HR, 21-02-2003, nr. 36 558

De werkomstandigheden leidden tot psychische belasting als gevolg waarvan de belanghebbende in 1995 in overwegende mate ziek thuis zat. In 1996 werd hij deels arbeidsongeschikt verklaard en genoot hij in zoverre een WAO-uitkering. De belanghebbende gebruikt veel medicijnen. Zijn werkgever heeft in 1996 ontbinding van de arbeidsovereenkomst geëntameerd, welke ontbinding nog in 1996 door de kantonrechter is uitgesproken, onder toekenning van een schadevergoeding aan de belanghebbende ad f 65.0001..

Vanaf 20 mei 1996 voorzag de belanghebbende met toestemming van de WAO-uitkeringsinstantie deels in zijn levensonderhoud als zelfstandige kantoorboekhandelaar.

De vastgestelde belastbare inkomens van de belanghebbende beliepen in de jaren 1995 tot en met 1998 de volgende bedragen:

De belanghebbende heeft voorts het volgende gesteld en de inspecteur heeft het niet weersproken. Belanghebbendes inkomen werd in het jaar 1996 in zeer aanzienlijke mate beïnvloed door de ontbindingsvergoeding ad fl. 65.000. In de tweede helft van 1996 en in 1997 weigerde de uitkeringsinstantie aanvankelijk om aan de belanghebbende een WAO-uitkering te betalen omdat zij van mening was dat de belanghebbende niet meer arbeidsongeschikt was, nu hij in staat bleek zijn eigen onderneming te drijven. Door de Rechtbank Zwolle werd echter alsnog zijn arbeidsongeschiktheid vastgesteld en de uitkering toegekend. In 1997 heeft de belanghebbende aldus geen WAO-uitkering ontvangen. De belanghebbende en zijn gezin leefden in dat jaar van de ontbindingsvergoeding. In 1998 werd in één keer de WAO-uitkering over een deel van 1996, over 1997 en over een deel van 1998 uitbetaald. Door negatieve opbrengsten van de onderneming in dat jaar beliep belanghebbendes belastbare inkomen in dat jaar niettemin slechts fl. 27.203.

Aan de belanghebbende is bij beschikking gedagtekend 24 januari 2000 een verklaring verstrekt houdende dat hij niet voldoet aan de voor het jaar 2000 geldende voorwaarden voor ziekenfondsverzekering, nu zijn toetsinkomen volgens de Regeling tijdvak en inkomen ziekenfondsverzekering zelfstandigen (het gemiddelde inkomen van de jaren 1996 en 1997) hoger was dan fl. 41.200.

De belanghebbende heeft gesteld en de inspecteur heeft niet weersproken dat de belanghebbende in 1999 in verband met ziektekostenverzekering fl. 249,19 aan premie voor het gehele jaar betaalde. In 2000, in welk jaar hij als gevolg van toepassing van de Wet zelfstandigen in het ziekenfonds (ZZFW) niet meer ziekenfondsverzekerd was maar zich particulier moest verzekeren wegens een te hoog inkomen, betaalde hij fl. 429 per maand, met een eigen risico van fl. 5.421 per jaar.

De krachtens art. 3d, lid 4, Ziekenfondswet (ZFW) per 1 januari 2000 van kracht geworden ministeriële Regeling tijdvak en inkomen ziekenfondsverzekering zelfstandigen schrijft voor dat voor de bepaling van de verzekeringspositie van zelfstandigen in het jaar 2000 het toetsinkomen berekend moet worden door de inkomens van de jaren 1995 t/m 1997 te middelen. In art. 2, lid 2, van deze regeling wordt aan zelfstandigen het recht verleend om naar eigen inzicht één van deze drie jaarinkomens buiten beschouwing te laten. De belanghebbende komt voor 2000 niet voor deze twee-uit-drie-regeling in aanmerking omdat hij pas in 1996 begonnen is met zijn onderneming. Voor zijn verzekeringspositie worden slechts de jaren 1996 en 1997 in aanmerking genomen.

Geschil voor het Hof Arnhem

Voor het Hof houdt de partijen verdeeld of de Inspecteur terecht het standpunt inneemt dat belanghebbende in 2000 niet voldoet aan de voorwaarden voor ziekenfondsverzekering, hetgeen belanghebbende bestrijdt.

Achtergrond

Voor een overzicht van de (politieke) achtergronden, de regelgeving, de parlementaire geschiedenis en het juridische beoordelingskader verwijs ik naar de bijlage bij deze conclusie, die tevens bijlage vormt bij de bij u aanhangige zaken met rolnummers 36.621 en 36.642.

De uitspraak van het Hof

Het Hof is van oordeel dat de krachtens art. 3d, lid 4, Ziekenfondswet (ZFW) gegeven ministeriële Regeling tijdvak en inkomen ziekenfondsverzekering zelfstandigen ter zake van het recht om een sterk afwijkend inkomen buiten beschouwing te laten een ongeoorloofd onderscheid maakt tussen starters en niet-starters, en dat het ook de belanghebbende moet worden toegestaan om een jaar (in casu 1996) buiten beschouwing te laten. De belanghebbende voldoet alsdan aan de voorwaarden en dient als verzekerde te worden aangemerkt. Het Hof overweegt aldus:

Geschil in cassatie

De staatssecretaris stelt één middel van cassatie voor, dat erop neerkomt dat een zelfstandige met een inkomensreferteperiode van twee jaren niet vergelijkbaar is met een zelfstandige met een inkomensreferteperiode van drie jaren omdat bij een referteperiode van twee jaren niet te zeggen valt welk inkomen het afwijkende is en er aldus teveel, althans meer dan bij driejaarsreferteperiode-zelfstandigen, ruimte voor manipulatie van de verzekeringspositie door de belanghebbende zou ontstaan.

