Hof Den Haag, 25-11-2014, nr. 200.126.757/01

Bij exploot van 4 april 2013 hebben de Gemeenten hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van de rechtbank Den Haag van 9 januari 2013, gewezen tussen partijen. Bij memorie van grieven hebben de Gemeenten tegen het bestreden vonnis zes grieven aangevoerd, die de Staat c.s. bij memorie van antwoord hebben bestreden. Op 13 oktober 2014 hebben partijen de zaak voor het hof doen bepleiten, de Gemeenten door mr. G.A. van der Veen, advocaat te Rotterdam, en de Staat door mr. J.M.L. van Duin, advocaat te Den Haag, beiden aan de hand van aan het hof overgelegde pleitnotities. Ten slotte is arrest gevraagd.

Aangezien geen grieven zijn aangevoerd tegen de feiten die de rechtbank onder 2.1 tot en met 2.10 van haar bestreden vonnis heeft vastgesteld, zal ook het hof van deze feiten uitgaan. Het gaat in deze zaak om het volgende.

[A] en [B], indertijd in dienst bij het Ministerie van Defensie, hebben op 12 december 2007 een ongeval veroorzaakt, doordat zij, in het kader van een laagvliegoefening, met de door hen bestuurde Apache-helikopter tegen hoogspanningsleidingen zijn aangevlogen. [A] en [B] zijn hiervoor beiden strafrechtelijk veroordeeld.

Als gevolg van dit ongeval ontstond een stroomstoring in de Gemeenten, waarbij ca. 50.000 huishoudens gedurende twee dagen zonder stroom kwamen te zitten. De Gemeenten hebben kosten moeten maken ter bestrijding van de gevolgen van deze stroomstoring.

Drie van de Gemeenten (Neerijnen, Lingewaal en Maasdriel) hebben bij de Staat een aanvraag ingediend voor de vergoeding van door hen in verband met het ongeval gemaakte kosten, De Staat (het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, hierna: BZK) heeft, toepassing gevend aan de Wet rampen en zware ongevallen (Stb. 1997, 142, hierna: Wrzo) en het daarop gebaseerde Besluit rijksbijdragen bijstands- en bestrijdingskosten (Stb. 2002, 50, hierna: Brbb), deze aanvragen afgewezen, behalve voor zover het betreft de Gemeente Maasdriel, waaraan de Staat € 2.873,83 heeft toegekend. De hierop betrekking hebbende besluiten zijn onherroepelijk geworden. Voor zover de Gemeenten vergoeding verzochten van kosten die niet onder het toepassingsbereik van de Wrzo vallen, omdat zij niet als kosten van rampbestrijding kunnen worden aangemerkt, heeft de Staat (het Ministerie van Defensie) de Gemeenten een schikkingsvoorstel gedaan, dat zij niet hebben aanvaard.

In deze procedure vorderen de Gemeenten, kort samengevat, een verklaring voor recht dat de Staat c .s. onrechtmatig jegens hen hebben gehandeld, alsmede veroordeling van de Staat c.s. om de door de Gemeenten geleden schade (daaronder begrepen de buitengerechtelijke kosten) te vergoeden, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet. De Staat vordert in reconventie een verklaring voor recht dat de door de Gemeenten als gevolg van het ongeval gemaakte kosten van rampbestrijding niet voor vergoeding door de Staat c.s., althans door [A] en [B], in aanmerking komen.

De rechtbank heeft in conventie de vorderingen van de Gemeenten toegewezen, zij het dat zij daaraan de beperking heeft verbonden dat deze veroordelingen geen betrekking hebben op de kosten van rampbestrijding als omschreven in de (hiervoor onder 1.4 genoemde) besluiten van BZK. Voor zover de vorderingen van de Gemeenten betrekking hebben op de kosten van rampbestrijding heeft de rechtbank deze afgewezen. In reconventie heeft de rechtbank voor recht verklaard dat de door de Gemeenten als gevolg van het ongeval met de helikopter gemaakte kosten van rampbestrijding niet voor vergoeding door de Staat c.s. in aanmerking komen.

