HR, 24-06-2016, nr. 15/01302

15/01302

mr. Keus

Zitting 8 april 2016

Conclusie inzake:

1. de Staat der Nederlanden, Ministerie van Defensie

(hierna: de Staat)

2. [eiser 2]

(hierna: [eiser 2])

3. [eiser 3]

(hierna: [eiser 3])

(hierna gezamenlijk: de Staat c.s.)

eisers tot cassatie

advocaat: mr. M.W. Scheltema

tegen

1. de gemeente Neerijnen

2. de gemeente Geldermalsen

3. de gemeente Lingewaal

4. de gemeente Maasdriel

(hierna gezamenlijk: de Gemeenten)

verweersters in cassatie

advocaat: mr. M.E. Gelpke

In deze zaak vorderen de Gemeenten vergoeding van de schade die zij stellen te hebben geleden in verband met een twee dagen durende stroomstoring, veroorzaakt door [eiser 2] en [eiser 3], indertijd in dienst bij het Ministerie van Defensie, die in het kader van een laagvliegoefening met een Apache-gevechtshelikopter tegen hoogspanningsleidingen zijn aangevlogen. In cassatie is aan de orde of privaatrechtelijk verhaal van kosten van rampbestrijding op de Staat een onaanvaardbare doorkruising vormt van (het stelsel van) de Wet rampen en zware ongevallen (hierna: Wrzo)1.en het Besluit rijksbijdragen bijstands- en bestrijdingskosten (Brbb)2.. Daarnaast speelt de vraag of privaatrechtelijk verhaal van kosten die in het kader van de rampbestrijding zijn gemaakt door de brandweer in strijd is met hetgeen volgt uit het Brandweerkosten-arrest. Ten slotte worden er klachten gericht tegen overwegingen van het hof met betrekking tot de schade(begroting).

1. Feiten3. en procesverloop

1.1 Op 12 december 2007 voerden [eiser 2] en [eiser 3], indertijd in dienst bij het Ministerie van Defensie, in het kader van een laagvliegoefening in het gebied Bommeler- en Tielerwaard een vlucht uit met een Apache-gevechtshelikopter. Tijdens de vlucht is de helikopter tegen hoogspanningsleidingen aangevlogen (hierna ook: het ongeval). Er zijn zes hoogspanningsleidingen gebroken en drie draagarmen van hoogspanningsmasten afgebroken.

[eiser 2] en [eiser 3] zijn hiervoor beiden strafrechtelijk veroordeeld.

1.2 Als gevolg van het ongeval ontstond een stroomstoring in de Gemeenten, waarbij ongeveer 50.000 huishoudens gedurende twee dagen, van 12 december 2007 tot en met 14 december 2007, zonder stroom kwamen te zitten. De Gemeenten hebben kosten moeten maken ter bestrijding van de gevolgen van deze stroomstoring.

1.3 De Gemeenten hebben zich voor vergoeding van de door hen gemaakte kosten in 2008 gewend tot het Ministerie van Defensie en, met uitzondering van de gemeente Geldermalsen, ook tot het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK). De gemeente Neerijnen heeft verzocht om betaling van € 89.397,94, de gemeente Geldermalsen om betaling van € 39.457,71, de gemeente Lingewaal om betaling van € 68.871,19 en de gemeente Maasdriel om betaling van € 279.727,69.

1.4 BZK heeft op 15 september 2009 schriftelijk als volgt aan de Gemeenten Neerijnen, Lingewaal en Maasdriel bericht:

“Met uw brief (…) verzocht u mij om toekenning van een rijksbijdrage als bedoeld in artikel 25 van de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) in verband met de kosten van de bestrijding van de stroomstoring in de Bommeler- en Tielerwaard in december 2007. Mijn besluit houdende de vaststelling van de bijdrage, treft u bijgaand aan.

(…)

Kosten

Voor de vaststelling van een bijdrage op grond van artikel 25 van de Wrzo zijn nadere regels gesteld in het Besluit Rijksbijdragen bijstands en bestrijdingskosten (Brbb). Op grond van artikel 25 Wrzo en artikel 3 Brbb kan de minister van BZK een rijksbijdrage verlenen in de kosten die een gemeente heeft gemaakt in verband met de daadwerkelijke bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval, inclusief de kosten van de gevolgen van die bestrijding. Uit de Nota van toelichting bij het Brbb blijkt onder meer dat er een rechtstreeks verband moet zijn tussen de gemaakte kosten en de daadwerkelijke bestrijding van de ramp of het zware ongeval en de gevolgen van die bestrijding. Kosten waarvoor de gemeente uit andere hoofde een bijdrage heeft verkregen of kan verkrijgen worden op de bijdrage in mindering gebracht.

Reikwijdte rampbegrip

Ingevolge artikel 1 aanhef, onder b, van de Wrzo wordt onder ramp of zwaar ongeval verstaan een gebeurtenis:

1. waardoor een ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad en

2. waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen, of de schadelijke gevolgen te beperken.

Voorts is nader toegelicht (…) in hoeverre de nazorg binnen de werkingssfeer van de Wrzo valt (…).

Relatie kosten en daadwerkelijke rampbestrijding

(…) Hierbij is getoetst of de kosten rechtstreeks betrekking hebben (op) het bestrijden van de ramp of de nazorg in de zin van de Wrzo als hierboven beschreven.

(…)

Vaststelling bijdrage

(…) De uitkomst van mijn beoordeling en de toelichting daarop treft u per ingediend onderdeel van uw declaratie in bijgevoegd overzicht aan. (…).

Kosten van personeel van de gemeente dat in plaats van hun gewone werkzaamheden te verrichten niet heeft kunnen werken of is ingezet voor andere werkzaamheden wordt nooit voor vergoeding op basis van de Wrzo in aanmerking gebracht.

(…).

Op grond van mijn beoordeling van uw declaratie stel ik de bijdrage (…) in de kosten van de bestrijding van de stroomuitval op 12 december 2007 op grond van artikel 25 van de Wrzo, als volgt vast (…).

Degene wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, kan (…) een bezwaarschrift indienen (…).”

1.5 Als kosten van rampbestrijding zijn volgens de bij de besluiten gevoegde overzichten hoofdzakelijk door BZK aangemerkt: kosten gemaakt in verband met coördinatie en organisatie, kosten van de brandweer en kosten in verband met inhuur van extern personeel. Op de declaraties zijn door BZK de volgende kostenposten, die niet als kosten van rampbestrijding zijn aangemerkt, in mindering gebracht: uitval van reguliere loonkosten, inzet van extra arbeidsuren, cadeaubonnen en andere onverplichte uitgaven en kosten van voorlichtings- en evaluatiebijeenkomsten (hierna: overige kosten).