Beoordeling

Zoals uit het overzicht in de bijlage bij deze conclusie blijkt, is de bedoeling van de ZZFW om zelfstandigen met een bescheiden inkomen toegang te garanderen tot een betaalbaar en volledig verzekeringspakket. Uit deze doelstelling vloeit geenszins voort dat zelfstandigen die ziekenfondsverzekerd zijn, gedwongen moeten worden het ziekenfonds te verlaten om zich te onderworpen aan acceptatie door een particuliere verzekeraar.

De genoemde Regeling van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport gaat voor de bepaling van de verzekeringsvorm in jaar n in beginsel uit van een toetsinkomen bestaand uit het gemiddelde inkomen over de jaren n-5 t/m n-3, een en ander op grond van twee overwegingen: (i) een jojo-effect (ziekenfonds in - ziekenfonds uit) moet worden voorkomen, althans gedempt, door inkomensmiddeling, en (ii) er moet zoveel mogelijk worden uitgegaan van betrouwbare inkomensgegevens, dat zijn gegevens zoals die door de belastingdienst zijn vastgesteld. Voor de startende ondernemers, althans ondernemers zonder een zo lang zelfstandigenverleden is een starters- en overgangsregeling opgenomen. Op grond daarvan is voor de bepaling van de verzekeringsplicht in sommige gevallen het inkomen van slechts één (oud) jaar (het startjaar) of over twee jaren (de eerste twee ondernemingsjaren) beslissend, óók indien dat inkomen geenszins representatief is (hetgeen in een startjaar zelden het geval zal zijn), óók indien dat inkomen niet door de belastingdienst is vastgesteld (en dus in de ogen van de wetgever onbetrouwbaar is), óók indien gegevens over latere jaren voorhanden zijn en zelfs indien er al een inkomen over een later jaar door de belastingdienst is vastgesteld en aan betrouwbaarheid dus volgens de wetgever niet meer getwijfeld hoeft te worden. Voor (quasi-)starters bestaat voorts niet de mogelijkheid om gebruik te maken van de keuzemogelijkheid die gewone ondernemers wel hebben, nl. om naar eigen inzicht één jaar buiten aanmerking te laten.

De belanghebbende valt onder de overgangsregeling voor quasi-starters. Zijn verzekeringspositie in 2000 wordt bepaald op basis van zijn inkomen van twee jaren, nl. 1996 en 1997, zijn eerste twee ondernemersjaren. Op grond daarvan moet hij het ziekenfonds uit. Het is echter duidelijk dat, gezien de toevallig in 1996 vallende ontbindingsvergoeding en de overigens voorhanden zijnde gegevens over de hoogte van zijn inkomen in de omliggende jaren, zijn toetsinkomen structureel onder de ziekenfondsgrens verkeert. Slechts als gevolg van de ontbindingsvergoeding onstond in 1996 een atypisch piekinkomen. Het argument dan de Staatssecretaris dat in het geval van de belanghebbende bij een tweejaarsreferteperiode niet zou kunnen worden vastgesteld welk inkomen jet afwijkende is, snijdt derhalve geen hout. Het is evident dat 1996 het afwijkende jaar is.

Ik meen met het Hof Arnhem dat in de omstandigheden van belanghebbendes geval de genoemde ministeriële Regeling zodanig uitwerkt dat van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen (starters en niet-starters) gesproken moet worden, gezien de ratio van de twee-uit-drie-regeling, nl. de demping van het ongewenste "jojo-effect" (ziekenfonds in - ziekenfonds uit). Als er iemand voor demping van dit ongewenste effect in aanmerking komt, dan is het wel deze belanghebbende. Ik merk op dat belanghebbendes belastbare inkomen 1998 kennelijk voldoende vaststaat, zodat niets, ook niet de door de wetgever gewenste betrouwbaarheid van de gebruikte inkomensgegevens, zich er in belanghebbendes geval tegen verzet om niet 1996 en 1997, maar 1997 en 1998 als referteperiode te nemen en hem aldus dezelfde keuzemogelijkheid te gunnen als niet-starters aan wie het wél vergund is onrepresentatieve jaren te elimineren.

Voorts meen ik op grond van de in de bijlage vermelde jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), met name zijn arrest in de zaak Gaygusuz, dat in casu sprake is van regulerende inmenging van de Staat in het recht van de burger op ongestoord genot van zijn "possessions/biens" in de zin van art. 1 van het Eerste Protocol bij het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Bij een dergelijke regulerende inmenging heeft de Staat een ruime beleidsmarge, maar dient wel een redelijke verhouding te bestaan tussen het beleidsdoel en de individuele gevolgen van het gebruikte middel. Weliswaar is de aanwezigheid van betere beleidsalternatieven op zichzelf geen reden om aan te nemen dat de inbreuk ongerechtvaardigd is, maar in het specifieke geval van de belanghebbende is mijns inziens sprake van een zodanige wanverhouding tussen enerzijds het met de overheidsmaatregel te dienen doel van algemeen belang (het garanderen van toegang tot betaalbare en volledige verzekering voor kleine ondernemers) en anderzijds de individuele nadelige gevolgen voor de belanghebbende van het daartoe gebruikte middel (het voorzienbaar voor slechts één jaar uit het ziekenfonds gegooid worden met als gevolg een voor dat jaar astronomische verhoging van de te betalen premie en het te dragen eigen-risico zonder verbetering - integendeel - van aanspraken), dat zelfs bij een marginale rechterlijke toetsing de conclusie moet zijn dat van een "fair balance" in zijn geval geen sprake is.

