HvJ EU, 08-09-2015, nr. C-105/14

De Unierechtelijke bepalingen die in de onderhavige zaak van toepassing zijn, betreffen in hoofdzaak diverse regels op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie (voorheen: Europese Gemeenschappen). Van belang zijn de artikelen 4, lid 3, VEU en 325 VWEU, verordening (EG, Euratom) nr. 2988/954. en de zogenoemde PIF-overeenkomst5.. Ook moet worden gewezen op richtlijn 2006/112/EG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde6..

Daarnaast wordt het Hof ook gevraagd om uitlegging van de artikelen 101 VWEU, 107 VWEU en 119 VWEU, die ik hieronder echter niet letterlijk zal weergeven.

Artikel 157 van de codice penale9., zoals gewijzigd bij wet nr. 251 van 5 december 200510. (hierna: ‘wet nr. 251/2005’), bepaalt onder het opschrift ‘Verjaring. Verjaringstermijn’ het volgende:

Artikel 158 van het wetboek van strafrecht regelt de aanvang van de verjaringstermijn:

Artikel 159 van het wetboek van strafrecht regelt de schorsing van de verjaring, waaronder de gevallen van een prejudicieel geschil en verhindering van de raadslieden en verdachten. ‘De verjaring wordt hervat op de dag waarop de oorzaak van de schorsing wegvalt.’

Met betrekking tot de stuiting van de verjaring bevat artikel 160 van het wetboek van strafrecht de volgende regeling:

Voordat de verjaringsregeling bij wet nr. 251/2005 werd gewijzigd, konden de verjaringstermijnen in geval van stuiting met ten hoogste de helft van de oorspronkelijke duur worden verlengd.

De gevolgen van schorsing en stuiting van de verjaring zijn in artikel 161 van het wetboek van strafrecht als volgt geregeld:

Artikel 416 van het wetboek van strafrecht bepaalt dat zij die een organisatie oprichten die tot oogmerk heeft het plegen van strafbare feiten, worden gestraft met gevangenisstraf van drie tot zeven jaar. De enkele deelneming aan de organisatie wordt gestraft met gevangenisstraf van een tot vijf jaar.

Het indienen van een valse btw-aangifte met behulp van facturen of andere documenten voor niet-bestaande handelingen (valse facturen) wordt volgens artikel 2 van het decreto legislativo11. nr. 74 van de president van de Republiek van 10 maart 2000 (hierna: ‘d.lgs 74/2000’)12. gestraft met gevangenisstraf van een jaar en zes maanden tot ten hoogste zes jaar. Dezelfde strafmaat geldt volgens artikel 8 van d.lgs 74/2000 voor degene die valse facturen uitreikt om derden in staat te stellen tot het plegen van btw-fraude.

In de prejudiciële procedure is het Hof ingevolge artikel 267 VWEU bevoegd uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen en van de handelingen van de instellingen, de organen en de instanties van de Unie, dat wil zeggen dat zijn bevoegdheden zich in beginsel uitstrekken tot de uitlegging van alle Unierecht.17.

Aan deze bevoegdheid wordt in de onderhavige zaak geen afbreuk gedaan door het feit dat het in het hoofdgeding om fiscale delicten naar nationaal recht gaat. Hoewel het strafrecht en het strafprocesrecht nog altijd in verregaande mate tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, moeten de nationale instanties hun bevoegdheden niettemin uitoefenen met inachtneming van de Unierechtelijke verplichtingen.18. Speciaal voor strafzaken op het gebied van de btw heeft het Hof daarnaast nog maar kort geleden vastgesteld dat dergelijke strafrechtelijke procedures binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.19.

Het Hof is in dit verband bevoegd uitspraak te doen over de uitlegging van alle Unierecht, met inbegrip van de PIF-overeenkomst, voor zover die voor de oplossing van de onderhavige zaak relevant zou blijken. Deze overeenkomst is in 1995 nog gesloten in het kader van de toenmalige ‘derde pijler’ van de Europese Unie op basis van het EU-Verdrag in zijn oorspronkelijke versie20.. Ingevolge artikel 9 van het protocol betreffende de overgangsbepalingen21. is de genoemde overeenkomst echter nog steeds geldig, ook al is de pijlerstructuur van de Unie met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon afgeschaft. De overeenkomst blijft dus een integrerend deel van het Unierecht.