1.6 BZK heeft de bijdrage aan de gemeente Neerijnen en de gemeente Lingewaal voorts op € 0,- gesteld en de bijdrage aan de gemeente Maasdriel op € 2.873,83. De bijdrage is gebaseerd op de optelsom van kosten die volgens BZK wel als kosten van rampbestrijding kunnen worden aangemerkt, met de kanttekening dat die alleen voor vergoeding in aanmerking komen boven een bepaald drempelbedrag. Als gevolg van dat drempelbedrag is de bijdrage voor de gemeenten Neerijnen en Lingewaal op € 0,- gesteld en voor de gemeente Maasdriel op € 2.873,83.

1.7 Tegen de besluiten van BZK is door geen van de drie genoemde gemeenten een bezwaarschrift ingediend.

1.8 Op 25 mei 2010 heeft het Ministerie van Defensie schriftelijk aan de Gemeenten laten weten dat de kosten van rampbestrijding, voor zover die vanwege het drempelbedrag niet zijn vergoed, niet alsnog voor vergoeding langs privaatrechtelijke weg in aanmerking komen. De overige kosten komen volgens het Ministerie van Defensie gedeeltelijk wel voor separate vergoeding in aanmerking. Aan de Gemeenten is vervolgens, bij wijze van schikkingsvoorstel, een vergoeding aangeboden, gebaseerd op andere kosten dan die van rampbestrijding. De Gemeenten zijn met het aangeboden bedrag niet akkoord gegaan.

1.9 De Gemeenten hebben bij exploot van 15 maart 2012 de Staat c.s. voor de rechtbank ’s-Gravenhage gedagvaard en gevorderd, zakelijk weergegeven, primair:

- te verklaren voor recht dat [eiser 2] en/of [eiser 3] onrechtmatig jegens de Gemeenten hebben gehandeld en uit dien hoofde verplicht zijn tot schadevergoeding;

- te verklaren voor recht dat de Staat aansprakelijk is voor het onrechtmatig handelen van [eiser 2] en/of [eiser 3], en uit dien hoofde verplicht is tot schadevergoeding;

- te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens de Gemeenten heeft gehandeld en uit dien hoofde verplicht is tot schadevergoeding; en

- de Staat c.s. hoofdelijk te veroordelen om aan de Gemeenten de schade te vergoeden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, vermeerderd met de wettelijke rente;

subsidiair:

- de Staat gelet op het égalitébeginsel te veroordelen de Gemeenten de als gevolg van de stroomstoring geleden schade te vergoeden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.

De Staat c.s. hebben gemotiveerd verweer gevoerd en in reconventie gevorderd, zakelijk weergegeven:

- te verklaren voor recht dat de door de Gemeenten als gevolg van het ongeval met de helikopter gemaakte kosten van rampbestrijding niet voor vergoeding door de Staat c.s., althans de piloten, in aanmerking komen, met veroordeling van de Gemeenten in de kosten van het geding, vermeerderd met de wettelijke rente en de nakosten.

De Gemeenten hebben zich tegen de reconventionele vordering verweerd.

Bij tussenvonnis van 25 juli 2012 heeft de rechtbank een comparitie van partijen gelast, welke comparitie op 24 september 2012 heeft plaatsgehad.

1.10 Bij eindvonnis van 9 januari 20134.heeft de rechtbank (inmiddels de rechtbank Den Haag) in conventie de door de Gemeenten primair gevorderde verklaringen voor recht uitgesproken en de zaak naar de schadestaatprocedure verwezen, een en ander met dien verstande dat die verklaringen en die verwijzing géén betrekking hebben op de kosten van rampbestrijding als omschreven in de besluiten van BZK, maar op de overige door de Gemeenten gevorderde kosten, met inachtneming van hetgeen in de rov. 4.12-4.14 is overwogen (rov. 4.155.). De rechtbank heeft de subsidiaire vordering van de Gemeenten afgewezen.

In reconventie heeft de rechtbank de door de Staat c.s. gevorderde verklaring voor recht uitgesproken.

Voorts heeft de rechtbank de Gemeenten als de in hoofdzaak in het ongelijk gestelde partijen, zowel in conventie als in reconventie, in de kosten van de procedure veroordeeld, waarbij in reconventie geen punten voor “salaris advocaat” zijn toegekend, omdat de vordering in reconventie in sterke mate met de vorderingen in conventie samenhangt (rov. 4.18).

De rechtbank heeft haar oordeel dat de kosten van rampbestrijding niet voor vergoeding in aanmerking komen, gemotiveerd met een beroep op de zogenaamde tweewegenleer. Volgens de rechtbank bieden de Wrzo en het Brbb de Gemeenten de mogelijkheid om de Staat een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen. Bedoelde kosten worden voorgefinancierd door terbeschikkingstelling van algemene middelen aan gemeenten (rov. 4.8). Volgens de rechtbank heeft de wetgever rampbestrijding en daarmee gemoeide kosten kennelijk als overheidsverplichting op zich willen nemen (rov. 4.8 in fine). Nu sprake is van een uitputtende publiekrechtelijke regeling die in vergoeding van kosten van rampbestrijding voorziet, zou privaatrechtelijk verhaal van onder die regeling vallende kosten die publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze doorkruisen (rov. 4.9).

1.11 Bij appeldagvaarding van 4 april 2013 zijn de Gemeenten bij het hof Den Haag van het eindvonnis van de rechtbank in hoger beroep gekomen. Bij memorie van grieven hebben zij een zestal grieven tegen het vonnis aangevoerd. De Staat c.s. hebben de grieven van de Gemeenten bij memorie van antwoord bestreden. Ter zitting van 13 oktober 2014 hebben partijen hun standpunten doen bepleiten.

