 december 2014, ECLI:NL:CBB:2014:450.

De besluiten

2.1

Last I richt zich tot Uber International. De aanleiding tot het opleggen van de last is dat opsporingsambtenaren op 6 november 2014 hebben geconstateerd dat vier chauffeurs via de Uber applicatie (app) in het kader van UberPOP (UberPOP-chauffeurs) taxivervoer hebben verricht zonder dat zij toen beschikten over een taxivergunning, ook wel ondernemingsvergunning genoemd, als bedoeld in artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. Zij hebben daarmee het in die bepaling vervatte verbod tot het verrichten van taxivervoer zonder vergunning overtreden. Uber International is als medepleger van deze overtredingen aangemerkt. De last heeft tot doel herhaling van deze overtredingen te voorkomen. Last I houdt blijkens de tekst in dat Uber International zich dient te onthouden van overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. Het College leest deze last in de zin dat Uber International zich dient te onthouden van overtreding van 76, eerste lid, van de Wp2000 middels het aanbieden van de dienst UberPOP en dat verweerders van appellanten verwachten dat zij in Nederland UberPOP niet meer aanbieden, dan wel niet meer samenwerken met particuliere chauffeurs zonder taxivergunning. Het College vindt voor deze lezing steun in de brief van verweerders aan appellanten van 29 september 2014 inzake het voornemen om last I op te leggen, die zich op bladzijde 2 onder het kopje overtreding geheel concentreert op vervoer door chauffeurs die niet over een taxivergunning beschikken. De dwangsom bedraagt € 10.000,- per overtreding met een maximum van € 100.000,-. De last heeft een looptijd van twee jaar.

2.2.

Invorderingsbesluit I richt zich tot Uber International en is genomen vanwege een overtreding door Uber International van last I op 17 december 2014. Op die datum heeft een UberPOP-chauffeur taxivervoer verricht zonder vergunning. Uber International is als medepleger van deze overtreding aangemerkt. Met dit besluit is een verbeurde dwangsom van € 10.000,- ingevorderd.

2.3.

Bestreden besluit I richt zich tot Uber International en omvat de beslissing op het bezwaar tegen last I en tegen invorderingsbesluit I. Het bezwaar is ongegrond verklaard.

2.4.

Invorderingsbesluit II richt zicht tot Uber en is genomen vanwege overtreding door Uber van last I in het tijdvak van 13 februari 2015 tot en met 1 maart 2015. In die periode hebben negen UberPOP-chauffeurs taxivervoer verricht zonder vergunning. Uber is als medepleger van deze overtredingen aangemerkt. Met dit besluit zijn verbeurde dwangsommen van in totaal € 90.000,- ingevorderd.

2.5.1.

Last II richt zich tot Uber. De aanleiding tot het opleggen van de last is dat er sinds het opleggen van last I zoveel overtredingen door appellanten zijn begaan dat er dwangsommen zijn verbeurd tot het maximum van € 100.000,-. Ook daarna zijn er nog elf overtredingen door Uber begaan, als blijkt uit processen-verbaal inzake het verrichten van taxivervoer zonder vergunning door UberPOP-chauffeurs. Last II houdt blijkens de tekst in dat Uber zich dient te onthouden van overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. Last II bevat een verwijzing naar UberPOP: "Gelet op het feit, dat Uber het werkgebied voor (..) UberPOP sinds het opleggen van de last onder dwangsom heeft uitgebreid en de hoogte en het maximum van de dwangsom Uber niet voldoende prikkel hebben gegeven om te stoppen met het overtreden van artikel 76, lid 1, Wp2000 leg ik wederom een last onder dwangsom aan Uber op." Last II is een vervolg op last I en daarom komt naar het oordeel van het College bij de uitleg van last II mede betekenis toe aan die van last I. Last II houdt naar het oordeel van het College in dat verweerders van Uber verwachten dat zij in Nederland UberPOP niet meer aanbiedt, dan wel niet meer samenwerkt met particuliere chauffeurs zonder taxivergunning. De dwangsom bedraagt € 50.000,- per overtreding met een maximum van € 1.000.000,-. De last heeft een looptijd van twee jaar.

