6.5.2 De betekenis van de nationale wetsgeschiedenis bij conforme interpretatie

Conforme interpretatie is van groot belang in een meerlagige context, waarin inconsistenties tussen de verschillende niveaus zoveel mogelijk vermeden dan wel gladgestreken moeten worden. Een probleem waar rechters mee worden geconfronteerd in het meerlagige strafrecht is dat, ook in situaties waarin de wetteksten niet absoluut onverenigbaar zijn, er verschillen kunnen bestaan tussen de wil van de nationale wetgever en de doelstellingen van het Europees recht. Aangezien wetshistorische interpretatie een belangrijke rol speelt in de uitleg van het nationale recht (niet alleen in Nederland), rijst de vraag wat in een dergelijke situatie doorslaggevend moet zijn voor de nationale rechter: het Europees recht of de wil van de nationale wetgever? Die situatie wordt nog verder gecompliceerd indien de nationale wetsgeschiedenis tegenstrijdig is in die zin dat de wetgever aangeeft het Europees recht adequaat beoogt om te zetten, maar tegelijkertijd een uitleg geeft van dat Europees recht die vanuit Europeesrechtelijk perspectief niet juist is. Aangezien het Europees recht niet zelden onduidelijk is, is dat scenario geenszins denkbeeldig. Ook de Nederlandse strafrechter is reeds geconfronteerd met dit probleem.1

In de jurisprudentie van het Hof van Justitie is enkele malen aan de orde geweest hoe de rechter zich bij conforme interpretatie moet verhouden tot de nationale wetgever. De eerste aanwijzing die het Hof in dit kader heeft gegeven komt uit het arrest Wagner Miret.2 Daarin overweegt het Hof:

Dit betekent dat er ten aanzien van omzettingswetgeving en wetgeving die de wetgever richtlijnconform heeft geacht een sterke presumptie bestaat dat de wetgever heeft beoogd de richtlijn volledig en juist om te zetten.

Uit het arrest Björnekulla Fruktindustrier blijkt vervolgens dat die presumptie zo sterk is, dat die meer concrete uitlatingen van de wetgever in de wetsgeschiedenis kan overtroeven.4 In deze zaak doet zich de situatie voor dat de Zweedse wetgever de wet heeft aangepast aan het Europees recht, maar daarbij in de wetsgeschiedenis een interpretatie van de betrokken richtlijn geeft die niet overeenkomt met de systematiek en doelstelling daarvan.5 Het Hof stelt dat de plicht tot conforme interpretatie geldt ‘notwithstanding any contrary interpretation which may arise from the travaux préparatoires for the national rule.’6 Daarmee lijkt er voor de nationale rechter geen andere mogelijkheid te bestaan dan de nationale wet richtlijnconform uit te leggen. Het arrest vestigt met deze overweging impliciet een rangorde tussen interpretatiemethoden waarbij conforme interpretatie hoger staat dan wetshistorische interpretatie.

In de literatuur is, ook door mij, geworsteld met de betekenis van dit arrest.7 Voor het op waarde schatten van het arrest voor het onderhavige onderzoek is het lastig dat de hier geciteerde passage nooit is herhaald in latere jurisprudentie. Bovendien had de zaak geen betrekking op het strafrecht – al zijn er geen concrete aanwijzingen dat de uitspraak anders had geluid in een strafzaak. Aangezien de in het arrest getrokken lijn niet expliciet is verlaten, heeft het vooralsnog te gelden als staande jurisprudentie. Maar ook inhoudelijk roept het arrest vragen op: betekent dit dat de nationale wetsgeschiedenis van geen enkele betekenis meer is?8 Dat denk ik niet. Het lijkt mij relevant dat in het Björnekulla-arrest de betrokken Zweedse wetgeving was gewijzigd ter omzetting van de merkenrichtlijn. Dit betekent dat op basis van Wagner Miret de veronderstelling geldt dat de wetgever heeft gepoogd de richtlijn getrouw om te zetten. In dit geval bestaat er dus een innerlijke tegenstrijdigheid in de uitingen van de wetgever: op concreet niveau heeft deze zich uitgelaten over de gewenste toepassing van de bepaling, maar in abstracte zin heeft de wetgever ook een ‘omzettingswens’ tot uitdrukking gebracht. Net als bij het toepassen van de teleologische interpretatiemethode prevaleert bij conforme interpretatie deze abstracte wens kennelijk boven concrete uitingen uit de voorbereidende stukken.9 Als die lezing juist is, dan geldt de hiërarchische verhouding tussen interpretatiemethoden dus alleen wanneer sprake is van een wens tot adequate omzetting van het Europees recht bij de nationale wetgever (waarbij het bestaan van die wens voor de rechter geldt als weerlegbaar vermoeden).