1.12 Bij arrest van 25 november 20146.heeft het hof het vonnis van de rechtbank vernietigd en opnieuw rechtdoende de vorderingen van de Gemeenten alsnog geheel toegewezen, ook voor zover die vorderingen betrekking hebben op de kosten van rampbestrijding als omschreven in de besluiten van BZK. Het hof heeft de Staat c.s. tevens hoofdelijk veroordeeld om al hetgeen de Gemeenten ter uitvoering van het bestreden vonnis aan de Staat c.s. hebben voldaan, aan de Gemeenten terug te betalen, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van betaling tot de dag van terugbetaling. Het hof heeft de reconventionele vordering van de Staat c.s. afgewezen en de Staat c.s. als de in het ongelijk gestelde partijen veroordeeld in de kosten van het geding in beide instanties. Daartoe heeft het hof - voor zover in cassatie van belang - het volgende overwogen:

“2.1 Grief 2, die het hof eerst zal behandelen, komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat, kort gezegd, de Wrzo en het Brbb een uitputtende regeling voor de vergoeding van door gemeenten gemaakte kosten van rampbestrijding vormen en dat om die reden geen plaats is voor een vordering van de Gemeenten tegen de Staat c.s. op grond van onrechtmatige daad. Het hof overweegt als volgt.

2.2 Niet in geschil is dat de Gemeenten bij de bestrijding van de gevolgen van het ongeval met de Apache helikopter hebben gehandeld in de uitoefening van hun publiekrechtelijke taak, te weten de bestrijding van de gevolgen van een ramp of zwaar ongeval in de zin van de Wrzo. Voor de vraag of de Gemeenten de in de uitoefening van die taak gemaakte kosten langs privaatrechtelijke weg kunnen verhalen op de veroorzaker van die ramp of dat zware ongeval, is in de eerste plaats van belang of de Wrzo en het Brbb voorzien in de beantwoording van die vraag. Het hof stelt vast dat dit laatste niet het geval is. De Wrzo en het Brbb kennen geen bepaling die kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg met zoveel woorden mogelijk maakt of uitsluit. Het enkele feit dat de Wrzo en het Brbb een publiekrechtelijke regeling bevatten voor het verkrijgen van een tegemoetkoming in dergelijke kosten, geeft geen antwoord op de vraag of daarnaast verhaal langs privaatrechtelijke weg mogelijk is.

2.3 Dit betekent dat beslissend is of kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg de in de Wrzo en het Brbb vervatte regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de publiekrechtelijke regeling (die ook kan blijken uit haar geschiedenis), zulks mede in verband met de aard van de overheidstaak en de aard van de kosten (HR 11 december 1992, NJ 1994, 639; ECLI:NL:HR:1992:ZC0788 inzake brandweerkosten). Daarbij kan ook van belang zijn of verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, omdat dit een belangrijke aanwijzing is dat kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg ook is uitgesloten. In het voorgaande is echter reeds vastgesteld dat dit zich in dit geval niet voordoet.

2.4 De mogelijkheid om de Staat om een bijdrage te vragen in de kosten van de bestrijding van een ramp of zwaar ongeval was geregeld in art. 25 Wrzo. Art. 25 Wrzo is ingevoerd bij Wet van 30 januari 1985, houdende regels inzake de rampenbestrijding en de voorbereiding daarop (Rampenwet), Stb. 1985, 88 (hierna: de Rampenwet). De Rampenwet is nadien bij Wet van 13 maart 1997, Stb. 1997, 142 gewijzigd en hernoemd tot Wet rampen en zware ongevallen (de Wrzo), bij welke gelegenheid art. 25 ongewijzigd is gebleven. Art. 25 is nadien nog gewijzigd bij Wet van 11 april 2001, Stb. 2001, 192 en de Wet van 13 april 2004, Stb. 2004, 184, maar niet op punten die voor de onderhavige zaak van belang zijn. De Wrzo is bij Wet van 11 februari 2010, Stb. 2010, 145 (Wet veiligheidsregio’s) ingetrokken. Nu de rechtbank er van is uitgegaan dat de Wrzo van toepassing is op het onderhavige ongeval met de Apache helikopter en partijen daartegen niet zijn opgekomen, zal ook het hof daarvan uitgaan. Overigens wijkt art. 55 lid 2 Wet veiligheidsregio’s op dit punt niet af van de voordien bestaande regeling in de Wrzo.

2.5 Het wetsontwerp voor de Rampenwet kende oorspronkelijk geen regeling voor een door de Staat te verstrekken bijdrage in de kosten van rampenbestrijding. Over die kosten heeft de minister opgemerkt dat het in sommige gevallen voor de desbetreffende gemeenten om omvangrijke kosten kan gaan en dat, nu de omvang daarvan te zeer afhankelijk is van de bijzondere omstandigheden van het concrete geval, het de voorkeur verdient in dergelijke gevallen in bestuurlijk overleg tot een goede oplossing te komen en dat daarvoor geen wettelijke grondslag nodig is (Tweede Kamer, 1981, 16 978, nr. 3 p. 16, nr. 5 p. 16 en nr. 8 p. 7). Doordat het amendement Wiebenga c.s. (Tweede Kamer 1984-1985, 16 978, nr. 13) werd aangenomen is een bepaling over de kostenbijdrage alsnog als art. 25 in de Rampenwet opgenomen. Dit amendement is door de indieners als volgt toegelicht:

“De Rampenwet dient een basis te geven voor een rijksbijdrage in de kosten, die de daadwerkelijke rampbestrijding voor een gemeente met zich mee kan brengen. Het amendement beoogt te bevorderen dat (procedure)regels gesteld worden voor de behandeling van aanvragen in dit kader.”

Tijdens de behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer heeft het lid Wiebenga hierover opgemerkt, dat de kern van het amendement is dat in de algemene maatregel van bestuur, waarom in het amendement wordt gevraagd, een aantal procedurele waarborgen voor de betrokken gemeenten worden vastgelegd, zodat dergelijke gemeenten niet, als er excessieve kosten zijn gemaakt, afgescheept kunnen worden met een briefje dat de gemeente niet in de termen voor vergoeding van kosten valt (Handelingen Tweede Kamer 25 september 1984 p. 163).

2.6 Uit de wetsgeschiedenis van de Rampenwet blijkt voorts dat de mogelijkheid van kostenverhaal op de veroorzaker van kustvervuiling door olie uitdrukkelijk onder ogen is gezien. Vanwege de regering is opgemerkt dat voor deze schade en de ruimingskosten het uitgangspunt geldt dat deze zijn te verhalen op de vervuiler (Tweede Kamer, 1982-1983, 16 987, nr. 5 p. 20 en Tweede kamer, 1983-1984, 16 987, nr. 8 p. 10). Dit is naar het oordeel van het hof geheel in lijn met art. 3 lid 2 onder a Brbb, waarin is bepaald dat op de voor vergoeding in aanmerking te nemen kosten in mindering worden gebracht ‘de kosten waarvoor de gemeente uit anderen hoofde een bijdrage heeft verkregen of kan verkrijgen’, en waarover in de toelichting op het Brbb is opgemerkt dat hierbij kan worden gedacht ‘aan een bijdrage op grond van bijzondere wet- en regelgeving of schadevergoeding als gevolg van een civielrechtelijke actie’ (cursivering hof). Anders dan de Staat aanvoert kan uit deze toelichting geen andere conclusie worden getrokken dan dat het Brbb er van uitgaat dat privaatrechtelijk verhaal, bijvoorbeeld op grond van onrechtmatige daad, mogelijk is.