Sinds 1 december 2014 gelden er bovendien geen beperkingen meer ten aanzien van de prejudiciële bevoegdheid van het Hof op het gebied van de voormalige derde pijler van de Unie (zie artikel 10, leden 1 en 3, van het protocol betreffende de overgangsbepalingen). Dit geldt ook voor de verzoeken om een prejudiciële beslissing die nog voor 1 december 2014 zijn ingediend, zoals het onderhavige.22.

Afgezien daarvan was het Hof ook voor 1 december 2014 al bevoegd uitspraak te doen op prejudiciële verzoeken van alle Italiaanse rechterlijke instanties over de uitlegging van de PIF-overeenkomst. De Italiaanse Republiek had de bevoegdheid van het Hof ten aanzien van dergelijke prejudiciële beslissingen al lang op andere grondslag erkend, namelijk zowel bij een aanvullend protocol bij de PIF-overeenkomst23. als op grond van artikel 35, leden 2 en 3, onder b), EU24., waarbij zij telkens voor alle nationale rechterlijke instanties de bevoegdheid tot prejudiciële verwijzing heeft aanvaard.25.

Gezien het bovenstaande staat buiten kijf dat het Hof bevoegd is alle rechtsvragen te behandelen die met dit prejudiciële verzoek worden opgeworpen.

Voorts maken verschillende deelnemers aan de procedure bezwaar tegen de ontvankelijkheid van de aan het Hof voorgelegde vragen (artikel 267 VWEU, artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering). In wezen betwisten zij de relevantie van de gestelde vragen voor de beslechting van het hoofdgeding.

In dit verband moet worden opgemerkt dat het volgens vaste rechtspraak uitsluitend een zaak is van de verwijzende rechter om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, te beoordelen of een prejudiciële beslissing van het Hof noodzakelijk is en of de aan het Hof voorgelegde vragen relevant zijn. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden. Wanneer een nationale rechter het Hof vragen betreffende het recht van de Unie voorlegt, rust op zijn verzoek om een prejudiciële beslissing bovendien een vermoeden van relevantie.26.

Dit betekent dat het Hof een verzoek van een nationale rechter slechts kan afwijzen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.27.

Daarvoor behoeft in het onderhavige geval niet te worden gevreesd.

De informatie in de verwijzingsbeschikking over de feiten van het hoofdgeding, het toepasselijke nationale recht en de noodzaak van een prejudiciële beslissing volstaat om het Hof en de deelnemers aan de procedure zoals bedoeld in artikel 23 van het Statuut van het Hof in staat te stellen een gefundeerd standpunt over de gestelde vragen in te nemen.

Uit de beschrijving van de verwijzende rechter kan namelijk gemakkelijk worden opgemaakt waarom het in het hoofdgeding gaat en wat er op het spel staat: tegen verschillende personen is in Italië strafvervolging wegens fiscale delicten ingesteld en de verwijzende rechter vreest dat deze personen — zoals ook veel andere vermoedelijke daders in soortgelijke situaties — hun wettelijke straf zullen ontlopen omdat de nationale bepalingen betreffende de verjaring van de vervolging te krappe verjaringstermijnen voorschrijven, met name een te korte verlenging van deze termijnen in geval van stuiting, zodat een definitieve veroordeling van de verdachten voordat de verjaring intreedt illusoir lijkt.

Er kan ook geen sprake van zijn dat de aan het Hof gestelde vragen van hypothetische aard zijn of duidelijk geen verband houden met een reëel geschil van het hoofdgeding. Volgens de verwijzingsbeschikking hangt het immers in belangrijke mate van het antwoord van het Hof af, of de verjaringsbepalingen van nationaal recht in het hoofdgeding kunnen worden toegepast en of een definitieve afsluiting van de procedure vóór de verjaring reëel gezien mogelijk is.

Anders dan de Italiaanse regering meent, is het de verwijzende rechter bovendien niet verboden de door hem opgemerkte structurele tekortkomingen van het Italiaanse strafrecht in het kader van een concreet bij hem aanhangig geding tot voorwerp van een prejudicieel verzoek aan het Hof te maken. Integendeel, het Hof heeft zich reeds herhaaldelijk met vermeende structurele problemen van een nationale sanctieregeling beziggehouden, juist ook naar aanleiding van prejudiciële verzoeken in het kader van lopende nationale strafprocedures.28.

Zelfs indien algemene beginselen van Unierecht — bijvoorbeeld het beginsel van de legaliteit van sancties — zouden verbieden af te wijken van de litigieuze nationale verjaringsbepalingen, zou dit — anders dan de Italiaanse regering en Anakiev stellen — niet de ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek aantasten, maar hoogstens aanleiding zijn voor verduidelijkingen van het Hof in het kader van zijn inhoudelijke beantwoording van de prejudiciële vragen.29.