Conclusie

Ik geef U in overweging het beroep van de Staatssecretaris ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal

Bij de Hoge Raad der Nederlanden

In belanghebbendes pleitnotities is sprake van f 80.000.

Parket bij de Hoge Raad der Nederlanden

P.J. Wattel

Bijlage bij de conclusies van 28 december 2001 in de zaken

(X),

betreffende beschikkingen op basis van art. 3d Ziekenfondswet.

De ziekenfondsverzekering zelfstandigen

In 1986 werd de vrijwillige ziekenfondsverzekering afgeschaft. Als gevolg daarvan hadden zelfstandigen geen gegarandeerde toegang meer tot een volledige ziektekostenverzekering tegen een betaalbare premie. Zij waren aangewezen op in het algemeen duurdere particuliere verzekeraars, hetgeen soms significante financiële gevolgen had voor zelfstandigen met een laag inkomen en hun medeverzekerden. Daardoor konden moeilijk te rechtvaardigen ongelijkheden ontstaan tussen werknemers en zelfstandigen met vergelijkbare inkomens en hun medeverzekerden.

De regering achtte het bij nader inzien toch noodzakelijk dat zelfstandigen met een laag inkomen tegen een vergelijkbare premie als werknemers werden verzekerd van een volledig pakket. Zulks geschiedde uiteindelijk met de invoering van de Wet Zelfstandigen in de ZFW (Ziekenfondswet) (hierna: Wet ZZFW)1.. Deze wet breidt de kring van verzekerden ingevolge de Ziekenfondswet uit tot zelfstandigen voor wie, gelet op hun inkomen, sociale ziektekostenverzekering is aangewezen.

De MvT2. bij de Wet ZZFW vermeldt onder meer het volgende:

De verzekering is niet vrijwillig: zelfstandigen die aan de wettelijke voorwaarden voldoen, zijn van rechtswege verzekerd bij het ziekenfonds. Zie art. 3d ZFW (tekst opgenomen in 1.14 hieronder). Dit betekent dat een kleine zelfstandige die naar genoegen particulier verzekerd is en voor wie ziekenfondsverzekering geen verbetering van zijn financiële positie inhoudt, desniettegenstaande zijn particuliere verzekering moet verruilen voor het ziekenfonds.

In theorie is het mogelijk om particulier verzekerd te blijven ondanks verplichte ziekenfondsverzekering. De verzekerde zou ondanks zijn ziekenfondsverzekering van rechtswege kunnen afzien van inschrijving bij een ziekenfonds, bij gebreke waarvan hij zijn aanspraken niet geldend kan maken (zie art. 5 ZFW). Ik neem aan dat aldus niet aan betaling van ziekenfondspremie te ontkomen valt. Hij zou daarnaast zijn particuliere verzekering kunnen aanhouden. Publiekrechtelijk verzet zich daartegen bij mijn weten niets. De particuliere verzekeraars nemen echter volgens telefonisch door mij ingewonnen inlichtingen veelal een voorwaarde in hun polissen op die inhoudt dat indien de verzekerde recht op een wettelijke verzekering verwerft, de particuliere verzekering beëindigd wordt voor zover overeenkomend met de wettelijke verzekering, dan wel niet uitbetaalt voor zover de kosten gedekt worden door de wettelijke verzekering.

Hieruit volgt dat de zelfstandige die particulier verzekerd is en van rechtswege ziekenfondsverzekerd geraakt, weliswaar desgewenst zijn particuliere verzekering kan aanhouden en kan afzien van inschrijving bij een ziekenfonds, maar dat zulks zinloos of contraproductief is: zijn particuliere verzekeraar zal niet uitbetalen, en het ziekenfonds evenmin zolang hij niet ingeschreven is. Weliswaar kan een ziekenfondsverzekerde die zich niet heeft ingeschreven zich volgens door mij telefonisch ingewonnen inlichtingen achteraf alsnog met terugwerkende kracht inschrijven (de zgn. "laatinschrijvers"), en heeft hij daarmee aanspraak op verstrekkingen/betalingen, maar dan zal hij alsnog de zgn. nominale premie moeten betalen.

Effectief houdt de Wet ZZFW daarmee een gedwongen verzekeringsmigratie in, ook voor een significante groep zelfstandigen (die kennelijk groter is dan de wetgever verwachtte) die wezenlijk niet tot de doelgroep van die wet behoren omdat zij reeds volledig particulier verzekerd zijn en geen verbetering van hun financiële positie te verwachten hebben van ziekenfondsverzekering. Het komt mij niet geheel verklaarbaar voor dat de wens om kleine zelfstandigen toegang te garanderen tot een volledige ziektekostenverzekering tot gevolg zou moeten hebben dat zij gedwongen worden in het ziekenfonds te gaan, ook indien zij reeds tot ieders genoegen particulier verzekerd zijn en hun financiële positie niet verbeterd wordt, met name niet indien te verwachten valt dat zij kort daarop het ziekenfonds weer zullen moeten verlaten. Noch solidariteit, noch "de verzekeringsgedachte" lijken hiervoor adequate verklaringen.