De rechtbank heeft haar oordeel, dat de kosten van rampbestrijding niet voor vergoeding in aanmerking komen, gemotiveerd met een beroep op de zogenaamde twee wegenleer. Volgens de rechtbank bieden de Wrzo en het Brbb de Gemeenten de mogelijkheid om aan de Staat een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen. Nu dit een uitputtende publiekrechtelijke regeling vormt is daarnaast voor een actie op grond van onrechtmatige daad tegen de Staat geen plaats, aldus de rechtbank. De rechtbank kent daarbij betekenis toe aan de omstandigheid dat de bedoelde kosten worden voorgefinancierd door terbeschikkingstelling van algemene middelen aan gemeenten. Voorts acht de rechtbank van belang dat de wetgever rampbestrijding en daarmee gemoeide kosten als overheidsverplichting op zich heeft willen nemen. Voor de beantwoording van de vraag welke kosten als kosten van rampbestrijding kunnen worden aangemerkt knoopt de rechtbank aan bij de onherroepelijk geworden besluiten van BZK, ook waar het de gemeente Geldermalsen betreft, waarin een onderverdeling is gemaakt tussen kostenposten van rampbestrijding en overige kostenposten. Wat die overige kostenposten betreft heeft de rechtbank partijen verwezen naar de schadestaatprocedure, maar daarbij tevens overwogen dat, voor zover reguliere arbeidskrachten van de Gemeenten tijdens werktijd zijn ingezet bij de rampbestrijding of als gevolg van de stroomuitval niet konden werken, daaruit onder omstandigheden — in de schadestaatprocedure vast te stellen — schade kan voortvloeien, maar dat die schade zich niet laat vertalen in gemaakte loonkosten. Indien het ongeval wordt weggedacht zouden de Gemeenten die kosten immers ook hebben gemaakt, aldus de rechtbank.

Grief 2, die het hof eerst zal behandelen, komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat, kort gezegd, de Wrzo en het Brbb een uitputtende regeling voor de vergoeding van door gemeenten gemaakte kosten van rampbestrijding vormen en dat om die reden geen plaats is voor een vordering van de Gemeenten tegen de Staat c.s. op grond van onrechtmatige daad. Het hof overweegt als volgt.

Niet in geschil is dat de Gemeenten bij de bestrijding van de gevolgen van het ongeval met de Apache helikopter hebben gehandeld in de uitoefening van hun publiekrechtelijke taak, te weten de bestrijding van de gevolgen van een ramp of zwaar ongeval in de zin van de Wrzo. Voor de vraag of de Gemeenten de in de uitoefening van die taak gemaakte kosten langs privaatrechtelijke weg kunnen verhalen op de veroorzaker van die ramp of dat zware ongeval, is in de eerste plaats van belang of de Wrzo en het Brbb voorzien in de beantwoording van die vraag. Het hof stelt vast dat dit laatste niet het geval is. De Wrzo en het Brbb kennen geen bepaling die kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg met zoveel woorden mogelijk maakt of uitsluit. Het enkele feit dat de Wrzo en het Brbb een publiekrechtelijke regeling bevatten voor het verkrijgen van een tegemoetkoming in dergelijke kosten, geeft geen antwoord op de vraag of daarnaast verhaal langs privaatrechtelijke weg mogelijk is.

Dit betekent dat beslissend is of kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg de in de Wrzo en het Brbb vervatte regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de publiekrechtelijke regeling (die ook kan blijken uit haar geschiedenis), zulks mede in verband met de aard van de overheidstaak en de aard van de kosten (HR 11 december 1992, NJ 1994, 639; ECLI:NL:HR:1992:ZC0788 inzake brandweerkosten). Daarbij kan ook van belang zijn of verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, omdat dit een belangrijke aanwijzing is dat kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg ook is uitgesloten. In het voorgaande is echter reeds vastgesteld dat dit zich in dit geval niet voordoet.

De mogelijkheid om de Staat om een bijdrage te vragen in de kosten van de bestrijding van een ramp of zwaar ongeval was geregeld in art. 25 Wrzo. Art. 25 Wrzo is ingevoerd bij Wet van 30 januari 1985, houdende regels inzake de rampenbestrijding en de voorbereiding daarop (Rampenwet), Stb. 1985, 88 (hierna: de Rampenwet). De Rampenwet is nadien bij Wet van 13 maart 1997, Stb. 1997, 142 gewijzigd en hernoemd tot Wet rampen en zware ongevallen (de Wrzo), bij welke gelegenheid art. 25 ongewijzigd is gebleven. Art. 25 is nadien nog gewijzigd bij Wet van 11 april 2001, Stb. 2001, 192 en de Wet van 13 april 2004, Stb. 2004, 184, maar niet op punten die voor de onderhavige zaak van belang zijn. De Wrzo is bij Wet van 11 februari 2010, Stb. 2010, 145 (Wet veiligheidsregio's) ingetrokken. Nu de rechtbank er van is uitgegaan dat de Wrzo van toepassing is op het onderhavige ongeval met de Apache helikopter en partijen daartegen niet zijn opgekomen, zal ook het hof daarvan uitgaan. Overigens wijkt art. 55 lid 2 Wet veiligheidsregio's op dit punt niet af van de voordien bestaande regeling in de Wrzo.

