5.4.3 Raad, Commissie en Parlement over binding EU aan het bepaaldheidsgebod

In de afgelopen vijf jaar hebben de drie bij wetgeving betrokken instellingen elk gereflecteerd op de rol van het strafrecht in de Europese Unie.1 In november 2009, een dag voor de inwerkingtreding van het Lissabonverdrag, kwam de Raad met modelbepalingen die als leidraad moesten dienen voor de onderhandelingen over wetgevingshandelingen op het terrein van het strafrecht.2 In 2011 kwam de Commissie met een Communicatie die een aanzet beoogde te vormen tot strafrechtelijke beleidsvorming in de EU.3 Het meest recent nam het Parlement een Resolutie aan over een Europese benadering van het strafrecht.4 In alle drie de documenten komt de formulering van verboden gedragingen in het Europees recht aan de orde, en de instellingen uiten daarin verschillende standpunten over de mate waarin die formulering gebonden is aan het bepaaldheidsgebod.

De Raad formuleerde modelbepalingen die moeten zorgen voor helderheid en consistentie in de formulering van Europees strafrecht. In de conclusies bij die modelbepalingen wordt ook een enkele opmerking gemaakt over de structuur van de te formuleren bepalingen: ‘De handelingen die volgens het strafrecht strafbaar zijn, moeten precies worden beschreven om de voorspelbaarheid wat betreft de toepassing, de reikwijdte en de betekenis ervan te waarborgen.’ Deze zin is syntactisch ambigu, in die zin dat hij zowel kan slaa op het nationale strafrecht als op bepalingen van Europees recht. In beide wordt immers vastgelegd welke handelingen volgens het strafrecht strafbaar (moeten) zijn. De Raadsconclusies gaan over het vervaardigen van Europese regelgeving, en in dat opzicht ligt voor de hand dat ook deze opmerking over Europees recht gaat. Wat volgens de Raad de consequenties van dit streven zijn of moeten zijn voor de formulering van EU-regelgeving, valt echter niet af te leiden uit de algemene formulering.

De Communicatie van de Commissie is helderder op dit punt. Het beginsel van rechtszekerheid vereist dat in strafbepalingen het verboden gedrag helder wordt omschreven. De Commissie vervolgt:

Hiermee maakt de Commissie zonneklaar dat het bepaaldheidsgebod niet van toepassing is op richtlijnen, aangezien die slechts helderheid moeten verschaffen aan nationale wetgevers over hun verplichtingen.

Het Parlement neemt een iets afwijkende positie in. De Resolutie bevat twee overwegingen aangaande de formulering van strafnormen:

Overweging K komt grotendeels overeen met de overweging uit de modelbepalingen van de Raad, met dien verstande dat hier expliciet het begrip lex certa-vereiste wordt genoemd. Daarnaast wordt dit keer de overweging toegelicht, in overweging L, waaruit in dit document wel blijkt dat inderdaad is bedoeld dat EU-wetgeving aan het lex certa-vereiste dient te voldoen. Anderzijds blijkt dat ook het belang van beoordelingsvrijheid wordt onderkend, waardoor de resolutie lijkt aan te sturen op een gedeelde verantwoordelijkheid van de EU en de lidstaten voor de kwaliteit van wetgeving. EU-wetgeving dient zoveel mogelijk zekerheid te bieden, en waar lidstaten beoordelingsvrijheid hebben dient hun omzettingswetgeving eveneens zoveel mogelijk zekerheid te bieden. Het Parlement pleitte in punt 15 van dezelfde resolutie voor het sluiten van een inter-institutionele overeenkomst met de Raad en de Commissie over deze en andere beginselen en methoden die het opstellen van EU-regelgeving die betrekking heeft op materieel strafrecht zouden moeten beheersen. Tot op heden is er slechts sprake van informeel overleg tussen de drie instellingen en lijkt er weinig animo te bestaan voor een dergelijke overeenkomst.7