3.2.8 Het omgevingsplan en de omgevingsvergunning voor bouwwerken

De regels voor technische bouwkwaliteit zijn landelijk uniform in het Besluit bouwwerken leefomgeving opgenomen. In dat besluit zullen bij Invoeringsbesluit Omgevingswet ook de technische bouwactiviteiten worden aangewezen waarvoor, met het oog op een preventieve toets aan die regels, een omgevingsvergunning nodig is. Alleen voor bouwwerken met een zwaarder risicoprofiel zal nog een omgevingsvergunning nodig zijn. Gedacht kan worden aan bouwwerken met verschillende bouwlagen en verdiepingsvloeren, verbouwingen met wijzigingen in de brandcompartimentering of bouwwerken met een hoogte van meer dan vijf meter. Daarmee komt een eind aan de vreemde situatie waarin bijvoorbeeld een dakkapel aan de voorkant van een woning, die vergunningplichtig is wegens de ruimtelijke effecten, ook volledig preventief wordt getoetst aan de regels voor technische bouwkwaliteit terwijl een identieke dakkapel aan de achterzijde van een woning geheel vergunningvrij is.

Voor de lokale bouwregels en het bepalen van de vergunningplicht in het omgevingsplan heeft de gemeente een centrale rol. In het wettelijke stelsel onder de Wabo werd in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit getoetst aan de gemeentelijke regels voor bouwactiviteiten die waren opgenomen in het bestemmingsplan (of beheersverordening), de bouwverordening en de welstandsnota. Deze bouwregels zijn onder de Omgevingswet gebundeld in het omgevingsplan. Door het voorstel bepaalt een gemeente in het omgevingsplan niet alleen aan welke regels een bouwwerk op een locatie moet voldoen. De gemeente bepaalt in het omgevingsplan ook of het voor de bouwregels nodig is dat er in het kader van een vergunning preventief aan die regels wordt getoetst. De vergunningplicht voor bouwwerken wordt dus niet langer op het niveau van wet en AMvB bepaald, maar de gemeente bepaalt in het omgevingsplan of er een vergunning nodig.

Zoals in de vorige paragraaf al toegelicht, betreft het hier een ‘omgevingsplanactiviteit’. Het is een logische stap dat een gemeente zelf in het omgevingsplan bepaalt of een vergunning nodig is, ook als het om bouwactiviteiten gaat. Regels in een omgevingsplan kunnen voor bouwactiviteiten concreet, helder, beperkt in aantal en overzichtelijk zijn. In zo'n situatie is een vergunningplicht niet nodig en heeft het werken met algemene regels de voorkeur. Maar onder de Omgevingswet is het ook mogelijk om in het omgevingsplan te werken met open normen. Dergelijke normen vergen een interpretatie. Daarvoor kunnen ook zogenoemde wetsinterpreterende beleidsregels worden vastgesteld. In dat geval is een vergunningplicht het meest aangewezen. Een vergunningsplicht ligt ook voor de hand als een deskundigenadvies nodig is van bijvoorbeeld een ruimtelijke adviescommissie of een archeoloog. Het is primair aan een gemeente om te bepalen op welke wijze regels voor een locatie worden gesteld, daarom bepaalt de gemeente in hoeverre een vergunningplicht hierbij aangewezen is. Dat geldt voor bijvoorbeeld het kappen van bomen, het verrichten van aanlegwerken en sloopactiviteiten niet wezenlijk anders dan voor bouwactiviteiten.

Het voorstel, zoals dat is voorgesteld bij Invoeringswet Omgevingswet en Invoeringsbesluit Omgevingswet, komt tegemoet aan een wens van de zogenoemde ‘doorbraakgroep gemeenten’ (onder andere Rotterdam, Eindhoven, Amersfoort en Delft) om gemeenten meer ruimte te geven bij de keuze of een omgevingsvergunning nodig is voor een bouwactiviteit. Deze gemeenten zien mogelijkheden om aanvullend op de landelijk uniforme categorie van vergunningvrije bouwwerken nog verder vergunningvrije bouwwerken aan te wijzen. Dat zal vooral gelden voor bouwwerken waarvoor in het omgevingsplan concrete en duidelijke regels zijn vast te leggen.