2.5.2.

Bestreden besluit II richt zich tot Uber en omvat de beslissing op het bezwaar tegen last II. Het bezwaar is ongegrond verklaard.

2.6.

Invorderingsbesluiten III tot en met V richten zicht tot Uber en zien op overtreding door Uber van last II.

2.6.1.

Invorderingsbesluit III betreft overtredingen in de periode van 13 mei tot en met 1 september 2015. In die periode hebben zes UberPOP-chauffeurs taxivervoer verricht zonder vergunning. Uber is als medepleger van deze overtredingen aangemerkt. De verbeurde dwangsom bedraagt € 300.000,-.

2.6.2.

Invorderingsbesluit IV betreft een overtreding op 8 oktober 2015. Op die datum heeft een UberPOP-chauffeur taxivervoer verricht zonder vergunning. Uber is als medepleger van deze overtreding aangemerkt. De verbeurde dwangsom bedraagt € 50.000,-.

2.6.3.

Invorderingsbesluit V betreft dertien overtredingen in het tijdvak van 1 september 2015 tot en met 31 maart 2016. In die periode zijn 23 chauffeurs aangehouden wegens het verrichten van taxivervoer zonder de vereiste vergunning. Dit vervoer heeft plaatsgevonden met gebruikmaking van de Uber app in het kader van UberX. Volgens verweerders hebben de chauffeurs artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 overtreden doordat zij voor eigen rekening en risico taxivervoer hebben verricht met een niet aan hen maar aan de Premium Business Drivers B.V. verleende vergunning. Volgens verweerders heeft Uber de chauffeurs op het idee gebracht en de gelegenheid geboden om de vergunning via een illegale pachtconstructie te verkrijgen en is zij daardoor medepleger van deze overtredingen. De ingevorderde dwangsom bedraagt in totaal € 650.000,-.

Omvang van het geding

3.1.

Het beroep van Uber International tegen bestreden besluit I heeft betrekking op last I en invorderingsbesluit I. Het beroep van Uber tegen bestreden besluit II heeft betrekking op last II. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft een beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Onder belanghebbende wordt hier naar het oordeel van het College verstaan de belanghebbende tot wie zowel de last onder dwangsom als het invorderingsbesluit is gericht. Gelet hierop heeft het beroep van Uber tegen last II van rechtswege mede betrekking op de tot Uber gerichte invorderingsbesluiten III tot en met V en liggen deze besluiten ter beoordeling door het College voor.

3.2.

Met betrekking tot de vraag of invorderingsbesluit II ter beoordeling door het College voorligt overweegt het College als volgt. Invorderingsbesluit II richt zich tot Uber en strekt tot invordering van dwangsommen die met last I zijn opgelegd aan Uber International.

3.2.1.

Het College volgt verweerders niet in hun betoog dat de tenaamstelling van last I berust op een kennelijke misslag. Verweerders hebben er naar eigen zeggen immers doelbewust voor gekozen om last I aan Uber International en om last II aan Uber te richten. Zij hebben daartoe aangevoerd dat in de algemene voorwaarden ten tijde van last I werd verwezen naar Uber International als contractspartner voor UberPOP en ten tijde van last II naar Uber. Gelet hierop is van een kennelijke misslag geen sprake. Verweerders beroepen zich al daarom in dit verband vergeefs op de uitspraken van het College van 8 augustus 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:248) en 5 september 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:275) waarin wel sprake was van een (overigens in bezwaar herstelde) kennelijke misslag in de tenaamstelling van de besluiten. Het College voegt aan het vorenstaande nog toe dat, gelet op voormelde informatie in de algemene voorwaarden van appellanten, als gesteld door verweerders en niet betwist door appellanten, beide lasten tot de juiste rechtspersoon zijn gericht. Het College volgt appellanten daarom niet in hun beroepsgrond dat beide lasten tot dezelfde rechtspersoon hadden moeten zijn gericht.