2.7 Het hof is gelet op het voorgaande van oordeel dat uit de wetsgeschiedenis niet de conclusie kan worden getrokken dat met art. 25 Rampenwet een uitputtende regeling voor verhaal van kosten wegens rampenbestrijding is getroffen. Met name blijkt uit niets dat met deze regeling óók is bedoeld een uitputtende voorziening te treffen voor het geval de ramp of het zware ongeval is veroorzaakt door een onrechtmatige daad, hetzij gepleegd door een derde hetzij door de Staat zelf. Integendeel, uit de wetsgeschiedenis en de toelichting op het Brbb blijkt duidelijk dat civielrechtelijk verhaal op de veroorzaker van de ramp of het ernstige ongeval voor mogelijk werd gehouden en dat de schadevergoeding die de gemeente uit dien hoofde toegekend krijgt in mindering wordt gebracht op de uitkering die de gemeente uit hoofde van het Brbb ontvangt.

2.8 Het hof concludeert dan ook dat er op grond van de totstandkomingsgeschiedenis en de strekking van de Wrzo en het Brbb geen aanleiding is te oordelen dat civielrechtelijk verhaal hetzij op derden hetzij op de Staat een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de in die regelingen voorziene mogelijkheid om de Staat om een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen. De vraag is of dat anders wordt in verband met (…) een aantal andere, door de Staat aangevoerde argumenten, waaronder in de eerste plaats het beroep van de Staat op het Brandweerkosten-arrest.

2.9 Het hof is van oordeel dat de in het Brandweerkosten-arrest berechte zaak in ieder geval in één wezenlijk opzicht van de onderhavige verschilt, doordat uit de wetsgeschiedenis van de Brandweerwet bleek dat de wetgever van oordeel was dat het niet aangaat kosten van de brandweer langs publiekrechtelijke weg aan burgers in rekening te brengen. Van een dergelijke opvatting van de wetgever is in deze zaak niet gebleken.

2.10 De Hoge Raad achtte in het Brandweerkosten-arrest verder van belang dat verhaal van kosten er toe zou kunnen leiden dat bij de burger een drempel zou kunnen ontstaan om bij een brand tot alarmering over te gaan, hetgeen vanuit een oogpunt van openbaar belang onwenselijk is. Op zichzelf is denkbaar dat zich ook in het kader van een ramp of zwaar ongeval situaties kunnen voordoen waarbij een dergelijke drempel zou kunnen ontstaan indien kostenverhaal mogelijk is. Dat dit vaak zal voorkomen acht het hof echter onwaarschijnlijk aangezien, ook als alarmering uitblijft, een ramp of zwaar ongeval in het algemeen niet lang onopgemerkt zal blijven. Dit argument van de Staat acht het hof dan ook niet doorslaggevend. Daarbij komt dat de door de Gemeenten gevorderde kosten van de inzet van de brandweer geen betrekking hebben op de klassieke brandweertaak maar op meer hulpverlenende taken, zoals assistentie bij het plaatsen van aggregaten, controleren van woningen en bedrijfspanden op problemen als gevolg van de stroomstoring, afvoer van bedorven materialen en dergelijke. De in verband met deze werkzaamheden gemaakte kosten kunnen de Gemeenten op de Staat verhalen, het Brandweerkosten-arrest staat daaraan niet in de weg.

2.11 De Staat voert ten slotte aan dat rampbestrijding een publiekrechtelijke kerntaak van de gemeenten is en dat de gemeenten zo zijn gefinancierd dat de kosten van rampbestrijding altijd vergoed kunnen worden. Ook dit argument faalt. Het enkele feit dat gemeenten in Nederland zo worden gefinancierd dat de kosten van rampbestrijding kunnen worden voldaan, staat er niet aan in de weg dat die kosten kunnen worden verhaald op degene die deze door zijn onrechtmatig handelen heeft veroorzaakt. De Gemeenten hebben voorts onweersproken gesteld dat gemeenten die in een bepaald jaar geen kosten voor rampbestrijding hoeven te maken, niet minder financiering ontvangen. De omstandigheid ten slotte dat het bij rampbestrijding om een kerntaak van de gemeenten gaat zou hoogstens als bijkomend argument gewicht in de schaal kunnen leggen, maar is op zichzelf onvoldoende om privaatrechtelijk verhaal uit te sluiten in een geval als dit, waar van een doorkruising van de Wrzo en het Brbb geen sprake is.

2.12 Het voorgaande betekent dat grief 2 slaagt en dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Gemeenten de kosten van rampbestrijding niet op de Staat kunnen verhalen. Dit betekent dat grief 1, waarin wordt aangevoerd dat overheden onderling geen beroep op de doorkruisingsleer kunnen doen, geen bespreking behoeft.

(…)