Een gedwongen verzekeringsmigratie doet zich opnieuw voor zodra het inkomen van de zelfstandige (hetzelfde geldt voor de werknemer) boven de inkomensgrens voor de ziekenfondsverzekering uitkomt. Alsdan moet hij het ziekenfonds uit en dus, als hij verzekerd wil blijven, een particuliere verzekeringsvorm in. Voor de particuliere verzekeraars bestaat echter geen acceptatieplicht en als zij commercieel handelen, zullen zij geen brandende huizen verzekeren, althans niet zonder daarop afgestemde uitsluitingen, premiehoogte of eigen risico's. Voor de ex-ziekenfondser met risico's zit een betaalbare "maatschappijpolis" er dan wellicht niet in, maar als hij zich binnen vier maanden na beëindiging van de ziekenfondsverzekering meldt bij een particuliere verzekeraar, kan hij wel een zogenoemde standaardpakketpolis krijgen die particuliere verzekeraars moeten aanbieden op grond van art. 3 van de Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen 1998 (WTZ)3., zulks tegen een ministerieel gereguleerde maximumpremie op basis van art. 7 van die wet.

Naar de mogelijke ongewenste effecten van een en ander gevraagd, wees de minister van VWS op de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de betrokkenen:4.

Ik kan mij voorstellen dat particuliere verzekeraars, geconfronteerd met deze opvatting van de minister, zouden kunnen opmerken dat het hun in de rede lijkt te liggen dat politici zich bewust zijn van hun politieke en maatschappelijke verantwoordelijkheid voor onwenselijke gevolgen van door hen opgelegde regelgeving.

De instroom van zelfstandigen in het ziekenfonds, die voor de meeste (verzekerde) zelfstandigen financieel gunstig zou zijn, moest budgettair min of meer neutraal geschieden. Om het evenwicht tussen de sociale en de particuliere ziektekostenverzekering op de verzekeringsmarkt te handhaven, moesten personen met een hoger inkomen uit de Ziekenfondswet "uitstromen" naar de particuliere verzekeringsmarkt (hetgeen in veel gevallen verhoging van de premie voor hetzelfde product of, zoals bleek, een standaardpakketpolis zou kunnen betekenen). Een en ander werd bewerkstelligd door (tijdelijke) wijziging van de indexering van de loongrens voor de ZFW (zie hieronder, punt 1.12), en een verhoging van de ZFW-premie met 0,2%-punt.(5)

De MvT bij de overgangsbepalingen van de Wet ZZFW(6) vermeldt het volgende:(7)

De financiële paragraaf bij het wetsvoorstel8. vermeldt voorts dat circa 120.000 zelfstandigen met tevens looninkomen (inclusief medeverzekerden) het Ziekenfonds zullen verlaten. Daartegenover stromen naar schatting 400.000 zelfstandigen (inclusief medeverzekerden) in. Per saldo een instroom van circa 280.000 zelfstandigen (inclusief medevezekerden). Deze instroom moest worden gecompenseerd door uitstroom van een zelfde aantal werknemers.

De ziekenfondsverzekering van rechtswege van zelfstandigen beneden een bepaald inkomen is per 1 januari 2000 in de Ziekenfondswet opgenomen door invoeging van art. 3d, dat per die datum als volgt luidde:

Verzekerd ingevolge de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ) is een persoon jonger dan 65 jaar die in Nederland woont en winst uit onderneming geniet dan wel niet in Nederland woont maar wel winst uit binnenlandse onderneming geniet, tenzij hij de onderneming feitelijk niet voor eigen rekening drijft.

Alleen zelfstandigen met een belastbaar inkomen lager dan 41.200 (per 1 januari 2001: ƒ 42.000) zijn onder de verplichte ziekenfondsverzekering gebracht. Dat bedrag is 64% van de loongrens voor de ziekenfondsverzekering voor werknemers. Op grond van onderzoeksgegevens9. is de wetgever er van uitgegaan dat het belastbare inkomen van zelfstandigen met een bruto-inkomen ter hoogte van de loongrens gemiddeld 64% van hun bruto-inkomen bedraagt. De inkomensgrens voor zelfstandigen is daarom gesteld op 64% van de loongrens. Het belastbare inkomen is als maatstaf gekozen omdat dat inkomen het beste de draagkracht van de zelfstandige zou weergeven.10.

Lid 2 van art. 3d ZFW draagt de inspecteur op om jaarlijks aan alle bij hem bekende en in aanmerking komende ondernemers bij beschikking een verklaring te verstrekken waaruit blijkt dat zij verzekerd zijn ingevolge de ZFW.

De verklaring voor jaar n wordt gebaseerd op de per 1 oktober van jaar n-1 bij de belastingdienst bekende gegevens over de hoogte van het gemiddelde inkomen over in beginsel de jaren n-5 t/m n-3 (zie hieronder, punt 2.14). Wijzigingen vastgesteld na 1 oktober worden op grond van lid 3 van art. 3d ZFW genegeerd voor de bepaling van dat gemiddelde.

De beschikking, houdende de verklaring, is kennelijk declaratoir, nu de verzekering er immers één van rechtswege is. De beschikking is wel "voor bezwaar vatbaar" (art. 3d, lid 2, ZFW), maar volgens de wettekst uitsluitend indien zij een verklaring inhoudt dat de geadresseerde wél verzekerd is ingevolge de ZFW, niet indien de verklaring luidt dat de geadresseerde niet (meer) voldoet aan de voorwaarden voor de ziekenfondsverzekering (welke laatste verklaring impliceert dat indien de geadresseerde verzekerd wenst te zijn, hij zich tot een particuliere verzekeraar moet wenden). In de praktijk is gebleken, dat de inspecteur ook verklaringen van een dergelijke negatieve strekking afgeeft.