3.2.2.

Het College volgt appellanten evenmin in hun betoog dat het beroep van Uber International tegen last I op de voet van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb moet worden aangemerkt als een beroep van Uber tegen invorderingsbesluit II of als een beroep van Uber International tegen invorderingsbesluit II. Daarvoor biedt deze bepaling naar het oordeel van het College geen ruimte. Het College betrekt hierbij dat Uber International geen belanghebbende is, als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb, bij invorderingsbesluit II, aangezien dit besluit tot een te onderscheiden rechtspersoon is gericht.

3.2.3.

Appellanten hebben het College ter zitting verzocht invorderingsbesluit II inhoudelijk te beoordelen aan de hand van de daartegen door Uber International aangevoerde gronden. Nu Uber, blijkens het aanvullend beroepschrift van Uber International van 12 juni 2015, op 10 juni 2015 bezwaar heeft gemaakt tegen invorderingsbesluit II, en daarbij geen rechtstreeks beroep is ingesteld als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb, is er thans geen beroep tegen dat besluit bij het College aanhangig en kan het College niet aan dit verzoek voldoen. Verweerders zullen eerst op het bezwaar moeten beslissen voordat tegen het betreffende besluit op bezwaar beroep bij het College kan worden ingesteld.

3.3.

De conclusie is dat in deze gedingen beroepen tegen de lasten I en II en de invorderingsbesluiten I en III tot en met V ter beoordeling door het College voorliggen. Invorderingsbesluit II valt buiten de omvang van deze gedingen. Wat partijen daarover hebben aangevoerd, behoeft derhalve geen verdere bespreking.

De feiten

4.1.

Over de volgende feiten zijn partijen het eens en het College gaat van de juistheid van die feiten uit.

4.2

Appellanten hebben hun statutaire zetel in Amsterdam. Uber International is de enig aandeelhouder van Uber. De activiteiten van Uber International zijn in het handelsregister omschreven als: ‘het direct of indirect houden van aandelen van tot een concern behorende rechtspersonen en het op grond daarvan voeren van beheer en beleid over dit concern of een deel daarvan’. De activiteiten van Uber zijn, voor zover thans van belang, omschreven als: ‘overige dienstverlenende activiteiten op het gebied van informatietechnologie’ en ‘het faciliteren en aangaan van contracten voor on-demand diensten’. Enig aandeelhouder van Uber International is Uber International C.V. met een bezoekadres in Bermuda.

4.3

Appellanten maken deel uit van een internationaal concern dat technologie ontwikkelt en aanbiedt die vraag een aanbod op mobiliteitsgebied bijeen brengt. Een app brengt consumenten in contact met door het bedrijf geselecteerde taxivervoerders. Deze diensten worden sinds 2012 in Nederland aangeboden, waaronder UberLUX, voor vervoer per limousine, UberBlack voor vervoer per luxe auto, UberPOP (sinds juli 2014) voor vervoer door particulieren met hun eigen auto en UberX (sinds september 2015) voor vervoer per taxi. Appellanten zijn in november 2015 gestopt met de dienst UberPOP. De diensten UberBlack, UberLUX en UberX zijn beschikbaar gebleven.

4.4.

Met betrekking tot UberPOP geldt het volgende.

4.4.1.