Twijfels aan de relevantie van de gestelde vragen kunnen in zoverre rijzen dat de verwijzende rechter het Hof vraagt uitspraak te doen over de uitlegging van enkele bepalingen van primair recht (artikelen 101 VWEU, 107 VWEU en 119 VWEU) die op het eerste gezicht niets met de hier aan de orde zijnde strafrechtelijke verjaringsproblemen te maken hebben. Niettemin is het mijns inziens niet zeker dat de genoemde bepalingen geen enkel verband houden met het hoofdgeding. Slechts uit een — weliswaar beknopte — inhoudelijke bespreking door het Hof van de genoemde VWEU-bepalingen kan blijken of deze zich al dan niet verzetten tegen een verjaringsregel voor strafzaken zoals de Italiaanse.30.

Volledigheidshalve moet tot slot nog worden opgemerkt dat ook de relatief vroege fase van de procedure in het hoofdgeding — dat wil zeggen de fase vóór de verwijzing van de zaak naar de vonnisrechter — geen afbreuk doet aan de ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek.31.

Al met al moeten derhalve de voor het Hof geuite bezwaren met betrekking tot de ontvankelijkheid van dit prejudiciële verzoek worden afgewezen.

Met zijn vier prejudiciële vragen stelt het Tribunale di Cuneo het mededingingsrecht van de Unie (zie daartoe dadelijk onder 1), de mogelijkheden van vrijstelling van de btw (zie onder 2) en het beginsel van gezonde overheidsfinanciën (zie onder 3) aan de orde.

De verplichting van de lidstaten om doeltreffende sancties te stellen op fiscale delicten op het gebied van de btw wordt door de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing niet expliciet aan de orde gesteld.

Uiteraard is het in beginsel uitsluitend aan de verwijzende rechter om het voorwerp te bepalen van de vragen die hij het Hof wil stellen37. en ligt het ook niet op de weg van het Hof om zich met rechtsvragen bezig te houden die de nationale rechter in zijn prejudiciële verzoek expliciet of impliciet buiten beschouwing heeft gelaten.38.

Anderzijds is het Hof in het kader van een verzoek om een prejudiciële beslissing, na inzage van de gegevens in de stukken, echter bevoegd preciseringen te geven teneinde de verwijzende rechter bij de beslechting van het hoofdgeding te leiden, en kan het in dat verband ook ingaan op bepalingen die de verwijzende rechter niet heeft genoemd.39.

Een rode draad in de verwijzingsbeschikking van de onderhavige zaak is de vrees van de nationale rechter dat het bij de verjaringsregel van artikel 160, laatste alinea, van het Italiaanse wetboek van strafrecht, zoals gewijzigd bij wet nr. 251/2005, om een structurele tekortkoming zou kunnen gaan waardoor daders van fiscale delicten in Italië in een groot aantal gevallen ongestraft blijven.

Daarmee werpt het prejudiciële verzoek — in elk geval impliciet — de aanvullende vraag op of een verjaringsregel als de Italiaanse verenigbaar is met de Unierechtelijke verplichting van de lidstaten om sancties te stellen op onregelmatigheden op het gebied van de btw. Zonder een bespreking van deze aanvullende vraag is een nuttig antwoord op het prejudiciële verzoek niet denkbaar.

Hieronder bespreek ik allereerst of een regeling als de Italiaanse voldoet aan de algemene verplichting van de lidstaten om doeltreffende sancties op te leggen in het geval van overtredingen van het Unierecht (zie dadelijk onder 1), alvorens ik mij aansluitend zal bezighouden met de bijzondere verplichting van de lidstaten tot het bestrijden van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad (zie onder 2).

Voor het geval dat de verwijzende rechter op grond van de hierboven beschreven criteria tot de slotsom zou komen dat de nationale verjaringsregel en in het bijzonder de in het prejudiciële verzoek met nadruk genoemde bepaling van artikel 160, laatste alinea, van het Italiaanse wetboek van strafrecht, zoals gewijzigd bij wet nr. 251/2005, in strijd is met het Unierecht, zal ik tot slot nagaan welke gevolgen dat heeft voor het hoofdgeding.

Volgens vaste rechtspraak staat het aan de nationale rechter de volle werking van het recht van de Unie te verzekeren.64.

Daartoe dient hij allereerst het gehele nationale recht in overeenstemming met het recht van de Unie uit te leggen en toe te passen. De nationale rechter moet daarbij het nationale recht zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de toepasselijke Unierechtelijke bepalingen teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken.65. Hij dient binnen zijn bevoegdheden al het mogelijke te doen om, het gehele nationale recht in beschouwing nemend en met toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden, de volle werking van de Unierechtelijke voorschriften te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de doelstelling die het Unierecht nastreeft.66.

De verwijzende rechter zal in het bijzonder moeten toetsen of met behulp van een uitlegging conform het Unierecht een resultaat kan worden bereikt dat tot een schorsing van de verjaring leidt zolang het hoofdgeding bij de Italiaanse strafrechters — of in elk geval bij bepaalde rechterlijke instanties — aanhangig is.

De verplichting tot een uitlegging overeenkomstig het Unierecht wordt evenwel begrensd door de algemene rechtsbeginselen en kan niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht.67.

Mocht de verwijzende rechter via uitlegging van het nationale recht geen resultaat kunnen bereiken dat in overeenstemming is met het Unierecht, dan is hij verplicht zorg te dragen voor de volle werking van het Unierecht en daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de — zelfs latere — nationale wetgeving buiten toepassing te laten, zonder dat hij hoeft te verzoeken of af te wachten dat deze eerst door de wetgever of door enige andere constitutionele procedure wordt ingetrokken.68.

In voorkomend geval zou de verwijzende rechter een bepaling als artikel 160, laatste alinea, van het Italiaanse wetboek van strafrecht, zoals gewijzigd bij wet nr. 251/2005, in het hoofdgeding dus buiten toepassing moeten laten, indien deze bepaling de afspiegeling van een structurele tekortkoming zou zijn die het bereiken van een resultaat overeenkomstig het Unierecht door buitensporig korte verjaringstermijnen in de weg staat.

Nadere bespreking behoeft echter nog de vraag of een dergelijke benadering niet in strijd is met algemene beginselen van Unierecht, met name met het beginsel van de legaliteit van sancties (nullum crimen, nulla poena sine lege). Dit beginsel behoort tot de algemene rechtsbeginselen die ten grondslag liggen aan de constitutionele tradities welke de lidstaten gemeen hebben69., en heeft inmiddels op grond van artikel 49 van het Handvest van de grondrechten in de Unie de status van grondrecht van de Europese Unie. Overeenkomstig het homogeniteitsbeginsel (artikel 52, lid 3, eerste volzin, van het Handvest) moet bij de uitlegging van artikel 49 van het Handvest van de grondrechten in het bijzonder rekening worden gehouden met artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna:‘EVRM’) en de bijbehorende rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM).

Het beginsel van de legaliteit van sancties houdt in dat niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde van het handelen of nalaten, en dat geen zwaardere straf mag worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was (artikel 49, lid 1, eerste en tweede volzin, van het Handvest van de grondrechten). Daarbij komt nog de regel dat richtlijnen niet rechtstreeks kunnen worden aangewend ter fundering of verzwaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid.70.

Anders dan Anakiev en de Italiaanse regering stellen, behoeft in een geval als het onderhavige niet te worden gevreesd voor een conflict met het beginsel van de legaliteit van sancties. Dit beginsel vereist immers alleen in materieelrechtelijk opzicht dat de wet een duidelijke omschrijving geeft van de strafbare feiten en de daarop gestelde straffen.71. Verjaringsregels zeggen echter niets over de strafbaarheid van een gedraging of over de hoogte van de straf, maar alleen iets over de mate waarin een strafbaar feit kan worden vervolgd. Ze vallen derhalve helemaal niet binnen de werkingssfeer van de regel nullum crimen, nulla poena sine lege.72. Om dezelfde reden is ook het beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtste straf (artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest van de grondrechten(73)) niet van toepassing op verjaringskwesties.

Hierin verschilt de onderhavige zaak overigens fundamenteel van de zaak Berlusconi e. a., waarin het — anders dan in het onderhavige geval — ging om een wijziging van de materiële bepalingen van het nationale recht en met name van de voor bepaalde strafbare feiten geldende strafmaat, wat onder meer tot lichtere straffen leidde en daardoor indirect gevolgen had voor de verjaring van de vervolging.74.

Gezien het bovenstaande is in een geval als het onderhavige alleszins voldaan aan de vereisten van de legaliteit van sancties, aangezien de strafbaarheid van de gedraging waarvan de verdachten worden beschuldigd en de daarop gestelde straf ongewijzigd voortvloeien uit het Italiaanse wetboek van strafrecht, preciezer gezegd uit de artikelen 2 en 8 d.lgs 74/2000. De strafbaarheid en strafmaat kunnen op geen enkele wijze rechtstreeks worden afgeleid uit Unierechtelijke bepalingen als de artikelen 4, lid 3, VEU en 325 VWEU, richtlijn 2006/112, verordening nr. 2988/95 of de PIF-overeenkomst.