2.15 Voorts klagen de Gemeenten in grief 4 dat de rechtbank heeft overwogen, dat uit de inzet van arbeidskrachten tijdens werktijd, of het als gevolg van de stroomuitval niet kunnen werken, schade kan voortvloeien, maar dat deze schade zich niet laat vertalen in gemaakte loonkosten, omdat de Gemeenten die kosten ook zouden hebben gemaakt indien het ongeval wordt weggedacht. De Gemeenten voeren aan dat zij wel aanspraak kunnen maken op vergoeding van loonkosten. De grief slaagt ook in zoverre. Dat als gevolg van het ongeval gemeenteambtenaren hun normale werkzaamheden niet hebben kunnen verrichten, hetzij omdat zij als gevolg van de stroomstoring niet konden werken hetzij omdat zij zich met de rampbestrijding hebben bezig gehouden, is voldoende aannemelijk. De rechtbank heeft kennelijk geoordeeld dat de uren die in overwerk werden gewerkt in beginsel wel voor vergoeding in aanmerking komen, omdat deze apart worden uitbetaald en niet zouden zijn uitbetaald indien het ongeval niet zou hebben plaatsgevonden. Hetzelfde zou dan hebben te gelden voor kosten die ontstaan doordat de werkzaamheden samenhangend met het ongeval aan derden worden uitbesteed. Hierdoor zou er echter een door niets te rechtvaardigen verschil in behandeling ontstaan indien de werkzaamheden die de Gemeenten in het kader van de rampbestrijding of het inhalen van de normale werkzaamheden laat verrichten, wel zouden worden vergoed voor zover deze werkzaamheden geheel of gedeeltelijk in overwerk worden verricht of aan derden worden uitbesteed, en niet voor zover deze tijdens de normale kantooruren worden verricht. De verdeling tussen enerzijds de in overtijd uitgevoerde of uitbestede werkzaamheden en anderzijds de tijdens de normale kantooruren verrich(…)te werkzaamheden zal in de praktijk immers min of meer willekeurig zijn. Een redelijke en hanteerbare maatstaf voor de door de Gemeenten geleden en door de Staat te vergoeden schade kan dan ook zijn dat deze wordt berekend of, indien de schade niet nauwkeurig kan worden vastgesteld, op grond van art. 6:97 BW geschat, door de - zo nauwkeurig mogelijk vast te stellen - uren die de werknemers van de Gemeenten aan de met het ongeval samenhangende werkzaamheden hebben besteed, dan wel als gevolg van het ongeval niet hebben kunnen werken en dus hebben moeten inhalen, te vermenigvuldigen met de loonkosten per uur van de desbetreffende werknemers. Dit is ook in lijn met de jurisprudentie van de Hoge Raad zoals deze onder meer blijkt uit HR 16 juni 1961, NJ 1961, 444, HR 19 december 1975, NJ 1976, 280, HR 1 juli 1993, NJ 1995, 150 en HR 16 oktober 1998, NJ 1999, 196.”

1.13 Bij exploot van 24 februari 2015 zijn de Staat c.s. - tijdig - van het arrest van 25 november 2014 in cassatie gekomen. De Gemeenten hebben geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep. Partijen hebben de zaak schriftelijk doen toelichten, waarna de Staat c.s. hebben gerepliceerd en de Gemeenten hebben gedupliceerd.

Alvorens het middel van cassatie te bespreken, maak ik enkele inleidende opmerkingen over de doorkruisingsleer, die in de onderhavige zaak aan de orde is.

In beginsel kan de overheid ter handhaving van de haar toekomende rechten van het privaatrecht gebruik maken7.. Uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad volgt echter dat de overheid het privaatrecht niet mag gebruiken, indien dit gebruik een publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist8.. De Hoge Raad heeft in het arrest Windmill9.voor het eerst criteria geformuleerd aan de hand waarvan dient te worden beoordeeld of van een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling sprake is:

“3.2 (…) Het gaat hier om de vraag of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, zoals aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden, de bevoegdheid overeenkomsten naar burgerlijk recht te sluiten of de bevoegdheid een vordering op grond van een jegens haar gepleegde onrechtmatige daad bij de burgerlijke rechter in te stellen. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet o.m. worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd, een en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van publiek recht. Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg.”

Met betrekking tot zaken waarin het gaat om privaatrechtelijk verhaal van kosten van overheidsoptreden, zoals in casu aan de orde, heeft de Hoge Raad de Windmill-criteria enigszins genuanceerd. In het Brandweerkosten-arrest10., waarin aan de orde was dat de gemeente van de eigenaar van een schip dat vlam vatte vergoeding vorderde van de kosten van (na)blussing door de brandweer, oordeelde de Hoge Raad als volgt:

“3.5 De onderdelen 2c, 3, 4 en 5a stellen de vraag aan de orde of een overheidslichaam dat bij de uitoefening van een hem bij een publiekrechtelijke regeling opgedragen publieke taak kosten heeft gemaakt, deze kosten langs privaatrechtelijke weg kan verhalen. In deze zaak zijn, zoals uit het hiervoor overwogene blijkt, de volgende vier grondslagen aan de orde: overeenkomst (in het bijzonder een overeenkomst als bedoeld in de zevende titel van het Tweede Boek van het Wetboek van Koophandel), art. 552 (oud) K, zaakwaarneming en onrechtmatige daad. Deze vraag moet worden beantwoord aan de hand van soortgelijke maatstaven als die welke zijn aanvaard in HR 26 jan. 1990, NJ 1991, 393 (Windmill). Wanneer de publiekrechtelijke regeling niet in beantwoording van de vraag voorziet, is beslissend of kostenverhaal via het privaatrecht die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de regeling (die ook kan blijken uit haar geschiedenis), zulks mede in verband met de aard van de taak en de aard van de kosten. Van belang hierbij is dat, wanneer verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, zulks een belangrijke aanwijzing is dat verhaal van kosten langs privaatrechtelijke weg ook is uitgesloten.”

In het genoemde arrest oordeelde de Hoge Raad dat, nu verhaal langs publiekrechtelijke weg was uitgesloten op aan het openbaar belang ontleende gronden, kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg zou neerkomen op een onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke regeling (rov. 3.7). De Hoge Raad merkte in dit verband op dat de mogelijkheid van verhaal van kosten ertoe zou kunnen leiden dat bij de burger een drempel ontstaat om tot alarmering over te gaan, hetgeen uit een oogpunt van openbaar belang onwenselijk is. Ook werd door de Hoge Raad erop gewezen dat het hier om een kerntaak van de overheid ging, welke door haar van oudsher is uitgeoefend zonder dat kosten in rekening werden gebracht (rov. 3.6).

Recent oordeelde de Hoge Raad in het arrest Achmea/Staat11.dat privaatrechtelijk verhaal, hetzij op grond van art. 185 WVW, hetzij op grond van art. 6:162 BW, van de kosten van het verwijderen van olie op de weg na een ongeval op de (WAM-verzekeraar van de) veroorzaker van de schade de Wegenwet niet ontoelaatbaar doorkruist. Deze wet kent volgens de Hoge Raad immers geen regeling van het verhaal van deze kosten, noch andere regelingen die aanleiding zouden kunnen geven tot dat oordeel. De Hoge Raad voegde daaraan toe dat - anders dan in het Brandweerkosten-arrest - geen gronden aanwezig waren om aan te nemen dat een dergelijk kostenverhaal (met de Wegenwet) publiekrechtelijk is uitgesloten en dat in verband daarmee van een doorkruising sprake is. Daarbij tekende de Hoge Raad aan dat het bij het verwijderen van olie op de weg na een ongeval niet gaat om uitvoering van de in art. 1 lid 4 Brandweerwet 1985 omschreven taak van de brandweer (zoals in het Brandweerkosten-arrest), maar om werkzaamheden van de Staat uit hoofde van zijn taak als beheerder van de rijksweg.