Op basis van het voorheen geldende recht in artikel 2 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht was een landelijk uniforme aanwijzing van vergunningvrije bouwwerken mogelijk. Een aanwijzing van een landelijke uniforme categorie van omgevingsvergunningvrije bouwwerken is ongewenst. Deze bouwwerken zouden dan namelijk zonder omgevingsvergunning kunnen worden gebouwd in strijd met het omgevingsplan.

In het nieuwe stelsel is een belangrijke verschuiving opgetreden van onderwerpen die voorheen nog bij wet of AMvB waren gereguleerd, maar nu in het omgevingsplan zijn geregeld. Door de verbrede reikwijdte bevat het omgevingsplan ook tal van regels die vanuit een milieumotief zijn gesteld. Ook de regels over het repressieve welstandsvereiste zullen in het omgevingsplan worden opgenomen. Vasthouden aan de oude opzet van vergunningvrije bouwwerken zou ertoe leiden dat niet alleen kan worden gebouwd in afwijking van bouw- en gebruiksregels, maar ook van de andere regels die in een omgevingsplan met verbrede reikwijdte worden gesteld. Dat zou tot ongewenste gevolgen kunnen leiden.

Om deze ongewenste gevolgen te voorkomen zijn verschillende oplossingen denkbaar. Ten eerste is het denkbaar dat wordt omschreven welke regels uit een omgevingsplan wel en niet buiten toepassing blijven voor het vergunningvrije bouwen. Hierbij schuilt een risico dat een dergelijke afbakening complex wordt en wellicht ten onrechte regels wel of niet buiten toepassing laat. Een tweede variant is dat het primair aan gemeenten wordt overgelaten om te bepalen voor welke bouwwerken een vergunning nodig is en voor welke bouwwerken niet. In die vorm stopt dus de bemoeienis van het Rijk met vergunningvrij bouwen en is het geheel aan gemeenten om te bepalen welke bouwregels er gelden en of er in dat verband een vergunning nodig is. Een derde variant is dat de gemeenten in het omgevingsplan de bouwregels en de vergunningplicht bepalen, in combinatie met een instructieregel van het Rijk op grond waarvan een gemeente er in ieder geval voor moet zorgen dat categorieën van veel voorkomende bouwwerken zonder vergunning door een omgevingsplan moeten worden toegelaten. Gedacht kan hierbij worden aan de veel voorkomende bouwwerken zoals dakkapellen, bijbehorende bouwwerken en erf- en terreinafscheidingen die nu nog landelijk uniform als vergunningvrij zijn aangewezen. Deze variant leidt ertoe dat burgers in het omgevingsplan kunnen zien welke bouwwerken zonder vergunning zijn toegelaten. Dat zijn in ieder geval de bouwwerken die in de instructieregel zijn opgenomen. Gemeenten kunnen er echter per locatie in het omgevingsplan voor kiezen om meer bouwwerken vergunningvrij te maken.

In samenspraak met onder meer de VNG, gemeenten, de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland, VNO-NCW en Bouwend Nederland zal het voorstel verder worden uitgewerkt.

Tijdens de voorbereiding van de AMvB's zijn vragen gesteld over het zogenoemde limitatief-imperatieve stelsel dat vroeger onder de Woningwet voor de bouwvergunning en daarna onder de Wabo voor de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit van toepassing was. Het bedoelde stelsel limiteerde de mogelijkheid om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit te weigeren tot (in het kort) de regels voor technische bouwkwaliteit, zoals die voorheen in het Bouwbesluit waren opgenomen, de regels uit het bestemmingsplan en de bouwverordening, en het welstandsvereiste.