Het wetsontwerp voor de Rampenwet kende oorspronkelijk geen regeling voor een door de Staat te verstrekken bijdrage in de kosten van rampenbestrijding. Over die kosten heeft de minister opgemerkt dat het in sommige gevallen voor de desbetreffende gemeenten om omvangrijke kosten kan gaan en dat, nu de omvang daarvan te zeer afhankelijk is van de bijzondere omstandigheden van het concrete geval, het de voorkeur verdient in dergelijke gevallen in bestuurlijk overleg tot een goede oplossing te komen en dat daarvoor geen wettelijke grondslag nodig is (Tweede Kamer, 1981, 16 978, nr. 3 p. 16, nr. 5 p. 16 en nr. 8 p. 7). Doordat het amendement Wiebenga c.s. (Tweede Kamer 1984–1985, 16 978, nr. 13) werd aangenomen is een bepaling over de kostenbijdrage alsnog als art. 25 in de Rampenwet opgenomen. Dit amendement is door de indieners als volgt toegelicht:

Tijdens de behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer heeft het lid Wiebenga hierover opgemerkt, dat de kern van het amendement is dat in de algemene maatregel van bestuur, waarom in het amendement wordt gevraagd, een aantal procedurele waarborgen voor de betrokken gemeenten worden vastgelegd, zodat dergelijke gemeenten niet, als er excessieve kosten zijn gemaakt, afgescheept kunnen worden met een briefje dat de gemeente niet in de termen voor vergoeding van kosten valt (Handelingen Tweede Kamer 25 september 1984 p. 163).

Uit de wetsgeschiedenis van de Rampenwet blijkt voorts dat de mogelijkheid van kostenverhaal op de veroorzaker van kustvervuiling door olie uitdrukkelijk onder ogen is gezien. Vanwege de regering is opgemerkt dat voor deze schade en de ruimingskosten het uitgangspunt geldt dat deze zijn te verhalen op de vervuiler (Tweede Kamer, 1982–1983, 16 987, nr. 5 p. 20 en Tweede kamer, 1983–1984, 16 987, nr. 8 p. 10). Dit is naar het oordeel van het hof geheel in lijn met art. 3 lid 2 onder a Brbb, waarin is bepaald dat op de voor vergoeding in aanmerking te nemen kosten in mindering worden gebracht ‘de kosten waarvoor de gemeente uit anderen hoofde een bijdrage heeft verkregen of kan verkrijgen’, en waarover in de toelichting op het Brbb is opgemerkt dat hierbij kan worden gedacht ‘aan een bijdrage op grond van bijzondere wet- en regelgeving of schadevergoeding als gevolg van een civielrechtelijke actie’ (cursivering hof). Anders dan de Staat aanvoert kan uit deze toelichting geen andere conclusie worden getrokken dan dat het Brbb er van uitgaat dat privaatrechtelijk verhaal, bijvoorbeeld op grond van onrechtmatige daad, mogelijk is.

Het hof is gelet op het voorgaande van oordeel dat uit de wetsgeschiedenis niet de conclusie kan worden getrokken dat met art. 25 Rampenwet een uitputtende regeling voor verhaal van kosten wegens rampenbestrijding is getroffen. Met name blijkt uit niets dat met deze regeling óók is bedoeld een uitputtende voorziening te treffen voor het geval de ramp of het zware ongeval is veroorzaakt door een onrechtmatige daad, hetzij gepleegd door een derde hetzij door de Staat zelf. Integendeel, uit de wetsgeschiedenis en de toelichting op het Brbb blijkt duidelijk dat civielrechtelijk verhaal op de veroorzaker van de ramp of het ernstige ongeval voor mogelijk werd gehouden en dat de schadevergoeding die de gemeente uit dien hoofde toegekend krijgt in mindering wordt gebracht op de uitkering die de gemeente uit hoofde van het Brbb ontvangt.

Het hof concludeert dan ook dat er op grond van de totstandkomingsgeschiedenis en de strekking van de Wrzo en het Brbb geen aanleiding is te oordelen dat civielrechtelijk verhaal hetzij op derden hetzij op de Staat een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de in die regelingen voorziene mogelijkheid om de Staat om een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen. De vraag is of dat anders wordt in verband met de een aantal andere, door de Staat aangevoerde argumenten, waaronder in de eerste plaats het beroep van de Staat op het Brandweerkosten-arrest.