In het kader van UberPOP wordt gebruik gemaakt van een door appellanten verstrekte app waarmee chauffeurs en klanten met elkaar in contact kunnen komen. De chauffeurs die als UberPOP-chauffeur gaan rijden, sluiten daartoe eerst met appellanten een overeenkomst en krijgen een iPhone in bruikleen waarmee bestelde ritten geaccepteerd kunnen worden. Via de app, waarbij gebruik wordt gemaakt van GPS-gegevens, worden chauffeur en klant bij elkaar gebracht en wordt de ritprijs berekend. Klanten van UberPOP moeten de app downloaden en zich eenmalig bij appellanten aanmelden met hun creditkaartgegevens. Zij worden op hun aanvraag via de app gekoppeld aan de dichtstbijzijnde UberPOP-chauffeur. Naam, foto en beoordeling van de chauffeur en het model en kenteken van zijn auto worden dan zichtbaar voor de klant. Na iedere rit wordt de klant gevraagd zijn ervaring te beoordelen met een score van één tot vijf sterren. Bij een score van drie sterren of minder wordt aan de klant gevraagd hoe de gebruikerservaring verbeterd kan worden. In alle gevallen kan de klant opmerkingen toevoegen aan de beoordeling. De beoordelingen worden anoniem gedeeld met de chauffeurs. Het ratingsysteem biedt de mogelijkheid om de chauffeurs te evalueren, de kwaliteit van het aanbod te waarborgen en de dienstverlening te verbeteren. Bij aankomst op de bestemming wordt de ritprijs afgeschreven van de creditkaart van de gebruiker. De chauffeur ontvangt, als overeengekomen met appellanten, 80% van de ritprijs. De rest van het bedrag ontvangen appellanten. De klant ontvangt van appellanten een factuur.

4.4.2.

Met betrekking tot de bijdrage van appellanten aan UberPOP geldt het volgende. Appellanten geven een advies over het in rekening te brengen tarief. In de praktijk wordt de ritprijs vrijwel steeds op basis van dat adviestarief berekend en afgerekend. Appellanten registreren pieken in de vraag naar taxivervoer en geven chauffeurs informatie over die pieken, zodat zij zich tijdelijk naar de betrokken regio kunnen verplaatsen. Appellanten selecteren de particuliere chauffeurs en keuren hun auto's volgens door hen vastgestelde criteria als hierna kort vermeld. Chauffeurs moeten minimaal 21 jaar oud zijn en beschikken over meer dan één jaar rijervaring. De aanmeldingsprocedure bestaat uit een online training, een interview, controle en documentatie van het rijbewijs, paspoort en een verklaring omtrent gedrag. Chauffeurs moeten in het bezit zijn van een vierdeurs auto, niet ouder dan tien jaar, met een geldige APK en een geldige autoverzekering. Alle voertuigen worden geïnspecteerd. Het kentekenbewijs en het verzekeringsbewijs worden gecontroleerd en gedocumenteerd. Alleen gekeurde en veilige voertuigen worden toegelaten tot het UberPOP platform. De ritten die via de app worden besteld, zijn gedekt door een commerciële autoverzekering en een, de wettelijke eigen autoverzekering van de chauffeur aanvullende, commerciële auto aansprakelijkheidsverzekering.

4.4.3.

Met betrekking tot de in last I, last II en invorderingsbesluiten I, III en IV vermelde gedragingen van de in die besluiten genoemde of bedoelde individuele UberPOP-chauffeurs geldt het volgende. Uit de zich in het dossier bevindende processen-verbaal blijkt dat de in die besluiten genoemde chauffeurs op de in de besluiten genoemde datum en plaats personenvervoer per auto tegen betaling hebben verricht zonder dat zij toen over een vergunning beschikten als bedoeld in artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. Dit vervoer heeft plaatsgevonden met gebruikmaking van de Uber app in het kader van UberPOP. Dit is door appellanten niet betwist. Gelet hierop gaat het College er in deze gedingen van uit dat voormelde besluiten in zoverre op een juiste feitelijke grondslag berusten.

4.5.

Met betrekking tot invorderingsbesluit V, dat ziet op activiteiten in het kader van UberX, geldt het volgende. In het kader van UberX wordt eveneens gebruik gemaakt van een door appellanten verstrekte app waarmee chauffeurs en klanten met elkaar in contact kunnen komen. De chauffeurs die als UberX-chauffeur willen gaan rijden, moeten van appellanten beschikken over een vergunning als bedoeld in artikel 76, eerste lid, van de Wp2000, een chauffeurspas en een auto die voldoet aan de eisen die in Nederland aan een taxi worden gesteld.