De MvT11. gaat er van uit dat ook tegen zulke negatieve verklaringen bezwaar (en beroep en cassatieberoep) open staat:

Deze uitleg lijkt mij juist. Een onteleologische en wetsonhistorische strikt grammaticale uitleg die belanghebbenden een rechtsmiddel tegen een hen rechtstreeks rakende beschikking onthoudt, heeft in elk geval de schijn van onjuistheid tegen.

Op het bezwaar en beroep is Hoofdstuk V (bezwaar en beroep) van de Algemene wet inzake rijksbelastingen van overeenkomstige toepassing. Art. 76 ZFW bepaalt:

Zoals boven bleek, is de situatie per 1 oktober van jaar n-1 bepalend voor de verzekeringspositie van de zelfstandige in jaar n. De MvT12. merkt daarover op:

Invoering per 1 januari 2000 van de ZZFW stuitte op een aantal problemen. De leden van de Vaste Commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) van de Eerste Kamer betwijfelden of een verantwoorde invoering van de ziekenfondsverzekering voor zelfstandigen per 1 januari 2000 überhaupt mogelijk was. De plenaire behandeling in de Eerste Kamer vond pas plaats op 26 oktober 1999,13. hoewel het inkomen per 1 oktober daaraan voorafgaand bepalend zou zijn. Aan omstandigheden van vóór de aanneming van de wet werden dus ingrijpende consequenties voor belanghebbenden verbonden. De minister van VWS achtte desondanks invoering per 1 januari 2000 geboden en verantwoord. Als het wetsvoorstel op 26 oktober zou worden aangenomen, zouden de betrokken zelfstandigen nog twee maanden hebben om zich op eventuele wijziging van hun verzekeringssituatie voor te bereiden14..

De belastingdienst raadde invoering per 1 januari 2000 af in verband met de kort daarop volgende invoering van het Belastingplan 2001 die het fiscale begrippenapparaat waaraan de Wet ZZFW knoopte overhoop zou gooien. De minister van VWS wilde juist gelijktijdige invoering met het Belastingplan 2001 voorkomen omdat zij meende dat samenloop in de tijd teveel van het apparaat zou vergen, nu "de automatiseringswijzigingen voor de belastingherziening en/of voor de ziekenfondsverzekering van zelfstandigen niet tijdig en niet op de juiste wijze zouden kunnen worden doorgevoerd."15.

De verplichte ziekenfondsverzekering voor zelfstandigen werd per 1 januari 2000 ingevoerd.

Art. 3d, lid 4, ZFW werkt uit wat onder inkomen wordt verstaan en bepaalt dat indien dat inkomen negatief is, het op nul wordt gesteld. De Kamerstukken16. vermelden:

Lid 4 van art. 3d ZFW geeft de minister de bevoegdheid te regelen over welk tijdvak het inkomen in aanmerking wordt genomen en om uitvoeringsregels te stellen. De daartoe strekkende Regeling tijdvak en inkomen ziekenfondsverzekering zelfstandigen van 13 december 1999, zonder welke regeling de wet niet toepasbaar is bij gebreke van een inkomensbepalingsmechanisme, is op 23 december 1999 in de Staatscourant gepubliceerd. Ik ga in onderdeel 2 op die regeling in.

Lid 6 bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur uitbreiding of beperking aan de ziekenfondsverzekering kan worden gegeven, hetgeen de mogelijkheid biedt om in afwijking van de hoofdregel (een WAZ-verzekerde beneden een bepaald inkomen is het gehele kalenderjaar verzekerd), het begin of einde van de verzekering gedurende een kalenderjaar nader te bepalen.17.

De (Ministeriële) Regeling tijdvak en inkomen ziekenfondsverzekering zelfstandigen18.

De in art. 3d, lid 4, ZFW aan de minister van VWS gedelegeerde bevoegdheid om regels te geven voor de beoordeling van de verzekeringsstatus van zelfstandigen is door haar uitgeoefend door plaatsing in de Staatscourant van 13 december 1999 van de in het paragraafhoofd genoemde ministeriële Regeling.

De omvang en inhoud van de aan de Minister gedelegeerde bevoegdheid is met name in de Nota naar aanleiding van het verslag19. en in de Nota van wijziging20. omlijnd. Over het tijdvak waarover het toetsinkomen berekend wordt en over de ratio van de regeling vermeldde de Nota21. naar aanleiding van het verslag het volgende:

De Regeling moest ook voorzien in de situatie van startende ondernemers, die immers geen zelfstandigenverleden zouden hebben. Daarover vermeldde de Nota22. het volgende:

Voorts werd een overgangsregeling in het vooruitzicht gesteld voor zelfstandigen die startten in de jaren 1996-1999:23.

De regering hield wel een slag om de arm met betrekking tot het tijdvak waarover het inkomen wordt gemiddeld:(24)

Over de overgangsregeling vermeldde de Nota:(25)

De Regeling luidt per 1 januari 2000 als volgt:

In verband met de spoedige invoering van de ziekenfondsverzekering voor zelfstandigen werden reeds in november 1999, dus vóór de publikatie van de Regeling in de Staatscourant (13 december 1999), aan zelfstandigen beschikkingen verstrekt inhoudende een verklaring dat de desbetreffende zelfstandige al dan niet verzekerd was voor de ziekenfondswet.

De gerechtshoven Amsterdam(26) en Den Bosch(27) oordeelden dat dergelijke beschikkingen niet rechtsgeldig genomen kunnen worden op grond van een concept van een ministeriële regeling, ook niet indien deze tijdens de parlementaire behandeling van de wet aan de orde is geweest, en dat de beschikkingen daarom rechtskracht missen.