Het hof is van oordeel dat de in het Brandweerkosten-arrest berechte zaak in ieder geval in één wezenlijk opzicht van de onderhavige verschilt, doordat uit de wetsgeschiedenis van de Brandweerwet bleek dat de wetgever van oordeel was dat het niet aangaat kosten van de brandweer langs publiekrechtelijke weg aan burgers in rekening te brengen. Van een dergelijke opvatting van de wetgever is in deze zaak niet gebleken.

De Hoge Raad achtte in het Brandweerkosten-arrest verder van belang dat verhaal van kosten er toe zou kunnen leiden dat bij de burger een drempel zou kunnen ontstaan om bij een brand tot alarmering over te gaan, hetgeen vanuit een oogpunt van openbaar belang onwenselijk is. Op zichzelf is denkbaar dat zich ook in het kader van een ramp of zwaar ongeval situaties kunnen voordoen waarbij een dergelijke drempel zou kunnen ontstaan indien kostenverhaal mogelijk is. Dat dit vaak zal voorkomen acht het hof echter onwaarschijnlijk aangezien, ook als alarmering uitblijft, een ramp of zwaar ongeval in het algemeen niet lang onopgemerkt zal blijven. Dit argument van de Staat acht het hof dan ook niet doorslaggevend. Daarbij komt dat de door de Gemeenten gevorderde kosten van de inzet van de brandweer geen betrekking hebben op de klassieke brandweertaak maar op meer hulpverlenende taken, zoals assistentie bij het plaatsen van aggregaten, controleren van woningen en bedrijfspanden op problemen als gevolg van de stroomstoring, afvoer van bedorven materialen en dergelijke. De in verband met deze werkzaamheden gemaakte kosten kunnen de Gemeenten op de Staat verhalen, het Brandweerkosten-arrest staat daaraan niet in de weg.

De Staat voert ten slotte aan dat rampbestrijding een publiekrechtelijke kerntaak van de gemeenten is en dat de gemeenten zo zijn gefinancierd dat de kosten van rampbestrijding altijd vergoed kunnen worden. Ook dit argument faalt. Het enkele feit dat gemeenten in Nederland zo worden gefinancierd dat de kosten van rampbestrijding kunnen worden voldaan, staat er niet aan in de weg dat die kosten kunnen worden verhaald op degene die deze door zijn onrechtmatig handelen heeft veroorzaakt. De Gemeenten hebben voorts onweersproken gesteld dat gemeenten die in een bepaald jaar geen kosten voor rampbestrijding hoeven te maken, niet minder financiering ontvangen. De omstandigheid ten slotte dat het bij rampbestrijding om een kerntaak van de gemeenten gaat zou hoogstens als bijkomend argument gewicht in de schaal kunnen leggen, maar is op zichzelf onvoldoende om privaatrechtelijk verhaal uit te sluiten in een geval als dit, waar van een doorkruising van de Wrzo en het Brbb geen sprake is.

Het voorgaande betekent dat grief 2 slaagt en dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Gemeenten de kosten van rampbestrijding niet op de Staat kunnen verhalen. Dit betekent dat grief 1, waarin wordt aangevoerd dat overheden onderling geen beroep op de doorkruisingsleer kunnen doen, geen bespreking behoeft.

In grief 3 betogen de Gemeenten dat de rechtbank ten onrechte bepaalde ‘overige kosten’, dat wil zeggen kosten niet zijnde kosten van rampbestrijding, niet heeft vermeld. Deze grief faalt aangezien het hof het rechtbankvonnis op dit punt aldus begrijpt, dat de rechtbank niet een uitputtende opsomming van de (categorieën van) deze overige kosten heeft willen geven. Het staat de Gemeenten derhalve vrij de kosten die zij in de opsomming mist in de schadestaatprocedure op te voeren.

Met grief 4 komen de Gemeenten in de eerste plaats op tegen het oordeel van de rechtbank dat de inzet van extra arbeidskrachten of het overwerk van reguliere krachten voor vergoeding in aanmerking komt, mits die extra arbeidsuren geen betrekking hebben op rampbestrijding. Dit onderdeel van de grief slaagt. Uit hetgeen het hof hiervoor overwoog volgt immers dat de Gemeenten ook de kosten van rampbestrijding op de Staat kunnen verhalen.

