4.6.2 Voorbereidingsprocedure omgevingsvergunning

De uitzonderingen op het van toepassing zijn van de reguliere voorbereidingsprocedure, zoals opgenomen in artikel 10.24 van dit besluit, worden ingegeven door internationaalrechtelijke en Europese inspraakverplichtingen en bij activiteiten waarbij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen optreden.

Deze internationaalrechtelijke verplichtingen vloeien voort uit het Verdrag van Aarhus, maar ook uit de mer-richtlijn, de richtlijn industriële emissies, de Seveso-richtlijn, de habitatrichtlijn, de richtlijn winningsafval en het verdrag van Granada. Zo regelt het verdrag van Aarhus onder andere toegang van burgers tot milieu-informatie en inspraak in de besluitvorming. Artikel 6, eerste lid, onder a, van het verdrag van Aarhus verplicht tot inspraak van het publiek bij besluiten over het wel of niet toestaan van activiteiten vermeld in bijlage I bij dat verdrag. De implementatie van de internationaalrechtelijke en Europese inspraakverplichtingen vindt in het algemeen plaats door het van toepassing verklaren van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Die verplichting vloeit, voor wat betreft het verdrag van Aarhus, ook voort uit artikel 16.65, derde lid, van de wet. In dit artikel is geregeld dat er in ieder geval activiteiten moeten worden aangewezen ter uitvoering van het verdrag van Aarhus. In afdeling 3.4 van de Awb is de regeling voor het kunnen indienen van zienswijzen geformaliseerd. Daarbij zijn onder andere regels opgenomen over de termijn voor het indienen van een zienswijze en de mogelijkheid deze schriftelijk of mondeling naar voren te brengen. In de Omgevingswet is aanvullend geregeld dat zienswijzen door een ieder kunnen worden ingediend. Met de algemene bepalingen over besluiten in de Awb, zoals de motiveringsplicht en de eisen aan bekendmaking van het besluit, en het van toepassing verklaren van afdeling 3.4 van de Awb wordt zo aan de vereisten van het Verdrag van Aarhus en de hiervoor genoemde EU-richtlijnen voldaan.1.

Als hiervoor beschreven, wordt in bijlage I bij het verdrag van Aarhus aangegeven voor welke activiteiten inspraak van het publiek vereist is. Deze activiteiten overlappen grotendeels met de mer-richtlijn en de richtlijn industriële emissies. In artikel 16.50 van de wet is al bepaald dat afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is als voor een omgevingsvergunning een MER moet worden gemaakt. In de gevallen dat geen MER moet worden gemaakt, maar inspraak op grond van artikel 24 van de richtlijn industriële emissies inspraak is vereist, biedt artikel 10.24, onder b, van dit besluit de grondslag voor toepassing van de uitgebreide procedure bij de aanvraag om een omgevingsvergunning. Op deze wijze is artikel 6, eerste lid, onder a, van het verdrag van Aarhus geïmplementeerd. Hiermee wordt bovendien uitvoering gegeven aan artikel 16.65, derde lid, van de wet dat bij amendement van het lid De Vries2.aan de wet is toegevoegd.

Artikel 6, eerste lid, onder b, van het verdrag van Aarhus, vereist ook inspraak bij activiteiten die een ‘aanzienlijk effect’ op het milieu kunnen hebben. Deze plicht is niet als zodanig in artikel 10.24 van dit besluit opgenomen, omdat voor de omzetting van deze plicht wordt aangesloten bij de aanwijzing van activiteiten waarvoor een mer-beoordelingsplicht geldt (zie daarvoor hoofdstuk 11 en bijlage V bij dit besluit). Het bevoegd gezag maakt in die gevallen gebruik van de uitkomsten van de mer-beoordeling voor de vraag of bij de voorbereiding van een beslissing op een aanvraag, afdeling 3.4 van de Awb wordt toegepast. Als uit de mer-beoordeling blijkt dat er een aanzienlijk milieueffect kan zijn, ontstaat een mer-plicht. Voor projecten die mer-plichtig zijn, geldt op grond van artikel 16.50 van de wet afdeling 3.4 van de Awb. Als uit de mer-beoordeling blijkt dat de activiteit geen aanzienlijke gevolgen voor het milieu heeft, is inspraak op grond van de mer-richtlijn noch het Verdrag van Aarhus vereist. Met deze werkwijze wordt gewaarborgd dat aan de verplichtingen van het Verdrag van Aarhus wordt voldaan. Voor andere internationaalrechtelijke en Europese verplichtingen die inspraak bij besluitvorming vereisen, wordt voor een nadere toelichting verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 10.24 van dit besluit.