Het hof heeft in het bestreden arrest ten aanzien van de doorkruisingsproblematiek het volgende geconcludeerd:

“2.7 Het hof is gelet op het voorgaande van oordeel dat uit de wetsgeschiedenis niet de conclusie kan worden getrokken dat met art. 25 Rampenwet een uitputtende regeling voor verhaal van kosten wegens rampenbestrijding is getroffen. Met name blijkt uit niets dat met deze regeling óók is bedoeld een uitputtende voorziening te treffen voor het geval de ramp of het zware ongeval is veroorzaakt door een onrechtmatige daad, hetzij gepleegd door een derde hetzij door de Staat zelf. Integendeel, uit de wetsgeschiedenis en de toelichting op het Brbb blijkt duidelijk dat civielrechtelijk verhaal op de veroorzaker van de ramp of het ernstige ongeval voor mogelijk werd gehouden en dat de schadevergoeding die de gemeente uit dien hoofde toegekend krijgt in mindering wordt gebracht op de uitkering die de gemeente uit hoofde van het Brbb ontvangt.

Het hof concludeert dan ook dat er op grond van de totstandkomingsgeschiedenis en de strekking van de Wrzo en het Brbb geen aanleiding is te oordelen dat civielrechtelijk verhaal hetzij op derden hetzij op de Staat een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de in die regelingen voorziene mogelijkheid om de Staat om een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen. (…)”

De Staat klaagt in cassatie niet over het oordeel in rov. 2.8 dat er op grond van de totstandkomingsgeschiedenis en de strekking van de Wrzo en het Brbb geen aanleiding is te oordelen dat privaatrechtelijk verhaal op derden een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de in die regelingen voorziene mogelijkheid om de Staat een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen12.. Het gaat in cassatie nog slechts om de vraag of privaatrechtelijk verhaal ook mogelijk is als de Staat de veroorzaker van de schade is, althans (op grond van art. 6:170 BW) voor de schade aansprakelijk is. Volgens de Staat c.s. volgt “(n)och uit het stelsel van de Wrzo en het Brbb noch uit de toelichting daarop (…) dat verhaal langs civielrechtelijke weg ook mogelijk is als de Staat voor het ontstaan van de ramp aansprakelijk kan worden gehouden” (zie subonderdeel 1.1, derde volzin).

Ik meen dat de Staat c.s. een onjuist criterium hanteren, waar zij een onaanvaardbare doorkruising van de Wrzo en het Brbb verdedigen op de grond dat “(n)och uit het stelsel van de Wrzo en het Brbb noch uit de toelichting daarop volgt (…) dat verhaal langs civielrechtelijke weg ook mogelijk is als de Staat voor het ontstaan van de ramp aansprakelijk kan worden gehouden.” Volgens de rechtspraak van de Hoge Raad komt het niet erop aan of uit de betrokken regeling en de geschiedenis van haar totstandkoming blijkt dat zij (ook) de privaatrechtelijke weg mogelijk heeft willen maken, maar of de betrokken regeling door het gebruik van de desbetreffende privaatrechtelijke bevoegdheden op onaanvaardbare wijze zou worden doorkruist. Als het te hanteren criterium in laatstbedoelde zin wordt opgevat, laat dit voor de privaatrechtelijke weg aanmerkelijk méér ruimte dan wanneer wordt verlangd dat uit de betrokken regeling en haar geschiedenis van totstandkoming (positief) blijkt dat de wetgever ook de privaatrechtelijke weg heeft willen openhouden. Bij het hanteren van een op het voorkomen van een onaanvaardbare doorkruising toegespitst criterium kan als uitgangspunt gelden dat, waar van een samenloop van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke bevoegdheden sprake is, (ook) voor uitoefening van die privaatrechtelijke bevoegdheden kan worden gekozen, tenzij de publiekrechtelijke regeling daardoor onaanvaardbaar zou worden doorkruist.

Zoals hiervóór (onder 2.6) reeds is gesignaleerd, betoogt de Staat niet dat de Wrzo en het Brbb in algemene zin eraan in de weg staan dat een gemeente de kosten van rampbestrijding langs civielrechtelijke weg (op grond van art. 6:162 c.q. art. 6:170 BW) op de voor het zich voordoen van die ramp aansprakelijke partij verhaalt. Volgens de Staat zouden de Wrzo en het Brbb aan zodanig verhaal slechts in de weg staan, indien de Staat en/of ondergeschikten van de Staat op grond van art. 6:162 c.q. art. 6:170 BW zouden worden aangesproken. Daartoe voert de Staat - kort gezegd - aan dat de genoemde regelingen erin voorzien dat rampbestrijding een gedeelde verantwoordelijkheid van de Staat en de gemeenten is, dat de voor rampbestrijding gemaakte kosten uit de algemene middelen worden voldaan en dat van de gemeenten een eigen financiële bijdrage wordt gevraagd, in welk verband het Brbb in een drempelbedrag van € 45.000,- voorziet. Voorts voert de Staat aan dat, als civielrechtelijk verhaal van de kosten van rampbestrijding op de Staat wordt toegelaten, een dubbele vergoeding plaatsvindt van kosten die ook al door de eerdere bijdragen van de Staat aan de gemeenten waren gedekt.

Bij de beoordeling van het standpunt van de Staat c.s. stel ik voorop dat ik op voorhand weinig aannemelijk acht dat bij toepassing van de doorkruisingsleer een onderscheid zou moeten worden gemaakt, al naar gelang van de partij tegen wie de uitoefening van de betrokken privaatrechtelijke bevoegdheden zich richt13.. Overigens hebben ook de Staat c.s. in appel nog het standpunt ingenomen dat de hoedanigheid van de wederpartij op wie het overheidslichaam zijn kosten tracht te verhalen, niet van beslissende betekenis is14.:

“Uit de geciteerde overweging van de Hoge Raad (rov. 3.5 van het Brandweerkosten-arrest; LK) blijkt dat de hoedanigheid van de wederpartij van het overheidslichaam dat zijn kosten privaatrechtelijk probeert te verhalen niet doorslaggevend is.”