De Tweede-Kamerleden Hermann en Vendrik stelden de minister van VWS en de staatssecretaris van Financiën hierover de volgende vragen:(28)

De minister van VWS antwoordde mede namens de staatssecretaris van Financiën als volgt:

Een praktische oplossing dus: wie bezwaard was, kreeg een nieuwe, opportuner gedateerde beschikking.

De Regeling beoogt te voorkomen dat een zelfstandige regelmatig van ziektekostenverzekering zou moeten veranderen. Het jaarinkomen van een zelfstandige kan aanzienlijk fluctueren waardoor hij mogelijk jaar in, jaar uit, zou moeten omschakelen van het ziekenfonds naar een particuliere verzekering en andersom. Een dergelijk "jojo-effect" van de wet werd onwenselijk geacht en de regering heeft gezocht naar demping van dit effect door middeling van jaarinkomens over drie jaren.

Art. 1, onderdeel d, van de Regeling wijst daartoe een basisreferteperiode aan waarover het gemiddelde jaarinkomen wordt bepaald. Die periode bestrijkt het derde tot en met vijfde jaar (jaren n-5 t/m n-3) voorafgaand aan het kalenderjaar (jaar n) waarvoor de beoordeling ingevolge de Ziekenfondswet plaatsvindt. De gegevens waarop de verzekeringspositie wordt gebaseerd, zijn dus nogal belegen. De belastbare inkomens van die drie jaren worden samengeteld en gedeeld door drie (art. 2, lid 2, Regeling). Deze gedateerde gegevens worden gebruikt omdat de regering zich op betrouwbare (zo weinig mogelijk manipuleerbare of onzekere) gegevens wilde baseren en het belastbare inkomen van de meeste zelfstandigen pas definitief door de fiscus wordt vastgesteld in het tweede jaar na het desbetreffende belastingjaar. Indien het inkomen nog niet definitief is vastgesteld, gelden de uitwijkregels van art. 2, leden 3 tot en met 6 (waarover nader in punt 2.17).

Art. 2, lid 2, Regeling, laat toe dat op aanvraag van de zelfstandige het gemiddelde van de inkomens over twee in plaats van drie jaren uit de basisreferteperiode wordt gebruikt. Deze mogelijkheid werd speciaal voor het jaar 2000 opgenomen, naar aanleiding van overleg met de branche-organisaties LTO Nederland en MKB Nederland, en dient ertoe een afwijkend jaar buiten beschouwing te laten. Voorwaarde is dat het gemiddelde over de twee niet-afwijkende jaren significant verschilt van het gemiddelde over drie jaren.(29)

De Belastingdienst licht de zelfstandige per brief in wanneer middeling over twee basisrefertejaren tot een andere uitkomst leidt dan toepassing van de hoofdregel. Volgens de toelichting bij de Regeling30. komen circa 65.000 zelfstandigen in aanmerking voor toepassing van de twee-uit-drie-regeling. Slechts 20.000 zelfstandigen hebben er daadwerkelijk gebruik van gemaakt.31. Het College voor Zorgverzekering (CVZ) heeft in zijn rapport "Zelfstandigen in de Ziekenfondswet, openstaande onderwerpen" geadviseerd de twee-uit-drie-mogelijkheid te continueren in volgende jaren, welk advies gevolgd is, hetgeen moet bijdragen aan de stabiliteit van de verzekeringspositie van zelfstandigen. De aanvraag voor de toepassing van de twee-uit-drie-regeling moet binnen zes weken na dagtekening van de beschikking worden ingediend, zulks ter voorkoming dat een zelfstandige pas veel later alsnog een verzoek doet en dat daardoor achteraf alsnog, in verband met een gewijzigde uitkomst van de inkomenstoets, de verzekeringspositie anders zou komen te liggen(32).

Volgens de leden 3, 4, 5 en 6 van artikel 2 wordt in beginsel het definitief vastgesteld inkomen in aanmerking genomen voor de berekening van het gemiddelde inkomen. Indien het inkomen nog niet definitief werd vastgesteld gaat men uit van voorlopig vastgestelde inkomen. Indien ook dit ontbreekt wordt het inkomen volgens de aangifte voor dat jaar in aanmerking genomen. In het geval dat er nog geen aangifte was gedaan dient men uit te gaan van het aan de Inspecteur opgegeven geschatte inkomen. Indien men niets aan de Inspecteur heeft opgegeven, bepaalt de Inspecteur zelf welk bedrag er in aanmerking wordt genomen.

Art. 3 van de Regeling voorziet voor starters in een van art. 2 afwijkende regeling. Voor starters is vier jaar lang het belastbare inkomen van het startjaar bepalend.

De vaststelling van het startjaarinkomen geschiedt het eerste jaar door schatting door de zelfstandige zelf. Het eerste jaar heeft hij dus zelf in de hand. Wanneer het inkomen in het startjaar in één of meer van de volgende drie jaren op een ander bedrag wordt vastgesteld dan bij de eerdere schatting is aangegeven, zal bij de beoordeling voor de verzekering van het daarop volgende jaar van dat andere bedrag worden uitgegaan.33.