Op basis van de richtlijn industriële emissies, de richtlijn winningsafval en het verdrag van Aarhus, is een uitgebreide voorbereidingsprocedure niet altijd nodig. Voor wijzigingen van een omgevingsvergunning waarvoor geen aanzienlijke nadelige effecten op de gezondheid van de mens of op het milieu te verwachten zijn, kan de reguliere procedure worden gevolgd. Het is aan het bevoegd gezag te beoordelen of er sprake is van een wijziging die geen aanzienlijke nadelige effecten heeft op de gezondheid van de mens of het milieu. Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van een eventuele mer-beoordeling. Bij de aanvraag om een wijziging van een omgevingsvergunning geldt dat voor projecten die zijn aangewezen in bijlage V bij dit besluit een mer-beoordeling gedaan moet worden. Als uit deze mer-beoordeling blijkt dat er geen aanzienlijke nadelige effecten op het milieu te verwachten zijn, kan deze mer-beoordeling gebruikt worden als onderbouwing. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 10.24, vierde lid, van dit besluit.

Het uitgangspunt is dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is bij het voorbereiden van de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Dit zal het geval zijn bij het merendeel van de aanvragen om een omgevingsvergunning. De verantwoordelijkheid van participatie voorafgaand aan de aanvraag voor een omgevingsvergunning ligt bij de initiatiefnemer. Voor de toelichting over participatie bij de omgevingsvergunning wordt verwezen naar paragraaf 3.4.3 van deze nota van toelichting. Dat omgevingsvergunningen met de reguliere procedure worden voorbereid, betekent dan ook niet dat vroegtijdige inspraak in het geheel geen rol kan spelen.

Van alle ingekomen aanvragen om omgevingsvergunningen waar de reguliere procedure op van toepassing is, moet een kennisgeving worden gedaan in een dag-, nieuws- of huis-aan-huis blad of op een andere geschikte wijze. Dit geeft iedereen de mogelijkheid om zich op eigen initiatief te melden bij het bevoegd gezag en te vragen om inzage in de aanvraag en betrokkenheid bij de afhandeling.

Op basis van de bij de aanvraag overgelegde gegevens over participatie en overleg met derden, kan het bevoegd gezag bepalen of er een aanvullende vorm van ‘horen’ van betrokkenen wenselijk is. In hoeverre het wenselijk is om partijen aanvullend de gelegenheid te bieden in te spreken, is aan het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag zal hierbij afwegen of de aanvrager al contact heeft gehad met belanghebbenden, de gevolgen van de activiteit, de verwachting in hoeverre belanghebbenden hiertegen bedenkingen zullen hebben en de afwegingsruimte die het bevoegd gezag heeft bij de te nemen beslissing op de aanvraag.

Met het oog op het verdrag van Granada (artikel 14, eerste lid) en het verdrag van Valletta (artikel 5 onder i onder b) geldt het bovenstaande in het bijzonder voor activiteiten die betrekking hebben op beschermd cultureel erfgoed. Het bevoegd gezag zal in dergelijke gevallen zelf gelegenheid voor participatie moeten bieden als de initiatiefnemer hierin niet of naar zijn oordeel onvoldoende heeft voorzien. Ook voor een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit die strijdig is met het omgevingsplan kan dit van belang zijn. Bij een dergelijke omgevingsvergunning wordt een activiteit toegestaan die afwijkt van de regels in een omgevingsplan, waarbij de geplande activiteiten gevolgen kunnen hebben voor omwonenden. In dat geval kan het betrekken van derde belanghebbenden voordat het besluit genomen wordt, gewenst zijn.

Het bevoegd gezag kan op verschillende wijzen betrokkenen ‘horen’.