Anders dan in de zaak Berlusconi e. a. zou de toepassing van Unierechtelijke vereisten hier dus niet uit zichzelf verplichtingen aan particulieren opleggen en met name niet leiden tot een fundering of verzwaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van particulieren. Toepassing van het Unierecht zou alleen — op procedureel niveau — voor de nationale rechtshandhavingsinstanties belemmeringen wegnemen die in strijd zijn met het Unierecht.

Uit het beginsel van de legaliteit van sancties kan niet worden afgeleid dat de toepasselijke regels inzake de duur, de loop en de stuiting van de verjaring zich per definitie altijd moeten richten naar de wettelijke regels die ten tijde van het plegen van het delict van kracht waren. Een gewettigd vertrouwen in die zin bestaat niet.

De termijn waarbinnen een strafbaar feit mag worden vervolgd, kan ook na de pleging van het delict nog worden gewijzigd, zolang dat niet is verjaard.75. Uiteindelijk geldt hier hetzelfde als in het geval van de toepassing van nieuwe procedureregels op situaties die weliswaar in het verleden zijn ontstaan, maar nog niet zijn afgesloten.76.

In het kader van de procedurele autonomie van de lidstaten biedt dit in alle gevallen waarin nog geen verjaring is ingetreden77. enige ruimte om rekening te houden met Unierechtelijke opvattingen, die de rechterlijke instanties van de lidstaten bij de toepassing van het nationale recht met inachtneming van het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel ten volle moeten benutten.

Dat betekent niet dat nieuwe verjaringstermijnen rechtstreeks uit het Unierecht worden afgeleid. De bepalingen van de artikelen 4, lid 3, VEU en 325 VWEU, evenals verordening nr. 2988/95 en de PIF-overeenkomst zijn hoe dan ook niet voldoende concreet om rechtstreeks tegenover een particulier te kunnen worden ingeroepen. Hetzelfde geldt — alleen al vanwege de aard ervan — voor richtlijn 2006/112.78.

Een concrete, Unierechtelijke invulling van de duur en loop van de verjaringstermijnen kan alleen voortvloeien uit het nationale recht. Het Unierecht heeft in zoverre hoogstens indirecte gevolgen voor het hoofdgeding doordat het de nationale rechter helpt de juiste keuzes te maken voor een toepassing van het nationale recht die in overeenstemming is met het Unierecht.

Daarbij gaat het niet om volledige afschaffing van de verjaring, maar om toepassing van een passende verjaringsregeling79. waarmee de oplegging van doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties in een eerlijk proces binnen een redelijke termijn (artikel 47, lid 2, van het Handvest van de grondrechten, artikel 6, lid 1, eerste volzin, EVRM) een realistisch perpectief is.

Een van de maatregelen die de verwijzende rechter in dit verband kan nemen, is met name de verjaringsregels toepassen zonder de absolute verjaringstermijn van artikel 160, laatste alinea, van het Italiaanse wetboek van strafrecht, zoals gewijzigd bij wet nr. 251/2005. Zoals reeds gezegd80. heeft de Commissie ter terechtzitting verklaard dat het Italiaanse recht wel degelijk strafbare feiten kent — ook op het gebied van de economische criminaliteit — waarvoor geen absolute verjaringstermijn geldt.

Een tweede mogelijkheid zou zijn terug te grijpen op de intussen herziene, met een derde verlengde verjaringstermijnen voor fiscale delicten, zoals die in Italië thans in wet nr. 148/201181. zijn geregeld.82. Ten slotte zou nog kunnen worden overwogen om de vroegere verjaringsregels van het Italiaanse wetboek van strafrecht voordat dit bij wet nr. 251/2005 werd gewijzigd, voor het onderhavige geval als gehandhaafd te beschouwen.

Welke van deze wegen moet worden bewandeld, is uiteindelijk een vraag van het nationale recht en de uitlegging daarvan, waarvan de beoordeling enkel aan de nationale rechter toekomt. Vanuit Unierechtelijk oogpunt moet er alleen op worden toegezien dat de oplossing in een eerlijk proces (artikel 47, lid 2, van het Handvest van de grondrechten, artikel 6, lid 1, eerste volzin, EVRM) op niet-discriminerende wijze wordt gevonden en berust op duidelijke, doorzichtige en algemeen toepasselijke criteria.