Volgens de laatste volzin van art. 3, lid 1, Regeling wordt voor het vijfde jaar het gemiddelde inkomen in aanmerking genomen dat de starter in het eerste en tweede jaar heeft genoten, ook al zijn latere inkomens definitief vastgesteld. De starter kan op grond van art. 3, lid 2, geen beroep doen op de twee-uit-drie-regeling voor reguliere ondernemers. De regels van het derde tot en met zesde lid van artikel 2 (bepaling van het inkomen indien er geen vastgesteld inkomen beschikbaar is) zijn wel op de starter van toepassing. Hierdoor kan in die eerste twee jaren een voorlopig of geschat inkomen een rol spelen indien er geen vastgesteld inkomen beschikbaar is, maar inkomen genoten in latere jaren (zelfs indien definitief vastgesteld) telt niet mee. Met deze inkomsten wordt pas rekening gehouden vanaf het jaar zes.

Over deze startersregeling zijn aan de minister van VWS vragen gesteld door leden van de Tweede Kamer,34. onder meer naar aanleiding van de thans te beoordelen uitspraken van het Hof Arnhem. De minister ziet geen aanleiding tot aanpassing van de startersregeling35.. Zij verdedigt de startersregeling als volgt(36):

De problemen waarmee de regelgevers geconfronteerd werden bij de bepaling van het toetsinkomen van starters deden zich deels ook voor bij zelfstandigen met een kort (korter dan vijf jaar) zelfstandigenverleden. Voor het eerste jaar na inwerkingtreding van de Regeling zouden de jaren 1995 tot en met 1997 bepalend zijn voor het toetsinkomen. Voor zelfstandigen die niet al vanaf 1995 zelfstandig waren, is op basis van de aanwijzingen in de Nota naar aanleiding van het verslag en in de Nota van wijziging een overgangsregeling geschreven in het boven geciteerde art. 4 van de Regeling.

Volgens de toelichting bij de Regeling37. komen de overgangsregeling van art. 4 in haar uitwerking overeen met de startersregeling van art. 3.

Toetsing van (materiële) wetgeving door de rechter

Het is de rechter niet toegestaan wetgeving in formele zin zoals de Wet ZZFW te toetsen aan ongeschreven algemene rechtsbeginselen, zoals het willekeurverbod, het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel (HR 14 april 1989 (Harmonisatiewet), NJ 1989, 469, met conclusie Mok en noot MS), ook niet over de band van een toets die de wet op zichzelf weliswaar in stand laat, maar tot schadevergoeding leidt voor bepaalde individuele belanghebbenden die door die wet in onevenredige mate in hun belangen worden getroffen (HR 14 april 2000, NJ 2000, 713, met conclusie Mok en noot ARB).

Maar geen rechtsregel verbiedt de rechter om algemeen verbindende voorschriften, niet zijnde wetgeving in formele zin, zoals de ministeriële Regeling, te toetsen aan ongeschreven rechtsbeginselen zoals de genoemde (zie onder meer HR 16 mei 1986 (Spuitvlieger), NJ 1987, 251, met conclusie Mok en noot MS, en voor een fiscaal geval HR 7 oktober 1992 (legesverordening Beerta), BNB 1993/4, met conclusie Moltmaker en noot Van Leijenhorst). Ook op zichzelf rechtmatige en verbindende lagere regelgeving kan tot een oordeel van onrechtmatigheid, althans schadevergoedingsplicht in individuele gevallen leiden voor zover de regelgeving individuele belangen van bepaalde interessenten onevenredig treft zonder dat daarvoor door de regelgever compensatie wordt geboden (zie onder meer HR 18 januari 1991 (Leffers/Staat), NJ 1992, 638, met conclusie Koopmans en noot CJBH onder HR 15 februari 1991, NJ 1992/639).

Toetsing van de (effecten) van de ministeriële Regeling aan ongeschreven rechtsbeginselen is dus mogelijk. Daarbij zal echter voorkomen moeten worden dat in wezen niet de gedelegeerde wetgeving, maar de formele wetgeving zelf getoetst wordt. Het Hof Amsterdam 3 mei 2000, V-N 2000/34.2, en 31 mei 2000, V-N 2000/44.6, achtte zich in twee aan hem voorgelegde ZZFW-beschikkingsgevallen op die grond niet bevoegd de Regeling te toetsen:

Ik meen met het Hof Arnhem dat niet goed te begrijpen valt waarom de Regeling voor starters rigide vasthoudt aan één jaar, het startjaar, ook als het inkomen geschat is, ook als er al volgende jaren bekend of zelfs vastgesteld zijn en ook als dat startjaar niet representatief is. Het zou juist bij starters eerder in de rede liggen zo snel en zo veel mogelijk latere dan startjaren in aanmerking te nemen, nu een startjaar per definitie afwijkt van een normaal ondernemersjaar.

De Staatssecretaris wijst erop dat de wetgever niet alleen op een meer duurzaam inkomensperspectief wenste te bouwen, maar ook op betrouwbare en als gevolg daarvan oude (nl. door de belastingdienst vastgestelde) gegevens, die bij (quasi)starters nu eenmaal niet voorhanden zijn. De gekozen inkomensbepaling bij starters (en in mindere mate bij quasi-starters) beantwoordt in elk geval niet aan het duurzaamheidsperspectief en de wens jojo-effecten te voorkomen, maar draagt mijns inziens evenmin bij aan de gewenste betrouwbaarheid van de gegevens omtrent het inkomen, die kennelijk pas bereikt wordt indien zij minstens drie jaar oud zijn. Het door de minister gekozen startjaarinkomen is in deze benadering drie jaar lang onbetrouwbaar, althans niet betrouwbaarder dan dat van volgende jaren, maar wordt niettemin allesbepalend gemaakt voor vier jaren, terwijl een startjaar, zoals gezegd, per definitie weinig representatief lijkt. Overigens mag bij gewone ondernemers voor de jaren n-3 en verder terug toch van aangifte-inkomens of schattingen uitgegaan worden als een vaststelling door de belastingdienst nog steeds ontbreekt. Waarom dan bij starters aangifte-inkomens of schattingen over recentere jaren dan het startjaar niet mogen meedoen, blijft onopgehelderd. Het betrouwbaarheidsargument levert, kortom, geen rechtvaardiging op voor het rigide vasthouden aan één jaar. Het betrouwbaarheidsargument zou er voorts toe nopen om door de fiscus vastgestelde inkomens over latere jaren dan het startjaar wél in aanmerking te nemen, hetgeen echter niet gebeurt zolang er geen vier jaar verstreken zijn. Waarin de positie van starters overigens afwijkt van gewone ondernemers op een wijze die noopt tot een dergelijke regeling, blijkt niet.

Het eigendomsgrondrecht (art. 1 Eerste Protocol EVRM)

De kleine zelfstandige die naar genoegen particulier verzekerd is, die niets heeft aan de financiële bescherming die de Staat hem opdringt, en die voor een verzekeraar een risico vormt wegens gebleken ziekte of gebrek, wordt door de invoering van art. 3d ZFW en de daarop gebaseerde Regeling blootgesteld aan een - al dan niet gedempt - jojospel. Hij wordt gedwongen zijn particuliere verzekering te verlaten en zich bij het ziekenfonds te verzekeren, dat hem weer zal uitwerpen zodra zijn gemiddelde inkomen stijgt, waarna een particuliere verzekeraar hem niet meer zal verzekeren, althans niet zonder uitsluitingen of premieverhogingen dan wel voor een standaardpakketpolis. Hoewel zulks zou passen in de ratio van de regeling, kan de kleine zelfstandige die jaarlijks ten genoegen van de inspecteur aantoont dat hij voldoende verzekerd is, niet kiezen particulier verzekerd te blijven. De wetgever heeft ook niet voorzien in een verbod voor particuliere verzekeraars om kleine zelfstandigen uit te sluiten voor zover zij in een wettelijke verzekering worden opgenomen. De Staat neemt deze zelfstandigen aldus iets af. De vraag is of dit een inbreuk op hun eigendomsrecht is, dan wel een regulering van hun eigendomsrecht in de zin van art. 1 Eerste Protocol EVRM.

Art. 1 van het Eerste Protocol EVRM luidt in de authentieke Engelse en Franse teksten als volgt:

Er is een inmiddels uitgebreide casuïstiek38. voorhanden van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over de vraag naar de inhoud van de begrippen "eigendom," "ontneming van eigendom" en "regulering van eigendom." Voor een overzicht daarvan verwijs ik naar de conclusies van plv. P.-G. Mok voor HR 14 april 2000 (Kooren Maritiem/Staat), NJ 2000, 713, en voor HR 16 november 2001, rolnr C 00/142 (Nederlandse vakbond van varkenshouders en 14 anderen tegen de Staat), alsmede naar Van Dijk/Van Hoof,39.paragraaf 13.2.

Uit deze jurisprudentie blijkt dat de genoemde begrippen niet naar nationaal recht maar autonoom moeten worden uitgelegd, dat het begrip "possession/bien" ruim moet worden uitgelegd, en dat het vaak om een casuïstistische, feitelijke beoordeling gaat, onder meer omdat niet alleen een ontneming zelf, maar ook de beperking van het (zinvolle) gebruik van eigendomsrechten een inbreuk op art. 1 eerste Protocol kan betekenen.

Tot de "possessions/biens" worden door het EHRM ook gerekend "certain other rights and interests constituting assets" zoals zekerheidsrechten,40. goodwill,41. drank-, exploitatie- en andere vergunningen42. en wettelijke erkenning (inschrijving in een register) van een beroep.43. Uit het arrest van het EHRM in de zaak Pressos Compania Naveira SA and others v. Belgium44. blijkt dat ook een "legitimate expectation (to) obtain compensation" (in casu een betwiste vordering uit onrechtmatige daad jegens de Staat) onder het begrip "possessions/biens" valt. Kennelijk moet het dus in beginsel gaan om vermogensrechten met een economische waarde. Of dat meebrengt dat zij ook verhandelbaar moeten zijn, is minder duidelijk. Uit de zaken Van Marle (inschrijving in een accountantsregister) en Gaygusuz45.(aanspraak op "emergency assistance") lijkt te volgen van niet. Volgens de Commissie voor de Rechten van de Mens viel niet onder "possessions/biens" een persoonlijk woonrecht.46. Van Dijk/Van Hoof (blz. 620) veronderstellen dat een zeker verband bestaat met het begrip "civil rights and obligations" in art. 6 EVRM (eerlijk proces) in die zin dat indien van het laatste geen sprake is, Straatsburg minder genegen is om aan te nemen is dat sprake is van een "possession/bien".

De zaak Gaygusuz47. betrof het in Oostenrijk bestaande recht op "emergency assistance" voor personen voor wie het recht op werkloosheidsuitkeringen afgelopen is. Het EHRM overwoog:

Uit het arrest van het EHRM in de zaak James e.a.51. blijkt dat de enkele aanwezigheid van betere alternatieven voor de gewraakte overheidsmaatregel nog geen reden is om aan te nemen dat geen sprake is van een fair balance.

De beoordeling van die fair balance in een individueel geval is afhankelijk van de gevolgen van de overheidsmaatregel in dat geval. Ik verwijs daarvoor naar de afzonderlijke individuele conclusies.