Voorts klagen de Gemeenten in grief 4 dat de rechtbank heeft overwogen, dat uit de inzet van arbeidskrachten tijdens werktijd, of het als gevolg van de stroomuitval niet kunnen werken, schade kan voortvloeien, maar dat deze schade zich niet laat vertalen in gemaakte loonkosten, omdat de Gemeenten die kosten ook zouden hebben gemaakt indien het ongeval wordt weggedacht. De Gemeenten voeren aan dat zij wel aanspraak kunnen maken op vergoeding van loonkosten. De grief slaagt ook in zoverre. Dat als gevolg van het ongeval gemeenteambtenaren hun normale werkzaamheden niet hebben kunnen verrichten, hetzij omdat zij als gevolg van de stroomstoring niet konden werken hetzij omdat zij zich met de rampbestrijding hebben bezig gehouden, is voldoende aannemelijk. De rechtbank heeft kennelijk geoordeeld dat de uren die in overwerk werden gewerkt in beginsel wel voor vergoeding in aanmerking komen, omdat deze apart worden uitbetaald en niet zouden zijn uitbetaald indien het ongeval niet zou hebben plaatsgevonden. Hetzelfde zou dan hebben te gelden voor kosten die ontstaan doordat de werkzaamheden samenhangend met het ongeval aan derden worden uitbesteed. Hierdoor zou er echter een door niets te rechtvaardigen verschil in behandeling ontstaan indien de werkzaamheden die de Gemeenten in het kader van de rampbestrijding of het inhalen van de normale werkzaamheden laat verrichten, wel zouden worden vergoed voor zover deze werkzaamheden geheel of gedeeltelijk in overwerk worden verricht of aan derden worden uitbesteed, en niet voor zover deze tijdens de normale kantooruren worden verricht. De verdeling tussen enerzijds de in overtijd uitgevoerde of uitbestede werkzaamheden en anderzijds de tijdens de normale kantooruren verrichtte werkzaamheden zal in de praktijk immers min of meer willekeurig zijn. Een redelijke en hanteerbare maatstaf voor de door de Gemeenten geleden en door de Staat te vergoeden schade kan dan ook zijn dat deze wordt berekend of, indien de schade niet nauwkeurig kan worden vastgesteld, op grond van art. 6:97 BW geschat, door de — zo nauwkeurig mogelijk vast te stellen — uren die de werknemers van de Gemeenten aan de met het ongeval samenhangende werkzaamheden hebben besteed, dan wel als gevolg van het ongeval niet hebben kunnen werken en dus hebben moeten inhalen, te vermenigvuldigen met de loonkosten per uur van de desbetreffende werknemers. Dit is ook in lijn met de jurisprudentie van de Hoge Raad zoals deze onder meer blijkt uit HR 16 juni 1961, NJ 1961,444, HR 19 december 1975, NJ 1976, 280, HR 1 juli 1993, NJ 1995, 150 en HR 16 oktober 1998, NJ 1999, 196.

Met grief 5 komen de Gemeenten op tegen het oordeel van de rechtbank, dat de door de Gemeenten aan hun medewerkers verstrekte cadeaubonnen en dergelijk wegens het onverplichte karakter daarvan niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ook deze grief slaagt. Het enkele feit dat de Gemeenten niet tot het verstrekken van cadeaubonnen verplicht waren betekent niet dat zij de hieruit voortvloeiende kosten niet als schade op de Staat kunnen verhalen. Het gaat er immers om of het verstrekken van deze cadeaubonnen een redelijke reactie was op de situatie waarin de Gemeenten zich door het onrechtmatig handelen van de Staat c.s. zagen geplaatst. Of en zo ja, in welke mate dit het geval was zal in de schadestaatprocedure aan de orde kunnen komen.

Grief 6 heeft geen zelfstandige betekenis.

Nu de grieven 2, 4 en 5 slagen zal het vonnis van de rechtbank worden vernietigd. De vordering van de Gemeenten in conventie zal alsnog worden toegewezen zoals hierna in het dictum verwoord. De reconventionele vordering van de Staat c.s. zal worden afgewezen.

De Staat c.s. zullen als de in het ongelijk gestelde partijen worden veroordeeld in de kosten van het geding in beide instanties.

De Staat c.s. zullen tevens hoofdelijk worden veroordeeld om al hetgeen de Gemeenten ter uitvoering van het bestreden vonnis aan de Staat c.s. hebben voldaan, aan de Gemeenten terug te betalen, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van betaling.

Het hof: