5.4 Europese regelgeving en het bepaaldheidsgebod

Meermalen is gesignaleerd dat Europese regelgeving lijdt aan kwaliteitsgebreken, die zowel liggen op het vlak van de semantiek als de systematiek.1 Zo zouden veel vage termen en inconsistenties voorkomen, en het Europees recht zou onnodig complex zijn. Sinds ongeveer vijfentwintig jaar is er binnen Europa aandacht voor de kwaliteit van Europese regelgeving. Met name in de jaren negentig werd hierover veel geschreven, nadien lijkt de aandacht weer wat te zijn afgenomen.2

Voor lidstaten kan onduidelijke EU-regelgeving tot rechtsonzekerheid leiden. De meeste normen van Europees recht met relevantie voor het strafrecht zijn richtlijnen die zijn gericht aan de lidstaten en uitsluitend voor de lidstaten verplichtingen kunnen bevatten. Wanneer lidstaten die niet nakomen, kan de Commissie tegen hen een inbreukprocedure starten. Sinds 1 december 2014 bestaat die mogelijkheid ook ten aanzien van vóór het Verdrag van Lissabon tot stand gekomen maatregelen op het terrein van politiële en justitiële samenwerking. Een inbreukprocedure kan uiteindelijk leiden tot de oplegging van een dwangsom of boete door het Hof van Justitie.3 Dat schept zekere verplichtingen voor de EU jegens de lidstaten. Het Hof van Justitie omschrijft de Europese Gemeenschap in Les Verts als ‘a Community based on the rule of law’,4 en het Europees recht moet daarom voldoende duidelijk zijn voor degenen die eraan zijn gebonden – de lidstaten. Het gaat hierbij echter niet om een verhouding die wordt beheerst door het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel, maar om de rechtsstatelijke binding van de overheid aan het recht. Dat geldt ook voor de eis dat EU-wetgeving behoorlijk bekend moet zijn gemaakt alvorens het aan burgers kan worden tegengeworpen.5 De meeste pleidooien voor betere, helderder wetgeving op EU-niveau zijn gericht op de relatie tussen Europa en de nationale wetgever. Onduidelijkheid voor lidstaten kan echter leiden tot onduidelijkheid voor burgers, en als dat gebeurt worden problemen met kwaliteit van Europese regelgeving ook relevant voor het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel. Aan het perspectief van de lidstaten zal hierna enige aandacht worden besteed, maar de nadruk ligt op de eventuele rechtsverhouding tussen de Europese Unie en de burgers.

In deze paragraaf ga ik in op de bijzondere kenmerken van Europese regelgeving in relatie tot het bepaaldheidsgebod en de rol die de verschillende actoren toekennen aan het bepaaldheidsgebod voor Europese wetgeving. Als eerste komt aan de orde welke bijzondere oorzaken zijn aan te wijzen voor de onduidelijkheid van EU-wetgeving die zich voordoet, zowel semantische als wetssystematische onduidelijkheid. In de daarop volgende twee paragrafen kijk ik naar de antwoorden die tot op heden door de verschillende Europese actoren zijn gegeven over de binding van de Europese wetgever aan het bepaaldheidsgebod: dat zijn achtereenvolgens de Raad, de Commissie, het Parlement en het Hof van Justitie. Tot slot wordt een antwoord gegeven op de vraag of de Europese wetgever moet worden gebonden aan het bepaaldheidsgebod.