6.4.4 Acht het Hof van Justitie het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel van toepassing op zijn eigen interpretatievrijheid?

De laatste vraag die in deze paragraaf moet worden beantwoord is of het Hof van Justitie zichzelf, bij de uitleg van richtlijnen die in het strafrecht zijn omgezet dan wel van verordeningen die strafrechtelijk worden gehandhaafd, gebonden acht aan het legaliteitsbeginsel. Het Hof van Justitie is geen strafrechter: het Hof legt niet rechtstreeks strafrechtelijke sancties op aan natuurlijke of rechtspersonen. De uitleg die het Hof geeft aan Europees recht kan wel indirect van invloed zijn op de reikwijdte van strafrechtelijke aansprakelijkheid van personen. Wordt de interpretatie van richtlijnen en verordeningen begrensd door het legaliteitsbeginsel? Het Hof heeft deze vraag ontkennend beantwoord, zowel ten aanzien van richtlijnen als ten aanzien van verordeningen, maar alleen in gevallen waarin het Europees recht de lidstaten de keuze liet voor een handhavingsstelsel. Het betrof dus steeds richtlijnen en verordeningen die slechts in een deel van de lidstaten strafrechtelijk werd gehandhaafd. Eerst komen de grenzen aan de interpretatievrijheid van het Hof in het punitief bestuursrecht kort aan de orde.

Bij het vaststellen van de grenzen aan zijn eigen interpretatievrijheid verwijst het Hof van Justitie in mededingingsrechtelijke rechtspraak veelvuldig naar de rechtspraak van het EHRM. Een goed voorbeeld daarvan is de zaak Dansk rørindustri, waarin de reikwijdte van de interpretatievrijheid uitgebreid aan de orde kwam.1 In deze mededingingsrechtelijke zaak past het Hof de Straatsburgse jurisprudentie over de interpretatievrijheid van de nationale rechter toe op zichzelf. Het Hof benadrukt dat enerzijds het EVRM zich niet verzet tegen een geleidelijke ontwikkeling van het recht, maar

Het Hof gaat hier impliciet uit van het bestaan van een onderscheid tussen een uitbreidende interpretatie, die in beginsel is toegestaan, en de toepassing ervan, die moet worden getoetst aan het legaliteitsbeginsel en de rechtszekerheid. Het is dus niet verboden een bepaald resultaat te bereiken, maar wel om dat resultaat toe te passen indien dat in strijd is met de rechtszekerheid. Het Hof van Justitie is explicieter in de formulering van dit onderscheid dan het EHRM, hoewel het ook in de rechtspraak over artikel 7EVRM zichtbaar is.

Vanwege de meerlagigheid van het Europees strafrecht is de uitleg van een richtlijn of verordening, anders dan in het mededingingsrecht, niet gelijk doorslaggevend voor de uitkomst van de strafzaak. Het is immers de nationale rechter die uiteindelijk, het Europees recht in acht nemend, al dan niet tot een veroordeling komt. Het Hof is een enkele keer gevraagd om in zijn uitleg van secundair recht rekening te houden met het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel, gezien de nadelige consequenties die een extensieve uitleg kan hebben voor een nationale strafzaak. In het arrest Grøngaard en Bang stond de uitleg van een richtlijnbepaling centraal. De Richtlijn transacties van ingewijden wordt in Denemarken strafrechtelijk gehandhaafd.3 De verdachten vinden dat de bijzondere rechtvaardigingsgrond uit de richtlijn daarom ruim moet worden uitgelegd, om het legaliteitsbeginsel te waarborgen. Het Hof van Justitie gaat hier niet in mee. Strafrechtelijke handhaving is niet verplicht, en het Hof wil de uitleg van de richtlijn niet afhankelijk maken van het handhavingsstelsel. Omdat het hier een uitzondering op de richtlijn betreft, moet deze restrictief worden uitgelegd om aan de richtlijn een zo groot mogelijke effectieve werking toe te kennen. Het waarborgen van het legaliteitsbeginsel is volgens het Hof een taak van de nationale rechter wanneer hij het nationale omzettingsrecht uitlegt.4 Dat liet de Deense hoogste rechter zich geen twee keer zeggen: hij legt de uitzondering vrij ruim uit, schijnbaar ruimer dan het Hof,5 stelt dat deze uitleg binnen de grenzen valt die het Hof van Justitie heeft gesteld, en spreekt de verdachten vrij.6

Voor richtlijnen speelt dus een belangrijke rol dat zij worden omgezet in nationale strafbepalingen. Voor verordeningen is dat anders, aangezien zij niet mogen worden gekopieerd in het nationale recht. De vraag of het Hof bij de uitleg van verordeningen rekening moet houden met het strafrechtelijk karakter van de nationale procedure kwam expliciet aan de orde in het Röser-arrest.7 Röser wordt vervolgd op grond van het Duitse Weingesetz, dat overtreding van enkele bepalingen uit een verordening over de wijnmarkt tot strafbaar feit bestempelt.8 Voor de Duitse rechter is echter onduidelijk of de gedragingen onder de reikwijdte van de verordening vallen: uit de bepaling blijkt niet ondubbelzinnig dat dit het geval was, maar de rechter denkt dat gezien het doel van de verordening moet worden geoordeeld dat de verordening wel van toepassing is. Opvallend zijn de opmerkingen die de Commissie heeft ingediend. De Commissie meent dat er een leemte is in de wet, omdat de tekst van de bepaling niet alle gedragingen omvat die gezien het doel daaronder zouden moeten vallen. Nu de verordening strafrechtelijk wordt gehandhaafd door de lidstaten, mag niet het doel van de bepaling voorop worden gesteld maar moet de tekst daarvan centraal staan. Een restrictieve uitleg is dus geboden.9 Daar gaat het Hof niet in mee. In navolging van de advocaat-generaal verwijst het naar het S.A.I.L.-arrest. In het S.A.I.L.-arrest had het Hof overwogen ‘dat de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht niet mag verschillen naar gelang van de onderscheiden gebieden van het nationale recht, waarbinnen het zijn werking kan doen gevoelen.’10 Daaruit leidt het Hof in het Röser-arrest af dat de uitleg van het Europees recht niet mag worden beïnvloed door het karakter van de nationale procedure waarin het Europees recht wordt ingeroepen. Dat de verordening strafrechtelijk wordt gehandhaafd, is dus voor de uitleg van die verordening niet relevant. Het S.A.I.L.-arrest waar het Hof zijn overweging op baseert, kan die conclusie echter niet dragen. De geciteerde overweging in het S.A.I.L.-arrest ging niet over de uitleg van een bepaling van Europees recht, maar over de vraag of het Hof überhaupt bevoegd was prejudiciële vragen te beantwoorden die gevolgen zouden hebben voor de toepassing van het strafrecht.11 Het destijds gegeven bevestigende antwoord op die vraag maakt het niet onmogelijk voor het Hof om bij de uitleg van Europees recht rekening te houden met de rechtsgevolgen die een uitleg kan hebben, en bijvoorbeeld terughoudender te zijn met extensieve interpretaties wanneer het Europees recht middels het strafrecht wordt gehandhaafd. Niettemin heeft het Hof zijn standpunt vastgehouden in latere rechtspraak.12

Het Hof acht zich in de hier besproken zaken dus niet gebonden aan het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel. Er zijn niettemin meerdere recente zaken waarin het Hof tot een restrictieve uitleg van een repressieve maatregel komt, evenwel zonder daarbij expliciet te verwijzen naar het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel. Nationale rechterlijke instanties vragen in die zaken aan het Hof om een ruime uitleg van het Europees recht om in het nationale recht tot een veroordeling te kunnen komen. In de zaak Markus D. en G. hoopte de Duitse rechter producenten van synthetische cannabinoïden te kunnen veroordelen voor het in de handel brengen van een ondeugdelijk geneesmiddel.13 Daarvoor was vereist dat de betreffende middelen een ‘geneesmiddel’ zijn in de zin van het Europees recht.14 Het Hof meent van niet, en aan die conclusie wordt ‘niet afgedaan door het feit dat een dergelijke conclusie blijkens de verwijzingsbeslissing tot gevolg zou hebben dat de verkoop van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde substanties aan elke strafrechtelijke vervolging zou ontsnappen.’15 In dit geval ging de teleologische interpretatie boven de grammaticale.

In een tweede zaak, het Gielen-arrest, verkiest het Hof van Justitie juist een grammaticale uitleg boven een teleologische, opnieuw om tot een restrictief resultaat te komen. In deze zaak had de Rechtbank Oost-Brabant prejudiciële vragen gesteld over een eventuele gelijkstelling van de stof APAAN met de stof BMK, aangezien de eerste op relatief eenvoudige wijze kan worden omgezet in de tweede. BMK valt naar Europees recht onder drugsprecursoren, waarvan bezit en in de handel brengen slechts legaal is indien daartoe een vergunning is verleend.16 Uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat de rechtbank tot nu toe, vanwege het legaliteitsbeginsel, heeft geoordeeld dat ten aanzien van APAAN geen vergunning vereist is. Niettemin is zij, gelet op de prejudiciële vragen, kennelijk bereid deze stof in de toekomst wel als BMK te kwalificeren. Het Hof beantwoordt de gestelde vragen op basis van een grammaticale interpretatie ontkennend. Het Hof voegt toe:

In deze zaak maakt het Hof van Justitie expliciet dat het doel van de bepalingen niet kan leiden tot een uitleg die strijdig is met de tekst ervan. Het verwijst voor dat oordeel terug naar de eerder genoemde zaken Markus D. en G., waarin eveneens voor een restrictieve uitleg werd gekozen, maar dan juist op basis van een teleologische interpretatie.

Deze laatste twee arresten wijzen in een tegengestelde richting ten opzichte van Grøngaard en Bang en Röser, waarin het Hof juist wel tot een extensieve interpretatie kwam. De arresten laten zien dat het Hof niet altijd kiest voor een extensieve interpretatie omwille van de doelmatigheid van het Europees recht, en dat de lidstaten niet altijd opteren voor een restrictieve uitleg. De arresten bevatten echter geen specifieke aanwijzingen dat deze verschillen te maken hebben met het strafrechtelijk karakter van de aan de prejudiciële vragen ten grondslag liggende procedures.

Het Hof van Justitie wil kortom bij de uitleg van Europees recht geen rekening houden met het rechtsgebied waarin dit op nationaal niveau wordt gehandhaafd. De reden daarvoor is dat de uitlegging van richtlijnen en verordeningen niet mag variëren per lidstaat, afhankelijk van het gekozen handhavingsstelsel. De uitlegging van verordeningen wordt evenmin afhankelijk gemaakt van het handhavingsstelsel dat is gekozen door de lidstaten. Wel is het zo dat een uitlegging van een verordening, wanneer die wordt gehandhaafd middels het strafrecht, invloed heeft op de reikwijdte van strafrechtelijke aansprakelijkheid in de lidstaten. Tot op heden heeft het Hof voor de bescherming van het rechtszekerheidsbeginsel ook in die situaties gewezen op de verantwoordelijkheid van de nationale rechter. Tegelijkertijd kan worden geconstateerd dat het Hof in diverse recentere arresten heeft gekozen voor een restrictieve uitleg van Europese wetgeving, zij het zonder dit te motiveren met een verwijzing naar het legaliteitsbeginsel. De rechtspraak op dit punt is, met name waar het de uitleg betreft van verordeningen die in sommige lidstaten met strafrechtelijke sancties worden gehandhaafd, nog beperkt van omvang. Het is denkbaar dat, naarmate de invloed van het Europees strafrecht op het strafrecht (ook het commune strafrecht) groter wordt, het legaliteitsbeginsel toch een rol zal gaan spelen bij de uitlegging van Europees recht door het Hof van Justitie.

Voor de nationale rechter heeft de stand van de huidige rechtspraak enkele gevolgen. Waar het richtlijnen betreft, is de nationale rechter verantwoordelijk voor het garanderen van de rechtszekerheid. Dit betekent dat bij de uitleg van het nationale recht rekening moet worden gehouden met het legaliteitsbeginsel, zoals dat wordt begrepen in het nationale en het Europese recht. Voor verordeningen ligt de situatie iets anders. De nationale rechter mag niet een uitleg aan de verordening geven die afwijkt van de uitleg van het Hof van Justitie. Dit betekent dat de bescherming die de nationale rechter moet bieden op grond van het legaliteitsbeginsel geen invloed kan hebben op het proces, noch op het product van interpretatie (dat is immers gegeven door het Hof van Justitie), maar hooguit op de toepassing van een bepaling. In de literatuur is erop gewezen dat de voorrang van het Unierecht het onmogelijk maakt voor de nationale rechter om met een beroep op het nationale legaliteitsbeginsel de doorwerking van een verordening te beletten.18 Dat de doorwerking van een verordening niet kan worden tegengehouden op grond van het nationale recht is in zichzelf waar, maar de nationale rechter heeft in deze jurisprudentie, alsmede in het in hoofdstuk 5 besproken arrest Özlem Garenfeld, een uitdrukkelijke opdracht gekregen het legaliteitsbeginsel te waarborgen.19 Ik zou daarom de stelling willen verdedigen dat de nationale rechter een Europeesrechtelijk mandaat heeft om een verordening buiten toepassing te laten in een concrete strafzaak indien de uitleg van de gedragsomschrijving in een verordening niet voorzienbaar was voor de verdachte. Rechterlijk overgangsrecht zou hier een uitweg kunnen bieden. De rechter kan dan bepalen dat de gegeven interpretatie slechts zal worden toegepast op gedragingen die zijn begaan na publicatie van de rechterlijke uitspraak.