Geheel uitgesloten acht ik een dergelijk onderscheid overigens niet. In theorie is immers denkbaar dat een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling betrekking heeft op bepaalde aspecten van die regeling die niet in alle maar slechts in bepaalde toepassingsgevallen (en slechts jegens bepaalde rechtssubjecten) aan de orde zijn15.. Dat van een dergelijke relatieve (dat wil zeggen: slechts jegens de Staat en zijn ondergeschikten aan te nemen) doorkruising van de Wrzo en het Brbb sprake zou zijn, volgt naar mijn mening echter niet uit hetgeen de Staat heeft aangevoerd.

Dat de Wrzo en het Brbb niet eraan in de weg staan dat de kosten van rampbestrijding worden verhaald op de partij die naar burgerlijk recht voor het zich voordoen van de ramp aansprakelijk is, ligt niet slechts besloten in de door het hof vermelde en tijdens de parlementaire behandeling van de Rampenwet gemaakte opmerkingen over de mogelijkheid om schade als gevolg van kustvervuiling door olie op de vervuiler te verhalen, maar ook (en vooral) in het Brbb. Art. 3 lid 2 onder a Brbb bepaalt immers dat een bijdrage in de kosten die een gemeente in verband met de daadwerkelijke bestrijding van een ramp en de gevolgen daarvan heeft gemaakt, met “de kosten waarvoor de gemeente uit andere hoofde een bijdrage heeft verkregen of kan verkrijgen” wordt verminderd. De toelichting op dit artikel vermeldt16.:

“(…) Met het bepaalde in het tweede lid, onder a, kan worden gedacht aan een bijdrage op grond van bijzondere wet- en regelgeving of schadevergoeding als gevolg van een civielrechtelijke actie. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een bijdrage op grond van de Wet bodembescherming. (…)”

Dat rampbestrijding een gedeelde verantwoordelijkheid van de Staat en de gemeenten is, dat de voor rampbestrijding gemaakte kosten uit de algemene middelen worden voldaan en dat van de gemeenten een eigen financiële bijdrage wordt gevraagd, staat - kennelijk óók in de visie van de Staat - in algemene zin dus niet eraan in de weg dat een getroffen gemeente de kosten van rampbestrijding op de naar burgerlijk recht aansprakelijke partij verhaalt. Het valt niet zonder meer in te zien waarom dit anders zou zijn, als de Staat zelf (of een ondergeschikte van de Staat) naar burgerlijk recht voor het zich voordoen van de ramp aansprakelijk is.

De gedeelde verantwoordelijkheid van de Staat en de gemeenten dat de bestrijding van rampen daadwerkelijk ter hand wordt genomen en dat de daarvoor benodigde financiële middelen beschikbaar zijn, wordt niet aangetast, als de door de gemeenten gemaakte kosten op een naar burgerlijk recht voor de ramp aansprakelijk rechtssubject kunnen worden verhaald, ongeacht of dat rechtssubject de Staat dan wel een derde is. Mogelijk zullen de betrokken gemeenten in een dergelijk geval ontkomen aan de eigen bijdrage zoals in art. 3 lid 3 Brbb voorzien, maar voor de gedeelde verantwoordelijkheid van de Staat en de gemeenten lijkt mij niet essentieel dat de betrokken gemeenten de bedoelde bijdrage in de kosten van rampbestrijding coûte que coûte voor hun rekening nemen, óók als zij naar burgerlijk recht een volledige schadeloosstelling kunnen vorderen. In het geval dat een derde naar burgerlijk recht voor de ramp aansprakelijk is, profiteert ook de Staat, doordat de door de Staat te verlenen bijdrage als bedoeld in art. 3 lid 1 Brrb niet wordt berekend over de kosten waarvan naar burgerlijk recht vergoeding kan worden gevorderd. Als de Staat (of een ondergeschikte) voor de ramp aansprakelijk is, zal de schadevergoeding eveneens in mindering strekken op de kosten waarover de bijdrage als bedoeld in art. 3 lid 1 Brbb wordt berekend.

De financieringssystematiek die volgens de Staat door privaatrechtelijk kostenverhaal op de Staat onaanvaardbaar zou worden doorkruist, omvat overigens meer dan de bijdrage als bedoeld in art. 3 lid 1 Brrb. Zo heeft de Staat erop gewezen dat voor rampbestrijding tevens algemene middelen voorhanden zijn uit de rijksbijdrage in het gemeentefonds (die zo nodig wordt herijkt), uit andere inkomstenbronnen van de gemeente (belastingen en heffingen), uit een eventuele aanvullende rijksbijdrage en uit mogelijke bijdragen uit anderen hoofde ex art. 3 Brbb. De medeverantwoordelijkheid van de gemeenten (meer in het bijzonder om een bedrag, minstens ter hoogte van het drempelbedrag van het Brbb, ten behoeve van rampbestrijding te reserveren) moet volgens de Staat mede tegen die achtergrond worden bezien, waarbij de Staat tevens erop heeft gewezen dat, als hij langs privaatrechtelijke weg aansprakelijk zou kunnen worden gehouden voor de kosten van rampbestrijding, hij kosten, met name die welke hij reeds via de rijksbijdrage aan het gemeentefonds heeft vergoed, (deels) dubbel zou moeten vergoeden.

Het feit dat van de gemeenten mag worden gevergd dat zij middelen voor rampbestrijding reserveren, dwingt naar mijn mening niet tot de conclusie dat de gemeenten de kosten van rampbestrijding ook dán voor eigen rekening zouden moeten nemen, als zij die kosten naar burgerlijk recht op de voor de ramp aansprakelijke partij kunnen verhalen. Dat geldt zowel voor het geval dat die aansprakelijke partij een derde is (voor welk geval, naar ik begrijp, ook de Staat thans de mogelijkheid van privaatrechtelijk kostenverhaal aanvaardt), als voor het geval dat de Staat (of een ondergeschikte van de Staat) civielrechtelijk aansprakelijk is. Weliswaar is de Staat reeds op andere wijze bij de financiering van rampbestrijding door de gemeenten betrokken en wordt mede in dat licht publiekrechtelijk van de gemeenten verlangd dat zij de kosten van rampbestrijding tot het drempelbedrag van art. 3 lid 3 Brbb voor eigen rekening nemen, maar dat is de regeling die in het algemeen geldt, zonder dat enige privaatrechtelijke aansprakelijkheid aan de orde behoeft te zijn. Hetgeen geldt in het geval dat sprake is van een onrechtmatige daad naar burgerlijk recht, staat in beginsel los van de publiekrechtelijke regeling van de kosten van rampbestrijding. Ik verwijs in dit verband naar hetgeen weliswaar in een andere context, bij de parlementaire behandeling van de in het onderhavige geval niet toepasselijke Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen17.(op grond van welke wet gedupeerden, waaronder overheden18., een tegemoetkoming kunnen krijgen in de schade die door een ramp in de zin van die wet is ontstaan) aan de orde is gekomen19.:

“De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of bij het bepalen van de hoogte van de tegemoetkoming niet ook de verantwoordelijkheid van de overheid voor het voltrekken van de ramp een rol zou moeten spelen. Het antwoord op deze vraag luidt ontkennend. De rijksoverheid ziet het blijkens het aanhangig maken van dit wetsvoorstel als haar taak financiële hulp te bieden in geval van een ramp of zwaar ongeval die voldoet aan bepaalde vereisten en de schade als gevolg daarvan bijvoorbeeld niet wordt gedekt door een verzekering. Deze verantwoordelijkheid neemt de rijksoverheid los van de vraag of zij op enigerlei wijze heeft bijgedragen aan het ontstaan van de desbetreffende gebeurtenis. Voor het beantwoorden van de vraag of de overheid onrechtmatig heeft gehandeld, dient de gedupeerde zich te wenden tot de civiele rechter, indien hij zijn schade niet of slechts gedeeltelijk op grond van dit wetsvoorstel vergoed krijgt.”

Naar mijn mening mag uit de regeling van de Wrzo en het Brbb niet zonder meer worden afgeleid dat daarmee tevens is bedoeld privaatrechtelijk kostenverhaal (dat jegens derden toelaatbaar wordt geacht) jegens de Staat (en zijn ondergeschikten) uit te sluiten, indien de Staat (of een ondergeschikte) naar burgerlijk recht voor de ramp aansprakelijk is.

Dat privaatrechtelijk kostenverhaal moet worden geacht jegens de Staat (en zijn ondergeschikten), anders dan jegens derden, te zijn uitgesloten, kan evenmin worden aangenomen op de grond dat de Staat kosten dubbel zou moeten vergoeden als dergelijk kostenverhaal zou worden toegelaten. Naar Nederlands schadevergoedingsrecht kan van een dubbele vergoeding van dezelfde schade immers hoe dan ook geen sprake zijn. Voor zover eerdere bijdragen van de Staat (met name de rijksbijdrage aan het gemeentefonds) al zouden moeten worden geacht in mindering te strekken op de door de gemeenten in verband met de rampbestrijding geleden schade, wordt zulks hoe dan ook bij de vaststelling van de door de Staat te vergoeden schade verdisconteerd; overigens zou dat óók gelden, als niet de Staat (of een ondergeschikte), maar een derde voor de ramp aansprakelijk kan worden gehouden en tot vergoeding van de kosten van rampbestrijding wordt aangesproken. Evenmin kan zich voordoen dat een bijdrage op grond van art. 3 lid 1 Brbb en een schadevergoeding naar burgerlijk recht elkaar overlappen. Een dergelijke schadevergoeding is immers een factor waarmee bij de berekening van de bijdrage rekening wordt gehouden. Omgekeerd zal bij de vaststelling van de op grond van civielrechtelijke aansprakelijkheid te vergoeden schade rekening worden gehouden met een bijdrage die reeds op grond van art. 3 lid 1 Brbb in de kosten van rampbestrijding is verleend20..

Kortom, het stelsel van de Wrzo en het Brbb biedt geen aanknopingspunten voor de gedachte dat de wetgever privaatrechtelijk kostenverhaal op de Staat (en zijn ondergeschikten) - anders dan op derden - heeft willen uitsluiten. Art. 3 lid 2 onder a Brbb spreekt heel in het algemeen van een bijdrage “uit andere hoofde” en ook de toelichting op het artikel, waarin onder meer een “schadevergoeding als gevolg van een civielrechtelijke actie” wordt genoemd, is ongeclausuleerd. Voorts kan uit het feit dat in verband met de totstandkoming van de Wrzo en het Brbb is opgemerkt dat “(d)e rampenbestrijding behoort tot de gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk en de gemeenten”21.en dat “de opvang van de financiële gevolgen van een ramp, voor zover deze de gemeentelijke draagkracht te boven gaan, een zaak is die van rijkswege in goed overleg met het lokale of het provinciale bestuur tot een oplossing moet worden gebracht”22., niet worden afgeleid dat deze regelingen, althans in de relatie tussen de Staat en de gemeenten, in een uitputtende verdeling van de kosten van rampbestrijding voorzien en dat die kosten, in het geval dat de Staat (of een ondergeschikte) voor het zich voordoen van de ramp aansprakelijk is, daarom niet privaatrechtelijk op de Staat (of die ondergeschikte) kunnen worden verhaald. Een dergelijke uitsluiting van privaatrechtelijk kostenverhaal op de Staat (of een ondergeschikte) volgt mijns inziens evenmin uit het gegeven dat de financieringssystematiek zo is vormgegeven dat altijd geld voor (onvoorziene) kosten van rampbestrijding beschikbaar is: uit de rijksbijdrage via het gemeentefonds en uit de andere inkomstenbronnen van de gemeente, zoals gemeentelijke belastingen en heffingen, een bijdrage op grond van de Wrzo of een aanvullende bijdrage. Dat de gemeenten financiële middelen voor rampbestrijding beschikbaar hebben of kunnen verkrijgen, dwingt allerminst tot de conclusie dat de gemeenten die kosten ook dan (definitief) voor hun rekening moeten nemen, indien de Staat (of een ondergeschikte) dan wel een derde voor die kosten aansprakelijk is. Ten slotte behoeft aanvaarding van de mogelijkheid van privaatrechtelijke kostenverhaal op de Staat (of een ondergeschikte) evenmin tot een dubbele vergoeding van de kosten van rampbestrijding te leiden.

Gelet hierop meen ik dat het oordeel van het hof (in rov. 2.8) “dat er op grond van de totstandkomingsgeschiedenis en de strekking van de Wrzo en het Brbb geen aanleiding is te oordelen dat civielrechtelijk verhaal hetzij op derden hetzij op de Staat een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de in die regelingen voorziene mogelijkheid om de Staat om een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen” (onderstreping; LK), rechtens juist is.

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal