6.5.4 Het legaliteitsbeginsel als begrenzing van de conforme-interpretatieplicht

De algemene rechtsbeginselen, waarvan het Hof het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht expliciet noemt, kunnen in de weg staan aan het bereiken van een Europeesrechtconform resultaat. Dat kan echter niet verhinderen dat het mechanisme als conflictregel als zodanig niet bevorderlijk is voor rechtszekerheid. De uitkomst van een conflict is namelijk moeilijk voorzienbaar.1

De rechtspraak van het Hof roept daarnaast twee vragen op: hoe kan de uitleg van het Europeesrechtelijk legaliteitsbeginsel worden gekarakteriseerd, en bestaat er ook ruimte voor het nationale legaliteitsbeginsel als begrenzing van de rechterlijke interpretatievrijheid in de context van conforme interpretatie?

Ik begin met de eerste vraag. Uit de zojuist beschreven jurisprudentie blijkt dat de grenzen die het Hof van Justitie heeft geformuleerd voor de plicht tot conforme interpretatie, zeker voor het materiële strafrecht, behoorlijk strikt zijn. In algemene zin geldt dat richtlijnen niet zonder omzetting in het nationale recht de reikwijdte van strafrechtelijke aansprakelijkheid kunnen uitbreiden of verzwaren. De tekst van de wet vormt een absolute begrenzing van de mogelijkheden voor de rechter om tot een Europeesrechtconforme uitleg te komen. Daarmee ligt in het interpretatieproces – in de verhouding tussen de interpretatiemethoden – een inperking van de rechterlijke interpretatievrijheid besloten. Daarnaast mag het in acht nemen van het Europees recht niet leiden tot een schending van het rechtszekerheidsbeginsel of het verbod van terugwerkende kracht. Het product of het resultaat dat de rechter bereikt moet dus worden getoetst aan algemene rechtsbeginselen.

Er is een verschil waarneembaar in de wijze waarop het Hof van Justitie de conforme-interpretatieplicht begrenst, en de wijze waarop het zichzelf begrensd acht in zijn interpretatievrijheid in het punitief bestuursrecht. In het eerder besproken mededingingsrechtelijke arrest Dansk rørindustri stelt het Hof dat het legaliteitsbeginsel niet in de weg staat aan de geleidelijke ontwikkeling van het strafrecht in de rechtspraak, maar dat niettemin de toepassing van een interpretatie in het individuele geval in strijd kan zijn met de rechtszekerheid.2 Die uitleg ontleent het Hof aan het EHRM. In paragraaf 6.4.3 is uit die rechtspraak van het EHRM de conclusie getrokken dat de interpretatie op zichzelf wel toegestaan is – en dus in latere gevallen kan worden toegepast – maar dat de toepassing daarvan in het individuele geval wordt uitgesloten. In de rechtspraak van het Hof over punitief bestuursrecht en de rechtspraak van het EHRM hebben de rechtsbeginselen dus een beperkende werking ten aanzien van de toepassing, niet ten aanzien van het proces en ook in mindere mate ten aanzien van het product of resultaat van interpretatie. In jurisprudentie over conforme interpretatie daarentegen, zoals het arrest Kolpinghuis, werd de mogelijkheid überhaupt een Europeesrechtconform resultaat te bereiken begrensd door het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht. Dit betekent dat het nationale recht niet richtlijnconform kan en mag worden geïnterpreteerd, ook niet in de toekomst. Het resultaat is dat het nationale recht blijvend in strijd is met het Europees recht en dat de wetgever aan zet is. In de rechtspraak van het Hof over conforme interpretatie in het strafrecht begrenst het legaliteitsbeginsel ook het product van interpretatie, waardoor conforme interpretatie niet alleen voor het concrete geval, maar ook voor de toekomst is uitgesloten.

Deze strikte begrenzing van de rechterlijke interpretatievrijheid bij conforme interpretatie sluit niet naadloos aan bij de meer op de rechtenconceptie georiënteerde benadering van het EHRM, en van het Hof van Justitie zelf in het punitieve bestuursrecht, maar meer bij de rechtspositivistische conceptie van legaliteit. Net als ten aanzien van het bepaaldheidsgebod zijn de beperkingen die aan de doorwerking worden gesteld en de eisen voor de lidstaten strenger dan de eisen aan Europese actoren in het punitief bestuursrecht. Dat duidt erop dat het Hof inderdaad striktere normen hanteert voor toepassing van het legaliteitsbeginsel in het strafrecht, ten opzichte van andere rechtsgebieden.

De tweede vraag is of het Hof ruimte laat voor toepassing van het nationale legaliteitsbeginsel. Mag de nationale rechter, op grond van een ruimere uitleg van het legaliteitsbeginsel dan in het Europees recht, tot de conclusie komen dat een conforme interpretatie niet mogelijk is? Voor een ontkennend antwoord pleit de algemene regel dat de doorwerking van Europees recht niet kan worden belemmerd door het nationale recht, ook niet door de Grondwet.3 Prechal stelt dan ook dat er Europeesrechtelijke grenzen worden gesteld aan de conforme-interpretatieplicht.4 Die grenzen kunnen er andersom ook toe leiden dat een interpretatie wel mogelijk is naar nationaal recht, maar wordt verhinderd door de grenzen die het Europees recht daaraan stelt.5 Zij verwijst daarvoor naar het Rolex-arrest, waarin het Hof stelt dat de nationale rechter conform moet interpreteren binnen ‘de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen’.6 Daarnaast kan worden gewezen op rechtspraak van het Hof inzake de terugvordering van onterecht verstrekte subsidies: lidstaten zijn gehouden bij de terugvordering rekening te houden met het rechtszekerheids-en vertrouwensbeginsel, ‘in hun Unierechtelijke opvatting’.7 Daaruit spreekt de duidelijke opvatting dat de rechtsbeginselen die lidstaten moeten respecteren bij de uitvoering van Unierecht een autonome, Europeesrechtelijke invulling hebben. Een verdergaande nationale invulling van die beginselen mag aan de uitvoering van Unierechtelijke verplichtingen niet in de weg staan. Eenzelfde redenering hanteert het Hof van Justitie ten aanzien van het materieelrechtelijk legaliteitsbeginsel in het recente Taricco-arrest.8

Voor een bevestigend antwoord op die vraag pleit niettemin de duidelijke verwijzing naar de bevoegdheden van de rechter in het nationale recht.9 Die bevoegdheden worden immers afgebakend door het nationale recht. Bovendien is voor de nationale rechter problematisch dat uit de beperkte hoeveelheid jurisprudentie van het Hof van Justitie niet geheel duidelijk wordt hoe strikt het Europeesrechtelijk legaliteitsbeginsel de interpretatievrijheid van de nationale rechter begrenst. Een zekere nationaalrechtelijke inkleuring van de begrenzing van de rechterlijke interpretatievrijheid lijkt mij bij deze stand van zaken daarom onvermijdelijk.10