Het imperatieve element in het stelsel kwam tot uiting in het vereiste dat de vergunning moest worden verleend als het bouwplan aan die regels voldeed. De beoordeling moest dus plaatsvinden binnen het stelsel van regels uit het Bouwbesluit, bestemmingsplan, bouwverordening en de welstandsregels. Als het bouwplan aan die regels voldeed, konden er binnen dit gelimiteerde stelsel geen aanvullende gronden worden aangevoerd op basis waarvan de vergunning toch zou moeten worden geweigerd. Maar als het bouwplan op basis van dit gelimiteerde toetsingskader zou moeten worden geweigerd, bestond er wel ruimte om buiten dit kader om de vergunning toch te verlenen. Althans dat gold voor de regels in het bestemmingsplan en het welstandsvereiste. Ook al was een bouwplan in strijd met die regels, dan kon de vergunning — ondanks strijd met het bestemmingsplan — toch worden verleend mits het plan voldeed aan een goede ruimtelijke ordening. Van het welstandsvereiste kon worden afgeweken als het bevoegd gezag van oordeel was dat de vergunning toch moest worden verleend. Het limitatief-imperatieve karakter binnen het stelsel kwam dus alleen tot uiting in een plicht om de vergunning te verlenen als er geen sprake was van een weigeringsgrond binnen het gelimiteerde toetsingskader. Als het gelimiteerde toetsingskader tot een weigeringsgrond leidde, bestonden er zowel voor het bestemmingsplan als het welstandsvereiste mogelijkheden om buiten het gelimiteerde stelsel om de vergunning toch te verlenen. Het weigeren van de vergunning was voor het bestemmingsplan en het welstandsvereiste dus niet imperatief vormgegeven.

Onder de Omgevingswet is het limitatief-imperatieve stelsel voor de bouwactiviteit op gelijkwaardige manier vormgegeven. Het limitatief-imperatieve karakter blijft in gelijkwaardige vorm behouden bij het voorstel in de Invoeringswet Omgevingswet voor het scheiden van de bouwactiviteit in een technische bouwactiviteit en een bouwactiviteit die op grond van het omgevingsplan vergunningplichtig is. Dat betekent voor de technische bouwactiviteit dat de vergunning (imperatief) moet worden verleend als uit de regels van het Besluit bouwwerken leefomgeving geen weigeringsgrond voortvloeit.

Andersom geldt dat de vergunning (imperatief) moet worden geweigerd als deze op grond van die regels niet kan worden verleend. Buiten dit imperatieve stelsel (limitatief) kunnen geen andere gronden worden aangevoerd om de vergunning te verlenen of te weigeren. Voor de omgevingsvergunningplicht die uit de regels van het omgevingsplan voortvloeit, geldt eveneens dat de vergunning (imperatief) moet worden verleend als de vergunning niet op grond van de regels uit het omgevingsplan kan worden geweigerd. Als de vergunning op grond van de in het omgevingsplan opgenomen regels niet kan worden verleend, bestaat er echter geen plicht om de vergunning te weigeren. De mogelijkheid bestaat in dat geval om de vergunning, buiten het omgevingsplan om, toch te verlenen in het belang van een evenwichtige toedeling van functies van locaties. Dit stelsel geldt voor alle in het omgevingsplan vergunningplichtig gestelde activiteiten en dus ook voor de bouwactiviteit.

Tijdens de voorbereiding van de AMvB's is de vraag gesteld in hoeverre het opnemen van regels in het omgevingsplan met een open norm, zich verhoudt tot het limitatief-imperatieve stelsel en het gebonden karakter van de beschikkingsbevoegdheid van de vergunningplicht voor bouwactiviteiten. Hierover kan worden opgemerkt dat het limitatief-imperatieve stelsel er op zichzelf niet aan in de weg staat om te werken met open normen. Als dat wenselijk wordt geacht kunnen in het omgevingsplan regels worden gesteld die beleidsvrijheid, beoordelingsruimte of beoordelingsvrijheid aan het bevoegd gezag geven bij het uitoefenen van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen. Het gebonden karakter van de bevoegdheid wordt bepaald door de beleidsvrijheid of beoordelingsruimte die regels laten voor een eigen beoordeling. Binnen de gelimiteerde marges van die vrijheid of ruimte kan het bevoegd gezag in zo'n geval bepalen of de vergunning moet worden verleend of geweigerd. Ook dan blijft gelden dat de vergunning moet worden verleend als binnen die marges geen ruimte bestaat om de vergunning te weigeren. Andersom blijft gelden dat als binnen de ruimte die de regels van het omgevingsplan laten, verlening van de vergunning niet mogelijk is, de omgevingsvergunning buiten het omgevingsplan om toch kan worden verleend in het belang van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.