3.4.3 Gedecentraliseerde handhaving: voorrang, rechtstreekse werking en conforme interpretatie van Europees recht

Het niet, niet tijdig of niet adequaat implementeren van richtlijnen in het nationale recht kan op twee niveaus worden aangepakt. Het eerste is het communautaire niveau, waarbij de Commissie met behulp van de inbreukprocedure lidstaten kan dwingen tot implementatie. Gezien de hoeveelheid verplichtingen voor de lidstaten kan de Commissie met alleen de inbreukprocedure de effectiviteit van Europese regelgeving niet afdoende waarborgen, terwijl individuen daardoor het risico lopen dat zij rechten die het Europees recht aan hen toekent niet kunnen afdwingen. Deze inbreukprocedure is pas sinds 1 december 2014 van toepassing op onder de voormalige derde pijler tot stand gekomen maatregelen.1 Het tweede niveau waarop implementatiegebreken kunnen worden aangepakt is wat Prechal noemt het niveau van ‘gedecentraliseerde handhaving’, oftewel handhaving van Europees recht door de nationale rechter.2 Aan die gedecentraliseerde handhaving heeft het Hof van Justitie vanaf de jaren zestig vorm gegeven.

Voorrang kan worden gezien als een conflictregel, die bepaalt wat er moet gebeuren op het moment dat meerdere regels van toepassing zijn op hetzelfde geval, en deze regels niet dezelfde uitkomst voorschrijven. Meer specifiek is het door Barents een negatieve aanwijzingsregel genoemd, omdat voorrang slechts bepaalt welke regel er niet mag worden toegepast: de met het Europees recht strijdige regel van nationaal recht.3 Deze voorrang is volgens het Hof van Justitie ‘absoluut en onvoorwaardelijk’, en geldt dus voor al het Europees recht ten opzichte van al het nationaal recht – ook het constitutioneel recht.4 Bepalingen van nationaal recht die in strijd zijn met het Europees recht, moeten buiten toepassing worden gelaten.5 Voor de goede orde: het buiten toepassing laten van de regel tast de geldigheid ervan niet aan, en de bepaling hoeft slechts buiten toepassing te worden gelaten voor zover die met het Europees recht in strijd is, waardoor ook gedeeltelijke buitentoepassinglating mogelijk is.6 Soms kan in plaats van de buiten toepassing gelaten bepaling een andere regel van nationaal recht worden toegepast, of een bepaling van Europees recht indien die rechtstreekse werking heeft. De voorrang van Europees recht mag er niet toe leiden dat fundamentele rechten van betrokkenen worden geschonden. Het buiten toepassing laten van een bepaling is derhalve niet verplicht indien dit een schending van het legaliteitsbeginsel tot gevolg heeft.7

Rechtstreekse werking houdt in dat bepalingen van Europees recht voor de nationale rechter kunnen worden ingeroepen. Zowel primair als secundair Europees recht kan rechtstreeks werken, indien het ‘onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig’ is, en dus naar zijn aard en inhoud geschikt is om door de nationale rechter te worden toegepast.8 Sinds het arrest Van Duyn is duidelijk dat ook richtlijnen rechtstreekse werking kunnen hebben.9 Voor richtlijnen gelden echter enkele aanvullende voorwaarden, omdat zij niet rechtstreeks toepasselijk zijn en dus omgezet moeten worden in nationale bepalingen. Ten eerste moet de omzettingstermijn zijn verstreken. Gedurende de omzettingsperiode heeft een richtlijn daarom geen rechtstreekse werking, en geldt voor de lidstaten slechts dat zij zich moeten onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het resultaat dat door de richtlijn is voorgeschreven in gevaar brengen.10 Daarnaast is een voorwaarde voor rechtstreekse werking dat de bepalingen van de richtlijn voldoende duidelijk, precies en onvoorwaardelijk zijn geformuleerd.11 De bepalingen moeten zich met andere woorden lenen voor toepassing door de rechter en niet om nadere uitwerking door de wetgever vragen. Tot slot is rechtstreekse werking een mechanisme dat door individuen kan worden ingeroepen met het oog op de bescherming van hun belangen.12 Zo zegt het Hof van Justitie in Becker:

Bij richtlijnen die de harmonisatie van strafbepalingen beogen is rechtstreekse werking in beginsel ook mogelijk, maar dan alleen wanneer het totale harmonisatie betreft, of er sprake is van een gebonden beleidsvrijheid waarvan geen gebruik is gemaakt. Dit betekent ook dat een lidstaat niet kan profiteren van de rechtstreekse werking van een richtlijn terwijl hij zelf nalatig is geweest bij de implementatie ervan. Richtlijnen kunnen nooit rechtstreeks verplichtingen opleggen aan particulieren. Anders gezegd: richtlijnen hebben geen omgekeerd verticaal effect. Kaderbesluiten, zolang ze nog niet zijn vervangen door richtlijnen, hebben krachtens artikel 34 van het oude EU-Verdrag geen rechtstreekse werking.

Conforme interpretatie is zowel verplicht in het kader van implementatie als van gedecentraliseerde handhaving. Iedere norm die strekt tot omzetting van Europees recht moet worden uitgelegd in overeenstemming met de tekst en het doel van dat Europees recht.14 Aldus is het onderdeel van de implementatieplicht. Wanneer een richtlijn adequaat is omgezet, zal deze plicht geen problemen opleveren. Vanuit het perspectief van het legaliteitsbeginsel wordt conforme interpretatie doorgaans pas interessant wanneer het beoogt een conflict tussen Europees en nationaal recht op te heffen. Wanneer in het vervolg over conforme interpretatie gesproken wordt, is conforme interpretatie als doorwerkingsmechanisme bedoeld. De conforme-interpretatieplicht is van toepassing op al het Europees recht.