6.4.1 De interpretatie van primair en secundair Europees recht door het Hof van Justitie

Het Hof van Justitie speelt op verschillende manieren een rol voor de uitlegging van Europees recht. Ten eerste fungeert het als een rechter met bepaalde constitutionele bevoegdheden.1 De Verdragen, in combinatie met het Handvest, vervullen daarbij een met een grondwet te vergelijken functie. Het Hof is verantwoordelijk voor de uitlegging van het primaire recht en beoordeelt de verenigbaarheid van secundair recht met het primaire recht.2 Daarmee heeft het ook een belangrijke rol in het afbakenen van de bevoegdheid van de Europese instellingen, die immers berust op de Verdragen. Het Hof heeft ook mechanismen ontwikkeld voor de doorwerking van Europees recht in de nationale rechtsorde. Ten tweede is het Hof verantwoordelijk voor de interpretatie van secundair recht, waar het doorgaans om wordt verzocht door de lidstaten in een prejudiciële vraagprocedure.3 Het is mijns inziens van belang om deze twee rollen te onderscheiden, aangezien de totstandkoming, de daarbij betrokken actoren en de functie van primair en secundair recht verschillend is. Daarnaast is het van belang situaties waarin het Hof zelf het legaliteitsbeginsel al dan niet in acht neemt bij de uitleg van Europees recht te onderscheiden van situaties waarin het Hof – vergelijkbaar met het EHRM – uit het legaliteitsbeginsel normen afleidt die de nationale rechter in acht moet nemen bij de uitleg van Europees strafrecht.

Het is bekend dat het Hof van Justitie met zijn uitleg van het Europees primair recht een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de Europese integratie. In de jaren zestig van de vorige eeuw stond het Hof aan de basis van de structuren die het Europees recht nu kenmerken zoals rechtstreekse werking en voorrang, structuren waarin door de Verdragen niet was voorzien. Het Hof van Justitie maakte en maakt daarbij veel gebruik van de teleologische interpretatiemethode.4 De intenties van de lidstaten bij het sluiten van de verdragen waren voor het Hof van Justitie zeker niet altijd doorslaggevend. Het Hof benadrukte juist in het Van Gend & Loos-arrest dat de lidstaten een ‘autonome rechtsorde’ in het leven hadden geroepen en dat het Verdrag moest worden uitgelegd naar de ‘geest, inhoud en bewoordingen daarvan’.5 Het Hof stelt in dat arrest de geest van de verdragen voorop, en gaat niet in op het door Nederland aan de orde gestelde punt dat de intenties van de verdragsluitende partijen leidend zouden moeten zijn. Het doel dat het Hof zich stelt met de uitleg van de verdragen is duidelijk niet het vaststellen van de bedoelingen van de maker ervan: het Hof hanteert een objectieve rechtsopvatting, die past bij de rechtenconceptie. Vanwege de nadruk op teleologische rechtsvinding, waarbij de opvattingen van de lidstaten als irrelevant terzijde worden geschoven, en vanwege het gewicht dat het Hof daarbij toekende aan de effectiviteit van het Europees recht, heeft het Hof vele malen het verwijt gekregen ‘activistisch’ te zijn6 en te weinig oog te hebben voor rechtszekerheid7 – verwijten die in de literatuur overigens niet onweersproken zijn gebleven.8 Jacobs heeft gesuggereerd dat de actieve rol van het Hof van Justitie gemakkelijker te accepteren is voor degenen afkomstig uit lidstaten waar toetsing van wetgeving aan de grondwet is toegestaan, terwijl de kritiek dat het Hof te politiek gekleurd is in zijn rechtspraak, juist afkomstig is uit landen waar de rechter geen constitutionele taken heeft.9 Wanneer het Hof van Justitie wordt beschouwd als constitutionele rechter, is diens actieve rol inderdaad minder verbazingwekkend. De discussies over de rol van het Hof van Justitie vertonen – in dat licht evenmin verrassend – veel gelijkenissen met de discussies in de Verenigde Staten over constitutionele interpretatie door de Amerikaanse hoogste rechter. Het veelvuldige gebruik van de teleologische interpretatiemethode door het Hof van Justitie zal voor de originalists in dat debat zeker steen des aanstoots zijn. Niettemin is recent gewag gemaakt van een verandering in de benadering van het Hof, inhoudende dat de totstandkomingsgeschiedenis wel degelijk relevant kan zijn voor de uitleg van primair recht.10 Dat laat onverlet dat de teleologische interpretatiemethode voor de uitleg van primair recht nog altijd van groot belang is.

Wanneer naar de interpretatie van secundair recht wordt gekeken, neemt grammaticale interpretatie een veel belangrijker plaats in: interpretatie vindt plaats op basis van de tekst, de context en de doelstelling.11 Volgens Klip is grammaticale interpretatie zelfs de overheersende interpretatiemethode.12 Wanneer het Europees recht nadelige (financiële) gevolgen kan hebben voor particulieren mag, zo stelde het Hof van Justitie meermalen, omwille van de rechtszekerheid een bepaling waarvan niet-naleving wordt bestraft met financiële sancties, niet worden uitgelegd op een manier die ‘niet strookt met de normale betekenis van de gebruikte woorden’.13 Ook in andere zaken wijst het Hof interpretaties af omdat ze niet stroken met de tekst van het Europees recht.14 Hieruit kan worden afgeleid dat de tekst van de bepaling een begrenzing vormt van het resultaat dat met interpretatie kan worden bereikt. Dit moet binnen het ‘normale bereik’ of de plain meaning van de tekst blijven. In een andere zaak wijst het Hof een beroep op de considerans af omdat het leidt tot een uitleg contra legem.15 Op dit punt is de rechtspraak van het Hof van Justitie strikter dan die van het EHRM, voor wie de tekst van de bepaling geen onneembare horde is, zelfs niet in het strafrecht, zolang de veroordeling in lijn is met de ‘essentie’ van het delict. De hier besproken jurisprudentie heeft echter geen betrekking op het strafrecht, en het Hof verwijst dientengevolge niet naar het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel. Of het Hof zich aan dat beginsel gebonden acht, wordt besproken in paragraaf 6.4.4. Tegelijkertijd wordt gesteld dat grammaticale interpretatie met het bestaan van 24 authentieke versies problematisch kan zijn. Bij de uitlegging van Europees recht moeten verschillende taalversies met elkaar worden vergeleken, en dat kan verschillen in taalversies blootleggen. Naast de tekst van de bepalingen speelt daarom de context daarvan een rol, alsmede de doelstelling van de regeling waarvan de bepaling deel uitmaakt.16 In de literatuur is wel aangevoerd dat verschillen in taalversies ertoe leiden dat teleologische interpretatie een beter middel is om een uniforme toepassing van Europees recht te garanderen.17 Aan de tekst van de bepaling kan immers weinig betekenis toekomen als die verschilt per taalversie.

Voor uitleg van het secundaire recht heeft wetshistorische interpretatie door de tijd heen aan enig belang gewonnen. Aangezien de travaux préparatoires van het wetgevingsproces tot 2001 niet werden gepubliceerd kon wetshistorische interpretatie tot voor kort geen grote rol spelen.18 Inmiddels verwijst het Hof soms wel naar de totstandkomingsgeschiedenis, maar de rol van wetshistorische interpretatie blijft beperkt in vergelijking tot wat in de meeste nationale strafrechtsstelsels gewoon is.19

Tot slot wijst Klip erop dat secundair Unierecht moet worden uitgelegd op een wijze die zoveel mogelijk overeenstemt met primair Unierecht.20 Beperkingen op de werking van primair recht (uitzonderingen op vrijverkeersbepalingen, bijvoorbeeld) moeten in dat licht in beginsel restrictief worden uitgelegd. Prechal heeft beschreven hoe in de interne markt het Hof secundair recht consequent uitlegt in het licht van de doelstelling van de bepaling, bijvoorbeeld één van de vrijheden. Die vrijheden dienen een hoger doel, namelijk het creëren van een gemeenschappelijke markt. Ook de interne markt dient weer een hoger doel, namelijk de doelstellingen van de Europese Unie. Vanwege het ‘nuttig effect’ moet bij de interpretatie van Europees recht steeds die uitleg worden gekozen die de bepaling zo effectief mogelijk maakt.21 Op die wijze heeft teleologische interpretatie zeker bij de totstandbrenging van de interne markt een belangrijke rol gespeeld.

De rechtsopvatting van het Hof van Justitie die uit de rechtspraak over primair recht blijkt is overwegend objectief: het doel van de uitlegging van de verdragen is niet het zo goed mogelijk gevolg geven aan de bedoelingen van de verdragsluitende lidstaten, maar het geven van een autonome betekenis die de belangen van de Europese integratie dient. Het Hof neemt een grote vrijheid ten opzichte van de verdragsgever, en ziet voor zichzelf een rol weggelegd in de progressieve ontwikkeling van het Europees recht. Het beeld ten aanzien van secundair recht is anders: daar laat het Hof zich in de meeste gevallen binden door de tekst van de wet. De bedoeling van de Europese wetgever is in veel hogere mate een relevant gegeven voor de uitleg van secundair recht, in vergelijking met primair recht. De vraag of het Hof zich gebonden acht aan het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel is vooral relevant voor de uitleg van secundair recht, aangezien dat de grootste invloed uitoefent op de reikwijdte van strafrechtelijke aansprakelijkheid naar nationaal recht. Deze vraag komt aan de orde in paragraaf 6.4.4.